CERVEZA - Es bebida alcohólica y no alimento, por lo que no aplica reglamentación sobre rótulos y empaques para estos
En consecuencia, las cervezas Bahía con sabor a limón, Aguila Imperial, Aguila, Club Colombia y Costeña, son consideradas como bebidas alcohólicas porque en sus respetivas etiquetas o rótulos, previamente aprobados por el INVIMA, quien les otorgó las licencias sanitarias correspondientes, se lee, respectivamente,: “Contenido aprox. de alcohol 4.0% en volumen”; “Contenido aprox. de alcohol 6% en volumen”; “Contenido aprox. de alcohol 4% en volumen”; “Contenido aprox. de alcohol 4% en volumen”; y “Contenido aprox. de alcohol 4% en volumen”, (Ver folios 87 a 91 y etiquetas de las botellas de cervezas aportadas). Lo que significa que en modo alguno le resultan aplicables los requisitos que deben contener el empaque, etiqueta o rótulo de los productos alimenticios (NTC 512-1), como lo afirma el actor.
ROTULOS, ETIQUETAS - Bebidas alcohólicas / BEBIDAS ALCOHOLICAS - Reglamentación sobre empaques, rótulos y etiquetas / CERVEZAS - Cumplimiento de requisitos de Etiquetas o Rótulos / ENVASES DE CERVEZA - Requisitos de etiqueta o rótulo / BAVARIA - Requisitos de etiqueta o rótulo
El Capítulo IX del Decreto 3192 de 1983 se ocupa específicamente de lo relacionado con las “Etiquetas, Rótulos Y Publicidad” de las bebidas alcohólicas. En su artículo 58, titulado “Requisitos de las Etiquetas o Rótulos”, dispone: (…). El artículo 59, ibídem, titulado “Leyendas obligatorias”, prevé que: (…). La Ley 124 de 1994, por la cual se prohíbe el expendio de bebidas embriagantes a menores de edad, establece en su artículo 1°: (…). La Ley 30 de 1986 en su artículo 16, denominado (Leyenda en recipientes de debida alcohólica), consigna que: (…). La Resolución núm. 243711 proferida por el INVIMA el 30 de septiembre de 1999, mediante la cual se aceptan diferentes formas de identificación de los lotes de fabricación o producción, consigna en su artículo primero que: Comparando los requisitos precedentes con las fotocopias de las etiquetas y los envases de las diferentes cervezas, aportadas como pruebas por el actor, se establece lo siguiente: (…). Así las cosas, todas las etiquetas de los envases o botellas que el actor relaciona en su demanda cumplen con los requisitos exigidos para ello, sin que pueda predicarse lo contrario por el hecho de no consignarse la leyenda graduación alcoholímetrica, pues el contenido aproximado de alcohol se fija en un porcentaje en volumen de alcohol etílico a 20 grados centígrados como lo define el numeral 1° del artículo 49 del Decreto 3192 de 1993 proferido por el Ministerio de Salud, modificado por el artículo 6° del Decreto 365 de 1994. Contrario a lo afirmado por el actor la identificación del lote aparece acreditada en la tapa de las diferentes botellas donde viene impuesto un número y fecha, lo cual procede porque el Invima en Resolución No. 243711 del 30 de septiembre de 1999 acepta identificar el número del código del lote de fabricación con otras formas nuevas tales como alfanuméricas, rasurados, barras, perforaciones, fecha de producción, etc.
TEMERIDAD EN ACCION POPULAR - Definición; aplicación por formulación de pretensión sin respaldo legal alguno
El artículo 74 del Código de Procedimiento Civil, aplicable al presente asunto por disposición de los artículos 44 de la Ley 472 de 1998 y 267 del C.C.A., dispone que se considera que ha existido temeridad o mala fe en los siguientes casos: (…). En las acciones populares, conforme al artículo 38 de la Ley 472 de 1998, se puede condenar en costas al demandante cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe, y, además, en caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer multa hasta de veinte (20) salarios mínimos legales mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos. La temeridad es, entonces, producto del ejercicio arbitrario y sin fundamento de la acción popular, la cual surge de la formulación de la pretensión sin respaldo legal alguno, así como de los hechos y del material probatorio, de lo que se infiere la absoluta improcedencia de la acción, que, en suma, es lo acaecido en el presente asunto como se ha dejado establecido. Esta situación ha debido ser advertida o por lo menos considerada por el a-quo, a quien se exhortará para que en futuras oportunidades lo haga y se pronuncie sobre ella de conformidad con la normativa aplicable.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de julio de dos mil siete (2007)
Radicación número: 50001-23-31-000-2004-00515-01(AP)
Actor: LUIS CARLOS MACIAS CASTAÑEDA
Demandado: INVIMA, BAVARIA S.A. Y OTROS
ACCION POPULAR
RECURSO DE APELACION CONTRA LA PROVIDENCIA DE 12 DE ABRIL DE 2005 PROFERIDA POR EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META.
Procede la Sala a decidir la apelación presentada por el actor contra la sentencia proferida el 12 de abril de 2004 por el Tribunal Administrativo del Meta, que negó las excepciones planteadas, las pretensiones de la demanda, y el incentivo económico previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.
I – ANTECEDENTES
I.1. LUIS CARLOS MACIAS CASTAÑEDA, en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Carta Política, desarrollado por la Ley 472 de 1998, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Meta, con el objeto de que se protejan los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y los derechos de los consumidores y usuarios, previstos en los literales g), l), y n) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, que estima vulnerados por el INSTITUTO DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS - INVIMA, BAVARIA S.A., CERVECERIA AGUILA S.A., CERVECERIA UNION S.A., y CERVECERIA LEONA S.A.
