Radicado: 250002336000201701461-01 (68473)

Demandante: Liberty Seguros S.A.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES

Bogotá D.C., diecinueve (19) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – APELACIÓN

Radicación: 25000-23-36-000-2017-01461-01 (68473)

Demandante: LIBERTY SEGUROS S.A.

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE REHABILITACIÓN Y MANTENIMIENTO VIAL - UAERMV

TEMAS: CESIÓN DE CRÉDITOS - No convierte al cesionario en parte del contrato donde se originan las acreencias a las que tiene derecho. SUBROGACIÓN - procede en materia de seguros cuando se hace efectiva la póliza, pero tampoco convierte al subrogatario en sujeto negocial del acuerdo objeto de la cobertura. ADECUACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL - En vigencia del CPACA es deber del juez adecuar la demanda al trámite que corresponda. REPARACIÓN DIRECTA - Procede cuando no se cuestiona la legalidad de un acto administrativo, pero sí la falta de concreción de sus efectos. ACTO ADMINISTRATIVO - Es una decisión unilateral, general o particular, con efectos jurídicos directos, expedida en ejercicio de función administrativa. PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD - En virtud de ese mandato, corresponde atenerse a lo ordenado en el acto administrativo, salvo que su validez sea cuestionada ante el juez.

 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la sociedad Liberty Seguros

S.A. contra la sentencia del 3 de marzo de 2022, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

SÍNTESIS DEL CASO

La Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial suscribió con la sociedad Electripesados el contrato de prestación de servicios No. 314 del 16 de mayo de 2013, que tuvo por objeto el mantenimiento de distintos equipos de propiedad de la contratante y que fue cubierto en cuanto al cumplimiento mediante la póliza de seguros No. 2201171, otorgada por la sociedad Liberty S.A.

Debido al incumplimiento del contratista, el 18 de septiembre de 2014 la contratante le impuso una multa a Electripesados por la suma de $600'000.000, a efectos de conminarla a corregir su desatención obligacional, razón por la cual el 14 de

noviembre de 2014, el contratista y la aseguradora Liberty convinieron efectuar una cesión de créditos a favor de la segunda, con el fin de que los saldos que la cesionaria pagara al contratista por ese negocio le ofrecieran liquidez para cumplir el contrato No. 314 de 2013. Con todo, la desatención obligacional persistió, por lo que el 24 de febrero de 2015 la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial declaró el incumplimiento e hizo efectiva la cláusula penal, por el valor de $171'540.000. Tanto esa suma como la multa fueron pagadas por Liberty, en virtud de las coberturas de la póliza de seguros por ella otorgada.

Bajo el anterior panorama, Liberty solicitó a la Administración el pago de los saldos pendientes en favor de la sociedad Electripesados, ya sea porque fue cesionaria de dichos créditos, o porque es subrogataria de la entidad contratante frente a tales montos debido a la efectividad del seguro de cumplimiento. Frente a lo anterior, inicialmente, la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial aceptó que correspondía pagarle las sumas en comento en calidad de subrogataria a la aseguradora; empero, el 29 de junio de 2017 liquidó bilateralmente con el contratista el contrato No. 314 de 2013, estableciendo un saldo a favor de aquel por la suma de $176'486.178, que posteriormente fue pagado a Electripesados y no a la aseguradora.

A juicio de la parte actora, ya sea como cesionaria o como subrogataria en virtud de la efectividad de la póliza de seguros del contrato No. 314 de 2013, se le debieron pagar los saldos faltantes de ese negocio y, como ello no se llevó a cabo, solicitó que el acuerdo de voluntades fuera liquidado judicialmente, que se declarara que le correspondían los saldos en favor de Electripesados y, como consecuencia, que se ordenara su pago en sede judicial.

ANTECEDENTES

La demanda

El 4 de agosto de 2017¹, la sociedad Liberty Seguros S.A. -en lo sucesivo Liberty- presentó demanda, en ejercicio del medio de control de controversias

¹ Folios 3 a 17 del cuaderno principal.

contractuales, contra la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial -en adelante UAERMV-, con el fin de que: i) se liquidara el contrato No. 314 del 16 de mayo de 2013, ii) se declarara que la demandante es titular de los saldos derivados del acuerdo de voluntades y que la demandada incumplió su obligación de pagarlos, iii) se le reconocieran judicialmente los saldos a su favor en cuestión, así como iv) se condenara al extremo pasivo a pagar otros emolumentos derivados de las erogaciones señaladas.

Adicionalmente, solicitó que se tuviera como litisconsorte en la causa por activa a la sociedad Electripesados Ltda.

En particular, las pretensiones formuladas fueron las siguientes (se transcriben de forma literal, incluso con eventuales errores):

"1. Pretensiones principales

PRIMERA: Que se liquide el contrato No. 314 de 2013, el cual fue garantizado por la póliza de seguro de cumplimiento No. 2201171 expedida por LIBERTY.

SEGUNDA: Que se declare que LIBERTY es el titular de los saldos derivados del contrato No. 314 de 2013 celebrado entre UMV y ELECTRIPESADOS, como consecuencia de la subrogación legal producida por el contrato de seguro contenido en la póliza No. 2201171.

TERCERA: Que se declare que la UMV incumplió su obligación de pagar las sumas adeudadas en favor de LIBERTY, derivadas del contrato No. 314 de 2013, con ocasión de la subrogación producida por el contrato de seguro contenido en la póliza No. 2201171.

CUARTA: Que, como consecuencia de las pretensiones anteriores, se ordene a la UMV el pago de los saldos provenientes de dicho contrato en favor de LIBERTY, en su calidad de acreedor, por ser el titular de los derechos sobre dichos saldos, hasta por la suma pagada por LIBERTY a título de siniestros.

QUINTA: Que sobre el importe de la condena a que se refiere la pretensión anterior, se ordene pagar a la UMV uno de los siguientes conceptos, calculado desde el día del pago de los siniestros por parte de LIBERTY hasta la fecha de la sentencia:

La tasa máxima de interés moratorio permitida en la Ley.

En subsidio del punto anterior, la aplicación del ajuste por IPC y el reconocimiento del interés legal del 6%.

En subsidio del punto anterior, la aplicación del ajuste por IPC.

SEXTA: Que en la sentencia se tenga en cuenta lo dispuesto en el artículo 192 del CPACA.

SÉPTIMA: Que, en aplicación del artículo 188 del CPACA, se condene en costas a la parte demandada.

Pretensiones subsidiarias

PRIMERA: Que se liquide el contrato No. 314 de 2013, el cual fue garantizado por la póliza de seguro de cumplimiento No. 2201171 expedida por Liberty.

SEGUNDA: Que se declare que LIBERTY es el titular de los saldos derivados del contrato No. 314 de 2013 celebrado entre la UMV y ELECTRIPESADOS, como consecuencia de la cesión de derechos de ELECTRIPESADOS a LIBERTY.

TERCERA: Que se declare que la UMV incumplió su obligación de pagar las sumas adeudadas en favor de LIBERTY, derivadas del contrato No.

314 de 2013, con ocasión de la cesión de derechos de ELECTRIPESADOS a LIBERTY.

CUARTA: Que, como consecuencia de las pretensiones anteriores, se ordene a la UMV el pago de los saldos provenientes de dicho contrato en favor de LIBERTY, en su calidad de acreedor, por ser el titular de los derechos sobre dichos saldos.

QUINTA: Que sobre el importe de la condena a que se refiere la pretensión anterior, se ordene pagar a la UMV uno de los siguientes conceptos, calculado desde el día en que la UMV debió realizar el pago de los saldos hasta la fecha de la sentencia.

La tasa máxima de interés moratorio permitida en la Ley.

En subsidio del punto anterior, la aplicación del ajuste por IPC y el reconocimiento del interés legal del 6%.

En subsidio del punto anterior, la aplicación del ajuste por IPC.

SEXTA: Que en la sentencia se tenga en cuenta lo dispuesto en el artículo 192 del CPACA.

SÉPTIMA: Que, en aplicación del artículo 188 del CPACA, se condene en costas a la parte demandada".

Como fundamentos fácticos de sus pretensiones, la parte demandante formuló los siguientes hechos que, a continuación, la Sala sintetiza:

Indicó que, la UAERMV y la sociedad Electripesados suscribieron el contrato de prestación de servicios No. 314 de 2013, que tuvo por objeto el "mantenimiento

preventivo y correctivo de equipos de propiedad de la contratante", por la suma de

$3.000'000.000 y un plazo inicial de 10 meses.

Manifestó que el cumplimiento del contrato fue garantizado a través de la póliza de seguro de cumplimiento No. 2201171, emitida por Liberty, tomada por Electripesados y en favor de la UAERMV.

Aseveró que el acta de inicio del contrato fue suscrita el 20 de mayo de 2013, tras lo cual el contrato se prorrogó hasta el 19 de septiembre de 2014.

Afirmó que, Electripesados incumplió el contrato de prestación de servicios, por lo que, en julio de 2012, la UAERMV dio aviso del siniestro a Liberty.

Adujo que, debido al hecho anterior, la UAERMV inició un procedimiento sancionatorio, que culminó con la expedición de la Resolución No. 425 del 18 de septiembre de 2014, donde se declaró el incumplimiento del contrato y se impuso una multa por la suma de $600'000.000, cuya efectividad quedó supeditada al cumplimiento de las obligaciones pendientes de satisfacción.

Arguyó que el contrato se prorrogó hasta el 4 de noviembre de 2014; sin embargo, en su criterio, el incumplimiento de Electripesados persistió, por lo que se terminó acordando la cesión de derechos económicos del contratista en favor de Liberty, contenidos en varias actas parciales de trabajo aprobadas por la UAERMV, con el fin de facilitar el flujo de caja de la contratista, que por dicha razón no había podido satisfacer sus obligaciones. Señaló que el acuerdo de voluntades en cuestión se aceptó mediante documento del 14 de noviembre de 2014 y, a su vez, el contrato No. 314 de 2013 se prorrogó hasta el 31 de diciembre de 2014.

Anotó que el incumplimiento de Electripesados persistió, por lo que el 22 de diciembre de 2014, el supervisor del contrato solicitó que se hiciera efectiva la cláusula penal pecuniaria.

