CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA
CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
Bogotá, D.C., nueve (9) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Radicación: 25000-23-37-000-2019-00315-01 [27653]
Demandante: ANA MERCEDES MEZA ARANGO
Demandado: UAE DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP
Temas: Contribuciones a salud y pensión (enero a diciembre de 2014). Rentista de capital. Sujeto pasivo. Suspensión de la afiliación en salud
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante1 contra la sentencia del 2 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, que resolvió2:
«PRIMERO: DECLARAR la nulidad parcial del acto administrativo contenido en la Resolución No. RDO-2017-04153 del 21 de diciembre de 2017, mediante la cual la UGPP profirió liquidación oficial por omisión en la afiliación y/o vinculación en el pago de aportes al Sistema de Seguridad Social Integral en salud por los períodos de enero a diciembre de 2014 y sancionó por omisión a la señora Ana Mercedes Meza Arango; y la Resolución No. RDC-2018-01765 del 27 de diciembre de 2018, confirmatoria del acto anterior.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, DECLARAR que la señora Ana Mercedes Meza Arango está obligada a cancelar, por los períodos de enero a diciembre de 2014, los aportes al Sistema y la sanción por omisión en las cuantías determinadas en la parte considerativa de esta providencia.
TERCERO: Por no haberse causado ni demostrado, no se condena en costas […]».
ANTECEDENTES
El 31 de mayo de 2017, la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UAE de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante, UGPP) expidió el Requerimiento para Declarar y/o Corregir nro. RCD-2017- 00871, en contra de Ana Mercedes Meza Arango, por omisión en la afiliación y/o
1 Índice 39 de SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
2 Índice 36 de SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
vinculación al sistema de seguridad social integral por los períodos de enero a diciembre de 20143.
El 21 de diciembre de 2017, la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP profirió la Liquidación Oficial nro. RDO-2017-04153, por la conducta, períodos y sistemas objeto del requerimiento para declarar y/o corregir, e impuso sanción por omisión4.
El 2 de marzo de 2018, la aportante interpuso recurso de reconsideración contra la liquidación oficial5, decidido el 27 de diciembre de 2018 por la Dirección de Parafiscales de la UGPP mediante la Resolución nro. RDC-2018-01765, en el sentido de confirmarla6.
DEMANDA
La parte demandante, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante, CPACA), formuló las siguientes pretensiones7:
«PRIMERA: Que son nulas la liquidación oficial No. RDO-2017-04153 del 21 de diciembre de 2017 expedida por el Subdirector de Determinación de Obligaciones – Dirección de Parafiscales de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP junto con la resolución No. RDC-2018-01765 del 27 de diciembre de 2018 que resolvió el recurso de reconsideración.
SEGUNDA: Que a título de restablecimiento del derecho se exonere a la señora ANA MERCEDES MEZA ARANGO del pago de la suma de cincuenta y seis millones ciento sesenta y un mil setecientos pesos ($56.161.700) por concepto de omisión en el pago a los sistemas generales de seguridad social en salud y pensiones y al fondo de solidaridad pensional.
TERCERA: Que a título de restablecimiento del derecho se exonere a la señora ANA MERCEDES MEZA ARANGO del pago de la suma de ciento doce millones trescientos veintitrés mil cuatrocientos pesos ($112.323.400) por concepto de sanción por no declarar, por la conducta de omisión.
CUARTA: Que se condene en costas y agencias en derecho a la demandada».
Invocó como disposiciones violadas, las siguientes8:
Artículos 2, 4, 6, 13, 15, 16, 25, 26, 29, 48, 49, 53, 58, 83, 230, 243 y 338 de la
Constitución Política (CP)
Artículo 16 de la Ley 90 de 1946
Artículos 13 (lit. d), 17, 204 y 209 de la Ley 100 de 1993
Artículo 5 de la Ley 797 de 2003
Artículo 156 de la Ley 1151 de 2007
Artículo 6 de la Ley 1562 de 2012
3 Índice 2 de SAMAI. Carpetas: «ED_CDS_CD2FOLIO116.zip\CD2FOLIO116\ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS». Archivo:
«requerimiento para declarar y o corregir.pdf».
4 Índice 2 de SAMAI. Carpetas ibidem. Archivo: «LIQUIDACION OFICIAL.pdf».
5 Índice 2 de SAMAI. Carpetas ibidem. Archivo: «recurso de reconsideración.pdf».
6 Índice 2 de SAMAI. Carpetas ibidem. Archivo: «RDC 2018 1765.pdf».
7 Índice 2 de SAMAI. Archivo: «ED_C01_02DEMANDA.pdf». Pág. 2.
8 Ibidem. Págs. 3 a 4.
Artículo 178 de la Ley 1607 de 2012
Artículo 17 del Decreto 1295 de 1994
Artículo 21 del Decreto 575 de 2013
Decreto 1258 de 1959
Como concepto de la violación, expuso9:
Inexistencia de contribuciones
No existe disposición que determine como contribución parafiscal las cotizaciones a seguridad social, ni los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores, la base gravable o su tarifa. Las Leyes 1151 de 2007 y 1607 de 2012 se limitaron a crear a la UGPP y fijar sus competencias, las cuales no pueden ser diferentes a las otorgadas a las entidades administradoras del sistema. Por esa razón, los actos administrativos demandados vulneraron el principio de legalidad tributaria.
Las cotizaciones no son contribuciones parafiscales
Los aportes a seguridad social realizados por los empleadores no se consideran contribuciones parafiscales dado que aquél no recibe provecho o beneficio por esas cotizaciones. El único beneficiario es el trabajador, en razón a que es quien tiene derecho a las prestaciones cuando se pensiona por vejez, invalidez o sobrevivencia, o cuando ocurre la contingencia en salud o riesgos laborales.