Los hechos en que se fundamenta la demanda son, en resumen, los siguientes:
1. En el mercado, Bavaria S.A., Cervecería Aguila S.A., Cervecería Unión S.A., Cervecería Leona S.A., ofrecen al consumidor cerveza en botella bajo los nombres comerciales de “BAHIA SABOR A LIMON”, “AGUILA IMPERIAL”, “AGUILA”, “CLUB COLOMBIA” y “COSTEÑA”.
2. El alimento descrito en el hecho precedente es un producto envasado que no refiere en la etiqueta, rótulo o empaque: a) fecha de fabricación, de envasado, de duración mínima, y la fecha límite de utilización. b) Identificación del lote. c) Masa escurrida en el sistema internacional. d) Existencia o no de aditivo alimentario. e) Ingredientes y/o la lista de cada uno de ellos. f) Existencia o no de coadyuvante de elaboración. g) Junto al nombre del alimento, en forma legible a visión normal, las palabras o frases adicionales necesarias para evitar que se induzca a error o engaño al consumidor con respecto a la naturaleza y estado físico auténticos del alimento. h) Cualquier condición especial que se requiera para la conservación del alimento. i) Si se trata o no de un producto irradiado o transgénico. j) Designaciones de calidad. k) Declaración de nutrientes y/o información nutricional (…). l) Cada uno de los datos a los cuales se ha hecho alusión y que deben aparecer en el rótulo, deben indicarse con caracteres claros, bien visibles, indelebles y fáciles de leer por el consumidor en circunstancias normales de compra y uso, en un lugar prominente y en el mismo campo de visión. m) Toda esta información, de naturaleza obligatoria debe efectuarse en el idioma requerido para el consumidor al cual se ha dirigido.
3. El hecho de no contener la información aludida en el numeral detallado inmediatamente anterior, pone en evidencia la conducta desplegada por el fabricante, tendiente a evadir cualquier tipo de responsabilidad civil o comercial, de naturaleza contractual o extracontractual derivada de la descomposición, deterioro o alteración del alimento envasado, poniendo en grave riesgo la salud de la colectividad, toda vez que se distribuye bajo la apariencia de ser apta para el consumo humano.
5. Al INVIMA, como autoridad sanitaria, le asiste la obligación de controlar que los alimentos ofrecidos al público para el consumo humano, reúnan las calidades de aptitud y los requisitos de etiquetamiento. No obstante lo anterior, dicha entidad ha omitido ejercer sus atribuciones legales, poniendo en grave riesgo la salud de todos los colombianos.
I.2. PRETENSIONES. Mediante el ejercicio de la acción popular, el actor, persigue:
“1. (…) se ORDENE a las accionadas, iniciar todos los trámites y acciones tendientes a implementar la eventual infracción de naturaleza sanitaria y económica a que hubiere lugar o el retiro del producto del mercado colombiano.
2. Se fije a favor del Accionante, a título de incentivo el previsto legalmente, con ocasión de esta acción pública.”.
II. CONTESTACION DE LA DEMANDA.
II.1. BAVARIA S.A., por intermedio de apoderado especial, contestó la demanda, se opuso a sus pretensiones, y propuso excepción de mérito.
Afirma que los productos “Cerveza Bahía, Cerveza Aguila Imperial, Cerveza Aguila, Cerveza Club Colombia y Cerveza Costeña no son catalogados por el Ministerio de Salud (Ahora de la Protección Social) como alimento porque la Norma Técnica NTC 512-1 (Cuarta Actualización), oficializada por el Ministerio de Salud mediante Resolución 2387 del 12 de agosto de 1999, define a los ALIMENTOS como “Toda sustancia en estado natural, semielaborada, o elaborada, que ingerida aporta la organismo humano los materiales y la energía necesaria para el desarrollo de los procesos biológicos. También se incluyen las bebidas no alcohólicas y cualesquiera otras sustancias que se utilicen en la elaboración, preparación o tratamiento de “alimentos”. Agrega que para las bebidas alcohólicas los requisitos que deben contener las etiquetas se encuentran consignados en los Decretos 3192 de 1983 y Decreto 365 de 1994.
Estima que los requisitos señalados por el accionante en el numeral 2 de los hechos de la demanda, son de obligatorio cumplimiento para los productos considerados como ALIMENTOS mas no para las bebidas alcohólicas.
Expresa que las etiquetas de los productos Cerveza Bahía, Cerveza Aguila Imperial, Cerveza Aguila, Cerveza Club Colombia y Cerveza Costeña, cumplen con los requisitos exigidos por la legislación Colombiana, además de resultar aptos para el consumo humano, en razón de lo cual el INVIMA le otorgó registro sanitario.
Manifiesta que el Decreto 3192 de 1983 define en el numeral 2° del artículo 2° a las bebidas alcohólicas como: El producto apto para el consumo humano que contiene una concentración no inferior a 2.5 grados alcoholimétricos y no tiene indicaciones terapéuticas.
Recuerda que el artículo 1° del Decreto 761 de 1993, el cual modificó el numeral 10 del artículo 49 del Decreto 3192 de 1983 define a la cerveza como la bebida obtenida por la fermentación alcohólica de un mosto elaborado con cebada germinada y otros cereales o azúcares, adicionado de lúpulo o su extracto natural, levadura y agua potable. Tendrá una graduación entre 2.5 y 12 grados alcoholimétricos.
