SALAS DE NECROPSIAS - No es una obligación propia de los centros de salud el tener estas salas permanentes en sus instalaciones / CENTROS DE SALUD - No tienen la obligación de tener salas de necropsias en sus instalaciones
La ley 9 de 1979 previó como funciones del Ministerio de Salud establecer las normas y procedimientos para la práctica de autopsias, control del traslado, inhumación y exhumación de cadáveres o restos de ellos (art. 516). El decreto 2455 de 1986, que integró los servicios seccionales de salud con los de medicina legal, en relación con los sitios donde deben adecuarse para la práctica de necropsias. En el decreto reglamentario 786 de 1990 se estableció la obligación para los hospitales, clínicas y cementerios públicos o privados de construir o adecuar sus respectivas salas de autopsias (art. 30). El mismo decreto previó en el artículo 27 los requisitos mínimos para la práctica de las necropsias. Ahora bien, el decreto 2455 de 1986 distingue entre hospitales, centros y puestos de salud y al tratar de la obligación de adecuar sitios especiales para la práctica de las necropsias y reconocimientos médico legales sólo se refirió a los primeros. Trató de los centros y puestos de salud al establecer que los directores de los mismos "deberán facilitar la integración de los servicios médico legales y de salud y colaborar directamente por intermedio del personal a su cargo para el debido cumplimiento de las normas del presente decreto". En consecuencia, lo primero que se advierte es que la obligación de los centros de salud de adecuar sitios permanentes para la práctica de las necropsias a cadáveres que no estén en estado de descomposición, no aparece clara en la norma. En el caso concreto, considera la Sala que si bien lo ideal es que también los centros de salud cuenten con sitios destinados en forma permanente al cumplimiento de las funciones propias de medicina legal y en particular para la práctica de necropsias, esa no es una obligación propia de estas instituciones, las cuales pueden realizar tales procedimientos en sitios adecuados, acondicionados provisionalmente para su práctica, observando las medidas necesarias para evitar daños a quienes la realizan y a las demás personas. De otra parte, es claro que las necropsias que deben realizarse en los hospitales no son las de los cadáveres que se encuentren en estado de descomposición. Por lo tanto, los riesgos que éstos generan y la jurisprudencia que al respecto ha elaborado la Corporación no son pertinentes para la solución del caso concreto. Ahora bien, si el centro de salud del municipio de Santa María tiene la categoría de hospital, está en el deber de adecuar un sitio permanente para tales prácticas, pero dado que las mismas se vienen realizando en la lavandería del centro que cumple con los requisitos señalados en el decreto 786 de 1990 y además, se cuenta ya con una sala de necropsias en el cementerio, en el cual pueden realizarse los procedimientos que pongan en riesgo la salud de las personas, considera la Sala que en el caso concreto no existe prueba de la vulneración ni de la amenaza real de los derechos colectivos a los que se refiere el demandante.
Sentencia AP-622 del 02/11/21. Ponente: RICARDO HOYOS DUQUE. Actor: JUAN CARLOS VARGAS BARREIRO. Demandado: CENTRO DE SALUD MUNICIPIO DE SANTAMARIA
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: RICARDO HOYOS DUQUE
Bogotá, D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil dos (2002).
Radicación número: 41001-23-31-000-2001-0564-01(AP-622)
Actor: JUAN CARLOS VARGAS BARREIRO
Demandado: CENTRO DE SALUD MUNICIPIO DE SANTAMARIA
Referencia: ACCION POPULAR
Conoce la Sala de la apelación interpuesta por el accionante en contra de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Huila el 20 de junio de 2002, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES
1. La demanda
El señor JUAN CARLOS VARGAS BARREIRO interpuso acción popular en contra del director del centro de salud del municipio de Santamaría, Huila, con el fin de obtener la protección de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas y en consecuencia, se le ordenara a dicho funcionario que "en el término máximo de un (1) mes, instale y ponga en funcionamiento la sala de autopsias o necropsias para dicho centro de salud, dotándola de todos los requisitos exigidos por la ley y ubicándola en un sitio que revista adecuadas condiciones de aislamiento y protección a las dependencias contiguas y a sus moradores, de tal modo que no represente una amenaza contra el derecho a la seguridad y salubridad públicas, de conformidad con el dictamen que rindan los peritos en este proceso".