Los rentistas de capital no son trabajadores independientes
El artículo 157 de la Ley 100 de 1993 no incluyó a los rentistas de capital como afiliados obligatorios, sino a quienes perciben rentas de trabajo y tengan capacidad de pago para asumir la cotización a su cargo. El artículo 26 del Decreto 806 de 1998 perdió vigencia con la entrada en vigor del artículo 33 de la Ley 1438 de 2011, norma que, si bien es aplicable al presente asunto, es ineficaz porque el sistema de presunción de ingresos no ha sido reglamentado por el Gobierno Nacional.
Los rentistas de capital no reciben ingresos producto del trabajo pues no son trabajadores dependientes, independientes o informales, sino personas naturales que obtienen réditos por el provecho de sus bienes.
Inexistencia de deuda en pensiones
La actora cumplió 57 años en 2013, y como no completó las 1.300 semanas para acceder a la pensión de vejez, tiene derecho a la indemnización sustitutiva a cargo de la respectiva administradora, al llegar a la edad de pensión cesó la obligación de seguir cotizando durante el período fiscalizado.
Inexistencia de deuda en salud
La entidad no puede cobrar cotizaciones a salud del año 2014 porque no se causó la deuda, según el artículo 209 de la Ley 100 de 199310. Además, dicho subsistema no
9 Ibidem. Págs. 4 a 27.
10 Se refiere a la suspensión de la afiliación y a la causación de deuda o intereses.
otorga derechos adquiridos, pues se limita a prestar la atención médica y el pago de las incapacidades por enfermedad o accidente, motivo por el cual la demandante no va a recibir compensación alguna pese a asumir los aportes de 2014.
OPOSICIÓN
La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente11:
De conformidad con la Ley 100 de 1993, los trabajadores independientes con capacidad de pago están obligados a afiliarse y cotizar a seguridad social integral, categoría que comprende a los rentistas de capital12.
La presunción de ingresos buscaba facilitar el pago de aportes para los trabajadores independientes. Sin embargo, el artículo 25 del Decreto 1406 de 1999 prevé que las contribuciones deberán pagarse con base en los ingresos reales, y el artículo 33 de la Ley 1438 de 2011 dispone que las cotizaciones deben guardar coherencia con los valores declarados ante la DIAN.
Contrario a lo argumentado por la demandante, los aportes al sistema de seguridad social hacen parte de las contribuciones parafiscales que tienen por finalidad asegurar su propio financiamiento.
La actora no entregó documentos o pruebas que permitieran establecer los costos o gastos relacionados con su actividad económica para ser deducidos del cálculo del IBC, razón por la que la cotización se liquidó sobre los ingresos mensualizados, limitados al tope de 25 SMMLV.
La obligación de cotizar a pensión cesa cuando el afiliado reúne los requisitos para acceder a la prestación mínima de vejez. La aportante no había cumplido la edad requerida para ello, motivo por el que debió afiliarse y aportar a ese subsistema.
El subsistema de salud se funda en el principio de universalidad, cuyo objetivo es crear condiciones de acceso de la población al servicio público en todos los niveles de atención, previa la cotización (régimen contributivo) o a través del subsidio financiado con recursos fiscales o ingresos de las entidades territoriales (régimen subsidiado).
TRÁMITE PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA
Mediante auto del 7 de junio de 2022, se prescindió de la audiencia inicial, se fijó el litigio, se tuvieron como pruebas las aportadas al expediente y se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera concepto13.
Contra la decisión anterior la demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue rechazado por improcedente por auto del 2 de noviembre de 202214.
11 Índice 2 de SAMAI. Archivo: «ED_C01_10CONTESTACIONDEMAND.pdf».
12 Citó la sentencia de la Corte Constitucional C-578 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
13 Índice 23 de SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
14 Índices 27 y 31 de SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, en la sentencia apelada: (i) anuló parcialmente los actos administrativos demandados; (ii) a título de restablecimiento del derecho liquidó la obligación a cargo en $69.051.300 (aportes a salud $23.017.100 y sanción por omisión $46.034.200); y (iii) no condenó en costas, con fundamento en lo siguiente15:
En virtud de los principios de universalidad y solidaridad, los rentistas de capital están obligados a aportar al sistema siempre y cuando tengan capacidad de pago, como lo ha concluido el Consejo de Estado16. De manera que, una vez superada la base mínima de ingresos establecida en la ley, la actora tenía que declarar y pagar las contribuciones.
Está acreditado que la demandante tenía 58 años de edad para 2014 y contaba con 217,71 semanas reportadas a pensión, lo que significa que puede solicitar el reconocimiento de la indemnización sustitutiva al acreditar la edad, pero no el tiempo cotizado. En consecuencia, no existe mérito para que continúe aportando al referido subsistema. Prospera el cargo y se eliminan los ajustes a pensión y FSP de enero a diciembre de 2014.
La Corte Constitucional17 ha considerado que: (i) los aportes a salud son obligatorios para los sujetos pasivos, (ii) el hecho de que no usen el sistema de salud público no los exime de cumplir con el deber de contribuir y (iii) los servicios médico-asistenciales no están limitados al monto de la cotización.
En ese orden, se mantienen los aportes a salud ($23.017.100) y se modifica la sanción por omisión ($46.034.200) dada la improcedencia de las cotizaciones a pensión y FSP.
Al no haberse causado ni demostrado, no se condena en costas.
RECURSO DE APELACIÓN
La parte demandante18 apeló la sentencia de primera instancia según los siguientes argumentos:
Falta de competencia
Las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho «donde se controviertan actos administrativos de contenido particular y concreto que expida la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA
PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP, salvo “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social” (Art. 2, num. 4 CPTSS) que le corresponde a la jurisdicción
15 Índice 36 de SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
16 Citó la sentencia del 11 de noviembre de 2021, exp. 24719, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.
17 Citó las sentencias C-711 de 2001 y C-349 de 2004.
18 Índice 39 de SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
ordinaria laboral, son de conocimiento exclusivo de la jurisdicción de lo contencioso administrativa, pero la competencia la tiene un Juzgado Administrativo Sección Segunda Oral de Bogotá»19.