Argumentó que, mediante la Resolución No. 074 del 24 de febrero de 2015, la UAERMV declaró el incumplimiento de Electripesados e hizo efectiva la cláusula penal pecuniaria por el valor de $171'540.000.

Consideró que, en virtud de los sucesos precedentes, la UAERMV impulsó un procedimiento de cobro coactivo contra Liberty para obtener el pago de la multa y la cláusula penal impuestas por el incumplimiento de Electripesados y: i) el primer emolumento fue pagado, mientras que ii) frente al segundo se ordenó, mediante la Resolución No. 396 del 30 de junio de 2015, seguir adelante con el cobro coactivo contra Liberty por su impago, decisión que, según narró, se confirmó por medio de la Resolución No. 504 del 16 de septiembre de 2015, luego de lo cual dicha erogación fue pagada.

Precisó que, mediante la Resolución No. 576 del 19 de octubre de 2015, la UAERMV decretó la terminación y archivo del proceso de jurisdicción coactiva por el pago total de la obligación.

Apuntó que, mediante petición presentada el 15 de febrero de 2016, solicitó a la UAERMV que cumpliera la cesión de derechos económicos del contrato de prestación de servicios No. 314 de 2013 realizada en su favor y, por tanto, que se le pagaran los saldos provenientes de ese acuerdo de voluntades.

Expresó que, el 3 de marzo de 2016, la UAERMV respondió la petición efectuada por Liberty, en el sentido de precisar que, el 27 de mayo de 2015, Electripesados dio por terminado el contrato de cesión de derechos económicos, por lo que era necesario aclarar quién era el acreedor de los saldos existentes y que, por consiguiente, debía acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a efectos de que se aclarara tal aspecto.

Subrayó que, el 13 de julio de 2016, Liberty reiteró su petición a la UAERMV, entidad que respondió, mediante acto administrativo No. 227-SG-0110 del 4 de agosto de 2016, que el contrato de cesión de derechos económicos fue terminado unilateralmente, por lo que se le debía dar prevalencia al querer de Electripesados. Asimismo, en criterio del demandante la UAERMV advirtió que, en todo caso, se le pagaría a Liberty el saldo que resultara de la liquidación del contrato No. 314 de 2013, en tanto llegó a ser "subrogataria" de Electripesados por haber pagado la multa y la cláusula penal impuestas a ese contratista.

Consideró que, el 27 de abril de 2017, Liberty le reiteró a la UAERMV que liquidara el contrato y, por consiguiente, que se le pagaran los saldos en su favor, sin que, en su criterio, ello se hubiera efectuado.

Como fundamentos jurídicos de la demanda, la parte demandante expuso que el extremo pasivo de la litis infringió los artículos 2, 6, 29, 83, 90 y 121 de la

Constitución; 24, 50, 51, 60 y 77 de la Ley 80 de 1993; 11 de la Ley 1150 de 2007;

1602, 1959 y siguientes del Código Civil; 871, 1088 y 1096 del Código de Comercio;

203 del Decreto 663 de 1993; y 8 de la Ley 153 de 1887; así como la Ley 225 de 1938, por cuanto, a su juicio, dado que fungió como cesionaria de los créditos en favor de Electripesados y subrogataria de aquel, se le debían pagar las sumas de que era beneficiario ese contratista con ocasión del contrato No. 314 de 2013, sin que se hubiera procedido en tal forma.

En desarrollo de lo anterior, resaltó que los artículos 1096 del Código de Comercio y 203 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero establecieron que el asegurador que pagara una indemnización se subrogaría en los derechos del asegurado contra las personas responsables del siniestro y, considerando que Liberty se subrogó en los derechos de la UAERMV contra Electripesados por haber pagado la multa y cláusula penal impuesta al segundo, "Liberty tiene derecho a que los saldos existentes en favor del contratista le sean entregados una vez liquidado el contrato de prestación de servicios No. 314 de 2013".

Al punto, estimó que, además de haber fungido como subrogatario, fue objeto de una cesión de créditos por Electripesados, lo que, en los estrictos términos de los artículos 1959 y 1961 del Código Civil, implicaba que "la cesión de derechos económicos goza de toda validez y por lo tanto tiene pleno efecto jurídico", aspecto que con mayor razón justificaba que se debían pagar los saldos pendientes en favor de Electripesados en virtud del contrato No. 314 de 2013, máxime si se tiene en cuenta que Electripesados no podía dar por terminado el acuerdo de voluntades en forma unilateral.

En virtud de lo expuesto pidió que, ya sea como cesionaria o como subrogataria, se le reconocieran los saldos en favor de Electripesados como producto de la ejecución del contrato No. 314 de 2013.

Finalmente, la cuantía y el juramento estimatorio se fijaron en la suma de

$793'911.660, correspondientes al monto pagado por Liberty a título de siniestro.

Admisión de la demanda y etapa de contestación

El 2 de noviembre de 2017², la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda por encontrar reunidos los requisitos de ley, decisión que fue notificada en debida forma³.

Tanto la UAERMV como Electripesados se abstuvieron de contestar la demanda.

Audiencia inicial

El 13 de julio de 2021⁴, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca llevó a cabo la audiencia inicial, en la que no encontró vicio alguno que debiera ser objeto de saneamiento. Seguidamente se declaró fallida la fase de conciliación por la falta de ánimo conciliatorio de las partes y se descartó un pronunciamiento sobre las excepciones previas, habida cuenta que no se formularon.

Posteriormente se fijó el litigio, en el entendido de resolver si es dable liquidar el contrato No. 314 de 2013 y, dentro de ello, reconocer a Liberty los saldos que se encuentren en favor de Electripesados, quien ostenta la condición de litisconsorte en la causa por activa, dado que la aseguradora fungió como subrogataria de dicha sociedad, aunado a lo cual se le cedieron los créditos en favor de aquella.

Finalmente, se decretaron como pruebas: i) los documentos aportados por la demandante, ii) un informe para que la UAERMV señalara los saldos a favor de Electripesados, y iii) los antecedentes administrativos derivados del contrato No. 314 de 2013.

² Folios 21 a 22 del cuaderno 1.

³ Folios 23 a 132 del cuaderno 1.

⁴ Índice 49 del expediente digital de primera instancia en SAMAI.

Audiencia de pruebas

El 24 de agosto de 2021⁵, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca llevó a cabo la audiencia de pruebas, en la cual se incorporaron las pruebas decretadas en la audiencia inicial que se aportaron con posterioridad.

Alegatos de conclusión

Una vez vencido el término probatorio⁶, el Tribunal corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente.

Liberty presentó alegatos de conclusión⁷, en los cuales reafirmó que las pretensiones de la demanda estaban llamadas a prosperar, debido a que, en tanto fungió como subrogataria y cesionaria de los créditos de Electripesados, se le debían pagar los saldos en favor de dicha sociedad en virtud de la ejecución del contrato No. 314 de 2013. Al punto, advirtió que, aunque el 29 de junio de 2017 se liquidó el mencionado acuerdo de voluntades, reconociéndose un saldo a favor de Electripesados por valor de $176'486.178, que luego fue pagado a dicha sociedad, no conocía de esa decisión, de ahí que en su escrito inicial pidió que se liquidara el contrato y, en todo caso, se le debió pagar dicha erogación a la aseguradora.

La UAERMV formuló alegaciones conclusivas⁸, en las cuales se opuso a las pretensiones del extremo activo de la litis y manifestó que, si bien cuando la compañía aseguradora indemniza el daño causado se produce la subrogación legal de los derechos del asegurado, ello solo se efectúa "en el importe del pago realizado". A lo anterior sumó que la cesión quedó sin efectos, dada la configuración de la subrogación, que en sí misma convirtió a Liberty en beneficiaria de las acreencias de Electripesados.

Por otro lado, anotó que, aunque como consecuencia de la liquidación del contrato No. 314 de 2013 la UAERMV pagó a Electripesados la suma de $176'486.178, ello

⁵ Índice 62 del expediente digital de primera instancia en SAMAI.

⁶ Ibid.

⁷ Índice 65 del expediente digital de primera instancia en SAMAI.

⁸ Índice 66 del expediente digital de primera instancia en SAMAI.

se debió a un "error involuntario seguramente", por lo que "a la fecha no existe saldo a favor de Electripesados Ltda. por virtud del contrato de prestación de servicios No. 214 de 2013", dada la configuración de un "enriquecimiento sin justa causa por parte de Electripesados Ltda. quien recibió la suma de $176'486.178 sin tener derecho a ella en virtud de la subrogación legal mencionada".

Con todo, pese al error anotado anteriormente, consideró que, "como la parte demandante vinculó a Electripesados Ltda como litisconsorte por activa, cuando debió hacerlo por pasiva o demandada, no es posible exigirle que pague las sumas que Liberty Seguros S.A. pagó en razón de su incumplimiento contractual o la devolución del saldo del contrato de prestación de servicios No. 314 de 2013 que recibió sin fundamento legal".

Electripesados y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal.

Sentencia de primera instancia

Mediante sentencia del 3 de marzo de 2022⁹, la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda, por considerar que, en la medida en que el contrato No. 314 de 2013 fue liquidado antes de que se radicara la demanda, así como el pago de los saldos a favor de Electripesados se llevó a cabo antes de la admisión del escrito inicial, no había lugar a acceder a lo pedido por Liberty, dado que se efectuó en los términos indicados.

En desarrollo de lo anterior, puso de presente que, comoquiera que el contrato No. 314 de 2013 fue liquidado mediante acta del 29 de junio de 2017, es decir, en fecha anterior a la demanda que se presentó el 4 de agosto de la misma anualidad, dicha circunstancia relevaba al a quo de efectuar el corte de cuentas judicialmente, dado que ya había sido realizado por los cocontratantes, aspecto que, por sí solo, era suficiente para negar la pretensión de liquidación del acuerdo de voluntades.

Por otro lado, destacó que, en la medida en que el pago de los saldos determinados en favor de Electripesados fue realizado a dicho contratista luego del corte de

⁹ Índice 68 del expediente digital de primera instancia en SAMAI.

cuentas, el 24 de agosto de 2017, así como antes de la admisión de la demanda, ese aspecto impedía a la Sala acceder a la pretensión del reconocimiento de los emolumentos en cuestión en favor de Liberty, por cuanto fueron pagados al propio contratista y, como las pretensiones se limitaron al reconocimiento de saldos pendientes y no cancelados anteriormente, no había lugar a reconocer nada, habida cuenta de que no existían montos no cancelados.

