COOPERATIVAS - Efectos de la toma de posesión para administrar o para liquidar / TOMA DE POSESION DE COOPERATIVA -  Efectos para administrar, efectos para liquidar

El Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, prevé sobre las medidas de salvamento y  de protección de la confianza pública en las entidades financieras (concepto que se extiende a la cooperativas con funciones financieras ) la de toma de posesión para administrar y  la toma de posesión para liquidar (arts. 113 a 117). Sobre la medida de toma de posesión para administrar,  el citado Estatuto no indica (arts. 113 a 115, 291 y 292) que deban suspenderse los procesos de ejecución en curso y la imposibilidad de admitir unos nuevos. En cambio cuando el Estatuto Orgánico refiere a la toma de posesión para liquidar  si lo contempla. En efecto: "Artículo 116. Modificado por la ley 510 de 1999 art. 22. Toma de posesión para liquidar. 1. La toma de posesión conlleva: -La suspensión de los procesos de ejecución en curso y la imposibilidad de admitir nuevos procesos de esta clase contra la entidad objeto de toma de posesión por razón de obligaciones a dicha medida. A los procesos ejecutivos se aplicarán en lo pertinente las reglas previstas en los artículos 99 y 100 de la ley  222 de 1995, y cuando allí se haga referencia al concordato se entenderá que se hace relación al proceso de toma de posesión. La actuación correspondiente será remitida al agente especial".

COOPERATIVAS -  Los ahorros están excluidos en forma absoluta de la masa de liquidación / ACCION EJECUTIVA DEL AHORRADOR ACREEDOR - Procedencia contra cooperativa con medida de toma y posesión para administrar / AHORRADOR ACREEDOR - Derecho a ejecutar por ser la cooperativa en posesión una mera depositaria / PROCESOS EJECUTIVOS CONTRA COOPERATIVAS EN TOMA DE POSESION - Suspensión e inadmisión de los que ejecutan gastos ordinarios o acreencias comerciales

Se resalta que el Estado protege en tal forma a los ahorradores en cooperativas que inclusive para efecto de la liquidación de las "cooperativas",  los depósitos efectuados en las mismas y en desarrollo de la actividad de captación de recursos están excluidos, en forma absoluta,  de la masa de liquidación (arts. 120 Ley 79 de 1988). Por lo tanto se advierte que como el ejecutante es ahorrador ante la Caja, y no otro tipo de acreedor (gastos ordinarios o comercial) sí tiene derecho a ejecutar, pues la Constitución y la ley privilegian su condición de ahorrador acreedor, por ser el titular de esos recursos – la Caja es un mero depositario - ; es distinto cuando el crédito contra la Caja resultó de la contraprestación en el cumplimiento de obligaciones contratadas por la Caja.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejera ponente: MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

Bogotá, D.C, siete (7) de junio de dos mil uno (2001).

Radicación número: 50001-23-31-000-1999-0293-01(19022)

Actor: DEPARTAMENTO DEL META

Referencia: PROCESO EJECUTIVO

I. Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el ejecutante contra el auto proferido el día 4 de julio de 2000 por el Tribunal Administrativo del Meta, en cuanto terminó el proceso ejecutivo respecto a uno de los ejecutados: Caja Popular Cooperativa.

II. Antecedentes procesales:

A. Demanda ejecutiva:

Ante el Tribunal Administrativo del Meta el día 27 de Septiembre de 1999, el Departamento del Meta demandó ejecutivamente a dos personas jurídicas: Nación (Departamento Administrativo Nacional de Economía Solidaria) y Caja Popular Cooperativa.

El mandamiento de pago se solicitó en los siguientes términos:

"a. Por las sumas correspondiente a los contratos de cuenta de ahorro y corriente que tenía el Departamento del Meta en la Caja Popular Cooperativa de Villavicencio, a Diciembre de 1997, así:

No. CUENTA DE  NOMBRE DE LA CUENTA VALOR AHORRO Y CTE

9-046-218-5  Conv. 2824 proy. 6781 4.243.285,30

017-00315-1            Ment Const. Salud

9-046-223-5    Conv 3808 proy 4428       29.148.386,34

     017-00407-7          Prev. Prom Salud    

9-046-225-0 Fondo de pensionados   389.945.134.10

017-00356-9          activos

0-046-283-9 Depto. proyecto           1.709.315.00

017-00664-9 Educación institucionales

( )" (fls 4 a 20).

b. Por intereses legales de conformidad con lo dispuesto  en el numeral 8o. del artículo 4o. de la Ley 80 de 1993, reglamentado por el decreto 679 de 1994 y desde la fecha en que se cancelaron unilateralmente las cuentas corrientes por parte del Agente Interventor de la Caja Popular Cooperativa (  )" (fls. 1 y 2).  