El acto administrativo que determina el valor adeudado «es la resolución por medio de la cual la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP ordena seguir
adelante con la ejecución por concepto de pago de aportes pensionales que nada tiene que ver con el estatuto tributario y por consiguiente, carece de competencia la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dado que el cobro coactivo que adelanta la UGPP se rige por los artículos 98 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo»20.
Así, «[l]a Sección Cuarta – Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca deberá declarar la falta de competencia desde el auto admisorio de la demanda, inclusive, y remitir el expediente a reparto para que lo asignen a un Juzgado Administrativo Sección Segunda Oral de Bogotá»21.
El tribunal pretermitió la etapa oral
En el auto del 7 de junio de 2022 se prescindió toda la etapa oral, contrariando los artículos 179 y 180 del CPACA. Para no vulnerar el derecho fundamental al debido proceso de la demandante, se debió practicar la audiencia inicial y, en esa diligencia, dictar sentencia.
En el referido auto quedaron por fuera tres (3) problemas jurídicos, a saber: «i) si dada la naturaleza jurídica de la seguridad social se debe determinar si se rige por el estatuto tributario, caso en el cual la competencia la tiene la sección cuarta o se trata de un derecho social o de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, caso en el cual la competencia la tendría un Juzgado Administrativo Sección Segunda Oral de Bogotá, ii) si los rentistas de capital están o no obligados a afiliarse y cotizar a la seguridad social si se tiene en cuenta que sus rentas no son de trabajo, dado que no le prestan servicios personales a otro y iii) si la obligación de la afiliación y cotización por parte de los rentistas de capital proviene de las rentas que no provienen del trabajo o por tener capacidad de pago»22.
Caducidad de la acción de cobro por el incumplimiento de las obligaciones del afiliado
El a quo omitió pronunciarse sobre la caducidad de la acción de cobro por parte de la UGPP. En el ordenamiento jurídico no existe norma especial que le haya concedido un término diferente a los tres (3) años de que trata el artículo 52 del CPACA, en relación con la obligación que tienen los afiliados de cotizar.
Los rentistas de capital no están obligados a afiliarse y cotizar a salud
El numeral 1 del literal A del artículo 157 de la Ley 100 de 1993 no se refiere a los rentistas de capital como obligados a afiliarse al sistema de seguridad social en salud, ya que estos no obtienen rentas de trabajo y no son pensionados.
19 Pág. 2 del recurso de apelación.
20 Ibidem.
21 Ibidem.
22 Pág. 5 del recurso de apelación.
Inexistencia de deuda en salud
Según el artículo 209 de la Ley 100 de 1993, la entidad no puede cobrar cotizaciones en salud a la demandante, pues la norma solo indica que, por el período de la suspensión de la afiliación, no se causa deuda ni interés de alguna clase, y no prevé consecuencia por la omisión o el no pago de las contribuciones, tampoco una sanción.
Los rentistas de capital no son trabajadores independientes
La UGPP asimiló una ocupación de libre ejercicio a un trabajo para justificar la obligación de aportar al sistema de seguridad social. El artículo 33 de la Ley 1438 de 2011 no aplica puesto que el Gobierno no ha reglamentado el sistema de presunción de ingresos, motivo por el cual no es obligatoria la afiliación al régimen contributivo de las personas naturales declarantes del impuesto sobre la renta.
La obligación de cotizar nace de la afiliación
Sobre la afirmación del tribunal de que en la demanda únicamente se discutió la obligación de realizar aportes, pero no el IBC tomado por la administración, se advierte que el deber de afiliarse a salud en el régimen contributivo conlleva el de cotizar, razón por la cual «al ser impugnada la cotización, también, lo es el ingreso base de cotización»23.
TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA
El recurso de apelación de la demandante se admitió mediante auto del 29 de junio de 202324. Al no ser necesaria la práctica de pruebas en segunda instancia no se corrió traslado para alegar.
Dentro del término de ejecutoria, la actora reiteró los argumentos de la apelación25. El Ministerio Público no emitió concepto (nums. 4 a 6, art. 247 del CPACA).
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Se decide sobre la legalidad de la liquidación oficial proferida por la UGPP contra la demandante, por omisión en la afiliación y/o vinculación al sistema de seguridad social integral por los períodos de enero a diciembre de 2014, e impuso sanción por omisión, y de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración en el sentido de confirmarla.
Cuestiones procedimentales
En cuanto al argumento relacionado con la «[f]alta de competencia», en el que se aduce que «[l]a Sección Cuarta – Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca deberá declarar la falta de competencia desde el auto admisorio de la demanda, inclusive, y remitir el
23 Pág. 27 de la apelación.
24 Índice 4 de SAMAI.
25 Índice 12 de SAMAI.
expediente a reparto para que lo asignen a un Juzgado Administrativo Sección Segunda Oral de Bogotá»26, la Sala precisa que esa circunstancia no fue alegada en las oportunidades procesales pertinentes en el curso de la primera instancia27.
En gracia de discusión, se constata que la propia actora presentó la demanda ante la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por lo que no resulta razonable que, en sede de apelación, manifieste que el proceso debió conocerlo la Sección Segunda de los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá, sin exponer los argumentos que sustenten la presunta falta de competencia del a quo.
Y en todo caso, el artículo 18 del Decreto 2288 de 198928 prevé que la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca tramitará los procesos «de nulidad y restablecimiento del derecho relativos a […] contribuciones». A su vez, el artículo 13 del Acuerdo 080 de 201929 preceptúa que la Sección Cuarta de esta Corporación conocerá los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho que versen «sobre actos administrativos relacionados con […] contribuciones fiscales y parafiscales […]», motivo por el que no se constata la alegada falta de competencia.