Al respecto, el Tribunal de primera instancia afirmó que "la demanda interpuesta no se basaba en cuestionar la irregularidad o no de un pago efectuado por la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial al contratista Electripesados Ltda., sino en solicitar que lo que no se hubiere cancelado al contratista fuera pagado directamente a la compañía aseguradora, en virtud de la figura de la subrogación legal o en su defecto, de la decisión de derechos pactada entre aseguradora y contratista", de ahí que como "la presunta irregularidad en el pago efectuado por la entidad demandada al contratista Electripesados Ltda., no se planteó inicialmente como una de las causas que motivaban la controversia [...] la Sala no puede al momento de dictar la sentencia rebasar el marco de la relación jurídico procesal trabada por las partes [...] para estudiar aspectos que no fueron objeto de cuestionamiento [...]".

Con base en los argumentos precedentes, el a quo concluyó que, además de que no era dable liquidar el contrato No. 314 de 2013, tampoco había lugar a reconocer ningún emolumento en favor de Liberty, pues previo a la admisión de la demanda los montos a que hubiera tenido derecho se le pagaron a Electripesados.

Finalmente, se le indicó a Liberty que, de considerarlo, podía demandar a Electripesados para perseguir el dinero que estima que se le debió pagar.

Recurso de apelación

El 18 de marzo de 2022¹⁰, Liberty presentó recurso de apelación, que fue concedido el 6 de abril de 2022¹¹ y admitido el 3 de junio siguiente¹². En su escrito, la parte

¹⁰ Índice 71 del expediente digital de primera instancia en SAMAI.

¹¹ Índice 72 del expediente digital de primera instancia en SAMAI.

¹² Índice 4 del expediente digital de segunda instancia en SAMAI.

recurrente solicitó revocar la sentencia apelada y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda, con sustento en que, contrario a lo concluido por el a quo, sí había lugar a declarar que tenía derecho, en calidad de subrogataria y cesionaria, a los saldos que inicialmente le correspondían a Electripesados en virtud del contrato No. 314 de 2013, así como también debió ordenarse su pago.

Para el efecto, comenzó por señalar que las pretensiones formuladas no eran consecuenciales, sino autónomas e independientes, por lo cual aquellas atinentes al "reconocimiento y pago de los saldos no estaban supeditadas a la liquidación del contrato", sino que estaban ligadas al reconocimiento en favor de la aseguradora del monto que resultare de la liquidación del contrato No. 314 de 2013.

Bajo la anterior senda argumentativa, señaló que, sin desmedro de la liquidación del contrato o del pago de los saldos restantes a Electripesados, el a quo omitió estudiar las pretensiones dirigidas a que: i) se declarara que Liberty es la titular de los saldos derivados del acuerdo de voluntades, como consecuencia de la subrogación y/o cesión que se efectuó en su favor; ii) se reconociera que la UAERMV incumplió su obligación de pagar las sumas adeudadas en favor de Liberty y, por tanto, iii) se ordenara el pago de esas erogaciones. Por el contrario, cuestionó que lo anterior hubiera sido desestimado por el simple hecho de que hubo un cruce de cuentas y subsiguiente pago al contratista, cuando ello no tornaba en nugatorio lo demás pedido en el libelo introductorio.

Por otro lado, cuestionó el actuar de la UAERMV, dirigido a abstenerse de informarle sobre la liquidación del contrato No. 314 de 2013 y el pago de los saldos pendientes a Electripesados, lo cual, dado que se enteró hasta el curso del presente proceso, le impidió ejercer cualquier otro tipo de demanda para perseguir dichos saldos. Sobre el particular, adujo que, como agotó el trámite de la conciliación extrajudicial con la UAERMV antes de la liquidación del contrato No. 314 de 2013 y el consecuente pago a Electripesados, tal entidad conocía las pretensiones de la aseguradora y, por tanto, debió abstenerse de cancelar los saldos sobrantes al contratista, máxime si "la UMV había reconocido previamente el derecho de LIBERTY frente a los saldos".

Así las cosas, consideró errado que, aunque no se le dio a conocer la liquidación en cita hasta el curso del proceso judicial en primera instancia, tuviera que asumir la carga de cuestionarla, lo que, en todo caso, no tenía la vocación de hacer nugatorias las demás pretensiones, según lo expuesto, de ahí que ahora el ad quem deba estudiarlas, para determinar si había lugar a que la UAERMV reconociera los saldos pendientes del contrato No. 314 de 2013 a la subrogataria y cesionaria Liberty.

Finalmente, evidenció que tampoco le habría sido dable demandar la liquidación del contrato No. 314 de 2013, debido a que, dado que la conoció hasta el 3 de agosto de 2021, ya habría operado la caducidad, por lo que con mayor razón el a quo no podía negar todas las pretensiones basado en el argumento según el cual la aseguradora podía cuestionar el cruce de cuentas en otro proceso.

Actuación en segunda instancia

Una vez concedido y admitido el recurso de apelación, el expediente ingresó para fallo, debido a que no se solicitaron ni se decretaron pruebas en el trámite de la segunda instancia.

CONSIDERACIONES

Para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, la Sala analizará los siguientes aspectos: (1) jurisdicción y competencia del Consejo de Estado para conocer el presente asunto, (2) procedencia del medio de control, (3) oportunidad del medio de control, (4) legitimación en la causa, (5) problema jurídico,

(6) solución al problema jurídico y (7) costas.

1. Jurisdicción y competencia

La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer del asunto, con fundamento en el artículo 104¹³ del CPACA, pues el contrato de

¹³ Al sub judice le son aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación de la demanda y del recurso de apelación -4 de agosto de 2017 y 18 de marzo de 2022- es decir, la Ley 1437 de 2011 -CPACA-, incluyendo las modificaciones de la Ley 2080 de 2021 y la Ley 1564 de 2012 -CGP-, en los aspectos no contemplados en el primero, por virtud de la remisión efectuada en el artículo 306 del primer estatuto procesal. // "Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso

prestación de servicios No. 314 de 2013 del que se derivan los saldos no reconocidos a la parte demandante fue suscrito por la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial -en tanto unidad administrativa especial del orden distrital¹⁴-.

Igualmente, el Consejo de Estado es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con el artículo 150¹⁵ y el numeral 5 del artículo 152¹⁶ del CPACA, dada la vocación de doble instancia del proceso, teniendo en cuenta que la pretensión mayor para la fecha de presentación del escrito inicial, el 4 de agosto de 2017, supera los 1.000 SMLMV¹⁷.

2. Procedencia del medio de control

En el asunto que ocupa la atención de la Sala, se evidencia que la apelación de Liberty está encaminada a que se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda, con apoyo en que, ya sea en calidad de cesionaria de los créditos de Electripesados derivados del contrato No. 314 de 2013, o como subrogataria de dicha contratista por la efectividad de la

Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. // Igualmente, conocerá de los siguientes procesos: [...] 2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública [...]".

¹⁴ Concejo de Bogotá. Acuerdo 257 del 30 de noviembre de 2006. "Artículo 109. Naturaleza jurídica, objeto y funciones básicas de la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial. [Modificado por el artículo 95 del Acuerdo 761 de 2020]. La Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial está organizada como una Unidad Administrativa Especial del orden distrital del Sector Descentralizado, de carácter técnico, con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal y con patrimonio propio [...]".

¹⁵ "Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. [modificado por el artículo 615 del CGP]. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos [...]".

¹⁶ Artículo 152. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: [...] 5. De los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes. [...]".

¹⁷ Lo anterior, teniendo en cuenta que en el asunto de conocimiento se formularon pretensiones de controversias contractuales y que la pretensión mayor fue de $793'911.660, monto que excedió 500 veces la suma de $737.717 (737.717 x 1000 = 737'717.000), que correspondía al salario mínimo legal mensual vigente para la fecha de presentación de la demanda.

póliza de seguros por ella otorgada, la UAERMV debía pagarle los saldos pendientes en favor de la sociedad en comento.

Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que la cesión de créditos, entendida como aquel negocio en el cual se venden las acreencias a que una persona tiene derecho, no lleva a que el cesionario se convierta en parte del acuerdo de voluntades, como sí sucede en la cesión general del contrato, sino que este, en su lugar, se convierte en un simple beneficiario de las obligaciones que adquirió, que han de ser satisfechas por el deudor inicial¹⁸.

La anterior precisión conceptual tiene consecuencias en la vía procesal a ejercer en punto al procedimiento contencioso administrativo, ya que si el cesionario de un crédito derivado de un contrato estatal no es parte, no está habilitado para ejercer el medio de control de controversias contractuales que, en los estrictos términos del artículo 141 del CPACA¹⁹, fue previsto exclusivamente para "cualquiera de las partes de los contratos estatales", con excepción de los terceros interesados que, en todo caso, solo pueden pedir la nulidad absoluta del acuerdo de voluntades.

Es así como la jurisprudencia de esta Corporación ha desestimado la posibilidad de que el cesionario de los créditos de un contrato estatal pueda demandar el cumplimiento de la obligación que adquirió por vía de las controversias contractuales, pues, sencillamente, no es parte de dicho acuerdo de voluntades y,

¹⁸ Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 4 de febrero de 2022. Radicado 250002326000200700444 01 (49.286). Al respecto, se señaló que: "la diferencia sustancial [de la cesión general del contrato] con la cesión de créditos regulada en los artículos 1959 a 1966 del Código Civil es, precisamente, que en la cesión del contrato se transfieren el conjunto de derechos y obligaciones derivados del negocio jurídico, mientras que en la otra se transfiere solo el derecho de crédito de cedente a cesionario". Aclaración añadida.

¹⁹ "Artículo 141. Controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas. Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley. // Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, podrán demandarse en los términos de los artículos 137 y 138 de este Código, según el caso. // El Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato. El juez administrativo podrá declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes".

como ya se indicó, el legislador reservó dicho mecanismo procesal a los sujetos negociales del vínculo contractual²⁰.