De los hechos relatados en la demanda se destacan los siguientes:

1. El Departamento del Meta (Unidad de Tesorería) abrió 38 depósitos bancarios denominados cheque ahorro en la Caja Popular Cooperativa.

2. El DANCOOP, por resolución No. 1889 del 19 de noviembre de 1997, tomó posesión de la totalidad de los bienes y haberes de la Caja Popular Cooperativa - CAJACOOP - y designó un agente especial, quien pasó a ser su representante legal.

3. El DANCOOP, en oficio 442702-A expedido el día 5 de diciembre de 1997, informó al Departamento del Meta la cancelación unilateral de las cuentas que tenía ésta entidad en la Caja Popular Cooperativa.

4. Con motivo de la medida anterior, el Departamento del Meta el 6 de febrero de 1998 solicitó al DANCOOP y a la Caja Popular, la devolución de sus depósitos.

5. El día 9 de febrero del mismo año, el Agente Especial de la Caja Popular Cooperativa presentó a consideración del Gobernador del Meta, una fórmula de pago de los recursos adeudados al Departamento, en los siguientes términos:

"(  ) capitalización del 37% del saldo exigible al 31 de Enero de 1998 y, reestructuración del 63% restante, pagadero en el transcurso de 2 años, con intereses sobre saldos del 15% efectivo anual (pagaderos por trimestre vencido y con dos (2) amortizaciones equivalentes al 50% cada una, pagaderas el 30 de Marzo de 1999 y 30 de Marzo de año 2000...",    

6. El Departamento del Meta no aceptó la anterior propuesta, al considerarla inequitativa, por corresponder los dineros depositados a un contrato administrativo de cuenta corriente y de ahorro y encontrarse destinados a diferentes facetas del presupuesto departamental.

7. El Departamento del Meta,  el día 14 de julio de 1999, le solicitó a la Caja Popular Cooperativa el pago de las sumas adeudadas, las cuentas rendidas por el Agente y las fotocopias de las actas de reunión de la Junta de acreedores. Hasta el momento de presentación de la demanda ejecutiva no ha obtenido respuesta de esas solicitudes.

8. Con la retención de los anteriores recursos, las entidades ejecutadas desconocieron claras disposiciones constitucionales, contentivas de los principios de anualidad, programación integral, inembargabilidad, prelación del gasto público social, principios acogidos a su vez en la Ordenanza 222 de 1997 por medio de la cual el Departamento expidió el Estatuto Orgánico del Presupuesto. "(  )la Nación -Dansocial -Caja Popular Cooperativa, está obligada a restituir al Departamento del Meta las siguientes sumas de dinero, según extractos bancarios que relaciono a continuación, más los intereses correspondientes ( )".

De acuerdo a las normas que regulan todo lo relacionado con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público, contenidas en el Decreto 663 del 2 de Abril de 1993, y en especial en los artículos 299 y 300, los bienes provenientes de "( ) los depósitos de ahorro o a término constituidos en establecimientos de crédito (  )" no forman parte de la masa de liquidación, estableciéndose un orden que debe seguirse, para la restitución de las sumas excluidas de dicha masa liquidatoria.

El espíritu de las anteriores disposiciones rige asimismo para la liquidación de las cooperativas, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 120 de la Ley 79 de 1988, que indica que en el caso de las cooperativas autorizadas para captar recursos de asociados y terceros, los depósitos de los mismos serán excluidos de la masa de liquidación ""... ello significa que estos depósitos están en un nivel distinto y superior al de los gastos de liquidación, los salarios y prestaciones y obligaciones fiscales"". (fls. 4 a 20)

B. Trámite ante el Tribunal:   

Inicialmente el a quo negó el mandamiento, pero luego al  resolver un recurso de reposición promovido por el ejecutado, mediante auto del 26 de Enero del 2000, revocó aquel auto y, en consecuencia, libró mandamiento de pago contra la Nación  y la  Caja Popular Cooperativa, por:

Las sumas de dinero provenientes de los depósitos que la entidad ejecutante hizo en las cuentas corrientes y/o de ahorro de la entidad ejecutada, las cuales se relacionan y,

Los intereses moratorios causados desde la fecha en que se cancelaron unilateralmente las cuentas corrientes por parte del interventor de la Caja Popular Cooperativa, hasta cuando se haga efectivo el reintegro del dinero.  (fls. 194 a 203 ppal).