En cuanto al argumento denominado «[l]a Sección Cuarta – Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca pretermitió íntegramente la etapa oral», según el cual «para no vulnerar el derecho fundamental al debido proceso de la demandante se debió practicar la audiencia inicial y dentro de ella, dictar la sentencia anticipada, previos los alegatos de conclusión»30, la Sala puntualiza lo siguiente:
El artículo 179 del CPACA, modificado por el artículo 39 de la Ley 2080 de 2021, dispone que «[c]uando se trate de asuntos de puro derecho o no fuere necesario practicar pruebas, el juez prescindirá de la audiencia de pruebas y podrá dictar la sentencia oral dentro de la audiencia inicial». Sin embargo, la misma norma prevé que «[l]o anterior, sin perjuicio de lo indicado en el artículo 182A sobre sentencia anticipada […]».
Justamente, en el auto del 7 de junio de 2022 proferido por el tribunal, se explicó la procedencia de dictar sentencia anticipada en los términos del artículo 182A del CPACA, dado que «no se adelantó la audiencia inicial y tampoco es necesaria la práctica de pruebas adicionales a las aportadas por las partes, y se trata de un asunto de puro derecho, se proferirá sentencia anticipada, previo a la fijación del litigio y el traslado a los sujetos procesales para alegar de conclusión». Si bien esa decisión fue apelada por la actora, dicho recurso se rechazó por improcedente, providencia que se encuentra ejecutoriada31.
Respecto a los problemas jurídicos que, a juicio de la demandante debieron ser incluidos en la fijación del litigio, se constata que el a quo no podía resolver sobre el
«juez competente» toda vez que ese argumento no se planteó en esa instancia, mientras que la obligación de los rentistas de capital de afiliarse y cotizar a seguridad social sí fue estudiada en la sentencia apelada.
26 Pág. 3 del recurso de apelación.
27 Recuérdese que el artículo 16 del CGP (aplicable por la remisión expresa del artículo 306 del CPACA) dispone que «[l]a falta de competencia por factores distintos del subjetivo o funcional es prorrogable cuando no se reclame en tiempo, y el juez seguirá conociendo del proceso […]».
28 «[P]or el cual se dictan disposiciones relacionadas con la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo».
29 Reglamento Interno del Consejo de Estado.
30 Pág. 5 del recurso de apelación.
31 Cfr. auto del 2 de noviembre de 2022. Índice 31 de SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Por lo anterior, se concluye que la Sección Cuarta del tribunal era competente para tramitar y decidir el proceso, sin que se advierta la vulneración al debido proceso por dictarse sentencia anticipada.
Alcance del recurso de apelación
Se advierte que el cargo de apelación denominado «[d]e la prescripción y/o caducidad de las obligaciones y/o acciones de cobro con motivo del incumplimiento de las obligaciones del afiliado» no fue planteado en la demanda, por lo que la entidad no pudo controvertirlo y el tribunal no lo analizó.
Ocurre lo mismo con el cargo titulado «[l]a obligación de cotizar nace de la afiliación» que pretende cuestionar el ingreso base de cotización tomado por la UGPP, porque como lo advirtió el tribunal, con la demanda no se expuso dicha inconformidad.
Por consiguiente, la Sala se abstendrá de estudiarlos, en tanto que, si bien conforme al artículo 328 del CGP, el juez de segunda instancia debe pronunciarse sobre los argumentos expuestos por el apelante, no se puede obviar que estos deben ser consonantes con lo planteado en la demanda, pues de lo contrario se vulneraría el derecho de defensa y contradicción de la contraparte y se desatendería el objeto del recurso de apelación, que no es otro que se examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión tomada por el a quo (art. 320 CGP)32.
En conclusión, los anteriores planteamientos no constituyen reparos concretos contra la sentencia apelada que ameriten un pronunciamiento en esta instancia pues se refieren a cargos novedosos no planteados en la demanda.
En los términos del recurso de apelación de la parte demandante, la Sala deberá establecer: (i) si los rentistas de capital están obligados a afiliarse y cotizar al subsistema de salud y (ii) si por disposición del artículo 209 de la Ley 100 de 1993, cuando se suspende la afiliación no se causa deuda o interés al subsistema de salud.
No será objeto de análisis lo referente a los ajustes al subsistema de pensiones, comoquiera que el a quo determinó su improcedencia, decisión no apelada.
Rentista de capital como sujeto pasivo de las contribuciones al subsistema de salud
El artículo 48 de la Constitución Política estableció la seguridad social como un
«servicio público de carácter obligatorio» que se presta «bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad». Además, es un derecho irrenunciable de todos los habitantes del territorio nacional.
Con la Ley 100 de 1993 se creó el sistema de seguridad social integral con el objeto de «garantizar los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad para obtener la
32 En el mismo sentido cfr. las sentencias del 19 de mayo de 2022, exp. 24088 y del 16 de junio de 2022, exp. 25753, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre otras.
calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la protección de las contingencias que la afecten».
Los objetivos del sistema son: «1. Garantizar las prestaciones económicas y de salud a quienes tienen una relación laboral o capacidad económica suficiente para afiliarse al sistema.
Garantizar la prestación de los servicios sociales complementarios […], 3. Garantizar la ampliación de cobertura hasta lograr que toda la población acceda al sistema, mediante mecanismos que en desarrollo del principio constitucional de solidaridad, permitan que sectores sin la capacidad económica suficiente como campesinos, indígenas y trabajadores independientes, artistas, deportistas, madres comunitarias, accedan al sistema y al otorgamiento de las prestaciones en forma integral» (art. 6 de la Ley 100 de 1993).
Dentro de los principios con sujeción a los cuales se presta el servicio público esencial de la seguridad social, se destaca la «solidaridad» como la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el principio del más fuerte hacia el más débil (art. 2 de la Ley 100 de 1993).