Aclarado lo anterior, el Consejo de Estado ha considerado que, entonces, el cesionario debe agotar una reclamación previa a la Administración cuando esta funge como contratante a cargo de la satisfacción de los créditos a su favor, en virtud del principio de la potestad de decisión previa o autotutela declarativa, que debe llevar a que se produzca un acto administrativo que, de ser negativo, habilitará a dicho sujeto a ejercer eventualmente una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra dicha actuación²¹.

Ahora bien, la subrogación es una figura en materia de derecho de seguros, en virtud de la cual, acaecido el siniestro, la aseguradora reemplaza al asegurado en su derecho a perseguir el resarcimiento de perjuicios frente al responsable de la concreción del riesgo²², caso en el cual, en tratándose de las pólizas suscritas con ocasión al contrato estatal, tampoco es dable sostener que la subrogataria se convierte en parte de ese acuerdo de voluntades y, por lo tanto, tampoco está habilitada para ejercer el medio de control de controversias contractuales en tal escenario.

Así pues, al igual que sucede en el evento de la cesión de créditos, la subrogataria, si a bien tiene en reclamar a la entidad contratante por considerar que debe responder por circunstancias derivadas de la efectividad de la póliza de seguros, cuenta con la posibilidad de hacerlo directamente ante la Administración y, de no resultar favorable la respuesta, puede enjuiciar esa decisión que, naturalmente, tendrá la denominación de acto administrativo, en sede de la nulidad y restablecimiento del derecho.

²⁰ Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 25 de abril de 2012. Radicado 25000-23-26-000-1994-09759-01(20817).

²¹ Ibíd.

²² Al respecto, el artículo 1096 del Código de Comercio preceptúa: "Artículo 1096. El asegurador que pague una indemnización se subrogará, por ministerio de la ley y hasta concurrencia de su importe, en los derechos del asegurado contra las personas responsables del siniestro. Pero éstas podrán oponer al asegurador las mismas excepciones que pudieren hacer valer contra el damnificado. // Habrá también lugar a la subrogación en los derechos del asegurado cuando éste, a título de acreedor, ha contratado el seguro para proteger su derecho real sobre la cosa asegurada".

En el caso concreto, la Sala encuentra que, en línea con las posturas precedentes, Liberty efectuó sendas reclamaciones a la UAERMV para el reconocimiento de los saldos que, en calidad de cesionaria y subrogataria consideró que tenía derecho a percibir²³ y, como consecuencia de ello, el 4 de agosto de 2016²⁴, la entidad en cuestión reconoció, mediante la decisión No. 227-SG-0110, que era procedente pagar a Liberty las sumas restantes del contrato No. 314 de 2013 en calidad de subrogataria.

El panorama en comento revela que, en línea con los criterios delimitados previamente, Liberty cumplió con la carga de reclamar directamente a la Administración sobre el pago de los saldos pendientes del contrato No. 314 de 2013 ya fuera en calidad de cesionaria, o en virtud del rol de subrogataria que afirmó tener y, contrario a negarse a acceder a ello, la UAERMV aceptó otorgar dichas erogaciones mediante un acto administrativo; empero, finalmente resultó pagándolos a Electripesados²⁵.

En esa línea, conviene comenzar por precisar que, en el caso de estudio, aunque en la demanda inicialmente se formularon pretensiones dirigidas a la liquidación del contrato No. 314 de 2013, ello no fue reafirmado en la apelación, entre otros, porque dicho corte de cuentas se realizó justo antes de la admisión de la demanda, de ahí que, en virtud del principio de congruencia no corresponda emitir un pronunciamiento al respecto en sede de segunda instancia.

Precisado lo anterior, la Sala encuentra que, en realidad, Liberty persigue, ya sea como cesionaria, o como subrogataria: i) la declaración del derecho que tiene sobre los saldos del contrato No. 314 de 2013 y ii) la orden judicial para que la UAERMV cancele dichos montos a la aseguradora, pretensiones que en sí mismas no tienen relación directa con una controversia contractual, sino que guardan relación con el hecho de que el acto administrativo No. 227-SG-011, que previó conceder tales aspectos, no fue concretado por la Administración.

²³ Folios 203 a 208 y 210 a 215 del cuaderno de pruebas.

²⁴ Folios 216 a 221 del cuaderno de pruebas.

²⁵ Páginas 291 a 296 del archivo "Carpeta 34" de la carpeta "2017-1461 EXPEDIENTE CTO 314 DE 2013" del índice 78 del expediente digital de primera instancia en SAMAI.

Con todo, no es dable concluir que el medio de control procedente sería el de nulidad y restablecimiento del derecho, como lo preceptuó la jurisprudencia citada párrafos atrás, ya que ello habría sido así solo de ser adverso el acto administrativo en virtud del cual se resolvió la solicitud de pago de dineros según el rol de cesionaria y/o subrogataria de Liberty, pues de ser favorable, como en efecto sucedió, no habría sido lógico que la aseguradora enjuiciara esa decisión.

Tampoco habría sido dable que Liberty impulsara un proceso ejecutivo, pues, aunque la decisión No. 227-SG-0110 accedió a reconocerle los saldos pretendidos, en realidad, aquellos nunca fueron determinados, por lo que no existía una obligación clara, expresa y actualmente exigible que pudiera ser perseguida mediante esa vía procesal.

En ese orden de ideas, la jurisprudencia arroja luces sobre el camino procesal respecto de las pretensiones de Liberty frente a UAERMV, pues ha sostenido que, en aquellos eventos en que se pretende el cumplimiento de actos administrativos cuya legalidad no se reprocha, el medio de control idóneo para lograr ese cometido es la reparación directa, pues, en tales casos, no se está cuestionando la legalidad de la decisión de la Administración, que justamente se comparte, sino la abstención de aquella en concretar sus efectos jurídicos, que se circunscribe al ámbito de la responsabilidad extracontractual enmarcada en el medio de control de reparación directa²⁶

Así las cosas, en tratándose del acto mediante el cual se aceptó el reconocimiento del pago de los saldos restantes del contrato No. 314 de 2013 a Liberty, dado que precisamente esa aseguradora cuestiona que no se hubiera procedido de esa forma, con ello no se cuestiona la legalidad de esa decisión, sino la omisión de la UAERMV en materializar ese mandato, aspecto que gira en torno a la responsabilidad extracontractual pues, además de que no está basado directamente en el negocio jurídico en cuestión, pues la demandante no fue parte de ese acuerdo de voluntades, tampoco se funda en un reproche a la decisión No. 227-SG-0110 que, como ya se indicó, justamente accedió a lo pedido.

²⁶ Consejo de Estado, Sección Tercera: i) Subsección A. Auto del 11 de noviembre de 2020. Radicado 25000-23-36-000-2015-02946-01 (64.268) y ii) Subsección B. Sentencia del 20 de mayo de 2024. Radicado 08001-23-31-000-2008-0129-01 (57143).

Por lo tanto, para la Sala no cabe duda de que el medio de control procedente en el asunto que ocupa su atención es el de reparación directa, previsto en el artículo 140 del CPACA²⁷, como aquel en el cual todo interesado puede demandar la reparación del daño causado en las acciones u omisiones de los agentes del Estado, o por cualquier otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo su instrucción, bajo la premisa de que la aseguradora está cuestionando una omisión en el actuar de la Administración con ocasión de un acto administrativo que se reputa válido y frente al cual no existen cuestionamientos en torno a su legalidad.

Como consecuencia, la Sala estima pertinente adecuar el medio de control, y así se verá reflejado en la parte resolutiva de la providencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 171²⁸ del CPACA, según el cual es deber del juez estudiar las pretensiones de la demanda aun cuando el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, y en este último caso habrá de surtirse el trámite correspondiente.

3. Oportunidad del medio de control

De acuerdo con lo previsto en el literal i) del numeral 2 del artículo 164²⁹ del CPACA, en las controversias atinentes a la responsabilidad extracontractual, el término para demandar será de 2 años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió

²⁷ "Artículo 140. Reparación directa. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado. // De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma. [...]".

²⁸ "Artículo 171. Admisión de la demanda. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada [...]".

²⁹ "Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: [...]

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: [...] i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia [...]".

tener conocimiento de este si fue en fecha posterior, siempre que se pruebe la imposibilidad de haberlo conocido al momento de su ocurrencia.

Así las cosas, la Sala encuentra que, una vez que la UAERMV profirió la decisión No. 227-SG-0110, del 4 de agosto de 2016, el 28 de abril de 2017³⁰, Liberty recordó a dicha entidad su obligación de entregar los saldos que existieran en su favor, según lo que aquella misma aceptó en el acto administrativo mencionado previamente y, como nunca obtuvo respuesta, la omisión, a juicio de la Sala, se comenzó a configurar contados 15 días hábiles después de esa fecha, en consideración al plazo que tienen las entidades públicas para responder peticiones respetuosas³¹.

En virtud de los criterios anteriormente señalados, el término para ejercer el derecho de acción debe computarse desde el 23 de mayo de 2017 -día después al fenecimiento del término para resolver la solicitud reiterativa- y el 23 de mayo de 2019 y, dado que el escrito inicial se presentó el 4 de agosto de 2017, no cabe duda de que fue allegado en tiempo, sin perjuicio del trámite de la conciliación extrajudicial, que se surtió entre el 25 de mayo y el 13 de julio de 2017³².

4. Legitimación en la causa

Liberty se encuentra legitimada en la causa por activa, pues considerando que se reputa cesionaria y subrogataria de los saldos a favor de Electripesados con ocasión del contrato No. 314 de 2013, le atribuye responsabilidad a la UAERMV por su omisión en reconocer dichos saldos en su favor. Correlativamente, la UAERMV se encuentra legitimada en la causa por pasiva, ya que, en tanto contratante del mencionado acuerdo de voluntades, tenía a cargo la obligación de pago.

No ocurre lo mismo con Electripesados, quien, contrario a lo afirmado por el Tribunal a quo, no está legitimada en calidad de litisconsorte en la causa por activa, ya que, aunque fue contratista en el contrato No. 314 de 2013, de la lectura literal de las

³⁰ Folios 222 a 223 del cuaderno de pruebas.

³¹ CPACA. "Artículo 14. [Modificado por el artículo 1° de la Ley 1755 de 2015]. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción [...]".