Informa que los productos cerveza Bahía, Cerveza Aguila Imperial, Cerveza Aguila, Cerveza Club Colombia y Cerveza Costeña, cuentan con registro sanitario vigente otorgado por el INVIMA, así: -CERVEZA CON SABOR A LIMON MARCA BAHÍA: Registro sanitario número INVIMA 2003l-0001092, otorgado por resolución número 2003010931 de 6 de junio de 2003, vigente hasta el 16 de junio de 2013. –CERVEZA AGUILA IMPERIAL: Registro sanitario número L-0620, otorgado por resolución número 020735 del 18 de abril de 1996, vigente hasta el 24 de abril de 2006. –CERVEZA AGUILA: Registro Sanitario número L-00000369, otorgado por resolución número 011700 del 11 de agosto de 1995, vigente hasta el 28 de agosto de 2005. –CERVEZA COSTEÑA: Registro sanitario número L-000630 R2, otorgado por resolución número 001825 del 17 de abril de 1995, vigente hasta el 27 de abril de 2005. –CERVEZA CLUB COLOMBIA: Registro sanitario número INVIMA L-000706 R2 otorgado por resolución número 002666 del 27 de abril de 1995, vigente hasta el 27 de abril de 2005.
Anota que el Decreto 3192 de 1983, reglamenta parcialmente el Título V de la Ley 09 de 1979, en lo referente a fábricas de alcohol y bebidas alcohólicas, elaboración, hidratación, envase, distribución, exportación, importación y venta de estos productos y se establecen mecanismos de control en el territorio nacional.
Recuerda que los artículos 58 y 59 del Capítulo IX del Decreto 3192 de 1983 disponen los requisitos que deben llevar las bebidas alcohólicas, y luego de su trascripción concluye que los satisfacen las etiquetas de las cervezas mencionadas en la demanda, para lo cual hace un cuadro comparativo del requisito exigido por la ley y su cumplimiento por cada una de las referidas cervezas.
Advierte que los requisitos señalados por el actor corresponden a los previstos por la Norma Técnica NT512-1 (Cuarta actualización) para los ALIMENTOS.
Explica que en el numeral 2 de los hechos de la demanda, el actor relaciona una serie de requisitos que corresponden a los contenidos en la Norma Técnica Colombiana NTC 512-1 (Cuarta Actualización), oficializada por el Ministerio de Salud mediante resolución número 2387 de 1999, cuyo artículo 1° dispone:
“Adóptase la Norma Técnica Colombiana 512-1 (Cuarta Actualización), “Industrias Alimentarias” Rotulado, Parte 1, Norma General oficializada por el Consejo Nacional de Normas y Calidades, sobre Etiquetado y Rotulado de Productos Alimenticios, con el fin de oficializarla para los productos clasificados como alimentos, (Subraya y negrilla fuera del texto), de acuerdo con las normas sanitarias vigentes.”
Concluye, en consecuencia de lo anterior, que no son exigibles a los productos demandados por el actor los requisitos que enuncia en el numeral segundo de los hechos de su demanda, por no ostentar la calidad de alimentos, de acuerdo con las normas sanitarias vigentes y en razón de ello considera que las pretensiones de la acción popular no deben prosperar por ausencia total de fundamentos de derecho.
Estos últimos argumentos la llevan a proponer la excepción de mérito que denomina Inexistencia del hecho que atente contra los derechos colectivos: seguridad y salubridad públicas, los derechos de los consumidores y usuarios, así como el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; por lo que además se opone a todas y cada una de las pretensiones del demandante.
II.2. EL INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS – INVIMA-, mediante apoderada, contestó la demanda, se opuso a sus pretensiones, y propuso la excepción de improcedencia de la acción.
Comienza su defensa precisando cuales son las normas vigentes en materia de rotulado de bebidas alcohólicas, que no de alimentos, para lo cual se refiere al Decreto 3192 de 1983 y transcribe sus artículos 58, 59, 60 y 63, referentes a los requisitos de las etiquetas y rótulos, a las leyendas obligatorias, a los cambios de etiquetas y rótulos, y a las prohibiciones en la publicidad, rótulos o etiquetas, respectivamente. También se refiere al artículo 16 de la Ley 30 de 1986 que dispone que en todo recipiente de bebida alcohólica nacional o extranjera deberá imprimirse, en el extremo inferior de la etiqueta y ocupando al menos una décima parte de ella, la leyenda “El exceso de alcohol es perjudicial para la salud”. Y sostiene que la Ley 124 de 1994 dispone que el etiquetado de las bebidas alcohólicas debe contener como leyenda obligatoria la de “Prohíbese el expendio de bebidas embriagantes a menores de edad”.
Concluye que revisadas las etiquetas que autorizó, con respecto a los productos objeto de la litis, encuentra que las mismas se ajustan a la normativa citada, así como las muestras de ellas que adjunta.
Relaciona una serie de controles sanitarios efectuados a los productos materia de debate, los cuales vienen dispuestos en sus respectivas resoluciones con miras a garantizar el cumplimiento de las disposiciones que deben observar.
Dice que no ha amenazado ni vulnerado el interés colectivo pues ha ejercido las funciones de vigilancia y control que le son asignadas.
Considera que la acción popular es improcedente por no demostrarse el daño ni la amenaza del daño que se le atribuye, cuya carga corresponde al actor y que no ha podido satisfacer por cuanto al expedirse el respectivo registro sanitario ha cumplido con su misión de determinar las directrices bajo las cuales debe someterse la comercialización de esos productos.
Critica el hecho de que el actor se fundamenta en una serie de normas que no vienen al caso o no le resultan aplicables, lo que aunado a todo lo antes expuesto le sirve como sustento para proponer la excepción de improcedencia de la acción que además encuentra temeraria por lo que pide se declare así.
II.3. CERVECERIAS UNION Y LEONA S.A., por medio de apoderado especial, contestaron la demanda, se opusieron a sus pretensiones, y propusieron excepción de merito.
Insisten en la calidad de bebida alcohólica de los productos Cerveza Bahía, Cerveza Aguila Imperial, Cerveza Aguila, Cerveza Club Colombia y Cerveza Costeña, lo que demuestran con la trascripción que hace el numeral 2, artículo 2, del Decreto 3192 de 1983 que define lo que ha de entenderse por tal, así como también la definición de cerveza prevista en el artículo 1° del decreto 761 de 1993, modificatorio del numeral 10 del artículo 49 del Decreto 3192 de 1983.