Como lo ha considerado la Corte Constitucional33 «el principio de solidaridad exige al Estado y a toda la sociedad “la vinculación del propio esfuerzo y actividad en beneficio o apoyo de otros asociados o en interés colectivo”», por ende, el «Estado debe prestar asistencia y protección a quienes se encuentren en circunstancias de mayor debilidad o vulnerabilidad, y exigir mayores contribuciones y esfuerzos a quienes están en mejor situación».
Cabe resaltar que «la solidaridad no se encuentra sólo en cabeza del Estado sino que también los particulares tienen una carga al respecto. Además, según la filosofía del sistema, los aportes no tienen que verse necesariamente reflejados en las prestaciones, pues estos aportes tienen finalidades que sobrepasan el interés individual del afiliado y apuntan a la protección del sistema considerado como un conjunto dirigido a proteger a toda la población»34.
Otro de los principios orientadores del sistema es la «universalidad» que propende por la protección para las personas sin discriminación alguna en todas las etapas de la vida, en virtud de aquél, todos los colombianos participan en el servicio esencial de salud, algunos como afiliados al régimen contributivo o subsidiado y otros de forma temporal como participantes vinculados35 (art. 157 de la Ley 100 de 1993).
Esta Corporación ha señalado que la anterior diferenciación «constituye una expresión del principio de solidaridad y obedece a la capacidad de pago para cubrir el monto de las cotizaciones. De esta manera, los ingresos determinan que al régimen contributivo pertenezcan las personas vinculadas a través de contrato de trabajo, servidores públicos, pensionados y trabajadores independientes. Mientras que al régimen subsidiado se afilia la población más pobre y vulnerable del país»36.
Ahora, la obligatoriedad en la afiliación es una de las características que rige al sistema de seguridad social, que encuentra sustento, tratándose del subsistema de salud, en el literal b) del artículo 156 de la Ley 100 de 1993, según el cual, «[t]odos los
33 Sentencia C-258 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
34 Corte Constitucional, sentencia C-760 de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
35 La figura de los participantes vinculados desapareció con el artículo 32 de la Ley 1438 de 2011. Sobre el particular, ver sentencia T-611 de 2014 de la Corte Constitucional, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
36 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 18 de agosto de 2022, exp. 11001-03-25-000-2015-00232- 00 (0434-2015), C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.
habitantes en Colombia deberán estar afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, previo el pago de la cotización reglamentaria o a través del subsidio que se financiará con recursos fiscales, de solidaridad y los ingresos propios de los entes territoriales».
En lo que se refiere a los tipos de participantes, el artículo 157 ibidem dispone que
«todo colombiano participará en el servicio esencial de salud que permite el Sistema General de Seguridad Social en Salud», y lo harán como afiliados al régimen contributivo o subsidiado. Para lo que interesa al presente asunto, los afiliados al régimen contributivo en salud son «las personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos, los pensionados y jubilados y los trabajadores independientes con capacidad de pago […]» [se resalta].
En igual sentido, el artículo 26 del Decreto 806 de 199837 dispuso que son afiliados al mencionado régimen, entre otros, «los trabajadores independientes, los rentistas, los propietarios de las empresas y en general todas las personas naturales residentes en el país, que no tengan vínculo contractual y reglamentario con algún empleador […]».
Nótese que las disposiciones de la Ley 100 de 1993 no hacen referencia expresa a los rentistas de capital como sujetos obligados a afiliarse a salud, no obstante, como lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia C-578 de 200938 «[…] una comprensión amplia de la expresión [se refiere a trabajadores independientes] permite incluir dentro del tal concepto el de “rentistas” tal como en su momento lo señaló el Decreto 3063 de 1989, en su artículo 15, según el cual es trabajador independiente toda “persona natural que ejerce personal y directamente una profesión, oficio o actividad económica, con o sin trabajadores a su servicio, sin sujeción a contrato de trabajo”, con lo cual se concluye que la expresión trabajadores independientes incluye a todas las personas económicamente activas» [subraya original].
Cabe resaltar que esta Sección, en sentencia del 1º de agosto de 201939, analizó la legalidad de un aparte del artículo 2.1.4.1 (numeral 1.4) del Decreto 780 de 201640, en particular, el que disponía que «los rentistas, los propietarios de las empresas» debían afiliarse obligatoriamente al régimen contributivo en salud, concluyendo, en síntesis, que tal precepto no desconocía el principio de legalidad en materia tributaria y, en consecuencia no era nulo por los siguientes motivos:
«1. En relación con el artículo 2.1.4.1 numeral 1.4 del Decreto 780 de 2016, la actora sostiene que los rentistas de capital y los propietarios de empresas no están obligados por ley a cotizar en el régimen contributivo de salud.
De acuerdo con el artículo 1º de la Ley 100 de 1993 “el Sistema de Seguridad Social Integral comprende las obligaciones del Estado y la sociedad, las instituciones y los recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios”.
Asimismo, el artículo 156 literal b) de la misma ley establece que “todos los habitantes en Colombia deberán estar afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, previo el pago de la cotización reglamentaria o a través del subsidio que se financiará con recursos fiscales, de solidaridad y los ingresos propios de los entes territoriales”.
37 «Por el cual se reglamenta la afiliación al Régimen de Seguridad Social en Salud y la prestación de los beneficios del servicio público esencial de Seguridad Social en Salud y como servicio de interés general, en todo el territorio nacional».
38 M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
39 Exp. 23379, C.P. Milton Chaves García.
40 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social».
En similar sentido, el artículo 157 inciso primero señala que “todo colombiano participará en el servicio esencial de salud que permite el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Unos lo harán en su condición de afiliados al régimen contributivo o subsidiado y otros lo harán en forma temporal como participantes vinculados”.