³² Folios 242 a 245 del cuaderno de pruebas.

pretensiones se evidencia que no le asiste interés alguno para demandar -ni está llamada a responder-, de ahí que no tenga relación con el petitum y, por tanto, deba ser desvinculada, lo cual se declarará en la parte resolutiva de la sentencia.

5. Problema jurídico
1. El marco fundamental para la competencia del juez de segunda instancia lo constituyen los cargos planteados en contra de la decisión recurrida, a menos que las partes hayan apelado toda la sentencia, caso en el cual el juez resolverá sin limitaciones. Es así que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del CGP³³, el superior no puede enmendar la providencia del a quo en la parte que no fue objeto del recurso de apelación, "salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla"³⁴.
2. Así las cosas, y sin perjuicio de la adecuación del medio de control, y como ya se advirtió en el acápite de procedencia, la Sala se abstendrá de estudiar la pretensión de liquidación judicial del contrato No. 314 de 2013, porque ello no fue solicitado en la apelación.
3. En la misma línea, no se revisarán los cargos sobre la falta de notificación o comunicación a la aseguradora Liberty tanto de la decisión que liquidó el contrato No. 314 de 2013, como del pago de los saldos insolutos a Electripesados, pues ello fue alegado en la apelación, pero no en la demanda, por lo que, en tanto aspectos

³³ "Artículo 328. Competencia del Superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones".

³⁴ Sobre la competencia del ad quem con ocasión del recurso de apelación, cabe resaltar que la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación, mediante sentencia del 6 de abril de 2018 (radicado 05001233100020010306801 (46005)), unificó su jurisprudencia en los siguientes términos: "19. Este entendimiento del principio de congruencia y de los límites competenciales del ad quem frente el recurso de apelación es el que la Sala acoge y reitera, de manera que si se apela un aspecto global de la sentencia, el juez adquiere competencia para revisar todos los asuntos que hacen parte de ese aspecto más general, aunque de manera expresa no se haya referido a ellos el apelante único. Lo anterior, desde luego, sin perjuicio de la potestad que tiene el juzgador de pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito, tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la indebida escogencia de la acción, aunque no hubieran sido propuestos por el apelante como fundamentos de su inconformidad con la providencia censurada".

no ventilados en el petitum del escrito inicial, proceder a analizarlos implicaría pretermitir el derecho de defensa y contradicción de la parte demandada, sorprendiéndola con argumentos no presentados desde el comienzo del proceso y en desconocimiento del principio de congruencia.

La Subsección precisa que por la vía del recurso de apelación contra el fallo de primera instancia no es posible modificar la causa petendi, ni tampoco adicionar la demanda ni su sustento, dado que se estaría sorprendiendo a la contraparte con cargos nuevos frente a los cuales no tuvo la oportunidad de defenderse y, en caso de permitir tales actuaciones, se desconocería el principio de congruencia y el debido proceso. Sobre el particular, la jurisprudencia ha señalado:

"[...] conviene señalar que con la demanda y su correspondiente corrección o adición la parte actora tiene la oportunidad de fijar el alcance de la controversia que plantea, de manera que, con posterioridad a esas etapas procesales que ofrece el CCA, no puede caprichosamente cambiar el petitum y el contexto fáctico y jurídico de lo expuesto inicialmente (...) Si bien el marco de competencia del juez de segunda instancia lo constituyen las referencias hechas en la apelación, lo cierto es que, bajo la excusa de interponer tal recurso, no puede variarse el petitum de la demanda, pues lo planteado en la impugnación debe tener relación con la discusión propuesta en la demanda, cosa que no sucedió en este caso [...]"³⁵.

Así las cosas, como los argumentos antes referidos (fundamento jurídico 5.3.), incluidos por primera vez en el recurso de apelación, varían la causa petendi, la Sala no los tendrá en cuenta al plantear el problema jurídico a resolver en segunda instancia.

4. Precisado lo anterior, de conformidad con los cuestionamientos expuestos en el recurso de alzada, corresponde a la Sala determinar si el a quo erró o no al desestimar la omisión de la UAERMV del mandato -entre otros, contenido en el acto administrativo No. 227-SG-0110-, dirigido al reconocimiento de los saldos derivados del contrato No. 314 de 2013 a Liberty, quien adujo ser cesionaria y subrogataria de los créditos de Electripesados con ocasión de la ejecución del mencionado acuerdo de voluntades, de ahí que se deba establecer si dicha aseguradora tenía derecho a

³⁵ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 13 de agosto de 2021, expediente No. 65589; criterio también acogido en sentencia del 30 de julio de 2021, expediente No. 50.728, Subsección A, Sección Tercera.

los emolumentos en cuestión y, por tanto, si se le debía ordenar su pago en sede judicial.

6. Solución al problema jurídico

A efectos de determinar si hay lugar o no a reconocer los saldos perseguidos por Liberty con ocasión del contrato No. 314 de 2013, en calidad de cesionaria y/o subrogataria, corresponde verificar los sucesos alrededor de la ejecución del mencionado acuerdo de voluntades, entre ello, las circunstancias que llevaron a la realización del corte de cuentas y al pago de los saldos restantes a Electripesados, para lo cual se analizarán las pruebas incorporadas en primera instancia, incluidos los documentos aportados al proceso, de conformidad con lo previsto en el artículo 246³⁶ del CGP.

1. Las circunstancias en torno al contrato No. 314 de 2013, su ejecución y el pago de los saldos producto de su objeto
1. El contrato de prestación de servicios No. 314 del 16 de mayo de 2013

El 16 de mayo de 2013³⁷, la UAEMRV y Electripesados suscribieron el contrato No. 314, que tuvo por objeto "contratar el servicio de mantenimiento preventivo y correctivo incluido el suministro de repuestos nuevos, genuinos y originales de los vehículos, maquinaria y equipos de propiedad de la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial" y producto del procedimiento de selección de subasta inversa.

En la cláusula segunda se determinó como valor del acuerdo de voluntades la suma de $3.000'000.000, los cuales se fragmentaron por grupos según la serie de bienes a mantener, así: i) primer grupo por la suma de $1.500'000.000 y ii) segundo grupo

³⁶ "Artículo 246. Valor probatorio de las copias. Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, salvo cuando por disposición legal sea necesaria la presentación del original o de una determinada copia [...] Sin perjuicio de la presunción de autenticidad, la parte contra quien se aduzca copia de un documento podrá solicitar su cotejo con el original, o a falta de este con una copia expedida con anterioridad a aquella. El cotejo se efectuará mediante exhibición dentro de la audiencia correspondiente".

³⁷ Folios 5 a 87 del cuaderno de pruebas.

por la suma de $1.500'000.000. A su vez, la cláusula tercera estipuló que el pago se efectuaría bajo la modalidad de precios unitarios sin reajuste.

Como plazo para la concreción del objeto negocial, en la cláusula cuarta del contrato se fijó como plazo 10 meses o hasta agotar el presupuesto, lo primero que ocurriera, contados a partir del acta de inicio. Posteriormente, la cláusula sexta incorporó como obligaciones del contratista constituir las garantías para asegurar su cumplimiento obligacional, materializar el objeto negocial y suscribir el acta de liquidación una vez finalizado el acuerdo de voluntades. Correlativamente, la cláusula décima estableció dentro de las obligaciones de la UAERMV, las de supervisar la materialización obligacional y pagar el valor convenido, previo cumplimiento del contratista.

Al punto, la cláusula décimo segunda dispuso que el contratista constituiría a favor de la UAERMV una garantía única con una compañía de seguros legalmente autorizada, dentro de la cual se ampararían los riesgos de: i) cumplimiento de las obligaciones "incluyendo en ellas el pago de multas y cláusula penal pecuniaria" por el 30% del total del contrato; ii) el pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones laborales por el 5% del total del contrato; iii) la calidad de los bienes suministrados por el 10% del total del contrato; y iv) calidad del servicio por el 10% del valor total del presupuesto oficial asignado.

Al respecto, también se precisó que "si la compañía de seguros establece en las pólizas algún porcentaje como deducible y lo hace efectivo en caso de siniestro el mismo será asumido por el contratista para lo cual autoriza a la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial si es posible a descontarlo del valor de los pagos que le efectúen".

Por otro lado, la cláusula décima tercera previó la posibilidad de imponerle multas al contratista en caso de que no cumpliera a cabalidad con el objeto negocial, así como, en la cláusula décima cuarta se convino una cláusula penal pecuniaria equivalente al 20% del valor total del contrato, el cual, entre otros, podría cubrirse con la garantía única.

La cláusula décima quinta proscribió la cesión de "los derechos y obligaciones emanados del presente contrato" a menos que hubiera consentimiento previo y escrito de la UAERMV.

Finalmente, la cláusula décima novena prescribió que el contrato se liquidaría de común acuerdo dentro de los 4 meses siguientes a la expiración del plazo para la ejecución o a la fecha del acuerdo que dispusiera la terminación, en línea con el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007.

2. La ejecución del contrato No. 314 de 2013 y sus modificaciones subsiguientes
1. El 20 de mayo de 2013³⁸ fue expedida el acta de inicio de ejecución del contrato No. 314 de 2013, por lo que a partir de tal fecha comenzó a correr el plazo para la materialización del objeto negocial.
2. El 16 de mayo de 2013³⁹, Liberty profirió la póliza única de seguro de cumplimiento No. 2201171, en favor de la UAERMV, con ocasión del contrato No. 314 de 2013, con las siguientes coberturas:

Amparo	Valor asegurado
Cumplimiento del contrato	$900'000.000
Calidad del bien	$300'000.000
Calidad del servicio	$300'000.000
Salarios y prestaciones sociales	$150'000.000

Se señaló que el objeto de la póliza sería el de "garantizar el pago de los perjuicios derivados del incumplimiento de las obligaciones a cargo del garantizado, originados en virtud de la ejecución del contrato".

3. El 19 de marzo de 2014⁴⁰, la UAERMV y Electripesados suscribieron la prórroga No. 1, por la cual ampliaron el plazo del contrato No. 314 de 2013, que comenzó a correr el 20 de marzo de 2014 y habría de finalizar el 19 de marzo de esa anualidad, por seis meses, hasta el 19 de septiembre de 2014.