2. Hechos
Afirma el demandante que "de conformidad con el decreto 2455 de 1986 y la circular número 25 de agosto 10 de 1992 del Ministerio de Salud, los puestos de salud que reciban aportes del Estado están en la obligación de instalar en sus sedes las oficinas de Medicina Legal y de facilitar la sala de autopsias de tales instituciones para la práctica de necropsias a cadáveres que estén en descomposición...El centro de salud del municipio de Santamaría, según la respuesta que nos dio el alcalde de dicho municipio...no cuenta con sala de necropsias o autopsias. Resulta obvio, entonces, que tales necropsias deben estarse practicando en condiciones totalmente violatorias de las disposiciones legales al respecto y sobre todo de las condiciones mínimas para la protección de la salubridad y seguridad públicas".
3. Fundamentos de la decisión
Según el Tribunal, no se advierte que "el actor se halle en una clara legitimación en la causa por activa, con fundamento en lo manifestado últimamente por el H. Consejo de Estado, como quiera que no expresa ni acredita su vinculación con la vecindad municipal ni el interés dentro del grupo presuntamente afectado".
Consideró que a pesar de que "de acuerdo con la certificación de los funcionarios de la secretaría de salud del departamento del Huila y del juez único promiscuo de Santamaría, la mencionada entidad hospitalaria no cuenta en estos momentos con lugar adecuado para la práctica de necropsias a personas recién fallecidas, pero cuando éstas se requieren se practican en un área donde normalmente funciona la lavandería, lugar que cuenta con agua corriente, ventilación y se emplea una camilla para que sirva de mesa; teniendo además el equipo instrumental necesario para la práctica de las necropsias, como pinzas, seguetas, metro, bisturí, martillo, gafas y cuchillo; además, atendiendo lo manifestado por el director local de salud, actualmente en dicho municipio ya se cuenta con una sala de necropsias en el cementerio del lugar, adecuada con todos los requisitos exigidos por el decreto 786 de 1990".
Agregó el a quo que "el incumplimiento de una norma o la ausencia de una obra, per se, como la del presente caso, no generan la vulneración o amenaza de violación de los derechos colectivos o de su quebrantamiento; máxime cuando conforme con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 33 de la resolución 4445 de 1996 que modificó el decreto 786 de 1990, las entidades prestadoras de servicios de salud, con servicios de hospitalización y/o urgencias solamente están obligadas a contar como mínimo con un espacio físico para depósito de cadáveres. En este orden de ideas, no se advierte que el derecho colectivo a la seguridad y a la salubridad públicas se encuentren en inminente peligro o amenaza, como se expresa en la demanda".
4. Razones de la impugnación
Solicita la accionante que se revoque la decisión adoptada por la Sala y en su lugar, se acceda a todas las pretensiones.
En cuanto a la legitimación para actuar, invoca lo establecido en los artículos 12 y 13 de la ley 472 de 1998, la jurisprudencia de esta Corporación, el deber de solidaridad, la prevalencia del interés general y el respeto por la dignidad humana, por lo que "cada uno de los integrantes de esta sociedad están no sólo en el derecho sino esencialmente en el deber de desplazar una conducta que beneficie no sólo sus intereses de tipo puramente personal o de gremio sino también los intereses de tipo general y colectivo, por lo que debe entonces la persona que sepa o conozca de violación o vulneración de un derecho que atañe no a una sola persona sino a la colectividad, actuar de tal forma que contribuya a la solución del problema presentado o como mínimo, poner en conocimiento de la autoridad competente la vulneración o puesta en peligro de ese derecho para que la misma adopte los mecanismos tendientes a su protección y amparo".