Y el artículo 157 literal a) de la Ley 100 de 1993 prevé quiénes están afiliados al Sistema de Seguridad Social, mediante los regímenes contributivo y subsidiado. El numeral 1) del literal a) dispone que están afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, mediante el régimen contributivo, las siguientes personas:
“1. Los afiliados al Sistema mediante el régimen contributivo son las personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos, los pensionados y jubilados y los trabajadores independientes con capacidad de pago. Estas personas deberán afiliarse al Sistema mediante las normas del régimen contributivo de que trata el capítulo I del título III de la presente Ley”.
Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-578 de 2009, precisó que una interpretación amplia de la expresión “trabajador independiente” contenida en el numeral 1) del literal a) del artículo 157 de la Ley 100 de 1993 admite la inclusión de los rentistas de capital como obligados a cotizar o aportar al Sistema General de Seguridad Social en Salud, bajo el entendido que son personas económicamente activas que ejercen una actividad económica en forma personal y directa. En lo pertinente, la Corte sostuvo lo siguiente: […]
De igual forma, el alcance dado por la Corte a la expresión “trabajador independiente” prevista en la Ley 100 de 1993 [art. 157] permite cobijar en la misma a los propietarios de empresas, teniendo en cuenta que se trata de personas naturales económicamente activas que desarrollan una actividad de manera personal y directa.
Por su parte, el artículo 157 literal a) numeral 2) de la Ley 100 de 1993 señala que, en general, hacen parte del régimen subsidiado “las personas sin capacidad de pago para cubrir el monto total de la cotización”.
Así, en virtud de los principios de universalidad y solidaridad, todos los habitantes de Colombia deben estar afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, mediante el régimen contributivo, si tienen capacidad de pago, o el régimen subsidiado, si no la tienen.
[…]
Con base en los principios de universalidad y solidaridad previstos en la Ley 100 de 1993, al reglamentar los artículos 154 y 157 de la misma ley, el artículo 26 literal d) del Decreto 806 de 1998 incluyó expresamente a los rentistas de capital y propietarios de empresas como afiliados al régimen contributivo de salud, así: […]
Dicha norma fue reproducida en el artículo 34 del Decreto 2353 de 2015 –que derogó el Decreto 806 de 1998-, que, como se advierte, se refirió en forma expresa a los rentistas y propietarios de empresas como cotizantes del régimen contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Conforme lo anterior, bajo los parámetros interpretativos definidos por la Corte Constitucional en sentencia C-578 de 2009, los rentistas de capital y propietarios de empresas están obligados a cotizar al Sistema General de Seguridad Social en Salud, en desarrollo de los principios de solidaridad y universalidad, pues, todas las personas con capacidad económica deben contribuir con el financiamiento del sistema.
Bajo esas consideraciones, al expedir el Decreto 780 de 2016, la Nación- Ministerio de Salud y de la Protección Social no desconoció el principio de legalidad, ya que por su naturaleza compilatoria, esa norma se limitó a incorporar disposiciones que, como se expuso previamente, imponen a los rentistas de capital y a los propietarios de empresas una obligación tributaria, con base en la ley que los considera como aportantes al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
En consecuencia no hay lugar a anular las expresiones “los rentistas” y “los propietarios de las empresas” del artículo 2.1.4.1 numeral 1.4 del Decreto 780 de 2016, que, en los términos de la Ley 100 de 1993, regula los afiliados al régimen contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud».
Dicho criterio fue reiterado en la sentencia del 29 de abril de 202141, en la que la Sala negó la nulidad parcial del literal d) del artículo 26 de Decreto 806 de 199842, porque según se concluyó, «no solo deben afiliarse al Sistema General de Seguridad Social en Salud los rentistas de capital y los propietarios de empresas, sino también todas las personas naturales residentes en el país, que no tengan vínculo contractual y reglamentario con algún empleador».
En ese contexto, partiendo de la interpretación que realizó la Corte Constitucional de la expresión «trabajadores independientes», y los análisis de legalidad de esta Sección, se tiene que los rentistas de capital tienen la obligación de afiliarse al régimen contributivo en salud, en atención a que son personas económicamente activas con capacidad de pago para asumir las cotizaciones, posición que materializa los principios de universalidad y solidaridad.
De otra parte, en cuanto a la aplicación del artículo 33 de la Ley 1438 de 201143 que discute la apelante, es claro que el último inciso de esa norma encargó al Gobierno Nacional de la reglamentación de un sistema de presunción de ingresos. Pero también estableció que, si existían diferencias entre los valores declarados ante la DIAN y los aportes al sistema, estos últimos debían ajustarse.
La Sala reitera44 que, para determinar la base de los aportes al subsistema de salud, la presunción de ingresos aplica siempre y cuando el afiliado no se encuentre en alguno de los supuestos previstos en la referida norma -personas naturales declarantes de renta, IVA e ICA, y quienes tienen certificado de ingresos y retenciones-, pues en esos eventos no hay duda de que se cuenta con un indicador de ingreso que desplaza dicha presunción, cuestión que deberá ser analizada en cada caso.
Por los anteriores motivos, no prospera el cargo de apelación.
2. Suspensión de la afiliación
41 Exp. 25056, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.
42 Se solicitó la nulidad del aparte subrayado, conforme con el cual, serán afiliados al Régimen Contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud como cotizantes: «Los trabajadores independientes, los rentistas, los propietarios de las empresas y en general todas las personas naturales residentes en el país, que no tengan vínculo contractual y reglamentario con algún empleador».
43 «Artículo 33. Presunción de capacidad de pago y de ingresos. Se presume con capacidad de pago y, en consecuencia, están obligados a afiliarse al Régimen Contributivo o podrán ser afiliados oficiosamente:
- Las personas naturales declarantes del impuesto de renta y complementarios, impuesto a las ventas e impuesto de industria y comercio.
- Quienes tengan certificados de ingresos y retenciones que reflejen el ingreso establecido para pertenecer al Régimen Contributivo.
- Quienes cumplan con otros indicadores que establezca el Gobierno Nacional.
Lo anterior, sin perjuicio de poder ser clasificado como elegible al subsidio por medio del Sisbén, de acuerdo con las normas sobre la materia.
El Gobierno Nacional reglamentará un sistema de presunción de ingresos con base en la información sobre las actividades económicas. En caso de existir diferencias entre los valores declarados ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y los aportes al sistema estos últimos deberán ser ajustados».
44 Sentencias del 14 de septiembre de 2023, exp. 26001, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello y del 28 de septiembre de 2023, exp. 26706, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
El artículo 209 de la Ley 100 de 1993 establece que «[e]l no pago de la cotización en el sistema contributivo producirá la suspensión de la afiliación y al derecho a la atención del Plan de Salud Obligatorio. Por el período de la suspensión, no se podrán causar deuda ni interés de ninguna clase».
Mediante la sentencia C-177 de 199845, la Corte Constitucional analizó la anterior norma en función de los asalariados y servidores públicos declarando la exequibilidad condicionada, tras considerar que:
«[L]a Corte concluye que el primer segmento del artículo 209 de la Ley 100 de 1993, según el cual "el no pago de la cotización en el sistema contributivo producirá la suspensión de la afiliación y al derecho a la atención del plan de salud obligatorio" es claramente constitucional cuando se trata de la suspensión de servicios en caso de personas no vinculadas a través de relación laboral, esto es de pensionados, jubilados y trabajadores independientes, pues ellos directamente deben realizar los pagos de las correspondientes cotizaciones. Por el contrario, y como se ha visto en los anteriores fundamentos de esta sentencia, es necesario condicionar el alcance de esta norma a fin de adecuarla a la Carta, cuando se trata de trabajadores dependientes y a servidores del Estado, pues una aplicación literal puede transgredir los artículos 13, 49 y 83 de la Constitución. Es por ello que se declarará la exequibilidad condicionada de ese aparte.
Así, y como se precisó en el fundamento 25, la suspensión de la afiliación resulta desproporcionada en estos casos. Por el contrario, la interrupción de los servicios de salud por la EPS es conforme con la Carta, pero con las precisiones efectuadas en los fundamentos 29 a 31 de esta sentencia, esto es, que el patrono asume la obligación primaria de prestar tales servicios al trabajador y a su grupo familiar y que subsiste una responsabilidad subsidiaria de la EPS en determinados eventos.
34- En relación con la parte final del artículo 209 de la Ley 100 de 1993, que dispone expresamente que "por el período de la suspensión, no se podrán causar deuda ni interés de ninguna clase", la Corte considera que es necesario también condicionar su constitucionalidad por las siguientes razones:
De acuerdo con el artículo 49 de la Constitución sólo la atención básica de salud debe ser gratuita para todas las personas, por ende es razonable que el incumplimiento de una obligación pecuniaria en este campo origine las consecuencias económicas que le garanticen, a la entidad que debe responder por el servicio, la estabilidad y el equilibrio del sistema. Además, el artículo 365 de la Constitución dispone que es deber del Estado asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos, el cual debe leerse en concordancia con el artículo 2º de la Carta que dispone como fin de nuestro Estado la efectividad de los derechos consagrados en la Constitución. Por tal razón, si no existen serias consecuencias contra el empleador o el individuo que incumple, no se garantiza "a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud" (CP art. 49). Finalmente, no debe olvidarse que el actual sistema de seguridad social en salud se diseñó para también favorecer a las personas sin capacidad de pago, pues a través del fondo de solidaridad se busca hacer efectivo el derecho a la salud de quienes objetivamente no pueden cotizar en el sistema. Por ende, si no existen mecanismos jurídicos que garanticen el pago efectivo de la cotización de quienes pueden hacerlo, se desconoce el deber ciudadano de solidaridad social que contempla el numeral 2º del artículo 95 constitucional. Por todo lo anterior, la Corte considera que en aquellos casos en que el incumplimiento es imputable al patrono, entonces no existe ninguna razón para que se lo excluya del pago de intereses, pues ello constituye una invitación a eludir el pago de esas contribuciones parafiscales.
Por el contrario, en el caso de los trabajadores independientes y pensionados, la Corte considera que es razonable el mandato según el cual durante el período de la suspensión, no se podrá causar deuda ni interés de ninguna clase. En efecto, en tales eventos, la suspensión de la afiliación constituye una consecuencia drástica para la persona afectada, por lo cual se justifica que se lo exima del pago de intereses, a fin de no hacer
45 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
excesivamente gravosa su posterior vinculación al sistema de salud. Por ende, también se condicionará la exequibilidad de esta frase». [se destaca].
De la citada jurisprudencia se extrae, para lo que interesa al proceso, que durante el período de la suspensión de la afiliación no se podrá causar deuda ni interés, comoquiera que dicha situación acarrea la interrupción de la prestación de servicios en salud, lo que se constituye como una consecuencia desfavorable para el afectado que, en el caso de los trabajadores independientes, son las mismas personas obligadas a cotizar al sistema, distinto a lo que acontece, por ejemplo, en las relaciones laborales dependientes.
Por su parte, el artículo 57 del Decreto 1406 de 199946 prevé que «[l]a afiliación a la EPS será suspendida después de un mes de no pago de la cotización correspondiente al afiliado, al empleador o a la administradora de pensiones, según sea el caso, o cuando el afiliado cotizante que incluyó dentro de su grupo a un afiliado dependiente no cancele la UPC adicional que corresponda […]».
De las citadas normas se deduce que la falta de pago de la cotización al subsistema de salud por un mes conduce a la suspensión de la afiliación y, con ello, la cesación de la prestación de servicios del Plan Obligatorio de Salud, precisándose que, durante el período de suspensión, no se podrá causar deuda ni interés.
Para la Sala, si bien el artículo 209 de la Ley 100 de 1993 dispone que no se podrán causar deudas o intereses por cotizaciones, esa consecuencia únicamente se predica durante el período mismo de la suspensión de la afiliación, procedimiento que compete a la respectiva entidad promotora de salud.
Así, no puede perderse de vista que dicha circunstancia obedece a la relación afiliado- administradora, que difiere del vínculo aportante-administración tributaria, razón por la cual «el cumplimiento de la correspondiente obligación tributaria será exigido por quien ostente la competencia para hacer valer el derecho de crédito del acreedor», de ahí que «el artículo 209 de la Ley 100 de 1993, invocado por la apelante única, no contempla una exoneración de las cotizaciones al subsistema de salud que están a cargo del empleador, ni enerva el carácter coactivo de las obligaciones tributarias consistentes en realizar aportes al SPS»47.
Un razonamiento contrario implicaría asumir que la falta de pago de las cotizaciones derivaría, por sí sola y automáticamente en la suspensión de la afiliación en salud y los consecuentes efectos establecidos por el artículo 209 de la Ley 100 de 1993, interpretación que tornaría inoperantes las facultades otorgadas a la UGPP por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 para la «determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social» y de
«establecer la ocurrencia de los hechos generadores de las obligaciones definidas por la ley […]».
En el asunto bajo examen, revisado el requerimiento para declarar y/o corregir y la liquidación oficial, se tiene que la entidad cruzó información y afirmó que la señora Ana Mercedes Meza Arango está afiliada a salud, como beneficiaria, desde el 1º de febrero de 2014, circunstancia que no fue desvirtuada por la aportante en sede administrativa
46 Vigente para la época de los hechos.
47 Sentencia del 20 de abril de 2023, exp. 26630, C.P. Wilson Ramos Girón.
o judicial, por lo que la Sala infiere que no se produjo la suspensión en la afiliación sino, por el contrario, estuvo vigente en el período fiscalizado.
Así, la conducta de incumplimiento reprochada por la UGPP corresponde a la omisión en la afiliación y/o vinculación al régimen contributivo en salud dada la capacidad de pago de la actora, hecho no cuestionado. Al no mediar prueba de la suspensión, no procede la consecuencia legal contenida en el artículo 209 de la Ley 100 de 1993 referente a la imposibilidad de que se causen deudas o intereses.
De esa forma, la sola falta de pago de las cotizaciones no es suficiente para agotar las potestades de determinación de la administración tributaria respecto de la verificación de los hechos generadores de las obligaciones con el sistema de seguridad social integral que, se repite, difiere de la relación entre el afiliado y la entidad administradora para la prestación de servicios en salud. Sumado a que, en la actuación administrativa, se constató la afiliación de la señora Ana Mercedes Meza Arango, sin acreditarse suspensión alguna.
En ese orden, la Sala no comparte la posición de la apelante en el sentido que la entidad no puede cobrar las cotizaciones debido a que no se causó deuda, según su interpretación del artículo 209 de la Ley 100 de 1993 puesto que, de una parte, la consecuencia prevista por esa norma está referida a que, en efecto, se suspenda la afiliación en salud y, por otra, en el caso concreto no se probó la aludida cesación, sino que la demandante estaba afiliada como beneficiaria en el año 2014, lo que indica que pudo acceder a atenciones médicas en ese período.
De otra parte, la actora discute que aportar al subsistema de salud por los períodos de 2014 no le representará beneficio personal alguno. Frente a lo anterior, es oportuno precisar que los aportes al sistema de seguridad social integral no necesariamente implican una contraprestación equivalente al monto de la cotización, sino que busca la propia financiación del sistema de salud, en atención a los principios que lo fundan, como los de universalidad, solidaridad y sostenibilidad, entre otros (arts. 2 y 153 de la Ley 100 de 1993).
Así, la Corte Constitucional ha indicado que los recursos que ingresan al sistema «tanto en Salud (C-577/97, C-542/98, T-569/99, C-1707/00) como en pensiones (C-179/97), llámense cotizaciones, aportes, cuotas moderadoras, pagos compartidos, copagos, tarifas, deducibles
o bonificaciones, son en realidad contribuciones parafiscales de destinación específica, en cuanto constituyen un gravamen, fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra obligatoriamente a determinadas personas para satisfacer sus necesidades de salud y pensiones y que, al no comportar una contraprestación equivalente al monto de la tarifa fijada, se destinan también a la financiación global bien del Sistema General de Seguridad Social en Salud, bien del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones (C-086/02, C-789/02)»48.
Bajo esa perspectiva, si bien los recursos destinados a la seguridad social tienen destinación específica, esto «no significa que los fondos de la seguridad social deban reinvertirse de manera individual en quien efectuó el aporte, puesto que “la destinación específica de los recursos de que se habla debe entenderse de manera global como la necesidad de invertirlos nuevamente en el sistema, en beneficio de todos aquellos que se favorecen de él”»49.
48 Sentencia C-155 de 2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
49 Corte Constitucional. Sentencia C-895 de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
Es claro entonces que, independientemente de que la aportante requiera o no la prestación del servicio público de salud, la cotización está destinada a financiar el sistema, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. Además, según se expuso en precedencia, una de las características del subsistema de salud es la obligatoriedad en la afiliación, que se efectúa a través del régimen contributivo en el evento en que el trabajador independiente cuente con capacidad de pago, como en el asunto bajo examen. Por las razones anteriores, no prospera el cargo de apelación.
Dado que el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante no prosperó, se confirmará la sentencia de primera instancia.
Finalmente, de conformidad con lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso, no se condenará en costas (gastos del proceso y agencias en derecho) en esta instancia, comoquiera que no se encuentran probadas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
FALLA
CONFIRMAR la sentencia del 2 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”.
Sin condena en costas en esta instancia.
Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La presente providencia se aprobó en la sesión de la fecha.
| (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta | (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO |
(Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Salva el voto | (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN |
