Radicado: 25000-23-37-000-2021-00692-01 (29782)
Demandante: Eps Famisanar SAS
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN
Bogotá, D C., cuatro (04) de septiembre de dos mil veinticinco (2025)
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho
Radicación: 25000-23-37-000-2021-00692-01 (29782)
Demandante: Eps Famisanar SAS
Demandada: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones
Temas: Devolución de aportes a salud. Procedimiento
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 15 de noviembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que decidió2:
Primero. Declarar no probadas las excepciones de mérito propuestas por el apoderado de Colpensiones conforme la parte motiva de esta sentencia.
Segundo. Declarar la nulidad de la Resolución DNP 1893 del 7 de mayo de 2020 mediante la cual se ordena a la Eps Famisanar el reintegro de unos valores por concepto de aportes a seguridad social en salud por el monto de $97.317.614; la Resolución DNP 3539 del 4 de septiembre de 2020 con la cual se resuelve un recurso de reposición; y la Resolución GDD-DD 0063 del 22 de diciembre de 2020 que resuelve el recurso de apelación, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
Tercero. En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho declarar que la Eps Famisanar SAS no está obligada al pago de la suma de noventa y siete millones trescientos diecisiete mil seiscientos catorce pesos m/cte ($97.317.614) determinada en los actos acusados por concepto de aportes en salud realizados desde el mes de marzo de 2014 hasta el mes de febrero de 2020, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
Cuarto. A título de restablecimiento del derecho, ordenar a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones abstenerse de iniciar cualquier tipo de acción ejecutiva contra Eps Famisanar SAS o, en caso de haberlas iniciado, dar por terminadas las acciones de cobro de las obligaciones contenidas en los actos administrativos declarados nulos.
Quinto. Sin condena en costas.
ANTECEDENTES
Actuación administrativa
Sin solicitud previa a la Eps, con Resolución DNP 1893 del 07 de mayo de 2020, Colpensiones3 ordenó a la Entidad Promotora de Salud Famisanar la devolución de aportes a salud efectuados de marzo de 2014 a febrero de 2020 respecto de pensionados
3 En calidad de aportante acorde con los artículos 1 de Decreto 1406 de 1999 compilado en el 3.2.1.1. del Decreto 780 de 2016 por tener la obligación directa de girar los aportes.
fallecidos, por la suma de $97.317.6144.
Contra la anterior decisión, la entidad demandante presentó los recursos de reposición y subsidiario de apelación, resueltos por las Resoluciones DNP 3539 de 04 de septiembre de 2020 y GDD-DD 0063 del 22 de diciembre de 2020, en el sentido de confirmar la decisión recurrida5.
Demanda
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones6:
Primera. Que se revoque la Resolución DNP 1893 del 7 de mayo de 2020, la Resolución DNP 3539 del 4 de septiembre de 2020 y la Resolución GDD-DD 0063 del 22 de diciembre de 2020, proferidas por la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones- mediante las cuales se ordena a Eps Famisanar S.A.S., a reintegrar la suma de noventa y siete millones trescientos diecisiete mil seiscientos catorce pesos m/cte ($97.317.614) por concepto de aportes en salud realizados desde el mes de marzo de 2014 hasta el mes de febrero de 2020 en nombre de los causantes relacionados en el acto administrativo.
Segunda. Que como consecuencia de la anterior declaración y a título de Restablecimiento del Derecho, se restablezca el derecho de Eps Famisanar S.A.S., consistente en revocar la obligación de reintegrar la suma de noventa y siete millones trescientos diecisiete mil seiscientos catorce pesos m/cte ($97.317.614) por concepto de aportes en salud realizados desde el mes de marzo de 2014 hasta el mes de febrero de 2020 en nombre de los causantes relacionados en el acto administrativo.
Tercera. Que se ordene a la entidad Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, cancelar cualquier registro, anotación o proceso que hubiere hecho o iniciado por el valor que se ordenó reintegrar mediante los actos administrativos aquí demandados.
Cuarta. Que se ordene dar cumplimiento a la sentencia conforme a lo dispuesto por el Código Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2011.
Invocó como normas vulneradas las constitucionales y los artículos 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo); 177 de la Ley 100 de 1993; 12 del Decreto 4023 de 2011; 2.6.4.3.1.1.8. del Decreto 2265 de 2017; 119 de la Ley 1873 de 2017 y 95 de la Ley 1940 de 2018, bajo el siguiente concepto de violación:
Los actos acusados desconocieron el imperativo constitucional del principio de legalidad al ordenar la devolución de aportes sin observar el procedimiento previsto en el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011 ratificado en el artículo 2.6.4.3.1.1.8. del Decreto 2265 de 2017. También incurrieron en falsa motivación al omitir que la Eps solo obró como delegataria y recaudadora de recursos que no se encontraban a su cargo, en tanto fueron girados a la Adres7 acorde con el trámite establecido, lo que aparejaría el cobro de lo no debido.