³⁸ Páginas 129 a 130 del archivo "carpeta 7" de la carpeta "2017-1461 EXPEDIENTE CTO 314 DE 2013" del índice 78 del expediente digital de primera instancia en SAMAI.

³⁹ Folios 224 a 231 del cuaderno de pruebas.

⁴⁰ Folios 90 a 96 del cuaderno de pruebas.

4. El 26 de mayo de 2014⁴¹, Liberty expidió una modificación a la póliza No. 2201171, a partir de la cual extendió su vigencia hasta el 19 de septiembre de 2017.
5. El 18 de septiembre de 2014⁴², la UAERMV profirió la Resolución No. 425, mediante la cual declaró el "incumplimiento parcial del contrato de prestación de servicios No. 314 de 2013" por la inejecución de varias de las obligaciones del acuerdo de voluntades, e impuso a Electripesados una multa de $600'000.000, como sanción por la desatención obligacional.
6. El 19 de septiembre de 2014⁴³, la UAERMV y Electripesados suscribieron la prórroga No. 2, mediante la cual ampliaron el plazo del contrato No. 314 de 2013 en 45 días hasta el 4 de noviembre de 2014.
7. El 4 de noviembre de 2014⁴⁴ la UAERMV y Electripesados suscribieron la prórroga No. 3, en virtud de la cual ampliaron el plazo del contrato No. 314 de 2013 hasta el 31 de diciembre de 2014.
8. El 14 de noviembre de 2014⁴⁵, Electripesados y Liberty suscribieron el contrato de cesión de derechos derivados del contrato No. 314 de 2013, respecto a "las actas parciales de trabajo elaboradas por Electripesados y aprobadas por el asegurado" ante la falta de liquidez del contratista.

Para el efecto, se convino que Electripesados debía radicar en el menor tiempo posible las actas de trabajo, acompañadas de los soportes correspondientes, a la UAERMV, con el fin de obtener su aprobación y pago, tras lo cual Liberty procedería a realizar los giros correspondientes a los proveedores autorizados por Electripesados para la satisfacción del contrato No. 314 de 2013.

⁴¹ Folios 232 a 233 del cuaderno de pruebas.

⁴² Folios 116 a 132 del cuaderno de pruebas.

⁴³ Folios 97 a 104 del cuaderno de pruebas.

⁴⁴ Folios 105 a 115 del cuaderno de pruebas.

⁴⁵ Folios 135 a 140 del cuaderno de pruebas.

9. El 3 de diciembre de 2014⁴⁶, la UAERMV autorizó la cesión de créditos convenida entre Electripesados y Liberty, por considerar que "esta cesión tiene como propósito coadyuvar al logro de la finalidad buscada por el contrato consistente en tener en óptimas condiciones los vehículos, maquinaria y equipos de propiedad de la entidad para el cumplimiento de su misionalidad y demás compromisos adquiridos". A su vez, advirtió que Electripesados seguiría siendo la contratista de la UAERMV y que solamente se trasladaba el derecho al pago a Liberty "siendo este último un tercero en la relación negocial".
10. El 22 de diciembre de 2014⁴⁷ la UAERMV profirió el informe del contrato No. 314 de 2013, advirtiendo que, pese a las prórrogas concedidas al contratista, y al margen de la cesión de derechos económicos a Liberty, la labor de Electripesados ha sido desatendida.
11. El 4 de febrero de 2015⁴⁸, Liberty modificó la póliza No. 2201171, de cara a ampliar su cobertura hasta el 31 de diciembre de 2017.
12. El 24 de febrero de 2015⁴⁹, la UAERMV dictó la Resolución No. 074, mediante la cual declaró el incumplimiento definitivo del contrato No. 314 de 2013 y procedió a hacer efectiva la cláusula penal, por valor de $171'540.000, así como declaró ocurrido el siniestro de incumplimiento e hizo efectiva la garantía, por lo que requirió a Liberty para que pagara el valor en cuestión.
13. El 28 de mayo de 2015⁵⁰, Electripesados radicó en la UAERMV un memorial a partir del cual terminó el convenio de cesión de derechos económicos sobre actas del contrato 314 de 2013 por "incumplimiento de lo pactado". En concreto, argumentó que "Liberty Seguros S.A. no cumplió en el más mínimo su propuesta de apoyo financiero al contrato 314 de 2013 [...] así las cosas, informo a este despacho la terminación unilateral del convenio". Como consecuencia, advirtió

⁴⁶ Página 59 del archivo "CARPETA 21" de la carpeta "2017-1461 EXPEDIENTE CTO 314 DE 2013"

del índice 78 del expediente digital de primera instancia en SAMAI.

⁴⁷ Folios 142 a 153 del cuaderno de pruebas.

⁴⁸ Archivo "20211400047081_00008 carpeta 25 póliza" de la carpeta "2017-1461 PRUEBAS UMV"

del índice 67 del expediente digital de primera instancia en SAMAI.

⁴⁹ Folios 154 a 183 del cuaderno de pruebas.

⁵⁰ Páginas 1 a 2 del archivo "carpeta 26" de la carpeta "2017-1461 EXPEDIENTE CTO 314 DE 2013"

del índice 78 del expediente digital de primera instancia en SAMAI.

que la contratante perdía competencia para pagar cualquier suma a la aseguradora con ocasión de la cesión de créditos.

14. Mediante la Resolución No. 396 del 30 de julio de 2015⁵¹, la UAERMV deprecó desfavorablemente las excepciones formuladas por Liberty, en el marco de un procedimiento de cobro coactivo impulsado por la entidad para perseguir el pago de la cláusula penal y multa impuestas a Electripesados y asegurados mediante póliza de cumplimiento otorgada por la aseguradora en cuestión. Como consecuencia, ordenó seguir adelante con la ejecución.

Frente a la anterior decisión Liberty interpuso recurso de reposición; sin embargo, mediante proveído del 16 de septiembre de 2015⁵², aquella fue confirmada integralmente.

15. Las sumas de $171'540.000 y $600'000.000 fueron pagadas por Liberty a la UAERMV los días 30 y 31 de julio de 2015⁵³.
3. Las solicitudes de pago de Liberty a la UAERMV como cesionaria y/o subrogataria del contrato No. 314 de 2013
1. El 15 de febrero de 2016⁵⁴, Liberty solicitó por escrito y en ejercicio del derecho de petición a la UAERMV que, en calidad de subrogataria y cesionaria del contrato No. 314 del 14 de mayo de 2013, se le pagaran los saldos provenientes del contrato No. 314 de 2013 "en su calidad de titular de los derechos económicos del contrato", estimados en $282'668.322.
2. El 3 de marzo de 2016⁵⁵, la UAERMV, mediante decisión No. 227-DG-100, resolvió la solicitud de Liberty, en el sentido de señalar que se encontraba en proceso de liquidación del contrato No. 314 de 2013, así como solicitó aclarar la situación actual del contrato de cesión, "teniendo en cuenta que la entidad es un

⁵¹ Folios 184 a 189 del cuaderno de pruebas.

⁵² Folios 191 a 198 del cuaderno de pruebas.

⁵³ Folios 199 a 202 del cuaderno de pruebas.

⁵⁴ Folios 203 a 208 del cuaderno de pruebas.

⁵⁵ Folio 209 del cuaderno de pruebas.

tercero ajeno a dicha situación jurídica y es necesario precisar quién es el acreedor de los saldos existentes si hay lugar a los mismos".

En todo caso, puso de presente que Liberty no ejerció debidamente la figura de la subrogación, pues, en los términos del derecho mercantil, ello solo la habilitaba a perseguir al responsable del siniestro.

3. El 13 de julio de 2016⁵⁶, Liberty respondió la decisión 227-DG-100 del 3 de marzo de 2016, en el sentido de señalar que la cesión de derechos económicos efectuada en su favor fue plenamente válida, sin que alguna de las partes pueda terminarlo unilateralmente, de ahí que surtió plenos efectos y, por tanto, debían pagársele los saldos pendientes derivados del contrato No. 314 de 2013.

Por otro lado, adujo que, en su opinión, la figura de la subrogación por la efectividad de la póliza de seguros la habilitaba automáticamente a ser beneficiaria de los saldos pendientes de pagar a Electripesados, de ahí que por esa vía también deberían pagársele tales erogaciones.

4. El 4 de agosto de 2016⁵⁷, la UAERMV profirió la decisión No. 227-SG-0110, mediante la cual reiteró que se encontraba liquidando el contrato No. 314 de 2013, aunado a lo cual desestimó el reconocimiento de algún saldo en favor de Liberty, en virtud de la cesión, debido a que "no es clara la forma en que se realizó dicho negocio jurídico frente a la forma de terminación de dicho acuerdo", por cuanto obra que Electripesados finalizó unilateralmente el contrato de cesión de créditos por incumplimiento de la aseguradora, aspecto que resultaba suficiente para abstenerse a reconocer cualquier suma a Liberty.

Empero, en punto a la subrogación, consideró que "LIBERTY SEGUROS S.A. (asegurador) se subrogó en los derechos del asegurado (UAERMV) en contra de las personas responsables del siniestro (Electripesados – contratista), en virtud del pago de las sanciones impuestas a esta última [...] circunstancia que deja sin

⁵⁶ Folios 210 a 215 del cuaderno de pruebas.

⁵⁷ Folios 216 a 221 del cuaderno de pruebas.

efectos la citada cesión, por cuanto los derechos de los cuales LIBERTY SEGUROS

S.A. sería cesionario ya los adquirió como asegurador-subrogatario".

Como consecuencia, la UAERMV aseveró que "estima pertinente pagar el saldo que resulte de la liquidación del contrato de prestación de servicios No. 314 de 2013 a favor de LIBERTY SEGUROS S.A." (énfasis añadido).