De este último decreto igualmente citan lo dispuesto en los artículos 58 y 59 referente a los requisitos que deben satisfacer las etiquetas de bebidas alcohólicas y confrontándolas con las que tienen los productos objeto de la demanda concluye que se ajustan estrictamente a ellos.
Sostienen que los requisitos relacionados por el actor en el hecho segundo de su demanda corresponden a alimentos mas no a bebidas alcohólicas, por lo que su observancia no le es exigible a las etiquetas de los productos alcohólicos demandados.
Finalmente califican como temeraria la actuación del actor porque pese a la exhaustiva enumeración de normas legales, se ha comprobado que no resultan aplicables a los productos que supuestamente las incumplen, por lo cual estima que se carece de argumentos legales suficientes para sustentar la demanda.
III. – LA PROVIDENCIA IMPUGNADA
Mediante sentencia de 12 de abril de 2005 el Tribunal Administrativo del Meta negó las excepciones propuestas, así como también las pretensiones de la demanda y el incentivo económico a que se refiere el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 solicitado por el actor.
Considera que las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar por cuanto no se acreditaron los hechos planteados por el actor como vulnerantes y amenazantes de los derechos de los consumidores y usuarios, limitándose solo a enunciarlos. Precisa que no obra una prueba que evidencie tal vulneración ni el alegado daño causado a la salud de los usuarios o consumidores.
Afirma que los productos demandados (Cervezas Bahía, Águila Imperial, Águila, Club Colombia y Costeña) no requieren de colocar en sus rótulos las fechas de fabricación, de envasado, de duración mínima, la lista de ingredientes, la indicación de ser un producto irradiado o transgénico, la información nutricional, los aditivos alimentarios en caso de que los posea, porque las normas sanitarias cuyo cumplimiento el actor echa de menos (NTC 512-2) solo resulta aplicable para alimentos más no para bebidas alcohólicas.
Recuerda que los requisitos a satisfacerse en las etiquetas o rótulos de las bebidas alcohólicas vienen previstos en el artículo 58 del Decreto 3192 de 1983 a saber:
“-Nombre y ubicación del fabricante, importador y/o envasador responsable.
-Nombre del registro sanitario otorgado por el Ministerio de Salud.
-Contenido neto en unidades del Sistema Internacional de Medidas.
-Grado alcohólico expresado en grados alcoholimétricos.
-Número de lote.”
Advierte que en los rótulos también se deben incluir las leyendas obligatorias de “Industria Colombiana” (art. 59 Decreto 3192 de 1983), “El exceso de alcohol es perjudicial para la salud” (art. 16 de la Ley 30 de 1986), y “Prohíbase el expendio de bebidas embriagantes a menores de edad” (arts. 1 y 3 de la Ley 124 de 1994).
Revisadas las etiquetas de las cervezas antes citadas, visibles a folios 157 a 218 del expediente, concluye que cumplen con las anteriores exigencias, razón por la cual el INVIMA les otorgó el registro sanitario correspondiente.
Le otorga razón a los entes demandados cuando afirman que la demanda no es clara pues no indica de manera concreta en que consiste la vulneración de los derechos y no acreditó el daño causado a los consumidores de los referidos productos, ni señala las normas sanitarias que estima violadas por las demandadas.
Finalmente niega el incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 por cuanto estima que no es procedente su pago por no haberse demostrado vulneración alguna a los derechos colectivos aludidos, más aún cuando se encuentra demostrado que las entidades demandadas han obrado conforme a la ley.
IV- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACION
El actor apeló la sentencia de primera instancia para que se revoque y en su lugar se acceda a todas y cada una de las pretensiones de la demanda.
Manifiesta que el inciso 2° del artículo 16 de la Ley 30 de 1986 dispone que en la etiqueta del producto se deberá indicar además la graduación alcohólica de la bebida. Cita también el artículo 58 del Decreto 3192 de 1983 que prescribe como obligatorio, que de manera clara, legible y en idioma español, la etiqueta o rótulo, debe indicar “…grado alcohólico expresados en grados alcoholimétricos”.
Atendiendo a lo expuesto afirma que el producto que motivó la presente acción constitucional, no menciona ni expresa la “graduación alcoholimétrica”, y ello generaría la aplicación de las normas ICONTEC 512-1 Y 512-2 que regulan el tema de alimentos. Plantea que el producto debe señalar la cantidad de volumen en grados centígrados, pero para ello debe indicar que se trata de la “graduación alcoholimétrica”.
Sostiene que no obstante haberse aportado como prueba los envases con sus líquidos y etiquetas o rótulos, el a-quo afirma que no existe prueba de la vulneración ni del presunto daño causado a la salud de los usuarios o consumidores, desconociendo adicionalmente que la acción popular se propone para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro o la amenaza sobre los derechos e intereses colectivos.
Informa que el artículo 17 del D.E. 3466 de 1982 prevé que tratándose de bienes o servicios que por su naturaleza o componentes sean nocivos para la salud, deberá indicarse claramente y en caracteres perfectamente legibles, bien sea en sus etiquetas, envases o empaques o en un anexo que se incluya dentro de éstos, su nocividad y las condiciones o indicaciones necesarias para su correcta utilización, así como las contraindicaciones del caso. Así mismo dispone que tratándose de productos perecederos, se indicará claramente y sin alteración de ninguna índole, la fecha de su expiración en avisos que se fijen en sitios visibles al público, o en sus etiquetas, envases o empaques, si se trata de productos perecederos procesados o transformados, envasados o empacados.
Teniendo en cuenta esto último, expone que las etiquetas que se aportaron con la demanda en parte alguna informan al consumidor de manera clara y visible las fechas de fabricación, envasado, utilización, y duración mínima del producto.
