CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

MAGISTRADA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO

Bogotá D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 25000-23-36-000-2018-01059-01 (71308)

Demandante: Sanalife Medicina Prepagada S.A.S. en Liquidación Demandado: Superintendencia Nacional de Salud

Referencia: Reparación directa – CPACA

TEMAS: SERVICIO PÚBLICO DE SALUD – La prestación de servicios de salud está sometida a la dirección, inspección, vigilancia y control del Estado. SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD – Funciones de inspección, vigilancia y control respecto de entidades que prestan o pretenden prestar servicios de medicina prepagada. MEDICINA PREPAGADA – La prestación del servicio exige una autorización previa de funcionamiento y verificación de requisitos técnicos, jurídicos, financieros, operativos, reputacionales y de garantía de calidad. CERTIFICADO DE FUNCIONAMIENTO DE EMPRESA DE MEDICINA PREPAGADA – Su expedición está sujeta a la verificación de la idoneidad, responsabilidad y solvencia patrimonial del solicitante. PLAZO RAZONABLE EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO – Su valoración no depende únicamente del transcurso objetivo del tiempo, sino de la complejidad del trámite, la conducta de la administración, la actividad del interesado y los componentes técnicos del asunto. MORA ADMINISTRATIVA – No se configura de manera automática por la duración del trámite administrativo. INEXISTENCIA DE MORA ADMINISTRATIVA EN TRÁMITE DE CERTIFICADO

DE FUNCIONAMIENTO – No se configuró porque la Superintendencia Nacional de Salud adelantó requerimientos, reuniones, visitas de inspección, conceptos técnicos, análisis de riesgos y consultas externas antes de resolver la solicitud.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte accionante contra la sentencia del 21 de marzo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

SÍNTESIS DEL CASO

El 30 de septiembre de 2013, Sanalife Medicina Prepagada S.A.S. solicitó a la Superintendencia Nacional de Salud (en adelante la “Superintendencia de Salud”) autorización para operar como sociedad de medicina prepagada y para comercializar el plan “SanaLife VIP”. No obstante, mediante Resolución No. 1203 del 26 de abril de 2016, la citada autoridad negó la autorización solicitada y, al desatar el recurso de reposición interpuesto por la sociedad, confirmó esa determinación a través de la Resolución No. 2797 del 14 de septiembre de 2016.

La demandante considera que la Superintendencia de Salud incurrió en una demora injustificada al resolver la solicitud de autorización, pues la decisión definitiva solo se produjo tres años y cuatro días después de iniciado el trámite. Afirma que esa tardanza le generó una afectación patrimonial, al haber asumido gastos preoperativos para conservar la infraestructura física, tecnológica y de personal requerida para iniciar operaciones.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda, tras concluir que no se acreditó la mora injustificada atribuida a la Administración, por cuanto la duración del trámite obedeció a la necesidad de verificar los requisitos legales, técnicos, jurídicos y financieros exigidos en el ordenamiento jurídico para autorizar la operación de la sociedad. La accionante apeló esta decisión.

ANTECEDENTES

La demanda

El 16 de noviembre de 2018^1-2, Sanalife Medicina Prepagada S.A.S. en Liquidación (en adelante “Sanalife S.A.S.”), mediante apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de reparación directa, presentó demanda contra la Superintendencia de Salud para que fuera declarada patrimonialmente responsable por los daños que le fueron irrogados debido a la demora injustificada en resolver la solicitud de autorización para operar como sociedad de medicina prepagada y comercializar el plan “SanaLife VIP”.

En su escrito, la parte accionante formuló las siguientes pretensiones declarativas y de condena (transcritas textualmente, incluso con posibles errores):

“2.1. Que, se declare que la entidad del Estado Superintendencia Nacional de Salud es responsable por la falla en el servicio al haber decidido una solicitud del particular, de manera negligente, en un término de tres años y 4 días sin ninguna justificación para ello.

2.2. Que, como consecuencia de lo anterior, la Superintendencia Nacional de Salud reconozca y pague a la demandante la suma de Quince Mil Ochocientos Millones de Pesos ($15.800.000.000), que corresponde al valor del daño emergente producido por la falla en el servicio del estado en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud, por la dilación injustificada para decidir de fondo y de manera definitiva la solicitud de autorización.

1 Fl. 2 a 17, C. P.

2 El 16 de noviembre de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda (Fl. 21, C. P.) y el 2 de abril de 2019, la Superintendencia Nacional de Salud contestó la demanda (Fl. 34 a 40, C. P.). El 5 de abril de 2019, la parte demandante reformó la demanda, únicamente en su capítulo de pruebas, con el fin de adicionarlo (Fl. 63 a 65, C. P.). Por auto del 26 de abril de 2019, el Tribunal, admitió la reforma de la demanda (Fl. 70 a 71, C. P.). Por ello, el 21 de mayo de 2019, la entidad demanda contestó la reforma de la demanda (Fl. 75 a 76, C. P.).

2.3. Que, como consecuencia de la falla en el servicio del Estado en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud, esta reconozca y pague a mi mandante el valor de tres mil doscientos millones de pesos ($3.200.000.000) como lucro cesante derivado de los rendimientos y la utilidad esperada por la inversión efectuada en la sociedad Sanalife Medicina Prepagada S.A.S.”

En sustento de sus pretensiones, la demandante narró que, el 26 de junio de 2013, Sanalife S.A.S. se matriculó en la Cámara de Comercio de Bogotá con el objeto de prestar servicios de salud, de forma directa e indirecta, bajo la modalidad de prepago.

Refirió que, el 30 de septiembre siguiente, la sociedad solicitó a la Superintendencia Salud autorización para operar como empresa de medicina prepagada y para comercializar el plan denominado “SanaLife VIP”.

Señaló que, el 9 de diciembre de la misma anualidad, la autoridad administrativa requirió a la sociedad para publicar en un diario de circulación nacional su intención de operar como entidad de medicina prepagada, exigencia que cumplió los días 11 y 12 de ese mes, mediante publicación en el diario "El Nuevo Siglo".

Destacó que, con fundamento en lo anterior, la empresa estimó como fecha de inicio de operaciones el mes de febrero de 2014, pues, conforme al numeral 5 del artículo 2³ del Decreto 1570 de 1993⁴, la Superintendencia debía resolver la solicitud de autorización dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes.

Precisó que los días 28 y 29 de mayo de 2014, la Superintendencia visitó las instalaciones de Sanalife S.A.S. para verificar el cumplimiento de los requisitos jurídicos, financieros y de garantía de calidad.

Refirió que, durante los años 2014 y 2015, se llevaron a cabo diversas reuniones entre delegados de la entidad pública y representantes de la sociedad para atender los requerimientos formulados en el trámite de autorización.

Sostuvo que el 8 de mayo de 2015, Sanalife S.A.S. presentó una petición ante la Superintendencia de Salud, en la que solicitó que se realizara un pronunciamiento sobre la autorización de funcionamiento y la aprobación del plan “SanaLife VIP”, dado que la entidad aún no había adoptado una decisión definitiva al respecto.

Agregó que el 25 de mayo siguiente, se celebró una reunión entre el Superintendente de Salud y el representante legal de la empresa, en la que este último expresó su preocupación por la tardanza en obtener un pronunciamiento de fondo. Asimismo, recalcó que la ausencia de una respuesta oportuna había generado un detrimento

3 “Artículo 2. Procedimiento. […] 5. Autorización para el funcionamiento. Surtido el trámite a que se refiere el numeral anterior, el Superintendente Nacional de Salud, deberá resolver la solicitud dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes, siempre que los peticionarios hayan suministrado la información requerida.”

4 “Por el cual se reglamenta la Ley 10 de 1990 en cuanto a la organización y funcionamiento de la medicina prepagada.”

patrimonial a la sociedad, derivado de los gastos preoperativos asumidos en espera de la decisión.

Señaló que, mediante Resolución No. 1203 del 26 de abril de 2016, la Superintendencia de Salud negó el certificado de funcionamiento de Sanalife S.A.S. y la aprobación del plan “SanaLife VIP”, al estimar que la sociedad no cumplió los requisitos administrativos exigidos, por cuanto uno de sus socios – la Fundación Juan

N. Corpas – no reunía las condiciones de idoneidad y solvencia patrimonial requeridas, y porque tampoco se satisfizo el patrimonio mínimo necesario para comercializar el plan de medicina prepagada.

Añadió que la sociedad presentó “petición especial y previa de nulidad”, “petición subsidiaria de notificación” y “recurso de reposición” contra el citado acto administrativo, insistiendo en que la Superintendencia debía acceder a la solicitud de autorización y aprobación del plan, y alegando la existencia de una “ineficacia administrativa” por haber tardado “dos años y siete meses en obtener una decisión de fondo.”

Expuso que mediante Resolución No. 2797 del 14 de septiembre de 2016 la autoridad administrativa negó la petición de nulidad y confirmó la precitada decisión, manteniendo la negativa del certificado y de la aprobación del plan al verificar que la sociedad no satisfizo los requisitos técnicos y jurídicos exigidos. Frente al reparo por dilación injustificada, sostuvo que el trámite no estuvo marcado por la inactividad, sino por múltiples requerimientos formulados a la sociedad solicitante y reuniones celebradas entre las partes.

Sanalife S.A.S. considera que la Superintendencia de Salud es patrimonialmente responsable por los daños derivados de la demora injustificada en resolver la solicitud de autorización para operar como empresa de medicina prepagada y comercializar el plan “SanaLife VIP”.

Contestación

La Superintendencia de Salud⁵ se opuso a las pretensiones de la demanda. Sostuvo que no tenía la obligación de expedir una decisión de fondo dentro de un término determinado y que, en el trámite de la actuación administrativa, no se configuró falta de diligencia ni omisión de sus deberes funcionales. Al respecto, indicó que durante el procedimiento formuló múltiples requerimientos relacionados con los requisitos del trámite de autorización.

5 Fl. 34 a 40, C. P.

De otro lado, sostuvo que de conformidad con el artículo 8⁶ de la Ley 1438 de 2011⁷, la entidad actuó como depositaria de los planes voluntarios de salud, de modo que la verificación del cumplimiento de los requisitos de habilitación solo tenía lugar con posterioridad a dicho registro. Añadió que el plazo de treinta (30) días hábiles previsto en el Decreto 1570 de 1993 no era exigible frente al trámite adelantado por Sanalife S.A.S., pues, al haberse constituido como una S.A.S., no se encontraba entre los sujetos autorizados por esa disposición.

Finalmente, refirió que las Resoluciones Nos. 1203 y 2797 de 2016 fueron expedidas en ejercicio de las funciones asignadas a la Superintendencia de Salud, en particular las relativas al otorgamiento o negativa de autorizaciones de funcionamiento y habilitación de empresas de medicina prepagada, y que dichos actos administrativos se profirieron con observancia de las formalidades exigidas por el ordenamiento jurídico.

Además de la excepción genérica, formuló como medios exceptivos los que denominó “prejudicialidad y pleito pendiente”⁸ e “inexistencia de daño antijurídico por parte de la Superintendencia Nacional de Salud”.

Audiencia inicial

El 16 de junio de 2021⁹, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca llevó a cabo la audiencia inicial, en la cual se adelantó el saneamiento del proceso, fijó el objeto del litigio¹⁰ y resolvió sobre el decreto de pruebas^11-12.

6 Artículo 38. Aprobación de planes voluntarios de salud. La aprobación de los Planes Voluntarios de Salud y de las tarifas, en relación con las Entidades Promotoras de Salud y las entidades de medicina prepagada, estarán a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud, la cual registrará los planes, en un plazo no superior a treinta (30) días calendario y realizará verificación posterior. El depósito de los planes se surtirá ante la Superintendencia Nacional de Salud.”

7 "Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones".

8 Mediante auto del 28 de enero de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la excepción de “prejudicialidad y pleito pendiente”. Exp. 2018-001059-00 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Samai, índice 73.

9 Exp. 2018-001059-00 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Samai, índice 30.

10 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca fijó el litigio así: “(i) Si el hecho de que la Superintendencia Nacional de Salud hubiese tardado más de tres años en resolver la solicitud de Sanalife Medicina Prepagada para su funcionamiento, configura un daño antijurídico; (ii) la causación de los perjuicios solicitados por la demandante.”

11 En la misma diligencia, el tribunal decretó los siguientes medios probatorios: (i) parte demandante:

(a) prueba documental aportada con la demanda; (b) dictamen pericial, rendido por los peritos Manuel Castañeda Monroy y Andrés Castañeda Monroy, con el fin de determinar los perjuicios económicos ocasionados con la demora excesiva de la entidad al resolver la solicitud; (c) testimonial de Freyja Helena Castro para que declare sobre “el trámite surtido directamente por ella, ante la Superintendencia Nacional de Salud, como funcionaria de Sanalife Medicina Prepagada”; y (ii) parte demandada: (a) prueba documental aportada en la contestación de la demanda; (b) prueba trasladada del expediente administrativo.