Contestación de la demanda
La entidad demandada se opuso a las pretensiones de la actora8. Indicó que los actos demandados se encuentran ajustados a derecho, se presumen legales y prestan mérito ejecutivo.
6 SAMAI Tribunal índice 2 certificado 3_ED_DEMANDAY_DEMANDAANEXOS(.PDF) NroActua 2 f. 9
7 Administradora de los recursos del sistema general de seguridad social en salud.
8 SAMAI tribunal índice 27
En su entender, estaba facultada9 para ejercer acciones a fin de recuperar los aportes a salud girados erróneamente a la Eps frente a pensionados fallecidos, con lo cual habría destinación irregular y pago de lo no debido cuyo cobro no estaba sometido a plazo. Y, de negarse las pretensiones, pidió condenar en costas a la demandante.
Sentencia apelada
El tribunal accedió a las pretensiones sin condenar en costas10. Destacó que Colpensiones vulneró el debido proceso de la demandante al no aplicar el procedimiento de devolución de aportes a salud girados erróneamente, pues la ordenó sin elevar la solicitud ante la Eps para que esta lo consultara a la Adres, acorde con lo dispuesto en el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011 -modificado por el artículo 1 del Decreto 674 de 2014-. Así, no se advierte destinación irregular de recursos por la Eps, ni es admisible que so pretexto de la sostenibilidad del sistema pensional se desconozca el debido proceso.
Recurso de apelación
La entidad demandada apeló la decisión del a quo11. Reiteró lo mencionado en la contestación de la demanda en cuanto a los planteamientos genéricos referidos a que los actos se ajustan a derecho porque, a su juicio, en calidad de administradora de pensiones estaba facultada para ejercer acciones directas encaminadas a recuperar los aportes a salud girados erróneamente a la Eps, frente a los cuales habría destinación irregular y pago de lo no debido cuyo cobro no estaba sometido a plazo.
Pronunciamientos finales
La demandante presentó escrito extemporáneo12. La parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Cuestión previa
- El magistrado Luis Antonio Rodríguez Montaño manifestó por escrito encontrarse impedido para participar en la decisión, porque conoció el proceso en primera instancia13. La Sala encuentra configurada la causal invocada y declarará fundado el impedimento, de conformidad con el artículo 141.2 del CGP. En consecuencia, quedará separado del conocimiento del presente asunto.
- Juzga la Sala la legalidad de los actos acusados atendiendo los cargos de apelación planteados por la parte demandada -apelante única- contra la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda sin condenar en costas. En concreto, corresponde establecer si la demandada vulneró el debido proceso de la actora al ordenar la devolución de aportes a salud girados erróneamente, sin atender el procedimiento previsto en la normativa aplicable.
- El tribunal concluyó que Colpensiones vulneró el debido proceso de la actora al no aplicar el procedimiento de devolución de aportes a salud girados erróneamente, pues la ordenó sin elevar la solicitud ante la Eps para que ésta lo consultara a la Adres, acorde con lo dispuesto en el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011 -modificado por el artículo 1 del Decreto 674 de 2014-, con lo cual descartó la aducida destinación irregular de recursos por la Eps y que so pretexto de la sostenibilidad del sistema pensional se desconociera el debido proceso. En el recurso de apelación Colpensiones reiteró de forma genérica que los actos se ajustan a derecho porque, a su juicio, en calidad de administradora de pensiones estaba facultada para ejercer acciones directas encaminadas a recuperar los aportes a salud girados erróneamente, frente a los cuales habría destinación irregular y pago de lo no debido cuyo cobro no está sometido a plazo.
- Por lo razonado en precedencia, se establece que en el caso Colpensiones vulneró el debido proceso de la demandante al ordenar la devolución de aportes a salud girados erróneamente, sin atender el procedimiento previsto en la normativa aplicable.
- Acorde con el criterio de la Sección, por no estar probadas en el expediente, no se condenará en costas en esta instancia, conforme con el artículo 365.8 del CGP.
Problema jurídico
9 Aspecto aducido sin carga argumentativa.
13 SAMAI CE, índice 14
Análisis del caso concreto
En ese orden, la controversia gira en torno a determinar si la demandada infringió el debido proceso de la Eps al ordenar la devolución de aportes a salud girados erróneamente entre marzo de 2014 y febrero de 2020, sin atender el procedimiento previsto en la normativa aplicable.
Al respecto, el artículo 2.6.4.3.1.1.8. del Decreto 2265 de 201714 reguló el trámite que deben surtir los aportantes al sistema de salud para la devolución de aportes girados erróneamente15. A ese efecto, estableció que los aportantes deben elevar solicitud de devolución ante las Eps y/o Eoc16, las cuales determinan su pertinencia y, de ser procedente, formulan solicitud de reintegro a la Adres (antes Fosyga). La Adres efectúa la validación de las solicitudes y entrega los resultados a las Eps y/o Eoc. Luego de recibidos dichos resultados, las Eps y/o Eoc deben girar los recursos al respectivo aportante.