Aduce que de acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, quedó acreditado que la forma como se vienen efectuando las necropsias en el centro de salud del municipio puede generar riesgos para la salud de las personas, "violando y desconociendo las reglas y condiciones mínimas que el legislador ordenó se deben tener en cuenta para la práctica de este tipo de procedimientos".
Agrega que "nos encontramos entonces ante uno de esos casos o situaciones en que la inobservancia de una norma genera un problema no sólo de mera omisión legal, solucionable en principio a través del ejercicio de una acción de cumplimiento, sino que dicha inobservancia o violación ocasiona per se...una puesta en peligro de unos derechos de tipo colectivo, y más aún como en el caso presente, cuando existen evidencias perfectamente claras que tales procedimientos médicos sí se realizan y se han realizado, sin el menor respeto u observancia de los requisitos y condiciones mínimas de salubridad exigidas por el legislador en las distintas normas que regulan expresa y directamente esta materia".
CONSIDERACIONES DE LA SALA
I. No le asiste razón al Tribunal al exigir la prueba de un interés particular para acreditar la legitimación en la causa del demandante. De conformidad con lo previsto en la ley 472 de 1998 que desarrolló el artículo 88 de la Constitución, la defensa de los derechos colectivos puede hacerla cualquier persona natural o jurídica, sin que deba probar ningún interés particular (art. 12). Se advierte así la diferencia con la acción de grupo, para cuya interposición sólo están legitimadas las personas naturales o jurídicas, "que hubieren sufrido un perjuicio individual" (art. 48 ibídem).
Esta distinción se justifica por el tipo de derechos que se pretende defender con las respectivas acciones. En tanto que con la popular se pretende la protección de un derecho colectivo, es decir, un derecho que interesa al conglomerado pero que no tiene un titular específico, con la de grupo se busca la reparación de los perjuicios causados individualmente a los demandantes.
En otros términos, dado que con la acción popular se pretende la defensa de derechos que no pertenecen a personas individualmente consideradas, aunque su vulneración en ciertos casos puede llegar a afectar intereses o derechos particulares, no hay ninguna razón jurídica para exigir que el actor acredite un interés concreto para demandar, pues se reitera, con la acción popular se pretende la protección del derecho en sí mismo y no el restablecimiento de intereses particulares.
A este respecto ha dicho la Sala:
"...el numeral 1 del artículo 12 de la Ley 472 de 1998 establece que "toda persona natural o jurídica" podrá ejercitar las acciones populares, razón por la cual, en aplicación del principio de interpretación que establece que cuando la ley no realiza distinción alguna, no le es dado hacerla al intérprete, y teniendo en cuenta la finalidad de esta clase de acciones, es decir, la protección de los derechos e intereses que están en cabeza de toda la comunidad, se entiende entonces la razón por la cual tanto el constituyente de 1991 como el legislador establecieron de manera clara que "cualquier persona" puede ejercer estos mecanismos judiciales para la protección de los derechos o intereses de naturaleza colectiv.
"En ese orden de ideas, se tiene que cualquier persona como integrante de la sociedad tiene derecho a que le sean protegidos los derechos e intereses colectivos y, en este caso en particular, el derecho a gozar de un ambiente sano, por lo que es perfectamente claro que, según lo preceptuado en la ley y lo considerado por la jurisprudencia, todas las personas están legitimadas para ejercitar una acción popular cuando exista una amenaza o sea lesionado algún derecho o interés de índole colectiva.
"Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-215 del 14 de abril de 1999, se pronunció en los siguientes términos:
"2. Naturaleza y ámbito de protección de las Acciones Populares y de Grupo
"Cabe anotar, que la Constitución de 1991 no distingue como lo hace la doctrina, entre intereses colectivos e intereses difusos, para restringir los primeros a un grupo organizado y los segundos a comunidades indeterminadas, pues ambos tipos de intereses se entienden comprendidos en el término "colectivos". Las acciones populares protegen a la comunidad en sus derechos colectivos y por lo mismo, pueden ser promovidas por cualquier persona a nombre de la comunidad cuando ocurra un daño a un derecho o interés común, sin más requisitos que los que establezca el procedimiento regulado por la ley.