12 El 26 de abril de 2022, durante la audiencia de pruebas, el Tribunal: (i) practicó la prueba testimonial rendida por Freyja Helena Castro; (ii) corrió traslado a las partes de la prueba documental trasladada allegada el 2 de septiembre de 2021; y (iii) practicó la contradicción del dictamen pericial.

Alegatos de conclusión en primera instancia

La parte demandante¹³ y la Superintendencia de Salud¹⁴ reiteraron los argumentos expuestos en el escrito de la demanda y en la contestación de este, respectivamente.

El Ministerio Público guardó silencio.

Sentencia de primera instancia

Mediante sentencia del 21 de marzo de 2024¹⁵ el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda, al considerar que no se demostró la mora administrativa injustificada alegada, por cuanto el término de treinta

(30) días hábiles previsto para resolver la solicitud solo resultaba aplicable una vez que la documentación estuviera completa, circunstancia que no ocurrió, dado que el peticionario no suministró la información requerida de forma integral y la Superintendencia, en diversas ocasiones, lo instó para subsanarla.

En ese orden, estimó que no se acreditó inactividad injustificada de la entidad, pues durante el trámite formuló requerimientos, adelantó actuaciones de verificación y solicitó la subsanación de la información necesaria para examinar los componentes jurídicos, financieros, técnicos y de garantía de calidad. Así, concluyó que la duración del procedimiento obedeció al desarrollo propio del trámite de autorización y no a una omisión imputable a la demandada.

Apelación

La parte actora¹⁶ solicitó revocar la sentencia de primera instancia. Como fundamento del recurso, sostuvo que el Tribunal analizó de manera equivocada el alcance del daño reclamado y la conducta atribuida a la Superintendencia de Salud. En concreto, cuestionó que el a quo hubiera descartado el daño con fundamento en la inexistencia de un derecho adquirido a obtener la autorización, pues, a su juicio, la controversia no giraba en torno a la negativa del permiso, sino a los gastos preoperativos asumidos durante el tiempo que la entidad tardó en resolver la solicitud.

Afirmó, además, que la entidad contaba desde una etapa temprana del trámite con elementos técnicos y jurídicos suficientes para adoptar una decisión de fondo, en cualquier sentido, pero solo resolvió definitivamente la solicitud tres años y cuatro días después. Insistió en que esa duración no estuvo justificada, porque la entidad

13 Exp. 2018-001059-00 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Samai, índice 59.

14 Exp. 2018-001059-00 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Samai, índice 58.

15 Exp. 2018-001059-00 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Samai, índice 61.

16 Exp. 2018-001059-00 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Samai, índice 64.

no acreditó actuaciones de impulso suficientes ni explicó razonablemente por qué el procedimiento se extendió durante ese período.

Finalmente, cuestionó que el Tribunal hubiera calificado de diligente la actuación administrativa, señalando que en el expediente no obraban pruebas que justificaran la duración del trámite y que, por el contrario, el testimonio practicado evidenciaba que fue la sociedad quien insistió en la definición de la solicitud, aportó documentos, solicitó reuniones y atendió requerimientos derivados del cambio reiterado de funcionarios encargados del asunto.

Alegatos de conclusión en segunda instancia

Toda vez que no se solicitaron ni decretaron pruebas dentro del término de ejecutoria del auto admisorio del recurso de apelación, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5° del artículo 247 del CPACA¹⁷, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021¹⁸, no hubo lugar a correr traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. En esta etapa del proceso, el Ministerio Público guardó silencio.

CONSIDERACIONES

La Sala anticipa que confirmará la sentencia del 21 de marzo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda, porque no se acreditó que la Superintendencia de Salud hubiera incurrido en una mora injustificada al tramitar y resolver la solicitud autorización presentada por Sanalife S.A.S.

Para el análisis, la Sala abordará los siguientes aspectos: (1) presupuestos procesales, (2) problema jurídico, (3) hechos probados, (4) marco jurídico del trámite de autorización de entidades de medicina prepagada; (4.1.) la salud como servicio público sometido a intervención estatal; (4.2.) funciones de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Salud; (4.3.) régimen de autorización de las entidades de medicina prepagada; (4.4.) aprobación de los planes de medicina prepagada; (5) aspectos normativos del plazo razonable en el procedimiento administrativo; (6) caso concreto, (7) conclusión, y (8) costas en segunda instancia.

Presupuestos procesales

17 “Artículo 247. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: […] 5. Si fuere necesario decretar pruebas, una vez practicadas, el superior autorizará la presentación de alegatos por escrito, para lo cual concederá un término de diez

(10) días. En caso contrario, no habrá lugar a dar traslado para alegar. El secretario pasará el expediente al despacho para dictar sentencia dentro de los diez (10) días siguientes de concluido el término para alegar o de ejecutoria del auto que admite el recurso.”

18 “Por medio de la cual se reforma el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción.”

Corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento del asunto, según lo previsto en el artículo 104¹⁹ del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), estatuto vigente a la fecha de presentación de la demanda y que, por tanto, resulta aplicable porque se demanda la responsabilidad extracontractual de la Superintendencia de Salud²⁰.

Igualmente, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 21 de marzo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dada la vocación de doble instancia del proceso, debido a que la cuantía excedió los 500²¹ SMLMV, en concordancia con los artículos 150²² y 152²³ del CPACA.

El medio de control de reparación directa es el mecanismo procesal idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de un inmueble o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato o a un acto administrativo, siempre que no se cuestione su legalidad²⁴, en los términos del artículo 140²⁵ de la Ley 1437 de 2011.

19 “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa… [de] 1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable […]”

20 Según el artículo 1° del Decreto 2462 de 2013 (vigente para el 26 de abril de 2016, fecha en que la Superintendencia Nacional de Salud atendió la solicitud de la sociedad Sanalife Medicina Prepagada S.A.S.): “La Superintendencia Nacional de Salud, como cabeza del Sistema de Inspección, Vigilancia y Control del Sistema General de Seguridad Social en Salud, es una entidad de carácter técnico adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.”

21 La pretensión mayor de la demanda se estimó en $15.900.000.000, monto que supera los 500 SMLMV para el año 2018 -fecha de presentación de la demanda-, cuando el SMLMV era de $781.242. 22 “Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación […]”.

23 Artículo 152. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 6. De los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes […]”.

24 La jurisprudencia ha reconocido, excepcionalmente, que la reparación directa procede frente a daños derivados de actos administrativos cuando no se cuestiona su legalidad. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad.: 7303; y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad.: 16421.

25 “Artículo 140. Reparación directa. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado. De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma”.

Esta Subsección ha precisado que la determinación del medio de control procedente no depende de una regla automática fundada en la sola existencia de una falta de respuesta de la administración, sino de la fuente de la reclamación y de la causa petendi formulada en cada caso, teniendo en consideración las particularidades del asunto sometido a decisión. En ese sentido, cuando el reproche se dirige contra los efectos de una decisión expresa o presunta, la controversia debe encauzarse, en principio, por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

En cambio, cuando la parte actora no cuestiona el contenido de una decisión administrativa o su legalidad, ni hace derivar su reclamación de una negativa ficta, sino de una conducta omisiva autónoma, como la presunta tardanza injustificada en resolver una actuación administrativa, el análisis corresponde al medio de control de reparación directa²⁶. Al respecto, esta Subsección sostuvo:

“[…] La Sala resalta, en suma, que el análisis del medio de control procedente debe efectuarse en el marco de las particularidades del caso concreto, de acuerdo con la fuente del daño y la causa petendi. Por tanto, no es de recibo concluir, automáticamente, que toda falta de respuesta de la administración deba reconducirse al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por la sola mora en resolver. Tampoco es admisible que, una vez configurado y hecho valer un acto administrativo ficto, el demandante pueda presentar la controversia como si se tratara de una simple omisión material, cuando en realidad los perjuicios reclamados se derivan de los efectos de una negativa presunta. En ese caso la vía procedente, en principio, será la nulidad y restablecimiento del derecho, de modo que, solo cuando el daño se atribuya a una omisión autónoma -y no al contenido de una decisión expresa o ficta-, procederá su examen a través de la reparación directa. […]”

En el caso concreto, el medio de control procedente es el de reparación directa, porque la sociedad demandante no hizo derivar el daño del contenido y efectos de las Resoluciones No. 1203 y 2797 de 2016 -por las cuales la Superintendencia negó la autorización de funcionamiento y aprobación del plan “SanaLife VIP”-, ni pretendió cuestionar la legalidad de una negativa presunta derivada del silencio administrativo. Por el contrario, desde la demanda atribuyó la afectación reclamada a una omisión administrativa autónoma, consistente en la presunta demora injustificada en resolver la solicitud presentada el 30 de septiembre de 2013.

Al tenor del artículo 164, numeral 2), literal i) del CPACA²⁷, el término para formular pretensiones en ejercicio del medio de control de reparación directa es de dos (2) años contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de la acción u omisión

26 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 1° de junio de 2026, Rad.: 63750

27 “Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […]. i) cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”.

causante del daño o cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento de este si fue en fecha posterior y siempre que demuestre la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia.

Ahora bien, para determinar la oportunidad en la formulación del medio de control de reparación directa, es necesario identificar previamente la actuación de la Administración que suscita el reproche de la parte actora, pues el término de caducidad de dos (2) años previsto en la ley procesal se computa desde el día siguiente a la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o desde el momento en que el demandante tuvo o debió tener conocimiento de este²⁸.

En el presente asunto, Sanalife S.A.S. estima que la Superintendencia de Salud es patrimonialmente responsable por el daño que alega haber sufrido como consecuencia de la demora injustificada de la administración en resolver la solicitud de autorización de funcionamiento y comercialización del plan “SanaLife VIP”.

De acuerdo con lo anterior, en el presente asunto la Sala estima que el medio de control de reparación directa se ejerció oportunamente frente a la “demora injustificada de la administración en resolver de fondo la solicitud de autorización de funcionamiento de Sanalife Medicina Prepagada S.A.S. y de comercialización del plan “SanaLife VIP”, toda vez que: (a) mediante Resolución No. 1203 del 26 de abril de 2016, la entidad negó el certificado de funcionamiento de la sociedad y, la sociedad, presentó recurso de reposición contra la anterior decisión (hechos probados 3.23. y 3.24.); (b) por Resolución No. 2797 de septiembre de 2016, la Superintendencia de Salud resolvió el recurso de reposición y culminó el trámite administrativo de solicitud de autorización para funcionar como entidad prestadora del servicio de medicina prepagada. Dicho acto se notificó el 3 de octubre de 2016 y cobró ejecutoria el 4 de octubre siguiente (hechos probados 3.25, 3.26. y 3.27.); (c) el 13 de septiembre de 2018 la sociedad accionante presentó solicitud de conciliación extrajudicial, la cual se declaró fallida el 15 de noviembre de 2018²⁹; y (d) la demanda se presentó el 16 de noviembre de 2018³⁰, esto es, dentro del término legal.

28 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 19 de mayo de 2025, Rad. 71833. “En relación con los eventos previstos como hechos dañosos, se identifica que tanto la actuación administrativa promovida por el señor Fray Alexander Murcia, como el bloqueo de los folios cesaron con la adopción y ejecutoria de la Resolución No.6130 del 15 de mayo de 2019, acto administrativo de carácter definitivo, que definió la situación jurídica de los inmuebles que motivaron el litigio y en su numeral tercero ordenó su desbloqueo. La anterior decisión adquirió ejecutoria el 21 de mayo de 201923, por ende, la demanda se interpuso oportunamente el 14 de julio de 2021, pues el cómputo de la caducidad del medio de control estuvo suspendido entre el 14 de mayo y el 12 de julio de 2021, mientras se agotó el trámite de la conciliación extrajudicial”.

29 Fl. 16 y 17, C. 2.

30 Fl. 2 a 17, C. P.

31 Este criterio se adopta en consonancia con lo decidido por esta Subsección en un asunto análogo, relacionado con el mismo trámite administrativo de autorización de funcionamiento de Sanalife S.A.S., el cual se contabilizó la oportunidad del medio de control desde la ejecutoria de la Resolución No. 2797 de 2016, que puso fin a la actuación administrativa. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 23 de septiembre de 2024, Rad.: 67708, sin votos disidentes.

Frente a la legitimación en la causa de las partes que integran la litis, esto es, de un lado, Sanalife S.A.S., y de otro, la Superintendencia de Salud, se advierte lo siguiente:

1. La sociedad Sanalife S.A.S. es la persona jurídica sobre la que recae el interés jurídico debatido en este proceso y se encuentra legitimada en la causa por activa, toda vez que fue quien presentó la solicitud de autorización de funcionamiento y comercialización del plan “SanaLife VIP” ante la Superintendencia de Salud (hecho probado 3.2.) y afirmó haber sufrido un daño debido a la demora injustificada de la administración en resolver dicha petición.
2. La Superintendencia de Salud está legitimada en la causa por pasiva, porque es la entidad que, de conformidad con el Decreto 1570 de 1993 y la Ley 1438 de 2011, tiene a su cargo la función de otorgar el permiso requerido por la ley para la operación y funcionamiento de entidades que prestan o pretenden brindar servicio de planes de salud (hechos probados 3.23. y 3.25.). Además, por ser la entidad respecto de la cual se alega una mora administrativa injustificada, consistente en la presunta demora injustificada para tramitar y resolver de fondo la solicitud de autorización de funcionamiento y de comercialización del plan “SanaLife VIP”.