5. El 30 de noviembre de 2016⁵⁸, Electripesados solicitó a la UAERMV el pago por los servicios ejecutados y pendientes de cancelar, así como la liquidación del contrato No. 314 de 2013. La mencionada solicitud fue reiterada el 13 de diciembre de 2016.
6. El 3 de enero de 2017⁵⁹, la UAERMV le respondió a Electripesados que debía cumplir el procedimiento previsto en el contrato para el pago de los eventuales saldos pendientes en su favor.
7. El 28 de abril de 2017⁶⁰, Liberty recordó a la UAERMV su obligación de "entregar los saldos que existan en favor de Electripesados a Liberty", considerando que como la misma entidad indicó, es subrogataria de la contratante respecto al responsable del siniestro, que es el contratista del negocio jurídico No. 314 de 2013.
4. La liquidación del contrato No. 314 de 2013 y el subsiguiente pago de los saldos pendientes a Electripesados en vez de Liberty
1. El 15 de junio de 2017⁶¹, la UAERMV profirió el acta No. 28 de recibo final y terminación del contrato de prestación de servicios No. 314 del 16 de mayo de 2013, según la cual se indicó que este finalizó el 31 de diciembre de 2015 y que solo fue cumplido parcialmente, quedando un valor pendiente de pagar al contratista de $176'486.178.

⁵⁸ Páginas 178 a 187 del archivo "CARPETA 32" de la carpeta "2017-1461 EXPEDIENTE CTO 314 DE 2013" del índice 78 del expediente digital de primera instancia en SAMAI.

⁵⁹ Páginas 203 a 204 del archivo "CARPETA 32" de la carpeta "2017-1461 EXPEDIENTE CTO 314 DE 2013" del índice 78 del expediente digital de primera instancia en SAMAI.

⁶⁰ Folios 222 a 223 del cuaderno de pruebas.

⁶¹ Archivo "20211400047081_00015 carpeta 33 acta recibo final" de la carpeta "1027-1461 pruebas UMV" del índice 67 del expediente digital de SAMAI en primera instancia.

2. El 29 de junio de 2017⁶², la UAERMV y Electripesados suscribieron el acta No. 29 de liquidación del contrato de prestación de servicios No. 314 del 16 de mayo de 2013. Allí se concluyó que existía un saldo a favor del contratista por la suma de

$176'486.178 y que, tras su pago, "las partes se declaran a paz y salvo por todo concepto".

3. El 11 de agosto de 2021⁶³, la UAERMV, bajo la gravedad de juramento, informó que no quedaban saldos pendientes a favor de Electripesados en virtud del contrato No. 314 de 2013. El 11 de agosto siguiente⁶⁴ también precisó que, para el

24 de agosto de 2017 el único saldo pendiente de pago era la suma de

$176'486.178, suma que fue cancelada debidamente a Electripesados en esa fecha⁶⁵. El valor total de lo pagado durante todo el iter contractual ascendió a

$1.585'709.499⁶⁶.

4. El 24 de julio de 2017⁶⁷, Liberty extendió la cobertura de la póliza No. 2201171 hasta el 15 de junio de 2019.
2. La UAERMV incurrió en una omisión en el pago de los saldos a que tenía derecho Liberty con ocasión del contrato No. 314 de 2013

En el recurso de apelación, Liberty consideró que el a quo incurrió en un yerro al denegar las pretensiones de la demanda, debido a que, en su criterio, se abstuvo de estudiar las pretensiones relativas al reconocimiento y pago de las acreencias restantes del contrato No. 314 de 2013 a dicha aseguradora, en su rol de subrogataria y/o cesionaria de esos créditos.

Al punto, resaltó que las pretensiones mencionadas en el párrafo anterior eran autónomas de las referidas a la liquidación del reputado acuerdo de voluntades, por lo que, pese a que las partes de este hubieran efectuado el corte de cuentas

⁶² Archivo "20211400047081_00014 (1) carpeta 34 acta de liquidación" de la carpeta "2017-1461 pruebas UMV" del índice 67 del expediente digital de SAMAI en primera instancia.

⁶³ Índice 59 del expediente digital de primera instancia en SAMAI.

⁶⁴ Índice 61 del expediente digital de primera instancia en SAMAI.

⁶⁵ Páginas 291 a 296 del archivo "Carpeta 34" de la carpeta "2017-1461 EXPEDIENTE CTO 314 DE 2013" del índice 78 del expediente digital de primera instancia en SAMAI.

⁶⁶ Archivo "20211400047081_00004 20211720077473_202107211616322 1 certicado pagos" de la carpeta "2017-1461 pruebas UMV" del índice 67 del expediente digital de primera instancia en SAMAI.

⁶⁷ Archivo "20211400047081_00009 carpeta 33 póliza" de la carpeta "2017-1461 pruebas UMV" del índice 67 del expediente digital de primera instancia en SAMAI.

directamente antes de la admisión de la demanda o, aunque en virtud de ello se hubieran pagado los saldos pendientes a Electripesados, nada de ello era argumento suficiente para negar lo demás pedido en el escrito inicial.

Al respecto, se encontró probado que, el 16 de mayo de 2013, la UAERMV y Electripesados suscribieron el contrato No. 314, que tuvo por objeto el mantenimiento de maquinaria de la contratante y en el cual se convino en la cláusula décima segunda que si la compañía de seguros establecía en las pólizas algún porcentaje como deducible y lo hacía efectivo en caso de siniestro, el mismo sería asumido por el contratista, para lo cual la contratante podría descontarlo del valor de los pagos que se le efectuaran (hecho probado 6.1.1.).

En virtud del negocio anterior, la aseguradora Liberty expidió la póliza única de seguro de cumplimiento No. 2201171 (hechos probados 6.1.2.2., 6.1.2.4., 6.1.2.11. y 6.1.4.4.), donde ofreció una cobertura, entre otros, de las multas y la cláusula penal que se pudieran imponer a Electripesados y la extendió durante la vigencia del contrato y sus prórrogas (hechos probados 6.1.2.3., 6.1.2.6. y 6.1.2.7.).

Durante la ejecución, el 14 de noviembre de 2014, Liberty y Electripesados suscribieron el contrato de cesión de derechos derivados del contrato No. 314 de 2013, mediante el cual se convino que la aseguradora tendría derecho a las acreencias de las actas parciales de trabajo de Electripesados, acuerdo que fue aprobado por la UAERMV; empero, el 28 de mayo de 2015 la contratista señaló que dio por terminado el negocio jurídico descrito por el incumplimiento de Liberty (hechos probados 6.1.2.8., 6.1.2.9 y 6.1.2.13.).

Con ocasión de múltiples incumplimientos de Electripesados, la UAERMV resolvió:

i) el 18 de septiembre de 2014, imponerle una multa de $600'000.000 (hecho probado 6.1.2.5.) y ii) el 24 de febrero de 2015, declarar el incumplimiento del contrato y, por consiguiente, ordenó hacer efectiva la cláusula penal por el valor de

$174'540.000, así como declaró ocurrido el siniestro (hecho probado 6.1.2.12.). Bajo ese contexto, la aseguradora Liberty pagó las erogaciones en cuestión, fundada en la póliza otorgada y en la falta de solvencia del contratista (hecho probado 6.1.2.15.).

El 15 de febrero de 2016, Liberty pidió el pago de los saldos a favor de Electripesados que quedaran de la ejecución del contrato No. 314 de 2013 en su rol de cesionaria de esas acreencias y, además, de subrogataria, frente a lo cual, el 4 de agosto de 2016, Liberty profirió la decisión No. 227-SG-0110, donde concluyó que era pertinente pagar el saldo que resultara de la liquidación del contrato No.

314 a favor de la aseguradora únicamente en su rol de subrogataria (hechos probados 6.1.3.1. a 6.1.3.4.).

Sin embargo, el 29 de junio de 2017 la UAERMV y Electripesados liquidaron el contrato No. 314 de 2013 con un saldo a favor de $176'486.178 y, el 24 de agosto siguiente, dicha suma fue pagada a Electripesados, en vez de Liberty.

En virtud del esbozo fáctico precedente, para la Subsección resulta claro que, a partir de la decisión No. 227-SG-0110, la UAERMV se allanó a aceptar el pago de los saldos que quedaran del contrato No. 314 de 2013 a Liberty, con el argumento de que aquella era subrogataria por haber pagado la multa y cláusula penal impuestas a Electripesados con base en la póliza de cumplimiento por ella otorgada.

Dicha decisión constituye un auténtico acto administrativo, como se concluyó en el acápite de procedencia del medio de control, en tanto es una declaración particular, con un efecto jurídico directo y expedida en ejercicio de la función administrativa⁶⁸, en la medida en que impone una carga a la propia UAERMV, consistente en reconocer un saldo dinerario indeterminado, pero determinable, en favor de Liberty, mandato tras el cual la entidad demandada quedó atada a su propia voluntad y, por tanto, debía proceder de la manera en que se comprometió a hacerlo.

Desconocer lo anterior implicaría infringir la presunción de legalidad del acto administrativo como atributo de aquel una vez que se encuentra en firme⁶⁹, así como la teoría de los actos propios, en virtud de lo cual los individuos no pueden ir contra sus declaraciones de voluntad⁷⁰, de ahí que, en tanto la decisión en cuestión se

⁶⁸ Definición que ha sido plasmada en la jurisprudencia del Consejo de Estado. Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 28 de octubre de 2024. Radicado 11001-03-26-000-2015-00098-00 (54485).

⁶⁹ Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 1° de diciembre de 2023. Radicado 11001032400020220039300 (69231).

⁷⁰ Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Radicado

encuentra vigente y, por lo demás, fue expedida por la UAERMV sin vicios de fuerza o dolo, no cabe duda de que era una camisa de fuerza de la cual la demandada no podía liberarse.

Justamente, esta Subsección ha sostenido que, en aquellos eventos en que se toma una determinación en un acto administrativo con carácter ejecutivo y ejecutorio, no resulta válido adoptar en sede judicial una decisión contraria a lo allí definido, dado que tal declaración está investida de la presunción de legalidad y, mientras aquella no sea desvirtuada, se debe acatar en los estrictos términos de sus efectos jurídicos⁷¹.

Tal aspecto revela que en cabeza de la UAERMV existía una obligación de pagar los saldos pendientes del contrato No. 314 de 2013 a la aseguradora Liberty para el 4 de agosto de 2016 -fecha en la cual se dictó el acto administrativo en cuestión-, por lo que, al haberse liquidado el acuerdo de voluntades en comento, con un saldo a favor del contratista de $176'486.178, dicha suma debió remitirse a Liberty, pero en su lugar y sin justificación alguna fue entregada a Electripesados, en desconocimiento de la propia decisión de la Administración que había dispuesto lo contrario.