Explica que es muy posible que se haya equivocado en la referencia de la norma ICONTEC 512-1 Y 512-2, pero estima que el juzgador en virtud de lo prescrito en el artículo 9 del Código Civil y el 56 del Código de Régimen Político y Municipal, no puede desconocer la observancia de una disposición normativa como la anterior, porque denegaría justicia.
Refiere que también brilla por su ausencia la indicación del número del lote, exigida por el artículo 1° de la Resolución No. 243711 del 30 de septiembre de 1999 que la contempla en desarrollo del artículo 58 del Decreto 3192 de 1983.
A su juicio, y de conformidad con el Decreto 3192 de 1983 la etiqueta o rótulo del producto objeto de la acción popular debe contener: -Nombre y ubicación del fabricante (art. 65). –Nombre de la fábrica, dirección, ciudad y departamento (art. 29). –Ubicación de la fábrica: ciudad, dirección y número de teléfono (art. 17). –Empresa fabricante y/o envasadora y domicilio (literal i) del art. 87). Y, –Contenido neto en unidades del Sistema Internacional de Medidas (art. 58).
V- CONSIDERACIONES DE LA SALA
El actor afirma en los hechos de su demanda que a los ojos del INVIMA los productos: Cervezas “Bahía con sabor a Limón”, “Aguila Imperial”, “Aguila”, “Club Colombia” y “Costeña”, envasadas en botellas por Bavaria S.A., Cervecería Aguila S.A., Cervecería Unión S.A., y Cervecería Leona S.A., no contienen en sus etiquetas, rótulos o empaques, los siguientes datos:
“a. Fecha de fabricación, Fecha de envasado, fecha de duración mínima, Fecha límite de utilización.
- Identificación del lote.
- Masa escurrida en unidades del Sistema Internacional.
- La existencia o no de aditivo alimentario.
- Los ingredientes y/o la lista de cada uno de ellos.
- La existencia o no de coadyuvante de elaboración.
- Junto al nombre del alimento, en forma legible a visión normal, las palabras o frases adicionales necesarias para evitar que se induzca a error o engaño al consumidor con respecto a la naturaleza y estado físico auténticos del alimento.
- Cualquier condición especial que se requiera para la conservación del alimento.
- Si se trata o no de un producto irradiado o transgénico.
- Designaciones de calidad.
- Declaración de nutrientes y/o información nutricional (Rotulado nutricional, Declaración nutricional, Declaración de propiedades nutricionales, Nutrientes, Fibra dietaria, Ácidos grasa polisaturados, Carbohidratos o hidratos de carbono, Azúcares, Enriquecimiento, Fortificación, Aplicación de la declaración de nutrientes, presentación del contenido de nutrientes, Tolerancias y cumplimiento, Declaraciones de tamaño porciones aceptables).
- Cada uno de los datos a los cuales se ha hecho alusión y que deben aparecer en el rótulo, deben indicarse con caracteres claros, bien visibles, indelebles y fáciles de leer por el consumidor en circunstancias normales de compra y uso, en un lugar prominente y en el mismo campo de visión.
- Toda esta información, de naturaleza obligatoria debe efectuarse en el idioma requerido para el consumidor al cual se ha dirigido.”.
Para acreditar su dicho aporta varias botellas de las referidas marcas de cerveza y una serie de documentos, pero las entidades demandadas se oponen a las pretensiones de la demanda porque los requisitos antes transcritos que, a juicio del actor, deben constar en las etiquetas, rótulos o empaques de los mencionados productos, corresponden a alimentos, pero no a bebidas alcohólicas.
Al respecto la Sala encuentra que mediante Resolución 002387 de 12 de agosto de 1999 (ver folio 306), el Ministro de Salud adoptó la Norma Técnica Colombiana NTC 512-1 (Cuarta actualización) “Industrias Alimenticias” Rotulado, Parte 1, Norma General Actualizada por el Consejo Nacional de Normas y Calidades, sobre Etiquetado y Rotulado de Productos Alimenticios, con el fin de oficializarla para los productos clasificados como alimentos de acuerdo con las normas sanitarias vigentes (folio 310), titulación a partir de la cual se infiera que dicha normativa se refiere o le es aplicable a productos alimenticios.
En dicha norma técnica se encuentra relacionada no solo la información que debe contener el rótulo de los alimentos envasados, según sea aplicable al alimento a envasar y rotular, sino todo lo referente a los productos alimenticios.
En el artículo 2 numeral 2.12 de la NTC 512-1 se define Alimento como
“Toda sustancia en estado natural, semielaborada o elaborada, que ingerida aporta al organismo humano los materiales y la energía necesarias para el desarrollo de los procesos biológicos. También se incluyen las bebidas no alcohólicas y cualesquiera otras sustancias que se utilicen en la elaboración, preparación o tratamiento de alimentos.” (Negrilla y subraya fuera del texto).
A su turno el Decreto 3192 de 30 de noviembre de 1983, expedido por el Ministerio de Salud, por el cual se reglamenta parcialmente el Título V de la Ley 09 de 1979, en lo referente a las fábricas de alcohol y bebidas alcohólicas, elaboración, hidratación, envase, distribución, exportación, importación y venta de estos productos, define a la bebida alcohólica como
“el producto apto para el consumo humano que contiene una concentración no inferior a 2.5 grados alcoholimericos y no tiene indicaciones terapéuticas.”
Así mismo en el numeral 10 del artículo 49, ibídem, modificado por el artículo 1° del Decreto 761 de 1993, se define a la Cerveza como
“(…) la bebida obtenida por fermentación alcohólica de un mosto elaborado con cebada germinada y otros cereales o azúcares, adicionado de lúpulo o su extracto natural, levadura y agua potable. Tendrá una graduación alcohólica entre 2.5 y 12 grados alcoholimétricos.”