Problema jurídico

Corresponde a la Sala determinar si, dentro del trámite administrativo iniciado por Sanalife S.A.S. para obtener autorización de funcionamiento como empresa de medicina prepagada y aprobación del plan “SanaLife VIP”, la Superintendencia de Salud incurrió en una mora administrativa injustificada.

Hechos probados

Antes de relacionar los hechos probados, es pertinente poner de presente que el dictamen pericial³², elaborado por los expertos Andrés Castañeda Monroy y Juan Manuel Castañeda Monroy, con el objeto de establecer “los perjuicios económicos ocasionados con la demora excesiva de la entidad al resolver la solicitud de habilitación, específicamente sobre los costos asumidos derivados de la actividad de Sanalife durante el tiempo en que se realizó la solicitud de funcionamiento, esto es desde el 30 de septiembre de 2013, hasta la fecha del estudio”, será apreciado de conformidad con las reglas de la sana crítica y se valorará únicamente de hallarse satisfechos la totalidad de los presupuestos procesales para la procedencia del medio de control y configurados los elementos que estructuran la responsabilidad del Estado, para así proceder con el análisis de los perjuicios reclamados en la demanda. Con todo, debe advertirse que dicho medio probatorio no incide en la determinación de los elementos de la responsabilidad estatal, habida cuenta que la experticia se concentró en realizar una “valoración de los perjuicios por la negativa de la licencia de funcionamiento”.

32 Cuaderno No. 3. Dictamen pericial allegado por el apoderado de la parte actora titulado: “Valoración de los perjuicios por la negativa de la licencia de funcionamiento”.

Asimismo, en cuanto a los restantes medios de prueba allegados al proceso, conviene realizar las siguientes precisiones sobre su valoración:

En primer lugar, la Sala pone de presente que otorgará mérito probatorio a las copias simples allegadas al expediente, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 245³³ y 246³⁴ del CGP, aplicables por remisión del artículo 306 del CPACA, que admiten que los documentos se aporten al proceso en original o en copia, y otorgan a las copias simples el mismo valor probatorio del original, salvo en los eventos en que la ley establezca que debe presentarse el original o una determinada copia. Asimismo, atendiendo el tenor literal del artículo 244³⁵ del CGP, los documentos públicos y privados emanados de las partes o de terceros, en original o en copia, elaborados, firmados o manuscritos, y los que contengan la reproducción de la voz y de la imagen, se presumirán auténticos, mientras no sean tachados de falso o desconocidos por las partes o intervinientes.

En segundo lugar, es necesario precisar que, en los términos del artículo 174³⁶ del CGP, la prueba trasladada del trámite administrativo adelantado por Sanalife S.A.S. ante la Superintendencia de Salud, será valorada sin restricción alguna por la Sala. Esta prueba se solicitó de forma oportuna por la parte demandante, fue decretada en

33 “Artículo 245. Aportación de los documentos. Los documentos se aportarán al proceso en original o en copia. Las partes deberán aportar el original del documento cuando estuviere en su poder, salvo causa justificada. Cuando se allegue copia, el aportante deberá indicar en dónde se encuentra el original, si tuviere conocimiento de ello.”

34 “Artículo 246. Valor probatorio de las copias. Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, salvo cuando por disposición legal sea necesaria la presentación del original o de una determinada copia. Sin perjuicio de la presunción de autenticidad, la parte contra quien se aduzca copia de un documento podrá solicitar su cotejo con el original, o a falta de este con una copia expedida con anterioridad a aquella. El cotejo se efectuará mediante exhibición dentro de la audiencia correspondiente.”

35 “Artículo 244. Documento auténtico. Es auténtico un documento cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito, firmado, o cuando exista certeza respecto de la persona a quien se atribuya el documento. Los documentos públicos y los privados emanados de las partes o de terceros, en original o en copia, elaborados, firmados o manuscritos, y los que contengan la reproducción de la voz o de la imagen, se presumen auténticos, mientras no hayan sido tachados de falso o desconocidos, según el caso. También se presumirán auténticos los memoriales presentados para que formen parte del expediente, incluidas las demandas, sus contestaciones, los que impliquen disposición del derecho en litigio y los poderes en caso de sustitución. Así mismo se presumen auténticos todos los documentos que reúnan los requisitos para ser título ejecutivo. La parte que aporte al proceso un documento, en original o en copia, reconoce con ello su autenticidad y no podrá impugnarlo, excepto cuando al presentarlo alegue su falsedad. Los documentos en forma de mensaje de datos se presumen auténticos. Lo dispuesto en este artículo se aplica en todos los procesos y en todas las jurisdicciones.”

36 “Artículo 174. Las pruebas practicadas válidamente en un proceso podrán trasladarse a otro en copia y serán apreciadas sin más formalidades, siempre que en el proceso de origen se hubieren practicado a petición de la parte contra quien se aducen o con audiencia de ella. En caso contrario, deberá surtirse la contradicción en el proceso al que están destinadas. La misma regla se aplicará a las pruebas extraprocesales. La valoración de las pruebas trasladadas o extraprocesales y la definición de sus consecuencias jurídicas corresponderán al juez ante quien se aduzcan. […]”.

audiencia inicial celebrada el 16 de junio de 2021³⁷ y en la audiencia de pruebas, celebrada el 26 de abril de 2022, se corrió traslado de ella a la contraparte, con lo que se garantizó su conocimiento y contradicción³⁸.

En tercer lugar, la Sala pone de presente que en el sub-lite se decretó³⁹ y practicó⁴⁰ el testimonio de Freyja Helena Castro que declaró sobre “el trámite surtido ante la Superintendencia Nacional de Salud, como funcionaria de Sanalife Medicina Prepagada”. Esta prueba será valorada en el acápite correspondiente al análisis del caso concreto.

Examinado el acervo probatorio que reposa en el expediente, se encuentran acreditados los siguientes hechos relevantes para dar respuesta al problema jurídico planteado en el presente asunto:

El 14 de junio de 2013, la Corporación Multiactiva para los Profesionales de la Salud -CMPS (antes Cooperativa Nacional de Odontólogos – Coodontólogos) y la Fundación Universitaria Juan M. Corpas constituyeron la sociedad comercial Sanalife Medicina Prepaga S.A.S., registrada en la Cámara de Comercio de Bogotá el 25 de junio de 2013, con el objeto de prestar servicios de salud, de forma directa e indirecta, bajo la modalidad de prepago⁴¹.

Mediante petición del 30 de septiembre de 2013, Sanalife S.A.S. solicitó ante la Superintendencia de Salud permiso para funcionar como una entidad prestadora del servicio de medicina prepagada y para comercializar el plan “SanaLife VIP”⁴².

El 31 de octubre de 2013, el Superintendente Delegado para la Atención en Salud requirió a la Superintendencia Delegada para la Generación y Gestión de los Recursos Económicos para la Salud (E) un concepto técnico en relación con la solicitud elevada por Sanalife S.A.S.⁴³.

En esa misma fecha, el 31 de octubre de 2013, la Directora General de Aseguramiento solicitó ante la Dirección de Inspección y Vigilancia para Entidades de Orden Territorial (E) emitir un concepto técnico sobre la solicitud presentada por Sanalife S.A.S.⁴⁴.

El 6 de diciembre de 2013, la Delegada para la Generación y Gestión de los Recursos Económicos para la Salud emitió concepto técnico frente a la solicitud presentada por Sanalife S.A.S. En dicho documento concluyó que: (i) que Sanalife

S.A.S. no contaba con el patrimonio exigido para su aprobación, esto es, de 12.000

37 Exp. 2018-001059-00 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Samai, índice 30.

38 Exp. 2018-001059-00 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Samai, índice 53.

39 Exp. 2018-001059-00 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Samai, índice 30.

40 Exp. 2018-001059-00 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Samai, índice 53.

41 Fl. 1 a 3. C. 2.

42 Fl. 47 a 48, Exp. 2018-001059-00 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Samai, índice 38.

43 Fl. 286, Exp. 2018-001059-00 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Samai, índice 38.

44 Fl. 287, Exp. 2018-001059-00 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Samai, índice 38.

SMLMV; (ii) los proyectos de estados financieros y de afiliados “estaban sobrestimados y no eran variables”; (iii) las proyecciones de balances para cinco años no reflejaban las cuentas contables principales conforme al objeto social de medicina prepagada.

Además, la autoridad advirtió que “no se aportó los antecedentes las Actas de los máximos órganos de Dirección sobre la autorización de conformación de la Sociedad, el balance inicial con el que comienza la sociedad y origen de los recursos”, entre otros⁴⁵.

El 9 de diciembre de 2013, la Superintendencia de Salud autorizó a Sanalife

S.A.S. publicar, en un diario de circulación nacional, el aviso sobre su intención de obtener el certificado de funcionamiento como empresa de medicina prepagada, con el propósito de que terceros pudieran presentar oposiciones⁴⁶.

Mediante oficio del 17 de diciembre de 2013, Sanalife S.A.S. informó a la Superintendencia de Salud que efectuó, el 11 y 12 de diciembre de 2013, la publicación en el diario “El Nuevo Siglo”, en las ediciones 26.477 y 26.478, sobre su intención de obtener el certificado de funcionamiento como empresa de medicina prepagada⁴⁷.

El 31 de enero de 2014, Sanalife S.A.S. y un equipo técnico de la Superintendencia Delegada para la Supervisión Institucional se reunieron para socializar los conceptos técnicos proferidos en el trámite administrativo y se definieron compromisos orientados a ajustar los componentes jurídicos y de garantía de la calidad⁴⁸.

El 5 de marzo de 2014, funcionarios de la Superintendencia Delegada para la Supervisión Institucional y de la Dirección de Inspección y Vigilancia para las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios -EAPB- informaron a Sanalife

S.A.S. las “no conformidades” que persistían en los componentes técnicos y de garantía de la calidad⁴⁹.

El 12 de marzo siguiente, se llevó a cabo una reunión entre la Superintendencia Delegada para la Supervisión Institucional y de la Dirección de Inspección y Vigilancia

45 Fl. 288 a 293, Exp. 2018-001059-00 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Samai, índice 38.

46 Antecedente No. 5 de la Resolución No. 1203 de 2016, que indicó: “Que con oficio NURC 2-2013-108152 del 9 de diciembre de 2013, se autorizó la publicación de aviso sobre la intención de obtener el certificado de funcionamiento, con el propósito de que los terceros interesados presentaran oposición en relación con dicha intención”

47 Antecedente No. 6 de la Resolución No. 1203 de 2016, que indicó: “Que por comunicación radicada con el NURC 1-2013-106972 del 17 de diciembre de 2013, Sanalife Medicina Prepagada S.A.S. informó que en dos oportunidades efectuó la publicación en un diario de circulación, de su intención de obtener el certificado como empresa de medicina prepagada”

48 Antecedente No. 7 de la Resolución No. 1203 de 2016.

49 Antecedente No. 9 de la Resolución No. 1203 de 2016.

para las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios-EAPB y Sanalife S.A.S., cuyo objeto fue la socialización de conceptos técnicos. En esta oportunidad, la sociedad interesada se comprometió a ajustar el componente financiero⁵⁰.

El 13 de marzo, 8 y 14 de abril de 2014, Sanalife S.A.S. entregó documentación dirigida a subsanar “las no conformidades” técnicas y financieras⁵¹.

Mediante Auto No. 004587 del 28 de mayo de 2014, la Superintendencia de Salud programó una visita a las instalaciones de la sociedad peticionaria, con el fin de verificar el cumplimiento de los requisitos correspondientes a los componentes jurídico, financiero y de garantía de la calidad, toda vez que quedaban asuntos por aclarar⁵².

Los días 28 y 29 de mayo de 2014, la Superintendencia de Salud realizó visita a las instalaciones de Sanalife S.A.S., en el marco de la cual la empresa aportó información adicional y/o reemplazó los documentos radicados el 30 de septiembre de 2013⁵³.

El 2 de julio de 2014, la Cooperativa Nacional de Odontólogos-Coodontólogos –accionista de Sanalife Medicina Prepagada S.A.S.– informó a la Superintendencia de Salud que, con motivo de la reforma estatutaria aprobada el 15 de marzo de 2014, modificó su razón social a Cooperativa Multiactiva para los Profesionales de la Salud-CMPS⁵⁴.

El 19 de agosto de 2014, la Dirección de Inspección y Vigilancia para las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios-EAPB comunicó a la Cooperativa Coodontólogos que los cambios en la razón social de accionistas de solicitantes requerían visto previo del Despacho del Superintendente⁵⁵.