...
"Finalmente, hay que observar que estas acciones tienen una estructura especial que la diferencia de los demás procesos litigiosos, en cuanto no son en estricto sentido una controversia entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que se trata de un mecanismo de protección de los derechos colectivos prexistentes (sic) radicados para efectos del reclamo judicial en cabeza de quien actúa a nombre de la sociedad, pero que igualmente están en cada uno de los miembros que forman la parte demandante de la acción judicial." (subraya la Sala).
II. La ley 9 de 1979 previó como funciones del Ministerio de Salud establecer las normas y procedimientos para la práctica de autopsias, control del traslado, inhumación y exhumación de cadáveres o restos de ellos (art. 516).
El decreto 2455 de 1986, que integró los servicios seccionales de salud con los de medicina legal, en relación con los sitios donde deben adecuarse para la práctica de necropsias, señaló:
"Artículo 3º. Las salas de necropsias y consultorios de los hospitales adscritos al Sistema Nacional de Salud, podrán utilizarse para la práctica de autopsias y reconocimientos médico legales respectivamente.
Parágrafo 1º. Para los efectos del presente decreto, las necropsias médico legales a las que se refieren los artículos anteriores serán las practicadas a cadáveres que no estén en descomposición...
...
Artículo 2º. ..los organismos locales del Sistema Nacional de Salud tendrán el carácter de Oficinas Municipales de Medicina Legal para la práctica de necropsias y reconocimientos médico-legales.
Artículo 4º. Los hospitales adscritos al Sistema Nacional de Salud y vinculados, que reciban aportes estatales deberán destinar un área apropiada para el adecuado funcionamiento de la Oficina de Medicina Legal.
En el decreto reglamentario 786 de 1990 se estableció la obligación para los hospitales, clínicas y cementerios públicos o privados de construir o adecuar sus respectivas salas de autopsias (art. 30).
El mismo decreto previó en el artículo 27 los requisitos mínimos para la práctica de las necropsias:
"a. Privacidad, es decir, condiciones adecuadas de aislamiento y protección:
b. Iluminación suficiente;
c. Agua corriente;
d. Ventilación;
e. Mesa especial para autopsias;
f. Disponibilidad de energía eléctrica.
Parágrafo. En circunstancias excepcionales, las autopsias podrán ser practicadas utilizando para colocar el cadáver una mesa u otro soporte adecuado. Igualmente, podrán realizarse sin el requisito de energía eléctrica y aunque el agua no sea corriente".
Ahora bien, el decreto 2455 de 1986 distingue entre hospitales, centros y puestos de salud y al tratar de la obligación de adecuar sitios especiales para la práctica de las necropsias y reconocimientos médico legales sólo se refirió a los primeros. Trató de los centros y puestos de salud al establecer que los directores de los mismos "deberán facilitar la integración de los servicios médico legales y de salud y colaborar directamente por intermedio del personal a su cargo para el debido cumplimiento de las normas del presente decreto".
En consecuencia, lo primero que se advierte es que la obligación de los centros de salud de adecuar sitios permanentes para la práctica de las necropsias a cadáveres que no estén en estado de descomposición, no aparece clara en la norma.
III. En el caso concreto, el asesor jurídico de la secretaria departamental de salud del Huila, a instancia de a quo, informó que:
"El centro de salud del municipio de Santa María (H) no cuenta con un lugar adecuado para la práctica de autopsias.
Cuando se presentan personas fallecidas en la localidad, entre 12 y 24 horas máximo y se requiere de autopsias, éstas se realizan en el centro de salud, en donde se habilita el área donde normalmente funciona la lavandería, ubicada en la parte noroccidental del centro de salud. Adyacente a esta área se encuentra la sala de observación de pacientes. Cuando son cadáveres en estado de descomposición éstas se realizan en el cementerio de la localidad, en la capilla, donde una vez se realiza la utopsia se lava y desinfecta el área.