“PAR.- Las cervezas con una graduación alcoholimétrica inferior a 2.5° grados alcoholimétricos, se denominarán cervezas sin alcohol o cervezas no alcohólicas y se clasificarán como alimento.”.
Por su parte, por grados alcoholimétricos se entiende el “Porcentaje en volumen de alcohol etílico a 20 grados centígrados.” (Art. 49 numeral 1° Decreto 3192 de 1983).
En consecuencia, las cervezas Bahía con sabor a limón, Aguila Imperial, Aguila, Club Colombia y Costeña, son consideradas como bebidas alcohólicas porque en sus respetivas etiquetas o rótulos, previamente aprobados por el INVIMA, quien les otorgó las licencias sanitarias correspondientes, se lee, respectivamente,: “Contenido aprox. de alcohol 4.0% en volumen”; “Contenido aprox. de alcohol 6% en volumen”; “Contenido aprox. de alcohol 4% en volumen”; “Contenido aprox. de alcohol 4% en volumen”; y “Contenido aprox. de alcohol 4% en volumen”, (Ver folios 87 a 91 y etiquetas de las botellas de cervezas aportadas). Lo que significa que en modo alguno le resultan aplicables los requisitos que debe contener el empaque, etiqueta o rótulo de los productos alimenticios (NTC 512-1), como lo afirma el actor.
Respecto de los requisitos que deben cumplir los empaques, etiquetas o rótulos de las bebidas alcohólicas cabe anotar lo siguiente:
El Capítulo IX del Decreto 3192 de 1983 se ocupa específicamente de lo relacionado con las “Etiquetas, Rótulos Y Publicidad” de las bebidas alcohólicas. En su artículo 58, titulado “Requisitos de las Etiquetas o Rótulos”, dispone:
“Los productos nacionales e importados objeto del presente Decreto, deben llevar una etiqueta o rótulo en el cual coste de una manera clara, además del nombre y marca del producto, en forma legible y en idioma español lo siguiente:
-Nombre y ubicación del fabricante, importador y/o envasador responsable.
-Número de Registro Sanitario otorgado por el Ministerio de Salud.
-Contenido neto en unidades del Sistema Internacional de Medidas.
-Grado alcohólico, expresado en grados alcoholimetricos.
-Número de Lote.
(…).” (Negrillas fuera del texto).
El artículo 59, ibídem, titulado “Leyendas obligatorias”, prevé que:
“Las bebidas alcoholimetricas de procedencia extranjera que se hidraten y se envasen en el país deben expresar en su etiqueta sin abreviaciones, en forma destacada y en igualdad de caracteres de las leyendas obligatorias “envasado en Colombia”. Los productos elaborados en el país, deben indicar claramente en la etiqueta, sin abreviaciones, en forma destacada, en igualdad de caracteres de las leyendas obligatorias “Industria Colombiana”. (Negrillas y subrayas fuera del texto).
La Ley 124 de 1994, por la cual se prohíbe el expendio de bebidas embriagantes a menores de edad, establece en su artículo 1°:
“Prohíbese el expendio de bebidas embriagantes a menores de edad.” (Negrillas fuera del texto).
Y además en su artículo 3° que
“Toda publicidad, identificación o promoción sobre bebidas embriagantes debe hacer referencia expresa a la prohibición establecida en la presente ley.” (Negrillas fuera del texto).
La Ley 30 de 1986 en su artículo 16, denominado (Leyenda en recipientes de debida alcohólica), consigna que:
“En todo recipiente de bebida alcohólica nacional o extranjera deberá imprimirse, en el extremo inferior de la etiqueta y ocupando al menos una décima parte de ella, la leyenda “El exceso de alcohol es perjudicial para la salud”.
En la etiqueta deberá indicarse además la graduación alcohólica de la bebida.” (Negrillas fuera del texto).
La Resolución núm. 243711 proferida por el INVIMA el 30 de septiembre de 1999, mediante la cual se aceptan diferentes formas de identificación de los lotes de fabricación o producción, consigna en su artículo primero que:
“A partir de la fecha aceptar para aquellos productos sometidos a nuestro control y vigilancia y sobre los cuales existe hoy obligación legal de identificar el número del código del lote de fabricación, otras formas nuevas de identificación de éstos, tales como: alfanuméricas, ranurados, barras, perforaciones, fecha de producción, etc.”.