C. Auto recurrido:

Estando el proceso ejecutivo al despacho del Magistrado conductor del proceso,  para resolver sobre la solicitud de las medidas cautelares el Tribunal dictó, el día 4 de julio de 2000, el auto que hoy es objeto de apelación, en el cual se adoptaron las siguientes decisiones:

1. terminar el proceso ejecutivo en cuanto a uno de los ejecutados, Caja Popular Cooperativa con apoyo en la sentencia No. T-176/99, proferida por la Corte Constitucional,
2. negar por ese motivo la práctica de medidas cautelares, solicitadas en contra de dicha Caja
3. ordenar seguir dicho proceso contra el otro ejecutado Nación (DANSOCIAL).

De lo fundamental de las motivaciones de dicha providencia se resalta lo siguiente:

Señaló que la Corte Constitucional a propósito de un proceso de tutela adelantado contra unos juzgados consideró que es lesivo a los intereses de los ahorradores (dineros propios de estos) que se dé curso a procesos ejecutivos contra dicha entidad por acreencias ordinarias contra la  Caja y anteriores a la toma de posesión del Estado, para su administración; que cuando la Caja Popular Cooperativa está intervenida para esos efectos y además se encuentra en cesación de pagos de sus obligaciones se le deben aplicar las normas relativas a la toma de posesión para liquidar,  en lo relacionado con la prohibición de adelantar procesos ejecutivos por acreencias ordinarias contra la Caja y anteriores a la resolución de la  toma de posesión; que  para esos casos, la exigencia de pago debe hacerse al administrador con el objeto de que éste la reconozca y la incluya en el plan de pagos.

Agregó, que la Corte Constitucional en esa providencia, emitida en un juicio de tutela, que algunos juzgados demandados vulneraron el derecho de igualdad de los tutelantes, quienes eran ahorradores ante la Caja, por lo siguiente:

" (  ) y de todos los ahorradores de la Caja Popular Cooperativa al darle trámite a las demandas ejecutivas instauradas por la firma AGUAYO y Asociados Publicidad y Mercadeo Ltda y por el señor Pablo Enrique Cárdenas Torres contra la Caja Popular Cooperativa, y al ordenar el embargo de las cuentas corrientes de ésta. Las actuaciones de los juzgados desconocieron la obligación constitucional de brindar una protección especial a los ahorradores en los casos en que las entidades financieras entran en dificultades de un orden tal, que obligan a su intervención (  )".

Los depósitos de los ahorradores están en un nivel distinto y superior al de las acreencias privilegiadas, tales como los gastos de liquidación, salarios, prestaciones sociales y obligaciones fiscales motivo por el cual no se considera razonable que acreedores que se encuentran "( ) en un lugar muy bajo dentro de la escala de prioridades en los pagos - como es el caso de la Sociedad Aguayo y Asociados Publicidad y Mercadeo Limitada, acuden a los despachos judiciales y obtienen el pago de sus acreencias comerciales. La aceptación de estos sucesos constituiría un aliciente para que todos los acreedores de la Caja Popular Cooperativa  se dirigieran a los juzgados para obtener el pago de sus cuentas, en desmedro de los ahorradores, el sector que de acuerdo con la constitución y la ley debería ser privilegiado".

En apoyo a esa jurisprudencia, interpretó que toda acreencia contra la Caja no puede ser objeto de proceso ejecutivo; por lo tanto terminó el proceso ejecutivo adelantado contra esa entidad y ordenó que prosiguiera contra el otro demandado: La Nación.

Precisó que si bien inicialmente en el adelantamiento del juicio incurrió en error, por haber dado trámite a la demanda ejecutiva en cuanto a la Caja, no se vincula con él; que existen decisiones del Consejo de Estado que refieren a que el error no vincula al juez (fls. 13 a 20).

D. Recurso de apelación:

El Departamento del Meta (ejecutante) no compartió la decisión de terminación del proceso; al apelar manifestó:

1. Que la petición de terminación del juicio ejecutivo por uno de los ejecutados –   la Caja - desborda los instrumentos de defensa otorgados por la ley, como son: los recursos de reposición o apelación contra el mandamiento de pago, las excepciones previas o perentorias, la solicitud de nulidad  y el pago  de la obligación.