El 1° de octubre de 2014, la Corporación Multiactiva para los Profesionales de la Salud-CMPS solicitó a la Superintendencia de Salud autorización para modificación de estatutos en cuanto al cambio de razón social⁵⁶.

El 6 de noviembre de 2014, la Superintendencia Delegada para la Supervisión de Riesgos advirtió a la Superintendencia Delegada para la Supervisión Institucional la situación sobre los cambios de razón social sin visto previo y la Superintendencia

50 Antecedente No. 10 de la Resolución No. 1203 de 2016.

51 Antecedente No. 11 de la Resolución No. 1203 de 2016.

52 Antecedente No. 12 de la Resolución No. 1203 de 2016.

53 Los antecedentes consignados en el concepto de la Delegada para la Supervisión de riesgos, proferida por el superintendente delegado para la supervisión institucional ad - hoc, permite advertir que Sanalife S.A.S. recibió una visita de la entidad demandada.

54 Antecedente No. 13 de la Resolución No. 1203 de 2016.

55 Antecedente No. 14 de la Resolución No. 1203 de 2016.

56 Antecedente No. 15 de la Resolución No. 1203 de 2016.

Delegada de Procesos Administrativos asumió el conocimiento de la solicitud de modificaciones estatutarias⁵⁷.

El 26 de diciembre de 2014, la Superintendente Delegada para la Supervisión de Riesgos emitió concepto técnico y recomendaciones en el trámite y habilitación de Sanalife S.A.S. En dicho documento sugirió negar la solicitud de habilitación, toda vez que existían los siguientes riesgos: (i) legal, debido a que los recursos de la Corporación Universitaria Juan N. Corpas tenían una finalidad descrita en la ley (educación superior) y, dentro de los archivos, no obra especificación de la forma en la que se destinarían los dineros que, en principio, son rentas de educación nacional;

(ii) reputacional, puesto que una de las representantes legales de los accionistas de Sanalife S.A.S. se encontraba inhabilitada por la Procuraduría General de la Nación por indebida utilización de recursos de una EPS; (iii) financiero, por cuanto no cumple con el patrimonio mínimo requerido y las proyecciones financieras no contaban con soportes y claridad; (iv) técnico, habida cuenta que “la nota técnica 2 no permitía una evaluación por no ajustarse a los criterios mínimos (claridad de parámetros, métodos y procedimientos técnicos y actuariales); y (v) operativo, en la medida que el plan ofertado como complementario era similar al plan obligatorio de salud y podría recargar el sistema con servicios que no podría abarcar ni garantizar⁵⁸.

El 17 de junio de 2015, el Delegado para la Supervisión de Riesgos solicitó concepto al Ministerio de Educación Nacional sobre la destinación de recursos de la educación en Sanalife S.A.S. En el trámite de esa solicitud, la cartera ministerial realizó traslados internos y, posteriormente, remitió concepto a la Superintendencia de Salud sobre la posibilidad de que instituciones de educación superior realizaran inversiones de sus recursos en una sociedad con ánimo de lucro⁵⁹.

El 31 de agosto de 2015, la Superintendencia Delegada para la Supervisión Institucional emitió concepto técnico por medio del cual advirtió que Sanalife S.A.S. no cumplía con los requisitos exigidos para optar por la autorización de funcionamiento como empresa prestadora del servicio de medicina prepagada. Así, recomendó al Superintendente de Salud no aprobar el permiso⁶⁰.

El 8 de septiembre de 2015, el Subdirector de Inspección y Vigilancia del Ministerio de Educación conceptuó que las Instituciones de Educación Superior-IES no podían invertir sus recursos en una sociedad con ánimo de lucro por ser una actividad ajena a los propósitos de esa clase de instituciones⁶¹.

En concepto del 17 de septiembre de 2015, el Jefe de la Oficina Jurídica del mismo ministerio manifestó que, por regla general, los excedentes que resultaran de

57 Antecedente No. 17 de la Resolución No. 1203 de 2016.

58 Fl. 214 a 232, Exp. 2018-001059-00 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Samai, índice 38.

59 Fl. 235, Exp. 2018-001059-00 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Samai, índice 38.

60 Antecedente No. 24 de la Resolución No. 1203 de 2016.

61 Antecedente No. 21 de la Resolución No. 1203 de 2016.

la función institucional de la respectiva IES debían invertirse en la misma finalidad educativa en los ejes de calidad, continuidad y cobertura de la prestación del servicio público de educación superior⁶².

Mediante Resolución No. 1203 del 26 de abril de 2016, la Superintendencia Salud resolvió la solicitud presentada por Sanalife S.A.S. para obtener autorización de funcionamiento como empresa de medicina prepagada y aprobación para comercializar el plan “SanaLife VIP”. La entidad negó la solicitud, al considerar que la empresa no cumplía los requisitos administrativos y patrimoniales exigidos. En particular, señaló que uno de sus socios -la Fundación Universitaria Juan N. Corpas-no reunía las condiciones de idoneidad y solvencia patrimonial requeridas para actuar como socio. Además, indicó que Sanalife S.A.S. no acreditó el patrimonio mínimo exigido para obtener el certificado de funcionamiento⁶³.

Por medio de escrito del 3 de junio de 2016, con radicado interno 1-2016-075176, Sanalife S.A.S. presentó “petición especial y previa de nulidad”, “petición subsidiaria de notificación” y “recurso de reposición” contra la Resolución No. 1203 de 2016. Entre otros reparos, alegó “ineficacia administrativa”, porque, según afirmó, el trámite de su solicitud “tardó 2 años y 7 meses para una decisión de fondo sobre la petición presentada”⁶⁴.

Mediante Resolución No. 2797 del 14 de septiembre de 2016, la Superintendencia de Salud negó la petición de nulidad y confirmó en todos sus apartes la Resolución No. 1203 de 2016. En consecuencia, mantuvo la negativa del certificado de funcionamiento y de la aprobación del plan solicitado, al considerar que la solicitante no satisfizo los requisitos técnicos y jurídicos exigidos para obtener la autorización. Frente al reparo por dilación injustificada, la entidad sostuvo que el trámite no estuvo marcado por inactividad administrativa, sino por la formulación de requerimientos a la sociedad solicitante y por la realización de reuniones entre las partes. Asimismo, indicó que no existía un término legal específico para resolver la solicitud y que los gastos preoperativos alegados por la empresa fueron asumidos por decisión propia, sin que mediara orden de la Superintendencia ni autorización formal para comercializar el plan de medicina prepagada⁶⁵. Sobre este último punto, indicó:

“[…] Respecto a la presunta dilación injustificada del ente de control para pronunciarse de fondo sobre la solicitud de autorización y la tardanza en la expedición de la resolución que decidiera la petición de Sanalife Medicina Prepagada S.A.S., esta Superintendencia observa que en la actuación administrativa adelantada existieron circunstancias que no se constituyen como falta de diligencia y omisión sistemática de los deberes por parte de esta entidad; al contrario, hubo una serie de requerimientos a

62 Antecedente No. 22 de la Resolución No. 1203 de 2016.

63 Fl. 44 a 50, C. P.

64 Los antecedentes consignados en la Resolución No. 2797 del 14 de septiembre de 2016, proferida por la Superintendencia de Salud, permite advertir que Sanalife S.A.S. presentó un incidente de nulidad y un recurso de reposición en contra de la Resolución 1203 de 2016.

65 Fl. 51 a 62, C. P.

la entidad solicitante respecto a los componentes propios del trámite, lo cual denota que no se ha presentado inactividad alguna y que fueron de su conocimiento. Es más, se adelantaron varias reuniones a las cuales asistieron funcionarios de Sanalife Medicina Prepagada S.A.S. y funcionarios de la Superintendencia Nacional de Salud, de los cuales se levantaron las actas respectivas.

Aunado a lo anterior, de acuerdo con lo establecido en el artículo 38 de la Ley 1438 de 2011, la Superintendencia Nacional de Salud es un depositario de los planes voluntarios de salud y solo con posterioridad a este registro es que realiza la verificación del cumplimiento de los requisitos de habilitación. En consecuencia, legalmente no existen términos para resolver lo pertinente.

Finalmente, respecto a los gastos en que presuntamente incurrió Sanalife Medicina Prepagada S.A.S., se observa que de las piezas que conforman la actuación no ha habido orden alguna por parte de esta Superintendencia para que éstos se realizaran y si la entidad incurrió en dicha erogación fue por su propia voluntad, aun sin que se hubiera proferido el acto administrativo en ningún sentido, lo cual permite concluir que Sanalife Medicina Prepagada S.A.S., sin contar con la autorización formal por parte de la Superintendencia Nacional de Salud para comercializar la medicina prepagada, realizó, según manifestación del recurrente, erogaciones para el inicio de su operación, aspecto éste que obedeció a su libre albedrío. […]”

El 3 de octubre de 2016, a las 2:33 p.m., el Grupo de Notificaciones de la Secretaría General de la Superintendencia de Salud certificó que el representante legal de Sanalife S.A.S. se notificó personalmente de la Resolución No. 2797 del 14 de septiembre de 2016⁶⁶.

El 13 de febrero de 2017, el Coordinador del Grupo de Notificaciones de la Secretaría General de la Superintendencia de Salud certificó que la Resolución No. 2797 del 14 de septiembre de 2016 cobró ejecutoria el 4 de octubre de 2016, de conformidad con el artículo 87 de la Ley 1437 de 2011⁶⁷.

Marco jurídico del trámite de autorización de entidades de medicina prepagada

Con el propósito de contextualizar jurídicamente la controversia, es pertinente comenzar precisando el marco normativo aplicable al trámite de autorización de las entidades de medicina prepagada, a propósito de lo cual la Sala pasa a abordar, brevemente, los siguientes aspectos: (i) la salud como servicio público sometido a intervención estatal; (ii) las funciones de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud; (iii) el régimen de autorización de las entidades de medicina prepagada; y (iv) la aprobación de los planes de medicina prepagada.

La salud como servicio público sometido a intervención estatal

66 Fl. 64, Exp. 2018-001059-00 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Samai, índice 38.

67 Fl. 4, C. 2.

De conformidad con el artículo 49⁶⁸ de la Constitución Política, la atención en salud es un servicio público que está a cargo del Estado, sujeto a la organización, dirección, reglamentación, inspección, vigilancia y control, sin perjuicio de que puedan ser prestados por entidades públicas o privados, en los términos que establezca la ley⁶⁹.

Asimismo, el artículo 288⁷⁰ constitucional prevé que las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales deben ejercerse conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. En materia de salud, esta regla implica que la Nación conserva la dirección y regulación general del sistema, mientras que las entidades territoriales participan en la organización, gestión y garantía de la prestación del servicio, dentro del marco de competencias definido por la Constitución y la ley.

Funciones de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud

En desarrollo de los citados mandatos constitucionales, el literal k) del artículo 1⁷¹ de la Ley 10 de 1990⁷² establece que el Estado interviene en el servicio público de salud, entre otros fines, para dictar normas sobre la organización y funcionamiento de los servicios de medicina prepagada. Esa intervención comprende, en particular, la regulación del régimen tarifario, las condiciones de calidad de los servicios y el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control a cargo de la Superintendencia de Salud.

68 “Artículo 49. La atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud. Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. También, establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y control. […]”.

69 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 23 de septiembre de 2024, Rad.: 67708

70 “Artículo 288. La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley.”

71 “Artículo 1. Servicio Público de Salud. La prestación de los servicios de salud, en todos los niveles, es un servicio público a cargo de la Nación, gratuito en los servicios básicos para todos los habitantes del territorio nacional y administrado en asocio de las entidades territoriales, de sus entes descentralizados y de las personas privadas autorizadas, para el efecto, en los términos que establece la presente Ley. El Estado intervendrá en el servicio público de salud, conforme a lo dispuesto en el artículo 32 de la Constitución Política, con el fin de: […] k. Dictar normas sobre la organización y funcionamiento de los servicios de medicina prepagada, cualquiera sea su modalidad, especialmente sobre su régimen tarifario y las normas de calidad de los servicios, así como en relación con el otorgamiento del mismo tipo de servicios por las instituciones de seguridad y previsión social, cuya inspección, vigilancia y control estarán a cargo de la Superintendencia […]”.

72 “Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones.”

En efecto, el artículo 155⁷³ de la Ley 100 de 1993⁷⁴, prescribió que el Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante “SGSSS”) estará integrado, entre otros, por los organismos de dirección, vigilancia y control, dentro de los cuales se encuentra la Superintendencia de Salud, entidad adscrita al Ministerio de Salud⁷⁵. Esta autoridad, por lo tanto, cumple la función de supervisión de los actores que participan en la administración, aseguramiento y prestación de servicios de salud.

Por su parte, el literal d) del artículo 181⁷⁶ ibidem, prevé que la Superintendencia de Salud podía autorizar como entidades promotoras de salud, entre otras, a las empresas que ofrecieran programas de medicina prepagada o seguros de salud, cualquiera que fuera su naturaleza jurídica. Esta previsión evidencia que quienes ofrecen programas de medicina prepagada no desarrollan una actividad ajena al sistema de salud, sino una actividad sometida a autorización, reglamentación y control estatal.