Comparando los requisitos precedentes con las fotocopias de las etiquetas y los envases de las diferentes cervezas, aportadas como pruebas por el actor, se establece lo siguiente:
ETIQUETA DE CERVEZA BAHIA CON SABOR A LIMON
| REQUISITO | CUMPLIMIENTO – DESCRIPCION |
| Nombre y marca del producto | Cerveza Bahía con sabor a Limón |
| Nombre-ubicación fabricante | Producido por Bavaria S.A., Cervecería Unión S.A. y Cervecería Leona S.A. Calle 94 # 7ª-47, Bogotá. |
| Contenido Neto en unidades del Sistema Internacional de Medidas. | Depende de la presentación comercial del producto. La etiqueta corresponde a la presentación de 300cm3. |
| Grado alcohólico, expresado en grados alcoholimétricos (porcentaje de volumen de alcohol etílico a 20°C). | “Contenido aprox. De alcohol4.0% en volumen.” |
| Número del registro sanitario otorgado por el Ministerio de Salud o Invima | Reg. INVIMA 2003L-0001092 |
Número de Lote | Va inscrito en la tapa. En la muestra de 300cm3 aportada la tapa tiene un número compuesto también por letra y la fecha 07noc04. (La Resolución 243711/99, Art. 1° acepta varias formas de su inscripción o identificación. |
| Calidad del producto nacional, importado, envasado | INDUSTRIA COLOMBIANA |
| Leyenda Ley 30/96 | “El exceso de alcohol es perjudical para la salud.” |
| Prevención del consumo de alcohol por menores. Ley 124 de 1994. | “Prohibida su venda a menores de edad.” |
ETIQUETA DE CERVEZA AGUILA IMPERIAL
| REQUISITO | CUMPLIMIENTO – DESCRIPCION |
| Nombre y marca del producto | Cerveza Aguila Imperial |
Nombre-ubicación fabricante | Producido -por/bajo- la autorización de Bavaria S.A., Cervecería Unión S.A. y Cervecería Leona S.A. Calle 94 # 7ª-47, Bogotá, DC. Leyenda en la etiqueta de la botella aportada como prueba. |
| Contenido Neto en unidades del Sistema Internacional de Medidas. | Depende de la presentación comercial del producto. La etiqueta de la botella aportada como prueba corresponde a la presentación de 250 cm3. |
| Grado alcohólico, expresado en grados alcoholimétricos (porcentaje de volumen de alcohol etílico a 20°C). | “Contenido aprox. de alcohol 6.0% en volumen.” |
| Número del registro sanitario otorgado por el Ministerio de Salud o Invima | Reg. INVIMA L-00620 |
Número de Lote | Va inscrito en la tapa. En la muestra de 250cm3 aportada la tapa tiene un número compuesto también por letra y la fecha 01may04. (La Resolución 243711/99, Art. 1° acepta varias formas de su inscripción o identificación. |
| Calidad del producto nacional, importado, envasado | INDUSTRIA COLOMBIANA |
| Leyenda Ley 30/96 | “El exceso de alcohol es perjudical para la salud.” |
| Prevención del consumo de alcohol por menores. Ley 124 de 1994. | “Prohibida su venta a menores de edad.” |
ETIQUETA DE CERVEZA AGUILA
| REQUISITO | CUMPLIMIENTO – DESCRIPCION |
| Nombre y marca del producto | Cerveza Aguila |
Nombre-ubicación fabricante | Producido -por/bajo- la autorización de Bavaria S.A., Calle 94 # 7ª-47, Bogotá, D.C., Bavaria S.A., Cervecería Unión S.A. y Cervecería Leona S.A. Leyenda en la etiqueta de la botella aportada como prueba. |
Contenido Neto en unidades del Sistema Internacional de Medidas. | Depende de la presentación comercial del producto. La etiqueta de la botella aportada como prueba corresponde a la presentación de 300 cm3 No retornable. |
| Grado alcohólico, expresado en grados alcoholimétricos (porcentaje de volumen de alcohol etílico a 20°C). | “Contenido aprox. de alcohol 4.0% en volumen.” |
| Número del registro sanitario otorgado por el Ministerio de Salud o Invima | Reg. INVIMA L-00000369 |
Número de Lote | Va inscrito en la tapa. En la muestra de 300cm3 No retornable aportada como prueba la tapa tiene un número compuesto también por letra CU51629 y la fecha VEN11nov04. (La Resolución 243711/99, Art. 1° acepta varias formas de su inscripción o identificación. |
| Calidad del producto nacional, importado, envasado | INDUSTRIA COLOMBIANA |
| Leyenda Ley 30/96 | “El exceso de alcohol es perjudical para la salud.” |
| Prevención del consumo de alcohol por menores. Ley 124 de 1994. | “Prohíbese el expendio a menores de edad.” |
ETIQUETA DE CERVEZA CLUB COLOMBIA
| REQUISITO | CUMPLIMIENTO – DESCRIPCION |
| Nombre y marca del producto | Cerveza Club Colombia |
Nombre-ubicación fabricante | Producido por Bavaria S.A., Cervecería Aguila S.A. Cervecería Unión S.A. y Cervecería Leona S.A., bajo autorización de Bavaria S.A. Calle 94 # 7ª-47, Bogotá, D.C. Leyenda en la etiqueta de la botella aportada como prueba. |
Contenido Neto en unidades del Sistema Internacional de Medidas. | Depende de la presentación comercial del producto. La etiqueta de la botella aportada como prueba corresponde a la presentación de 250 cm3 . |
| Grado alcohólico, expresado en grados alcoholimétricos (porcentaje de volumen de alcohol etílico a 20°C). | “Contenido aprox. de alcohol 4.0% en volumen.” |
| Número del registro sanitario otorgado por el Ministerio de Salud o Invima | Reg. INVIMA L-000706-R2 |
Número de Lote | Va inscrito en la tapa. En la muestra de 250cm3 aportada como prueba la tapa ya no se aprecia claramente el número aunque si se alcanza a notar una sombra del mismo. Resolución 243711/99, Art. 1° acepta varias formas de su inscripción o identificación. |
| Calidad del producto nacional, importado, envasado | INDUSTRIA COLOMBIANA |
| Leyenda Ley 30/96 | “El exceso de alcohol es perjudical para la salud.” |
| Prevención del consumo de alcohol por menores. Ley 124 de 1994. | “PROHIBIDA SU VENTA A MENORES DE EDAD.” |
ETIQUETA DE CERVEZA COSTEÑA
| REQUISITO | CUMPLIMIENTO – DESCRIPCION |
| Nombre y marca del producto | Cerveza Costeña |
Nombre-ubicación fabricante | Elaborado por/bajo la autorización de Bavaria S.A., Calle 94 # 7ª-47 Bogotá D.C., Cervecería Aguila S.A., Cervecería Unión S.A. y Cervecería Leona S.A. Leyenda en la etiqueta de la botella aportada como prueba. |
Contenido Neto en unidades del Sistema Internacional de Medidas. | Depende de la presentación comercial del producto. La etiqueta de la botella aportada como prueba corresponde a la presentación de 250 cm3. |
| Grado alcohólico, expresado en grados alcoholimétricos (porcentaje de volumen de alcohol etílico a 20°C). | “Contenido aprox. de alcohol 4.0% en volumen.” |
| Número del registro sanitario otorgado por el Ministerio de Salud o Invima | Reg. INVIMA L-000630-R2 |
Número de Lote | Va inscrito en la tapa. En la muestra de 250cm3 aportada como prueba la tapa se aprecia el número Lee1100 30NOV04. Según Resolución 243711/99, INVIMA, Artículo 1° acepta varias formas de su inscripción o identificación. |
| Calidad del producto nacional, importado, envasado | INDUSTRIA COLOMBIANA |
| Leyenda Ley 30/96 | “El exceso de alcohol es perjudical para la salud.” |
| Prevención del consumo de alcohol por menores. Ley 124 de 1994. | “PROHIBESE EL EXPENDIO A MENORES DE EDAD.” |
Así las cosas, todas las etiquetas de los envases o botellas que el actor relaciona en su demanda cumplen con los requisitos exigidos para ello, sin que pueda predicarse lo contrario por el hecho de no consignarse la leyenda graduación alcoholímetrica, pues el contenido aproximado de alcohol se fija en un porcentaje en volumen de alcohol etílico a 20 grados centígrados como lo define el numeral 1° del artículo 49 del Decreto 3192 de 1993 proferido por el Ministerio de Salud, modificado por el artículo 6° del Decreto 365 de 1994.