La discusión sobre el pago existe al margen de si la Administración aplicó correctamente o no la figura de la subrogación, pues, aunque dicho aspecto fue analizado por la apelante desde su escrito inicial y en su alzada, lo cierto es que, como ya se reiteró, hubo un acto administrativo favorable a los intereses de Liberty que, con todo, no fue cuestionado en sede judicial, por lo que, sin perjuicio de que las conclusiones allí dispuestas fueran producto de un razonar equívoco, lo cierto es que la UAERMV se allanó a lo pedido por la aseguradora.

A lo anterior se suma que, en los alegatos de conclusión de primera instancia, la propia UAERMV adujo que cometió un "error involuntario" en pagar las sumas derivadas del contrato No. 314 de 2013 a Electripesados, lo que con mayor razón

25307-31-03-001-2008-00437-01 - SC10326-2014. / Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 28 de octubre de 2024. Radicado 52001-23-33-000-2018-00555-01 (67567)

⁷¹ Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 9 de abril de 2025. Radicado 50001-23-31-000-2010-00616-01 (67088).

reafirma el yerro cometido en omitir su propia decisión en la cual había otorgado dichos emolumentos a Liberty, circunstancia que, a la postre, le causó a la aseguradora un daño antijurídico que no estaba en el deber jurídico de soportar y que le era imputable a la demandada, en tanto responsable de pagar las erogaciones en cuestión.

A su vez, vale precisar que el hecho de que la UAERMV le haya pagado a Electripesados la suma que le correspondía a Liberty no la exonera de satisfacer dicha obligación frente a la aseguradora, debido a que, como es claro que correspondía otorgarle dicho saldo a esta última, incurrió en un pago de lo no debido frente a la contratista y dicho yerro no le es dable asumirlo a la apelante, sino a la entidad contratante, con las consecuencias que ello acarrea.

Finalmente, se advierte que a las autoridades administrativas les corresponde un sumo cuidado a la hora de elaborar las decisiones que emiten, por cuanto, de reconocer un derecho en favor de un sujeto, en tal caso quedan atados a su propia voluntad unilateral, por lo que solo en el evento en que modifiquen o revoquen directamente la decisión quedarán liberados si a bien lo tienen y, de no proceder alguna de esas dos sendas solo les quedará enjuiciar su propia declaración a través de la denominada "acción de lesividad"⁷².

Bajo las anteriores consideraciones, la Subsección concluye que le asiste razón a la apelante en considerar que el a quo debió acceder a sus pretensiones, por cuanto la UAERMV se había obligado a pagarle los saldos restantes del contrato No. 314 de 2013 y, aun así, no cumplió dicho cometido, de ahí que, acreditado el daño y su imputación a la demandada, y habiéndose determinado el quantum de los saldos que le correspondían a Liberty en el cruce de cuentas del 29 de junio de 2017, por la suma de $176'486.178, se reconocerá tal valor en su favor, en línea con lo dispuesto en el acto administrativo No. 227-SG-0110.

Finalmente, aunque en el caso concreto no se analizó lo atinente a la calidad de cesionaria que Liberty habría tenido, en línea con la apelación, se encuentra que

⁷² Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 23 de septiembre de 2024. Radicado 25000-23-36-000-2015-01127-02 (62656).

sería inane proceder de esa manera, ya que el simple argumento de que la UAERMV, mediante un acto administrativo, se allanó a reconocer los saldos en favor de la aseguradora por ser subrogataria, resulta suficiente para acceder a lo pretendido por la apelante.

A partir de todo lo dicho, la Sala revocará la sentencia del 3 de marzo de 2022, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para, en su lugar, y en atención a la adecuación del medio de control, acceder a las pretensiones concernientes a la declaración de que las sumas restantes del contrato No. 314 de 2013 le correspondían a Liberty y, por ende, ordenar su pago.

3. Indemnización de perjuicios

En el caso que ocupa la atención de la Sala, Liberty pretendió el pago de los saldos pendientes de pagar del contrato No. 314 de 2013. En consideración a que su solicitud a la UAERMV fue el 15 de febrero de 2016, se observa que, según la liquidación del acuerdo de voluntades, para tal momento solo quedaba pendiente el pago de la suma de $176'486.178, motivo por el cual se le reconocerá tal saldo en su favor, como se indicó en párrafos anteriores.

Ahora bien, de la lectura de las pretensiones de la demanda se encuentra que la demandante pidió que se reconociera solamente "uno de los siguientes conceptos":

i) la tasa máxima de interés moratorio permitida en la ley, ii) en subsidio de lo anterior el ajuste por IPC y el reconocimiento del interés legal del 6% y, iii) subsidiariamente la aplicación del ajuste por IPC.

Dado que, en los términos de lo pedido, solo hay lugar a acceder a uno de esos conceptos, por propio pedido del demandante, la Sala optará por reconocer únicamente la denominada "aplicación del ajuste por IPC", ya que, en la práctica, es un mandato judicial actualizar los saldos objeto de las condenas que versan sobre

el pago de una suma, como lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Corporación en decisiones anteriores⁷³.

Por lo tanto, en la presente decisión no se reconocerá algún tipo de interés, en atención a lo estrictamente pedido por el demandante, en virtud de lo cual, si se indexa la suma en su favor, no corresponde reconocer ninguna otra de las hipótesis donde se incorporaron intereses. Aunado a lo anterior, no se puede perder de vista que a través del presente proveído se está declarando el reconocimiento de un valor a favor del demandante, por lo que cualquier interés se generaría a partir de la misma y no antes.

En ese sentido, la Sala actualizará al valor del saldo en cuestión, para lo cual tomará como punto de partida el día siguiente a la liquidación del contrato 314 de 2013, es decir, el 30 de junio de 2017, pues solo hasta esa fecha se determinó el saldo a pagar derivado del contrato No. 314 de 2013 y, por tanto, a partir de ese momento hubiera correspondido remitirle a la aseguradora dicha erogación.

En ese orden, corresponde actualizar la suma de $176'486.178 así:

Vh x Índice final

Vp= ----------------------

Índice inicial

En donde:

Vp: Valor presente

Vh: Valor histórico ($176'486.178)

Índice Final: IPC vigente a la fecha del presente fallo (abril de 2025⁷⁴) =149,66

Índice inicial: IPC vigente a la fecha en que debió efectuarse el pago (junio de 2017) = 96,23

$176'486.178 x 149,66

Vp= = $274'476.997

96,23

⁷³ Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 24 de abril de 2024. Radicado 25000-23-36-000-2015-02630-02 (67095).

⁷⁴ Para tal efecto, se tuvo en cuenta el IPC del mes de abril de 2025, por ser el más reciente publicado por el DANE.

Vp= $274'476.997

A partir de lo expuesto, la suma que se debe reconocer a la parte apelante es

$274'476.997.

4. Otras determinaciones

La Sala evidencia que, como consecuencia de la presente decisión, la UAERMV se verá sometida a pagar los remanentes del contrato No. 314 de 2013 aunque ya los había remitido indebidamente a Electripesados, lo que se justificó en un "error involuntario" que, en todo caso, le corresponde evaluar a las autoridades competentes en sede disciplinaria, fiscal y penal, considerando que se otorgaron dineros públicos a una persona jurídica que no estaba habilitada para el efecto.

Como consecuencia, se compulsarán copias a la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República y la Fiscalía General de la Nación para que, si a bien lo tienen, determinen las eventuales responsabilidades derivadas de la situación en comento.

7. Costas

El numeral 4 del artículo 365⁷⁵ del CGP⁷⁶ dispuso que, cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. Atendiendo a lo allí ordenado, se condenará en costas en ambas instancias a la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial.

⁷⁵ "Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: [...] 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. [...] 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación".

⁷⁶ Aplicable en virtud de lo previsto en el artículo 188 del CPACA, a cuyo tenor se expone: "[...] la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil [...]".

Con todo, a pesar de que la UAERMV resultó vencida, no hay lugar a reconocer la existencia de agencias en derecho en esta instancia en favor de la sociedad Liberty Seguros S.A., debido a que estas no se causaron, pues, una vez concedida y admitida la apelación, ninguno de los sujetos procesales intervino en este juicio, de ahí que aquellas no se encuentren justificadas. En cuanto a las agencias en derecho en primera instancia, aquellas serán determinadas por el a quo de manera concentrada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR que el medio de control procedente en el caso de estudio es el de reparación directa.

SEGUNDO: DECLARAR de oficio la falta de legitimación de la sociedad Electripesados Ltda. y, como consecuencia, DESVINCULARLA del proceso.

TERCERO: REVOCAR la sentencia del 3 de marzo de 2022, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar:

"PRIMERO: DECLARAR a la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial patrimonialmente responsable por su omisión en el pago de los saldos remanentes de la ejecución del contrato No. 314 del 16 de mayo de 2013, determinados en el acta de liquidación del 29 de junio de 2017, y reconocidos mediante el acto administrativo No. 227-SG-0110 del 4 de agosto de 2016.

SEGUNDO: DECLARAR que a la sociedad Liberty Seguros S.A. le corresponden los saldos remanentes de la ejecución del contrato No. 314 del 16 de mayo de 2013, determinados en el acta de liquidación del 29 de junio de 2017 y, como consecuencia, ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial el pago de la suma de $274'476.997.

TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda".

CUARTO: CONDENAR EN COSTAS en ambas instancias a la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial, sin incluir suma alguna por concepto de agencias en derecho en segunda instancia. Las costas de primera instancia se liquidarán de manera concentrada por el Tribunal a quo.

QUINTO: Compulsar copias a la Procuraduría General de la Nación, a la Contraloría General de la República y a la Fiscalía General de la Nación para que determinen las eventuales responsabilidades producto del pago indebido de los saldos restantes del contrato No. 314 de 2013 a la sociedad Electripesados Ltda.

SEXTO: Dar cumplimiento a la sentencia en los términos previstos en los artículos 192 y siguientes del CPACA.

SÉPTIMO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría REMITIR el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

WILLIAM BARRERA MUÑOZ

Presidente de la Sala ACLARACIÓN DE VOTO

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

ADRIANA POLIDURA CASTILLO

Magistrada ACLARACIÓN DE VOTO

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

NICOLÁS YEPES CORRALES

Magistrado

VF