Para la época de los hechos, el artículo 3⁷⁷ del Decreto 2462 de 2013⁷⁸ -derogado por el Decreto 1080 de 2021⁷⁹-, reestructuró la Superintendencia de Salud y fortaleció sus funciones de inspección, vigilancia y control. En particular, asignó a la Delegada para la Supervisión Institucional competencias relacionadas con la verificación del cumplimiento de los requisitos exigidos para recomendar la autorización, suspensión o revocatoria del certificado de funcionamiento o habilitación de las empresas de medicina prepagada, entre otras, de conformidad con las normas vigentes.

Régimen de autorización de las entidades de medicina prepagada

Dentro del ámbito de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Salud se encuentran las entidades que prestan servicios de medicina prepagada, actividad regulada, entre otras normas, por el Decreto 1570 de 1993, modificado por el Decreto 1486 de 1994⁸⁰, y por la Ley 1438 de 2011.

73 “Artículo 155. Integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud. El Sistema General de Seguridad Social en Salud está integrado por: 1. Organismos de Dirección, Vigilancia y Control: […] c) La Superintendencia Nacional en Salud […]”

74 “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”.

75 Ley 100 de 1993. “Artículo 233. De la Superintendencia Nacional de Salud. La Superintendencia Nacional de Salud es un organismo adscrito al Ministerio de Salud con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente”.

76 “Artículo 181. Tipos de Entidades Promotoras de Salud. La Superintendencia Nacional de Salud podrá autorizar como Entidades Promotoras de Salud, siempre que para ello cumplan con los requisitos previstos en el artículo 180, a las siguientes entidades: […] d. Las entidades que ofrezcan programas de medicina prepagada o de seguros de salud, cualquiera sea su naturaleza jurídica […]”. 77 “Artículo 3. Ámbito de inspección, vigilancia y control. Corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud, ejercer inspección, vigilancia y control respecto de los actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud enunciados, entre otros, en los artículos 121 y 130 de la Ley 1438 de 2011 o las demás normas que la adicionen, modifiquen o sustituyan.

78 “Por medio del cual se modifica la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud.”

79 “Por el cual se reorganiza la Superintendencia Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones.”

80 “Por el cual se reglamenta el Estatuto Orgánico del Sistema General de Seguridad Social en Salud en cuanto a la organización y funciones de la Medicina Prepagada, se modifica el Decreto 1570 de 1993 y se dictan otras disposiciones”.

En efecto, el Decreto 1570 de 1993 reguló la organización y funcionamiento de la medicina prepagada y la definió como “el sistema organizado y establecido por entidades autorizadas conforme al presente Decreto, para la gestión de la atención médica y de la prestación de los servicios de salud y/o para atender o prestar directa o indirectamente estos servicios, mediante el cobro regular de un precio pagado por anticipado por los contratantes”⁸¹. De esta definición se desprende que la autorización administrativa no constituye una formalidad accesoria, sino un presupuesto jurídico para el ejercicio de la actividad. En otras palabras, antes de ingresar al sistema de medicina prepagada, la institución o sociedad interesada debe ser habilitada por la Superintendencia de Salud⁸².

Por ello, el artículo 2 del Decreto 1570 de 1993 prevé que quienes se propongan prestar servicios de medicina prepagada deben presentar una solicitud ante la Superintendencia de Salud, acompañada de la documentación exigida para verificar las condiciones jurídicas, financieras, administrativas y técnicas de la entidad interesada. Entre otros documentos, la norma exige: (a) copia de los estatutos sociales, según la naturaleza de la entidad; (b) información sobre el monto del capital, que no podrá ser inferior al requerido por las disposiciones aplicables; (c) la hoja de vida de las personas asociadas y de quienes actuarían como administradores, así como la información que permita establecer su carácter, responsabilidad, idoneidad y situación patrimonial; (d) un estudio de factibilidad de la empresa, dependencia o programa, que demuestre la viabilidad financiera, las tarifas proyectadas según los niveles de clientela estimados para los dos años iniciales, el sistema de auditoría médica, la proyección presupuestal para el primer año y copia de los planes de salud que se pretende ofrecer en el mercado; y (e) la información adicional que requiera la Superintendencia de Salud para los fines previstos en el mismo artículo.

Por su parte, el numeral 4 del artículo 2 del Decreto 1570 de 1993 dispone que, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al recibo de la documentación completa, el Superintendente de Salud debe autorizar la publicación de un aviso sobre la intención de obtener el certificado de funcionamiento de la entidad, dependencia o programa correspondiente. Dicho aviso debe publicarse en un diario de amplia circulación nacional e indicar, al menos, el nombre de las personas asociadas, el nombre de la institución, dependencia o programa, el monto del capital y el lugar en donde funcionará, de acuerdo con la información suministrada en la solicitud.

El aviso debe ser publicado por cuenta de los interesados en dos ocasiones, con un intervalo no superior a siete días. Esta publicación tiene por objeto permitir que los terceros presenten oposiciones frente a la solicitud, a más tardar dentro de los diez

81 Numeral 1 del artículo 1 del Decreto 1570 de 1993.

82 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 23 de enero de 2014, Rad.: 2002-00176-01. “Para el efecto las entidades de medicina prepagada estarán sometidas al régimen general o de autorización previa que para el efecto disponga la Superintendencia Nacional de Salud”.

días siguientes a la fecha de la última publicación. En caso de que se formule oposición, esta debe trasladarse de inmediato al solicitante.

Ahora bien, recibida la documentación completa -conforme a los requisitos de ley y a los requerimientos de la entidad-, el Superintendente de Salud deberá resolver la solicitud dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes.

Por lo tanto, ese término exige que el interesado haya suministrado la información necesaria para que la autoridad pueda evaluar la solicitud. Así las cosas, si la petición cumple los requisitos legales y la Superintendencia verifica el carácter, responsabilidad, idoneidad y solvencia patrimonial de quienes participan en el trámite, procede la autorización para el ejercicio de la actividad.

En ese contexto, la Superintendencia de Salud debe constatar, antes de permitir la operación o comercialización, que la entidad solicitante reúne las condiciones exigidas por el ordenamiento y que el plan sometido a aprobación cuenta con soporte jurídico, técnico y financiero suficiente. Por esa razón, la sola presentación de la solicitud no habilita a la entidad interesada para iniciar operaciones ni para comercializar el plan propuesto, pues la actividad queda condicionada a la decisión administrativa que otorgue la autorización correspondiente⁸³.

Aprobación de los planes de medicina prepagada

El ordenamiento distingue entre la autorización para funcionar como entidad de medicina prepagada y la aprobación de los planes o contratos que serán ofrecidos al público. En relación con estos últimos, el numeral 4 del artículo 15⁸⁴ del Decreto 1570 de 1993 estableció que los contratos suscritos por las empresas de medicina prepagada deben ajustarse a las exigencias allí previstas y que los planes de salud y contratos requieren aprobación previa de la Superintendencia de Salud.

83Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 23 de enero de 2014, Rad.: 2002-00176-01.

84 “Artículo 15. Contratos con los usuarios. […] 4. Aprobación de los planes y contratos. Los planes de salud y contratos deberán ser aprobados previamente por la Superintendencia Nacional de Salud. La petición deberá sustentarse claramente en el sentido de establecer la viabilidad financiera de la entidad para el programa. […]”.

A su vez, los artículos 17⁸⁵, 18⁸⁶ y 19⁸⁷ del Decreto 806 de 1998⁸⁸, al regular los planes adicionales de salud, precisó que estos corresponden a beneficios opcionales y voluntarios, financiados con recursos distintos de la cotización obligatoria, y que pueden ser ofrecidos, entre otras entidades, por las compañías de medicina prepagada.

Aunque se trata de servicios privados de interés público y su financiación corresponde a los particulares, su ofrecimiento no queda sustraído de las competencias estatales de inspección, vigilancia y control. Por el contrario, las entidades que pretendan ofrecer planes adicionales deben sujetarse al régimen especial aplicable a su modalidad, en particular cuando se trate de planes de medicina prepagada.

En ese sentido, la Corte Constitucional ha indicado que, “[…] si bien el alcance de los servicios de salud prestados por las empresas de medicina prepagada obedece al ámbito contractual y, en ese sentido, está determinado por el acuerdo de voluntades, estas empresas hacen parte del Sistema de Seguridad Social en Salud y son prestadoras de un servicio privado de interés público. Así, estos contratos conservan dimensiones públicas que tienen incidencia en la garantía de derechos fundamentales, por lo que no resulta desproporcionado exigirles el cumplimiento de cargas tales como la entrega de la información adecuada, la prestación de los servicios que no estén expresamente excluidos de sus contratos o la garantía del derecho al diagnóstico […]⁸⁹.

85 “Artículo 17. Otros beneficios. Dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud pueden prestarse beneficios adicionales al conjunto de beneficios a que, tienen derecho los afiliados como servicio público esencial en salud, que no corresponde garantizar al Estado bajo los principios de solidaridad y universalidad. Estos beneficios se denominan Planes Adicionales de Salud y son financiados con cargo exclusivo a los recursos que cancelen los particulares. Estos planes serán ofrecidos por las Entidades Promotoras de Salud, las Entidades Adaptadas, las compañías de medicina prepagada y las aseguradoras.

⁸⁶ “Artículo 18. Definición de Planes Adicionales de Salud, PAS. Se entiende por plan de atención adicional, aquel conjunto de beneficios opcional y voluntario, financiado con recursos diferentes a los de la cotización obligatoria. El acceso a estos planes será de la exclusiva responsabilidad de los particulares, como un servicio privado de interés público, cuya prestación no corresponde prestar al Estado, sin perjuicio de las facultades de inspección y vigilancia que le son propias. El usuario de un PAS podrá elegir libre y espontáneamente si utiliza el POS o el plan adicional en el momento de utilización del servicio y las entidades no podrán condicionar su acceso a la previa utilización del otro plan.

⁸⁷ “Artículo 19. Tipos de PAS. Dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud, pueden prestarse los siguientes PAS: […] 2. Planes de medicina prepagada, que se regirán por las disposiciones especiales previstas en su régimen general. […]”.

88 “Por el cual se reglamenta la afiliación al Régimen de Seguridad Social en Salud y la prestación de los beneficios del servicio público esencial de Seguridad Social en Salud y como servicio de interés general, en todo el territorio nacional.”

89 Corte Constitucional, sentencia T-377 de 2025.

A su vez, la Sección Primera del Consejo de Estado también ha precisado que los planes de medicina prepagada requieren aprobación previa de la Superintendencia de Salud para que puedan ser ofrecidos al público o comercializados⁹⁰:

“[…] “Inequívocamente requieren de la aprobación de la Superintendencia Nacional de Salud para que tales programas puedan ofrecerse al público o comercializarse, en cada caso concreto o específico. Para acceder a la aprobación de los mismos, las entidades de medicina prepagada estarán sometidas al régimen general que establezca la Superintendencia Nacional de Salud, el cual se ha de entender como el conjunto de disposiciones reglamentarias que en desarrollo y acorde con la normatividad superior, señale las condiciones o requerimientos que deben cumplir todas las mencionadas entidades de medicina en concreto para obtener dicha aprobación.

La Circular Externa 077 de 1998 puede considerarse justamente como contentiva de ese régimen general, en la medida en que contiene las disposiciones a que están sometidas las entidades de medicina prepagada para poder ofrecer los programas de esa modalidad del servicio de medicina.

La aprobación de los aludidos programas es previa a su ofrecimiento al público por la respectiva entidad que los preste, en razón a que cabe entender que el artículo 12 del Decreto 1486 de 1994, modificado por el artículo 1 del Decreto 783 de 2000, al referirse al régimen general que ha de adoptar la Superintendencia Nacional de Salud es el régimen de la autorización previa que requieren las entidades de medicina prepagada para poder ofrecer los programas de ese servicio. Es decir, el citado artículo está hablando de régimen general o de régimen de autorización previa, como conceptos equivalentes. […]”

Aspectos normativos del plazo razonable en el procedimiento administrativo

El artículo 29⁹¹ de la Constitución Política garantiza el debido proceso en las actuaciones judiciales y administrativas⁹². En sede administrativa, esa garantía exige

90Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 21 de octubre de 2010, Rad.: 2005-00168-01. 91 “Artículo 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas […]”

92 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 22 de septiembre de 2021, Rad.:

28061. “El artículo 29 CN prevé que el debido proceso se aplica a todas las actuaciones administrativas. La Administración, al decidir los asuntos a su cargo, debe ceñirse a las formas propias que la ley dispone para su proceder. El debido proceso implica el respeto de unas garantías, previstas en la ley, en favor del interesado, que acude a la Administración para obtener la decisión de una situación jurídica. La exigencia de motivación del acto administrativo es la más importante garantía, como instrumento de control -administrativo y jurisdiccional- de las decisiones de la Administración (art. 35 CCA, retomado por el art. 42 CPACA). En un Estado de derecho ningún funcionario - administrativo o judicial- puede ejercer competencias al margen de la ley. Por ello, la fundamentación jurídica y fáctica de sus resoluciones permite verificar su sometimiento al orden jurídico. Las garantías del debido proceso, que tienen un carácter sustancial, en esencia, entre otras manifestaciones del principio de legalidad (arts. 3, 6, 121 y 122 CN), son las siguientes que -se insiste- se verifican o constatan en las razones en que se funda la Administración: (i) la definición de la situación con base en la ley preexistente a los hechos objeto de la decisión administrativa; (ii) en el evento de una sanción, esta solo se puede imponer por hechos que la ley prescribe como infracción al momento de su comisión; (iii) solo se puede imponer sanciones que la ley previamente ha dispuesto; (iv) debe seguirse

que las solicitudes y trámites a cargo de la Administración sean decididos dentro de los términos previstos por el ordenamiento jurídico y sin dilaciones injustificadas⁹³.