2. Que el fallo de la Corte Constitucional se refiere a otras situaciones y totalmente ajenas a este proceso y, en consecuencia, que sí podía ser ejecutante por tener las calidades de entidad pública ahorradora debido a que la prohibición para iniciar juicio ejecutivo sobre la masa liquidatoria de la referida Caja no se extiende a los depósitos de ahorro y a término, constituidos en establecimiento de crédito, como lo enseña el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (art. 299) (fols. 21 a 25).

III.  CONSIDERACIONES:

Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto contra el auto por medio del cual se declaró terminado un proceso ejecutivo en contra de la Caja Popular Cooperativa, una de las entidades ejecutadas (Caja Popular Cooperativa), se negaron las medidas cautelares y se ordenó seguir el juicio con relación al otro demandado (Nación - DANSOCIAL).

Para decidir la Sala referirá a las motivaciones dadas por la Corte Constitucional en la revisión a un juicio de tutela.

A. La Caja Popular Cooperativa es una entidad cooperativa especializada de ahorro y crédito, que tiene como objeto social "(  ) contribuir al desarrollo económico, social y cultural de sus asociados y a la satisfacción de sus diversas necesidades por medio de la actividad de ahorro y crédito, promover la financiación en el campo agropecuario y la pequeña y mediana industria" (Certificado de la Cámara de Comercio en el cual consta la toma de posesión para administración, por parte del DANCOOP, por medio de la cual decidió tomar a la Caja en posesión; fols. 226 a 231 y 221 del c. 1).

Esa entidad, debido por encontrarse en cesación de pagos la tomó en posesión el DANCOOP, para administrarla, mediante Resolución 1889 de 1997; para la toma de posesión la Caja se encontraba en situación de cesación de pagos.

B. Las Cooperativas, por esta misma naturaleza están sujetas jurídicamente, entre otros, a la ley 79 de 1988 (art. 98) y cuando ejercen actividad financiera están sometidas además, entre otros, al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (decreto ley 663 de 1993; art. 215).

Ese Estatuto Orgánico prevé sobre las medidas de salvamento y  de protección de la confianza pública en las entidades financieras (concepto que se extiende a la cooperativas con funciones financieras ) la de toma de posesión para administrar y  la toma de posesión para liquidar (arts. 113 a 117).

Sobre la medida de toma de posesión para administrar,  el citado Estatuto no indica (arts. 113 a 115, 291 y 292) que deban suspenderse los procesos de ejecución en curso y la imposibilidad de admitir unos nuevos.

En cambio cuando el Estatuto Orgánico refiere a la toma de posesión para liquidar  si lo contempla. En efecto:

"Artículo 116. Modificado por la ley 510 de 1999 art. 22. Toma de posesión para liquidar. 1. La toma de posesión conlleva: (  )

d. La suspensión de los procesos de ejecución en curso y la imposibilidad de admitir nuevos procesos de esta clase contra la entidad objeto de toma de posesión por razón de obligaciones a dicha medida. A los procesos ejecutivos se aplicarán en lo pertinente las reglas previstas en los artículos 99 y 100 de la ley  222 de 1995, y cuando allí se haga referencia al concordato se entenderá que se hace relación al proceso de toma de posesión. La actuación correspondiente será remitida al agente especial".

C. En principio una Entidad Financiera o una Entidad Cooperativa, cuando a ésta se le aplican las normas previstas para aquella (por ejercicio de funciones financieras) tendría derecho a solicitar la "suspensión de un proceso ejecutivo" y a la de que no se admitan en su contra unos nuevos cuando la toma de posesión tenga como objeto la liquidación.