Contrario a lo afirmado por el actor la identificación del lote aparece acreditada en la tapa de las diferentes botellas donde viene impuesto un número y fecha, lo cual procede porque el Invima en Resolución No. 243711 del 30 de septiembre de 1999 acepta identificar el número del código del lote de fabricación con otras formas nuevas tales como alfanuméricas, ranurados, barras, perforaciones, fecha de producción, etc.
También se aprecia en las etiquetas de los productos su contenido neto que tal como se destacó en los anteriores cuadros comparativos oscila entre 250 y 300 cmts3.
Como ya se dijo, las otras exigencias echadas de menos por el actor corresponden a requisitos que deben satisfacer los empaques, etiquetas o rótulos de los productos alimenticios, pero no las bebidas alcohólicas como estas cervezas que identifica, razón por la cual en modo alguno se configura la amenaza o vulneración de los derechos colectivos cuya protección demanda que amerite declarar la prosperidad de la acción. Por tanto, se confirmará el fallo apelado.
En cuanto a la solicitud formulada al a-quo por la parte demandada en el sentido de declarar temeraria la presente acción popular, cabe precisar lo siguiente:
Las normas que regulan todo lo relacionado con la normalización, certificación, metodología, y protección al consumidor, son esencialmente técnicas. El prolijo recuento y comentario que hace el actor de tal normativa lo hace poseedor de conocimientos técnicos al respecto. Sin embargo, pese a manifestar de manera expresa que su inconformidad recae sobre el incumplimiento de los requisitos previstos para las etiquetas, rótulos o empaques de las cervezas Bahía, Aguila Imperial, Aguila, Club Colombia y Costeña, las cuales son bebidas alcohólicas, sustenta su pretensión con la normativa aplicable a productos alimenticios o clasificados como alimentos, de lo cual se infiere la carencia de fundamento legal de la demanda, y eventualmente podría considerarse, incluso, como un proceder dirigido a inducir en error al juzgador.
El artículo 74 del Código de Procedimiento Civil, aplicable al presente asunto por disposición de los artículos 44 de la Ley 472 de 1998 y 267 del C.C.A., dispone que se considera que ha existido temeridad o mala fe en los siguientes casos:
“1. Cuando sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición, incidente, o trámite especial que haya sustituído a éste.
Cuando a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad.
Cuando se utilice el proceso, incidente, trámite especial que haya sustituído a éste o recurso, para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos.
Cuando se obstruya la práctica de pruebas.
Cuando por cualquier otro medio se entorpezca reiteradamente el desarrollo normal del proceso.” (Negrillas fuera del texto).
En las acciones populares, conforme al artículo 38 de la Ley 472 de 1998, se puede condenar en costas al demandante cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe, y, además, en caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer multa hasta de veinte (20) salarios mínimos legales mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos.
La temeridad es, entonces, producto del ejercicio arbitrario y sin fundamento de la acción popular, la cual surge de la formulación de la pretensión sin respaldo legal alguno, así como de los hechos y del material probatorio, de lo que se infiere la absoluta improcedencia de la acción, que, en suma, es lo acaecido en el presente asunto como se ha dejado establecido. Esta situación ha debido ser advertida o por lo menos considerada por el a-quo, a quien se exhortará para que en futuras oportunidades lo haga y se pronuncie sobre ella de conformidad con la normativa aplicable.
Finalmente, la Sala advierte la inasistencia del actor a la audiencia especial de pacto de cumplimiento sin que presentara excusa por ello o la justificara. Esta situación no debe pasarse por alto por lo que resulta necesario recordarle al a-quo que en adelante, cuando ello ocurra, tiene el deber de imponer las sanciones previstas en la ley. Así lo resaltó la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia 990074 del 6 de octubre de 2005, con ponencia de la Consejera Dra. María Claudia Rojas Lasso, donde se dispuso:
“Advierte la Sala, que en adelante, en caso de no asistencia de la parte actora a la audiencia de Pacto de Cumplimiento deberá el a quo imponer a ésta las sanciones previstas en la Ley.”
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A
Primero: CONFÍRMASE la sentencia apelada.
Segundo: EXHÓRTASE al a-quo para que, en adelante, tenga en cuenta las situaciones que puedan configurar temeridad o mala fe y se pronuncie sobre ellas de conformidad con la normativa aplicable.
Segundo: EXHÓRTASE al a-quo para que en adelante, en caso de inasistencia injustificada de la parte actora a la audiencia de pacto de cumplimiento, imponga las sanciones previstas en la ley.
Tercero: Envíese el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en su sesión de 26 de julio de 2007.
MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidenta
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARCO ANTONIO VELILLA MORENO