Acorde con el artículo 95 de la Ley 1940 de 201817, Colpensiones puede solicitar en cualquier tiempo la devolución de los recursos que hubiese transferido a las Eps por concepto de aportes de personas fallecidas o que se determine administrativamente o judicialmente que no era procedente el giro de estos aportes.
Teniendo en cuenta lo expuesto, con miras a obtener la devolución de los aportes al sistema de salud erróneamente girados por Colpensiones a la Eps Famisanar -por tratarse de personas fallecidas-, la entidad demandada debió aplicar el procedimiento señalado que exige la formulación de una solicitud ante la Eps, con el fin de que examine su procedencia y, en caso afirmativo, la remita a la Adres para su valoración. Sin embargo, en el caso ello no ocurrió, pues Colpensiones -a través de los actos acusados- directamente ordenó la devolución sin surtir el aludido procedimiento, con lo cual, vulneró el debido proceso de la demandante.
14 «Por el cual se modifica el Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social adicionando el artículo 1.2.1.10, y el Título 4 a la Parte 6 del Libro 2 en relación con las condiciones generales de operación de la ADRES - Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones». «Artículo 2.6.4.3.1.1.8. Devolución de cotizaciones no compensadas. Cuando los aportantes soliciten a las EPS y EOC la devolución de pagos erróneamente efectuados, estas entidades deberán determinar la procedencia de la misma, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud del aportante. De ser procedente, la solicitud detallada de devolución de cotizaciones la debe presentar la EPS o EOC a la ADRES el último día hábil de la primera semana del mes. La ADRES efectuará la validación y entrega de resultados y recursos dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de presentación. Las EPS y EOC una vez recibidos los resultados y los recursos del procesamiento de la información por parte de la ADRES, deberán girar los recursos al aportante en el transcurso del día hábil siguiente (…)».
15 El artículo 4 de este decreto derogó el artículo 2.6.1.1.2.2 del Decreto 780 de 2016 «Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social» que incorporó el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011 -modificado por el artículo 1 del Decreto 674 de 2014- y, a su vez, en su artículo 4.1.1. derogó todos los decretos reglamentarios del sector salud y protección social sobre las mismas materias. Lo anterior igualmente precisado en la sentencia del 07 de septiembre de 2023 (exp. 27103 CP. Milton Chaves García), nulidad simple del art. 1 del D. 674/14, modificatorio del art. 12 del D. 4023/11.
16 Entidades Obligadas a Compensar.
17 «Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2019». «Artículo 95. Devolución de aportes pertenecientes al sistema general de pensiones. Las Entidades Administradoras del Régimen de Prima Media con Prestación Definida podrán solicitar en cualquier tiempo la devolución de los recursos que hubiesen transferido a las Empresas Promotoras de Salud, por concepto de aportes de personas fallecidas o que se determine administrativamente o judicialmente que no era procedente el giro de estos aportes».
Así, establecida la vulneración del imperativo constitucional del debido proceso, en línea con lo expresado por el a quo, no son de recibo las manifestaciones genéricas de Colpensiones relativas a excusar su omisión, en una supuesta facultad para emitir directamente la orden de devolución ni en la destinación irregular de recursos y pago de lo no debido, pues se reitera, la demandada no adelantó el procedimiento que acorde con la normativa aplicable debía seguir para obtener la devolución de los aportes a salud erróneamente girados que, por lo demás, puede solicitarse en cualquier tiempo.
Al efecto, esta corporación ha expresado que el debido proceso administrativo se entiende vulnerado cuando las autoridades públicas no siguen los actos y procedimientos establecidos en la ley y los reglamentos y, por esa vía, desconocen las garantías reconocidas a los administrados18. Con base en lo aducido, los actos demandados deben anularse al ser violatorios de la ley y transgresores del mencionado imperativo constitucional, «aplicable a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas», conforme con el artículo 29 de la CP. Todo porque, el debido proceso constitucional «debe irradiar todas las actuaciones administrativas, a fin de garantizar el derecho de defensa y contradicción19». No prospera el cargo de la demandada.
En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada.
Conclusión
Costas
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
Declarar fundado el impedimento manifestado por el magistrado Luis Antonio Rodríguez Montaño. En consecuencia, queda separado del conocimiento de este proceso.
Confirmar la sentencia apelada.
Sin condena en costas en esta instancia.
18 Sentencia del 25 de octubre de 2017 (exp. 20499, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto)
19 Sentencia del 15 de noviembre de 2018 (exp. 22008, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto), reiterada en sentencias del 08 de agosto de 2019 (exp. 21875, CP. Julio Roberto Piza Rodríguez), del 17 de febrero de 2022 y 03 de noviembre de 2022 (exps. 24878 y 26000, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto), del 20 de junio de 2024 y 09 de abril de 2025 (exps. 28361 y 28735, CP. Wilson Ramos Girón)
Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
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