D. Por el estado grave en la cesación de pago de la Caja Popular Cooperativa la Corte Constitucional estimó que en la toma de posesión para administración podrían aplicarse las normas de la toma de posesión para liquidación por cuando la deuda de "la cooperativa se encuentra en cesación de pagos y retiros desde el mismo día de su intervención. Es decir, en esta situación concreta se observa que los ahorradores no han podido retirar sus dineros desde noviembre de 1997 y que están a la espera de que la entidad logre recuperarse para poder acceder a sus ahorros" y por lo tanto las acreencias contra la Caja no podían lograr satisfacción por la vía ejecutiva cuando toda acreencia, anterior al proceso de toma de posesión, debía reclamarse ante el Agente Especial; que:

""La aceptación de estos sucesos constituiría un aliciente para obtener el pago de sus cuentas, en desmedro de los ahorradores, el sector que de acuerdo con la Constitución y la ley debería ser el privilegiado. Asimismo, admitir esta situación implicaría indicarle a los ahorradores que el camino apropiado para recuperar su dinero no es el de la espera paciente de los resultados del programa de recuperación de la entidad, sino instaurar prontamente las respectivas demandas judiciales. En este último caso, la presentación de las demandas mencionadas solamente sería viable para los ahorradores de grandes sumas o los que estén organizados (  )" (pág, 33 de la sentencia).

E. En este caso, la Sala encuentra razonable la queja del apelante, Departamento del Meta quien demostró con su demanda ser titular de 38 depósitos de ahorro ante la Caja Popular Cooperativa, pero por otros motivos:

Respecto de la tesis concluida por la Corte Constitucional:  es porque el ejecutante contra la Caja es gran ahorrador (véanse las pretensiones de ejecución: Capital por  $4544'.733.328,41) y

Para el Consejo de Estado porque: de la misma tesis de la Corte, en su comprensión completa, se aprecian a más la posibilidad de ejecución por ser gran ahorrador, otras circunstancias. En efecto:

En dicha sentencia se da cuenta, en forma particular, que unos ahorradores de la Caja en ejercicio de la acción de tutela demandaron a varios juzgados civiles porque libraron mandamiento de pago contra la Caja con base en títulos ejecutivos originados en obligaciones meramente comerciales.

La Corte revocó la sentencia de tutela, dictada por un juez de familia, mediante la cual les negó el amparo solicitado a los actores.

Los juzgados demandados en tutela habían ordenado una serie de embargos sobre dineros de propiedad de la Caja y libraron mandamientos de pago en contra de la misma entidad.

La Corte Constitucional cuando estudió la imposibilidad de librar mandamientos de pago y medidas de cautela contra la Caja concluyó el derecho a la protección de los ahorradores para efecto de que sus depósitos, que no son dineros de propiedad de la Caja no pudiesen ser objeto de procesos ejecutivos para el cobro contra la Caja:

1. de gastos de liquidación, salarios y prestaciones sociales y obligaciones fiscales (llamados créditos privilegiados) ) y
2. de acreencias comerciales.

La Sentencia de la Corte no concluyó el no derecho de los ahorradores a ejecutar a la Caja por acreencias anteriores a la toma de posesión; se refirió, como ya se explicó, a la imposibilidad de iniciar proceso ejecutivo por parte de otro tipo de acreedores, de inferiorísimo rango,  porque la masa económica de la Cooperativa (en la cual  no se incluyen los depósitos efectuados en desarrollo de la actividad de captación de ahorro) al ser administrada por el Estado Interventor tiene una ordenación de pago de deudas distintas a las que tiene con AHORRADORES, las cuales deben resolverse, administrativamente, en el orden legal y ante el mismo Estado Interventor y no judicialmente, ante el JUEZ.

Se resalta que el Estado protege en tal forma a los ahorradores en cooperativas que inclusive para efecto de la liquidación de las "cooperativas",  los depósitos efectuados en las mismas y en desarrollo de la actividad de captación de recursos están excluidos, en forma absoluta,  de la masa de liquidación (arts. 120 Ley 79 de 1988).

Por lo tanto se advierte que como el ejecutante es ahorrador ante la Caja, y no otro tipo de acreedor (gastos ordinarios o comercial) sí tiene derecho a ejecutar, pues la Constitución y la ley privilegian su condición de ahorrorador acreedor, por ser el titular de esos recursos – la Caja es un mero depositario - ; es distinto cuando el crédito contra la Caja resultó de la contraprestación en el cumplimiento de obligaciones contratadas por la Caja.

Lo anterior es suficiente para que el auto impugnado se retire.

En mérito de lo expuesto se,

RESUELVE

Revócase el auto apelado proferido por el Tribunal Administrativo del Meta el día 4 de julio del 2000, de acuerdo a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, sígase con el trámite.

Cópiese, notifíquese, publíquese y devuélvase.

Alier Hernández Enríquez

Presidente de Sala

Jesús M.  Carrillo Ballesteros María Elena Giraldo Gómez

Ricardo Hoyos Duque Germán Rodríguez Villamizar