En ese sentido, los términos legales cumplen una función de garantía para el administrado, porque delimitan el tiempo dentro del cual la autoridad debe ejercer su competencia y adoptar una decisión. Sin embargo, su vencimiento no configura, por sí solo, una falla del servicio ni hace surgir automáticamente la responsabilidad patrimonial del Estado⁹⁴.

En desarrollo de dicho mandato constitucional, el artículo 3⁹⁵ del CPACA estableció los principios que gobiernan las actuaciones administrativas. Por ello, las autoridades deben respetar las formas y ritualidades propias previstas en el ordenamiento jurídico, garantizar plenamente los derechos de representación, defensa y contradicción, y adelantar los trámites sin dilaciones injustificadas⁹⁶.

Sobre el particular, la Sección Tercera de esta Corporación ha indicado que el plazo legal constituye el punto de partida del análisis, pero no agota el juicio sobre la razonabilidad de la actuación administrativa. Por ello, cuando se alega una dilación injustificada, el juez debe valorar si la superación del término fue imputable a la

el procedimiento que la ley haya determinado para imponer una sanción y (v) la facultad de aportar pruebas y controvertir las que se aduzcan en contra, en la oportunidad que la ley determine. Los derechos de contradicción y de audiencia son manifestaciones del debido proceso, en una actuación administrativa, en los términos y condiciones prescritas por la ley. En efecto, de su observancia depende que, en las oportunidades legales, el interesado pueda formular peticiones, oponerse a ellas, contestar requerimientos e interponer recursos. Por su parte, la autoridad, antes de ciertas decisiones de carácter administrativo, debe oír al interesado -si así lo establece la ley- y a todos aquellos que por disposición legal tengan que comparecer en la actuación. Frente a decisiones que son expresión de función administrativa (actos de poder), de conformidad con la ley, se garantizará el debido proceso. En cambio, frente a una manifestación de actividades propias de los particulares -industriales y comerciales, por ejemplo- (actos de gestión), no podría -pues- predicarse amenaza alguna por vulneración al debido proceso. El debido proceso en las actuaciones administrativas no es un postulado cuya aplicación procede de manera directa de la Constitución, mediante deducciones judiciales a partir de vaporosos “principios” y “valores”. El debido proceso que verifica el juez es el prescrito en preceptos legales que regulan el proceder de la Administración -bien sea la primera parte del CCA hoy CPACA o los procedimientos administrativos que se rigen por leyes especiales- (arts. 1 CCA y 2 CPACA). La vinculación de la Administración al orden jurídico supone un sometimiento a mandatos previamente señalados por la autoridad regulatoria competente; no a “garantías” arbitraria o discrecionalmente señaladas ad-hoc por el juez de la Administración. Un Estado de derecho es el gobierno de la ley, como emanación de la soberanía popular (art. 3 CN) y no el gobierno de los jueces, que apelen a la incómoda creación de “prescripciones judiciales” a partir de “principios” constitucionales. […]”.

93 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 1 de marzo de 2024, Rad.: 67106

94 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 23 de septiembre de 2024, Rad.: 67708

95 “Artículo 3. Principios. Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales. Las actuaciones administrativas se desarrollarán, especialmente, con arreglo a los principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad. […]”

96 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 19 de mayo de 2025, Rad: 71833

Administración y si, en el contexto concreto del trámite, existían razones objetivas que explicaran la demora⁹⁷.

Ese examen exige considerar, entre otros aspectos, la complejidad del asunto, la naturaleza técnica del procedimiento, la necesidad de verificar requisitos, recaudar información o agotar etapas previas, la conducta del interesado y las condiciones reales en que la autoridad debía decidir. De esta manera, no toda tardanza administrativa es antijurídica, pues pueden existir circunstancias que justifiquen un tiempo mayor al previsto formalmente⁹⁸.

En consecuencia, la responsabilidad del Estado por desconocimiento del plazo razonable solo puede configurarse cuando la demora sea injustificada, imputable a la Administración y desproporcionada frente a las particularidades del procedimiento, y siempre que esa dilación haya producido un daño susceptible de ser indemnizado⁹⁹.

Caso concreto

En el recurso de apelación presentado contra la sentencia proferida el 21 de marzo de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda, la parte accionante solicitó revocar la sentencia de primera instancia, aduciendo que el Tribunal analizó de manera equivocada el alcance del daño reclamado y la conducta atribuida a la autoridad administrativa. Como fundamento del recurso, sostuvo que el Tribunal analizó de manera equivocada el alcance del daño reclamado y la conducta atribuida a la Superintendencia de Salud. En concreto, cuestionó que el a quo hubiera descartado el daño con fundamento en la inexistencia de un derecho adquirido a obtener el permiso, pues, a su juicio, este no se originaba en la negativa de la autorización, si en la tardanza injustificada para expedirla.

La recurrente afirmó que la Superintendencia contaba desde una etapa temprana del trámite con elementos técnicos y jurídicos suficientes para adoptar una decisión de fondo, en cualquier sentido, pero solo resolvió definitivamente la solicitud después de tres años y cuatro días. En su criterio, esa duración no estuvo justificada, porque la

97 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 7 de noviembre de 2012, Rad.: 37046 y sentencia del 23 de marzo de 2017, Rad.: 38054.

98 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 23 de septiembre de 2024, Rad.: 67708. “En esa línea, el desconocimiento del plazo razonable en trámites administrativos constituye una fuente de responsabilidad extracontractual del Estado, no porque se trate de una conducta ilícita o ilegal, sino porque implica el incumplimiento del deber de decidir un asunto dentro del término legal. Ahora bien, desconocer el plazo razonable no surge de un análisis automático de los plazos y términos legales, puesto que eso sería desconocer el discurrir dinámico de la administración pública y de la demanda de sus servicios. Es así que, el término que se tome la Administración para atender las solicitudes debe abordarse a partir de factores internos y externos en los que se presta el servicio, entendidos estos como instrumentos, herramientas o circunstancias que tienen incidencia en el curso del tiempo. De allí que no todo retardo es una irregularidad, porque en él pudieron incidir factores externos como congestión, recurso humano, número de peticiones, necesidades de etapas, entre otros.”

99 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 1 de marzo de 2024, Rad.: 67106

entidad no acreditó actuaciones de impulso suficientes ni explicó de manera razonable por qué el trámite se extendió durante ese período.

Además, cuestionó que el Tribunal hubiera considerado diligente la actuación administrativa. Señaló que en el expediente no obraban pruebas que permitieran justificar la duración del trámite y que, por el contrario, el testimonio practicado demostraba que fue Sanalife S.A.S. la que insistió en la definición de la solicitud, entregó documentos, pidió reuniones y atendió requerimientos derivados del cambio reiterado de funcionarios encargados del asunto. En consecuencia, la demora administrativa injustificada configuró una falla en el servicio.

Así pues, como solo la parte accionante apeló la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en los términos de los artículos 320¹⁰⁰ y 328¹⁰¹ del CGP, la competencia de la Sala se encuentra delimitada por los reparos concretos formulados en el recurso de apelación y los límites propios de la prohibición de la reformatio in pejus establecida en garantía del apelante único. En consecuencia, corresponde determinar si la Superintendencia de Salud es patrimonialmente responsable por la demora injustificada de la administración en resolver las solicitudes de la sociedad demandante.

En el presente asunto, la Sala comenzará por abordar la tardanza administrativa alegada¹⁰²-¹⁰³, pues, pese a que en el escrito de la demanda no se formuló con total claridad la afectación al debido proceso como daño, sí se cuestionó de manera puntual la tardanza de la Superintendencia en tramitar y resolver la solicitud de autorización presentada por Sanalife S.A.S. A partir de lo anterior, la Sala infiere que el reproche comprende una posible lesión al debido proceso administrativo, derivada de la presunta dilación injustificada en dicho trámite.

No obstante lo anterior, a efectos de establecer si se configuró tal desmedro, resulta necesario determinar si la duración del trámite constituyó una mora y si esta fue injustificada. En consecuencia, solo si se acredita la mora alegada habrá lugar a examinar si esta comportó una vulneración del debido proceso y si, además, ello comportó los perjuicios reclamados por la sociedad demandante.

100 “Artículo 320. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo71.”

101 “Artículo 328. Competencia del Superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. […]”.

102 La parte demandante solicitó que se declarara la responsabilidad de la Superintendencia de Salud “por la dilación injustificada para decidir de fondo y de manera definitiva la solicitud de autorización”. 103 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 23 de septiembre de 2024, Rad.: 67708.

Análisis de la demora injustificada de la administración en resolver las solicitudes de Sanalife Medicina Prepagada S.A.S.

Según lo narrado en el escrito de la demanda, la Superintendencia incurrió en una demora injustificada al resolver la solicitud de autorización presentada por Sanalife S.A. para operar como sociedad de medicina prepagada y para comercializar el plan “SanaLife VIP”, circunstancia que, afirma, le generó una afectación patrimonial, toda vez que asumió gastos preoperativos para conservar la infraestructura física, tecnológica y de personal requerida para iniciar operaciones.

En la demanda y en el recurso de apelación se planteó que la autoridad tenía treinta

(30) días hábiles, de conformidad con el Decreto 1570 de 1993, para resolver la petición.

La Sala anticipa que confirmará la sentencia del 21 de marzo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda, porque no se demostró una demora injustificada a cargo de la Superintendencia de Salud en el trámite de autorización de funcionamiento de Sanalife S.A.S. y la comercialización de su plan “SanaLife VIP”.

Pues bien, además de los medios probatorios descritos en el acápite de hechos probados, en el presente asunto se recibió el testimonio de Freyja Helena Castro, vicepresidente jurídica de la sociedad demandante. Dicha declaración fue rendida en la audiencia de pruebas del 26 de abril de 2022 y tuvo por objeto explicar “el trámite surtido ante la Superintendencia Nacional de Salud, en su condición de funcionaria de Sanalife Medicina Prepagada S.A.S.”.

Freyja Helena Castro manifestó que trabajó en Sanalife S.A.S. desde febrero de 2013 hasta el año 2015. Señaló que su función principal consistió en preparar, desde el punto de vista jurídico, la documentación que debía presentarse ante la Superintendencia de Salud para obtener la autorización de funcionamiento. Agregó que también tuvo a su cargo el contacto y seguimiento del trámite ante la entidad, así como la coordinación de las respuestas a los requerimientos que se formulaban desde las distintas áreas técnicas.

Por otro lado, indicó que la solicitud de autorización fue radicada el 30 de septiembre de 2013 y que, a partir de ese momento, mantuvo comunicaciones semanales, telefónicas y presenciales, con funcionarios de la Superintendencia de Salud para conocer el estado del trámite y establecer si existían requerimientos adicionales. Explicó que, inicialmente, la entidad debía verificar si la documentación estaba completa y que, posteriormente, se surtió la publicación dirigida a terceros. También afirmó que durante el trámite intervinieron distintos interlocutores de la Superintendencia y que la sociedad atendió varios requerimientos, algunos de ellos formulados verbalmente.

En relación con el desarrollo del procedimiento administrativo, la declarante sostuvo que existían diferentes componentes técnicos, financieros, jurídicos y de garantía de calidad en la prestación del servicio de salud. Añadió que se realizaron reuniones para consolidar y formalizar los requerimientos efectuados por la autoridad. Según su dicho, para junio o julio de 2014 se había atendido un requerimiento con información y, luego de esa fecha, se respondieron aproximadamente nueve o diez requerimientos, según la dependencia de la Superintendencia. En su relato, “el trámite avanzaba lentamente, aunque con algún nivel de respuesta institucional”, hasta que se produjo un cambio de superintendente, momento a partir del cual, según afirmó, se suspendió la comunicación con la entidad.

La señora Castro también refirió que la Superintendencia de Salud practicó una visita a Sanalife S.A.S. los días 28 y 29 de mayo de 2014, con la participación de funcionarios de las áreas financiera, tecnológica, operativa y jurídica. Según explicó, esa visita tenía por finalidad verificar las condiciones de operación de la sociedad y dar por cubiertas las solicitudes de información que pudieran surgir frente al trámite de autorización. Finalmente, señaló que la junta directiva de Sanalife S.A.S. decidió cancelar los contratos laborales en febrero de 2015, debido a la demora injustificada en obtener una respuesta de la Superintendencia de Salud y a la imposibilidad de mantener una planta de personal a la espera de la decisión administrativa.

Ahora bien, la Sala advierte que el testimonio de Freyja Helena Castro debe ser valorado con especial rigor por ser sospechoso, en los términos del artículo 211¹⁰⁴ del CGP, por las circunstancias que rodearon su intervención. En efecto, la declarante estuvo vinculada laboralmente a Sanalife S.A.S., se desempeñó en el área jurídica durante la época en que se radicó y tramitó la solicitud de autorización de funcionamiento, participó en la preparación de los documentos presentados ante la Superintendencia de Salud y tuvo a su cargo el seguimiento del trámite y la coordinación de varias respuestas a los requerimientos de la entidad. Estas circunstancias no descartan su declaración, pero sí imponen apreciarla con mayor cautela, pues su relato proviene de una persona que intervino directamente en la actuación administrativa cuya duración y desarrollo son objeto de controversia.

Así las cosas, la Sala valorará la declaración en conjunto con los demás medios de prueba obrantes en el expediente, de acuerdo con las reglas de la sana crítica previstas en el artículo 176¹⁰⁵ del CGP¹⁰⁶. En particular, la Sala tendrá en cuenta que

104 “Artículo 211. Imparcialidad del testigo. Cualquiera de las partes podrá tachar el testimonio de las personas que se encuentren en circunstancias que afecten su credibilidad o imparcialidad, en razón de parentesco, dependencias, sentimientos o interés en relación con las partes o sus apoderados, antecedentes personales u otras causas. La tacha deberá formularse con expresión de las razones en que se funda. El juez analizará el testimonio en el momento de fallar de acuerdo con las circunstancias de cada caso.”

105 “Artículo 176. Apreciación de las pruebas. Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos. El juez expondrá siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada prueba”.

106 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 27 de abril de 2026, Rad.: 51253

la testigo relató hechos que, en principio, conoció directamente por razón de las funciones que ejerció en Sanalife S.A.S. No obstante, su declaración debe contrastarse con la prueba documental que da cuenta de las fechas de radicación, los requerimientos formulados por la Superintendencia de Salud, las respuestas presentadas por la sociedad, las visitas practicadas, las comunicaciones oficiales y la decisión final adoptada por la entidad.

Bajo esa perspectiva, la declaración resulta útil para corroborar, en términos generales, la forma en que Sanalife S.A.S. asumió internamente el trámite de autorización de funcionamiento; la existencia de contactos periódicos con funcionarios de la Superintendencia de Salud; la formulación de requerimientos durante el procedimiento; la práctica de una visita administrativa en mayo de 2014; y la percepción que tenía del trámite.

Con todo, el alcance probatorio de la declaración es limitado frente a la reconstrucción exacta del trámite administrativo y a la determinación jurídica de la mora administrativa alegada. La testigo no precisó con exactitud todos los requerimientos formulados, sus fechas, su contenido, el funcionario que los realizó ni el término legal o administrativo aplicable a cada actuación. Además, parte de su relato se apoyó en comunicaciones verbales, llamadas telefónicas y percepciones sobre el avance del procedimiento, aspectos que deben ser verificados con los documentos obrantes en el expediente.

En suma, el testimonio de Freyja Helena Castro es útil para corroborar, en términos generales: (i) la participación de Sanalife S.A.S. en el trámite de autorización de funcionamiento; (ii) la existencia de comunicaciones y requerimientos durante el procedimiento; (iii) la práctica de una visita administrativa por parte de la Superintendencia de Salud; y (iv) la percepción de la sociedad sobre la demora injustificada en la respuesta.

No obstante, la declaración no resulta suficiente, por sí sola, para establecer la configuración de una mora administrativa imputable a la entidad demandada, ni para determinar con precisión los períodos de inactividad, la suficiencia de las respuestas allegadas por la sociedad o el momento en que la Superintendencia contaba con todos los elementos necesarios para decidir. Por ello, su contenido será valorado en conjunto con la prueba documental que da cuenta del desarrollo efectivo del trámite administrativo.

De acuerdo con esta conclusión y una vez valoradas íntegramente las pruebas que reposan en el expediente, se observa que en el plenario solo se probó que: (i) Sanalife S.A.S. presentó solicitud de autorización de funcionamiento y de comercialización del plan “SanaLife VIP” el 30 de septiembre de 2013 (hecho probado 3.2.); (ii) desde octubre de 2013, distintas dependencias de la Superintendencia de Salud solicitaron y emitieron conceptos técnicos sobre la solicitud (hechos probados 3.3., 3.4., 3.5., 3.18. y 3.20.); (iii) la entidad formuló observaciones y socializó a Sanalife S.A.S. las “no conformidades” frente a los

componentes técnicos, jurídicos, financieros y de garantía de la calidad (hechos probados 3.5., 3.8., 3.9. y 3.10.); (iv) la sociedad solicitante presentó documentos y ajustes para atender las observaciones formuladas (hechos probados 3.11. y 3.13.);

(v) la Superintendencia practicó visita a las instalaciones de Sanalife S.A.S. los días 28 y 29 de mayo de 2014 (hechos probados 3.12 y 3.13); (vi) durante el trámite surgieron aspectos relacionados con el cambio de razón social de uno de los accionistas y con la participación de una institución de educación superior como socia de la empresa solicitante (hechos probados 3.14., 3.15., 3.16., 3.17., 3.19., 3.21. y 3.22.); (vii) la entidad requirió conceptos internos y externos para evaluar la idoneidad, solvencia patrimonial, riesgos jurídicos, reputacionales, financieros, técnicos y operativos de la sociedad (hechos probados 3.18., 3.19., 3.20., 3.21. y 3.22.); y (viii) mediante Resolución No. 1203 del 26 de abril de 2016, confirmada por la Resolución No. 2797 del 14 de septiembre de 2016, la Superintendencia negó la autorización solicitada (hechos probados 3.23. y 3.25.).

A partir del anterior recuento probatorio, emerge con claridad que la actuación administrativa no estuvo marcada por una inactividad absoluta de la Superintendencia de Salud. Por el contrario, el trámite muestra una cadena de actuaciones dirigidas a verificar si la sociedad cumplía las condiciones necesarias para ingresar al sistema de medicina prepagada y comercializar el plan “SanaLife VIP”. En particular, la entidad solicitó conceptos técnicos desde una etapa temprana, permitió la publicación del aviso dirigido a terceros, realizó reuniones con la sociedad, socializó observaciones, concedió oportunidades para subsanar no conformidades, practicó visita de verificación y consultó a otras dependencias y autoridades sobre aspectos que incidían en la viabilidad de la autorización. Sin embargo, no cumplió con el lleno de requisitos exigidos por la norma.

En ese contexto, la sola duración del trámite no resulta suficiente para tener por demostrada una mora administrativa injustificada¹⁰⁷. En efecto, si bien la parte actora sostuvo que la Superintendencia debía resolver la solicitud dentro del término de treinta (30) días hábiles previsto en el Decreto 1570 de 1993, dicho término no puede examinarse de manera aislada, pues estaba condicionado a que los peticionarios hubieran suministrado la información requerida – de forma completa- y a que la entidad contara con los elementos necesarios para evaluar la responsabilidad, idoneidad y solvencia patrimonial de quienes pretendían participar en la actividad de medicina prepagada.

Ahora bien, la Sala no desconoce que el término previsto en el numeral 5 del artículo 2 del Decreto 1570 de 1993 cumple una función de garantía para el administrado, ni

107 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 19 de mayo de 2025, Rad.: 71833. “14. En efecto, la jurisprudencia de esta corporación, como la del alto tribunal constitucional, han admitido que existen particularidades, en cada caso, que conllevan a que la persecución de los fines de la función administrativa y la realización de los derechos materiales de los administrados pueda demandar mayores plazos o recursos, eventos en los cuales (…) el vencimiento de los términos procedimentales no implica que se esté ante una afrenta a la ley, pues dependiendo de las particularidades de cada actuación podrán ser necesarios mayores tiempos[…]”

que la Superintendencia de Salud, como autoridad técnica encargada de resolver la solicitud, debía adelantar la actuación con observancia de los principios de celeridad, eficacia y debido proceso administrativo¹⁰⁸.

Sin embargo, en el caso concreto, la duración del trámite no se explica únicamente por la necesidad genérica de verificar requisitos jurídicos, financieros, técnicos, operativos, reputacionales y de garantía de calidad. La prueba documental muestra que, para diciembre de 2013, la Superintendencia ya había identificado deficiencias relevantes en la solicitud. En efecto, el concepto técnico del 6 de diciembre de 2013 advirtió, entre otros aspectos, que Sanalife S.A.S. no acreditaba el patrimonio exigido, que las proyecciones financieras y de afiliados presentaban inconsistencias y que no se habían aportado documentos necesarios para establecer el origen de los recursos y la autorización de conformación de la sociedad (hecho probado 3.5.). Por ello, mal puede afirmarse que, desde ese momento, la entidad tuviera el deber de decidir de fondo sin adelantar verificaciones adicionales.

Tampoco resulta acertado sostener que el concepto técnico desfavorable emitido en diciembre de 2013 imponía a la Superintendencia de Salud la obligación de negar inmediatamente la autorización (hecho probado 3.8.). Ese concepto constituía un insumo técnico dentro del trámite, pero no reemplazaba la decisión final ni impedía que la entidad continuara con la actuación para permitir a la sociedad solicitante aclarar, ajustar o complementar la información presentada. De hecho, las reuniones de enero y marzo de 2014, las subsanaciones allegadas por Sanalife S.A.S y la visita practicada en mayo de ese mismo año evidencian que la actuación continuó con el propósito de completar el análisis de los componentes requeridos (hechos probados 3.9., 3.10., 3.11., 3.12., y 3.13.).

Asimismo, el expediente da cuenta que durante el trámite surgieron circunstancias que justificaban nuevas verificaciones. En particular, el cambio de razón social de uno de los accionistas de Sanalife S.A.S. exigió revisar su incidencia en la solicitud y en la estructura societaria presentada ante la Superintendencia de Salud (hechos probados 3.14, 3.15, 3.16 y 3.17). Este aspecto no es genérico, pues incidía directamente en la idoneidad, responsabilidad y solvencia patrimonial de quienes pretendían operar una entidad de medicina prepagada.

Además, la participación de la Fundación Universitaria Juan N. Corpas como socia de Sanalife S.A.S. hizo necesario consultar a la Nación - Ministerio de Educación Nacional sobre la destinación de recursos de instituciones de educación superior en una sociedad de medicina prepagada (hechos probados 3.19, 3.21 y 3.22). Estas actuaciones no aparecen como trámites inocuos o dilatorios, sino como verificaciones

108 Artículo 209 de la Constitución Política. “La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado […].”

relacionadas con la idoneidad jurídica y patrimonial de quienes pretendían participar en una entidad de medicina prepagada.

A lo anterior se suma que la parte actora no acreditó desde qué momento la solicitud quedó completa ni cuándo la Superintendencia contó con la totalidad de la información requerida para decidir. Esta precisión resulta necesaria, porque el término de treinta (30) días hábiles invocado por la demandante no corría por la sola radicación de la petición, sino una vez suministrada la información exigida para evaluar la responsabilidad, idoneidad y solvencia patrimonial de quienes pretendían participar en la operación. Por tanto, no bastaba con afirmar que la entidad superó el término previsto en el Decreto 1570 de 1993, sino que correspondía demostrar desde cuándo se encontraba satisfecho el presupuesto que hacía exigible su cómputo.

En esa misma línea, los conceptos emitidos en 2014 y 2015 no se limitaron a reiterar una negativa formal, sino que identificaron riesgos concretos frente a la solicitud. En efecto, la Superintendencia Delegada para la Supervisión de Riesgos advirtió riesgos legales, reputacionales, financieros, técnicos y operativos relacionados con la habilitación de Sanalife S.A.S. (hecho probado 3.18). Posteriormente, la Superintendencia Delegada para la Supervisión Institucional concluyó que la sociedad no cumplía los requisitos exigidos para obtener la autorización de funcionamiento como empresa prestadora del servicio de medicina prepagada (hecho probado 3.20). A su vez, el Ministerio de Educación Nacional conceptuó sobre las restricciones aplicables a la inversión de recursos de instituciones de educación superior en sociedades con ánimo de lucro (hechos probados 3.21 y 3.22). Todo ello evidencia que el trámite exigía un análisis técnico y jurídico que superaba una simple verificación formal de documentos.

Por otra parte, el testimonio de Freyja Helena Castro no desvirtúa la anterior postura. En efecto, la declarante señaló que, si bien percibía lentitud en el trámite, este se adelantaba y que mantenía contacto frecuente con funcionarios de la entidad. Asimismo, su declaración también corroboró que existieron comunicaciones, reuniones, requerimientos, respuestas de la sociedad y una visita administrativa en mayo de 2014. Además, la testigo reconoció que el trámite involucraba componentes técnicos, financieros, jurídicos y de garantía de calidad, y que la sociedad atendió varios requerimientos, algunos de ellos formulados desde distintas dependencias de la entidad.

Por lo tanto, la declaración no permite tener por acreditada una inactividad injustificada de la administración. La testigo no precisó con exactitud cuáles fueron los períodos concretos de paralización del trámite, qué requerimientos carecían de justificación, en qué momento la Superintendencia contaba con todos los elementos necesarios para decidir, ni por qué las verificaciones adelantadas eran innecesarias o ajenas al objeto de la autorización. Su relato permite constatar la percepción de demora injustificada de la sociedad solicitante, pero no demuestra, por sí solo, la configuración de una mora administrativa injustificada que resulta imputable a la entidad demandada.

En suma, la parte actora no cumplió la carga de demostrar que el tiempo empleado por la Superintendencia de Salud para decidir la solicitud hubiera sido irrazonable, desproporcionado, caprichoso o carente de justificación. Lo probado en el expediente muestra que el trámite administrativo comprendió requerimientos, subsanaciones, reuniones, visitas, conceptos técnicos, consultas internas y externas, así como el análisis de riesgos relacionados con la autorización de una entidad que pretendía prestar servicios de medicina prepagada

Así las cosas, frente al reproche formulado en la apelación, la Sala concluye que no se demostró la mora administrativa injustificada alegada por Sanalife S.A.S. La actuación administrativa no permite afirmar que esa duración hubiera sido irrazonable, desproporcionada, caprichosa o carente de justificación. Por el contrario, las pruebas muestran que el tiempo empleado estuvo asociado a la complejidad técnica y jurídica del trámite y a la necesidad de verificar los requisitos exigidos para autorizar el funcionamiento de una empresa de medicina prepagada y la comercialización del plan solicitado.

Adicionalmente, la Sala pone de presente que la parte actora no demostró que las actuaciones adelantadas hubieran sido inconducentes, repetitivas, dilatorias o desconectadas del objeto de la autorización. Tampoco identificó períodos concretos de paralización carentes de justificación, ni acreditó que, en un momento determinado del trámite, la autoridad contara con todos los insumos necesarios para decidir y, pese a ello, hubiera omitido caprichosa y/o arbitrariamente adoptar una determinación. Por el contrario, el expediente da cuenta de requerimientos, subsanaciones, reuniones, visita administrativa, conceptos técnicos, análisis de riesgos y consultas externas vinculadas con la viabilidad jurídica, financiera y técnica de la autorización solicitada.

En consecuencia, aunque el trámite se extendió por un período diferente al contemplado al término previsto en el Decreto 1570 de 1993, la Sala no encuentra acreditada una mora administrativa injustificada, porque la parte actora no demostró que esa duración hubiera obedecido a inactividad, desorganización, repetición innecesaria de etapas o actuaciones carentes de pertinencia. Lo probado, en cambio, muestra que el tiempo empleado estuvo asociado a verificaciones sustanciales sobre requisitos jurídicos, financieros, técnicos y patrimoniales que incidían en la viabilidad de la autorización solicitada.

Esta conclusión no es ajena a esta Subsección, pues en un caso análogo, con identidad de objeto y causa, mediante sentencia del 23 de septiembre de 2024, relacionado con el mismo trámite administrativo adelantado por la Superintendencia de Salud frente a la solicitud de autorización de funcionamiento de Sanalife S.A.S. y aprobación de la comercialización del plan “SanaLife VIP”, la Sala concluyó que no

se había demostrado una demora injustificada por parte de la Administración¹⁰⁹. En efecto, se concluyó:

“[…] 14. Del curso de la actuación administrativa reseñada, se observa que, entre el año 2013 y el 2016, la Superintendencia Nacional de Salud, antes de proferir una decisión de fondo sobre la solicitud de habilitación como medicina prepagada, adelantó gestiones al interior de varias delegadas –en especial las de Riesgo e Institucional–. Estas etapas las agotó con la finalidad de formar un convencimiento técnico, financiero y jurídico sobre la solicitud formulada por Sanalife Medicina Prepagada S.A.S. Dentro de ese rango de tiempo hubo requerimientos por parte de la Supersalud a la peticionaria para subsanar documentos y aportar otros adicionales. Además, tuvo la necesidad de consultar al Ministerio de Educación para que conceptuara sobre la presencia y viabilidad de uno de los accionistas (Fundación Universitaria Juan N. Corpas) por tratarse de una Institución de Educación Superior-IES.

La parte actora, en su recurso, planteó una mora injustificada por cuanto el Decreto 1570 de 1993 dispone que la autorización de funcionamiento de prepagada debía definirse dentro de un término de 30 días hábiles. No obstante, según el mismo decreto, el término depende de varios factores: que la peticionaria hubiere suministrado toda la información requerida, y agotar previamente una etapa de análisis de requisitos legales de responsabilidad, idoneidad y solvencia patrimonial de quien participa en el proceso.

Conforme a las pruebas, la actuación administrativa se surtió en el siguiente orden: (i) la entidad solicitó documentos faltantes, (ii) socializó los conceptos negativos y pidió la subsanación de componentes financieros y jurídicos -uno de ellos estatutarios y de cambios en razón social- y (iii) consultó con las distintas delegadas y entidades públicas externas aspectos de su competencia para la viabilidad o inviabilidad del permiso.

Resulta importante destacar que los requerimientos efectuados por la Supersalud se debieron a que la petición de la actora para funcionar como medicina prepagada fue presentada de manera incompleta, pues no había allegado muchos de los documentos exigidos para el específico trámite administrativo, tal como quedó evidenciado en el concepto emitido por la demandada el 6 de diciembre de 2013. La solicitud de documentos, lejos de constituir una dilación injustificada de los términos para resolver un trámite, constituye una garantía procesal para el interesado.

En cuanto al cargo de la apelación referente al deber que tenía la Supersalud de proferir decisión de fondo desde diciembre de 2013 -una vez la Superintendencia Delegada para la Supervisión de Riesgos emitió un concepto técnico en contra de la habilitación de Sanalife Medicina Prepagada S.A.S.-, la Sala destaca que no existe una disposición normativa que obligue a la entidad demandada a proferir una decisión de fondo sobre la petición de autorización una vez cuente con un concepto técnico negativo de una de sus delegadas. Adviértase que la Delegada de Supervisión de Riesgos, simplemente emitió una recomendación. El lineamiento fijado en el concepto no implicaba un deber automático de acatamiento, en la medida que se trató de un concepto técnico que no vinculaba al Superintendente Nacional de Salud, puesto que

109 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 23 de septiembre de 2024, Rad.: 67708

no constituía una orden o directriz administrativa de obligatorio acatamiento, más aún si no provenía de un superior jerárquico (artículo 28 del CPACA).

Es importante enfatizar en que el proceso administrativo de habilitación como entidad de medicina prepagada no puede concebirse como un proceso administrativo genérico (en el que se crea o se extingue un derecho o una situación jurídica), toda vez que por el objeto mismo de la petición y por la pretensión de la sociedad demandante enfilada a ser parte del sistema general de seguridad social, la actuación administrativa debe evaluarse desde una perspectiva funcional de la entidad habilitante, es decir, desde las funciones de control y vigilancia en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud. Autorizar o habilitar una operación en el sistema de salud tiene unas implicaciones jurídicas, económicas y sociales. De manera que el análisis del plazo razonable debe comprenderse dentro de esa dimensión funcional.

De acuerdo con las probanzas allegadas al proceso, el Superintendente Nacional de Salud, luego del concepto de su delegado, continuó con el trámite administrativo, socializó los puntos que constituían riesgos con la sociedad solicitante, pidió ajustar la documentación y continuó con la actuación administrativa. En adición, las pruebas documentales atrás relatadas dieron cuenta que no hubo un periodo de inactividad por parte de la Supersalud que hiciera injustificable el tiempo que se tomó la entidad para concluir el proceso administrativo.

Nótese cómo la entidad demandada, a efectos de ser garantista con la sociedad actora, el 5 de marzo de 2014, esto es, después de contar con un concepto negativo para habilitar la prestación del servicio de medicina prepagada por Sanalife Medicina Prepagada S.A.S., en reunión llevada a cabo por funcionarios de la Superintendencia Delegada para la Supervisión Institucional y de la Dirección de Inspección y Vigilancia para las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios-EAPB explicaron a la parte actora “las no conformidades” que persistían en los componentes técnicos y de garantía de calidad, y concedieron un plazo para subsanarlas. El 12 de marzo siguiente tuvo lugar una nueva reunión, inclusive, de socialización de conceptos técnicos, en la que la sociedad interesada se comprometió a ajustar el componente financiero.

Así las cosas, frente a la mora atribuida a la Superintendencia Nacional de Salud dentro de la actuación administrativa de autorización de prestación del servicio de medicina prepagada, no se demostró una dilación injustificada ni un incumplimiento de las funciones establecidas en la ley y sus decretos reglamentarios en este particular trámite administrativo. Más allá de las consideraciones que invocó la entidad para negar el permiso, aspectos que no son objeto de discusión en este proceso, se reitera que el tiempo que la entidad demandada invirtió en la actuación administrativa, esto es, estudios técnicos de viabilidad, análisis jurídico de la habilitación solicitada, así como el seguimiento a los aspectos institucionales propios de la prestación del servicio de medicina prepagada, no vulneró el plazo razonable como garantía del debido proceso de la sociedad peticionaria.[…]”

Tal circunstancia impone confirmar la sentencia que negó las pretensiones de la demanda, porque la sola duración del trámite administrativo no permite tener por configurada la mora administrativa injustificada endilgada a la administración. Para ello era necesario demostrar que el tiempo empleado por la Superintendencia fue irrazonable, desproporcionado o producto de una inactividad imputable a la entidad.

Sin embargo, el material probatorio evidencia que la actuación estuvo marcada por requerimientos, reuniones, subsanaciones, visitas, conceptos técnicos, análisis de riesgos y consultas externas dirigidas a verificar los requisitos exigidos para autorizar el funcionamiento de una empresa de medicina prepagada.

Conclusión

En el marco de los reparos formulados en el recurso de apelación, la Sala concluye que la parte demandante no demostró que la Superintendencia de Salud hubiera incurrido en mora administrativa injustificada al resolver la solicitud de autorización de funcionamiento de Sanalife S.A.S. y de aprobación del plan “SanaLife VIP”.

Si bien el trámite se extendió desde el 30 de septiembre de 2013 hasta el 26 de abril de 2016, día en que se expidió la Resolución No. 1203 de esa misma fecha – confirmada por Resolución No. 2797 del 14 de septiembre siguiente-, esa duración, por sí sola, no permite tener por configurada una mora administrativa injustificada. El expediente acredita, por el contrario, que durante ese periodo la Superintendencia adelantó actuaciones dirigidas a verificar los requisitos jurídicos, financieros, técnicos, operativos, reputaciones y de garantía de calidad exigidos para autorizar el funcionamiento de una empresa de medicina prepagada y la comercialización del plan propuesto.

En vista de lo expuesto, como la parte actora no acreditó que la duración del procedimiento hubiera sido irrazonable, desproporcionada o producto de una omisión funcional imputable a la entidad demandada, la Sala confirmará la sentencia apelada, que negó las pretensiones de la demanda.

Costas en segunda instancia

El numeral 1° del artículo 365 del CGP dispuso que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso “o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación”, siempre que se demuestre en el expediente su causación y en la medida de su comprobación¹¹⁰. Atendiendo a lo allí ordenado, se condenará en costas en segunda instancia a la parte actora, por resultar vencida en esta instancia.

Las agencias en derecho se fijarán con observancia de las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura, en virtud del numeral 4° del artículo 366 del CGP¹¹¹, para lo cual deberá atenderse la naturaleza, calidad y duración de la gestión

¹¹⁰ Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. […].”

111 “Artículo 366. Liquidación […]. 4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de

realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales.

En el sub-lite, la Superintendencia de Salud no realizó gestiones de manera activa en esta instancia. En consecuencia, no habrá lugar al pago de las agencias en derecho en segunda instancia a cargo del extremo activo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 21 de marzo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: CONDENAR en costas en segunda instancia a la parte demandante, las cuales serán liquidadas de manera concentrada por el Tribunal del origen, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y tomando en consideración lo dispuesto en los artículos 366 y 365.8 del CGP. No hay lugar a la condena por concepto de agencias en derecho en esta instancia.

TERCERO: En firme esta providencia ENVIAR el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

NICOLÁS YEPES CORRALES

Presidente de la Sala

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

WILLIAM BARRERA MUÑOZ

Magistrado

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

ADRIANA POLIDURA CASTILLO

Magistrada

MGL/JAR

la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas”.