Cómo se están realizando actualmente puede existir riesgo en la salud de las personas, debido a que no se efectúa en las mejores condiciones higiénico sanitarias.
Actualmente, el municipio está construyendo la sala de autopsias en el cementerio, donde se cuenta con un cuarto de 5 metros x 4 metros, en obra negra, el cual se piensa adecuar de acuerdo a lo establecido en el decreto 786 de 1990. Según lo manifestado por el director local de salud y la médica director del centro de salud, la obra puede estar concluida a más tardar en junio del presente año.
Revisados los archivos que reposan en el centro de salud, se han realizado siete (7) necropsias en el año de 1998, cinco (5) en 1999 y diecisiete (17) entre el 2000, 2001 y lo que va corriendo del presente año, para un total de 29 autopsias en el período 1998-2000" (fls. 51-52).
En la diligencia de inspección judicial realizada por el juez único promiscuo municipal de Santa María, Huila, al centro de salud del mismo municipio, de acuerdo con la comisión ordenada por el a quo, se verificó que:
"no existe lugar adecuado (para la práctica de necropsias), ya que cuando se han presentado estos casos, se han realizado en el sector denominado lavandería del centro de salud, que cuenta con agua corriente, ventilación y se trae una camilla que sirva de mesa. En cuanto a herramientas instrumentales, se cuenta con serie de pinzas, seguetas, metro, bisturí, martillo, gafas, cinta teflón, cuchillo. Pudiéndose concluir que no se cumple con el sitio adecuado...Se tienen como dependencias adyacentes, hacia el oriente, norte y occidente, solar del mismo centro y al sur se encuentra el salón de planchado y a continuación el pasillo que da acceso a la sala de hospitalización...El director local de salud...manifestó: en la actualidad no se garantiza un cien por ciento de seguridad para la salud de los demás trabajadores y comunidad, pero nunca ha pasado un caso de enfermedad infecto-contagiosa, teniendo en cuenta que este sitio tiene ventilación, abundante agua, enchapado, espacio suficiente para la práctica....En este mismo lugar o sitio que hemos descrito se han realizado las últimas necropsias...Quiero manifestar que en el cementerio de esta localidad se construyó una sala de anfiteatro que cumple con los requisitos esenciales y por el momento no se ha estrenado por falta de pacientes o muertos" (pág. 64).
IV. Considera la Sala que si bien lo ideal es que también los centros de salud cuenten con sitios destinados en forma permanente al cumplimiento de las funciones propias de medicina legal y en particular para la práctica de necropsias, esa no es una obligación propia de estas instituciones, las cuales pueden realizar tales procedimientos en sitios adecuados, acondicionados provisionalmente para su práctica, observando las medidas necesarias para evitar daños a quienes la realizan y a las demás personas.
De otra parte, es claro que las necropsias que deben realizarse en los hospitales no son las de los cadáveres que se encuentren en estado de descomposición. Por lo tanto, los riesgos que éstos generan y la jurisprudencia que al respecto ha elaborado la Corporación no son pertinentes para la solución del caso concreto.
Ahora bien, si el centro de salud del municipio de Santa María tiene la categoría de hospital, está en el deber de adecuar un sitio permanente para tales prácticas, pero dado que las mismas se vienen realizando en la lavandería del centro que cumple con los requisitos señalados en el decreto 786 de 1990 y además, se cuenta ya con una sala de necropsias en el cementerio, en el cual pueden realizarse los procedimientos que pongan en riesgo la salud de las personas, considera la Sala que en el caso concreto no existe prueba de la vulneración ni de la amenaza real de los derechos colectivos a los que se refiere el demandante.
Por lo tanto, se confirmará la sentencia impugnada, por carencia de prueba sobre la violación o amenaza cierta de los derechos colectivos invocados en la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, actuando en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
FALLA:
CONFIRMASE la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Huila el 20 de junio de 2002.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE CUMPLASE Y DEVUÉLVASE
RICARDO HOYOS DUQUE JESÚS M. CARRILLO BALLESTEROS
Presidente de la Sala
MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ
GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR
