ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DEMANDA CONTRA ENTIDAD PÚBLICA / MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL / SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE LA SALUD / FACTOR DE COMPETENCIA / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA
La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de la acción impetrada, de acuerdo con el artículo 82 del CCA vigente para la fecha en que se presentó la demanda, toda vez que se trató de una acción de reparación directa, prevista en el artículo 86 del CCA, en la que se encuentran como demandadas dos entidades estatales: el Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud. (…) El Consejo de Estado es competente para conocer del presente proceso en segunda instancia teniendo en cuenta la cuantía de la pretensión mayor (…) determinada de conformidad con el artículo 198 de la Ley 1450 de 2011, la cual superó los 500 salarios mínimos legales mensuales, establecidos, para determinar la competencia, en el artículo 132 del CCA.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 82 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 86 / LEY 1450 DE 2011 - ARTÍCULO 198 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 132
CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / OMISIÓN ADMINISTRATIVA / CONTROL INTERNO EN ENTIDADES DEL ESTADO / ENTIDAD DE VIGILANCIA Y CONTROL / VIGILANCIA DE LA ENTIDAD ESTATAL / OMISIÓN DE CONTROL / VIGILANCIA DE LA ENTIDAD PÚBLICA / INDEBIDA DESTINACIÓN DE RECURSOS PÚBLICOS / RECURSOS DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD / ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD / OMISIÓN ADMINISTRATIVA / OMISIÓN DE AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / CESIÓN DE ACTIVOS / CESIÓN DE PASIVOS / INTERVENCIÓN DE LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA
La Sala observa que la demanda se presentó (…) dentro del plazo de dos años fijado en el artículo 136 del CCA, contado a partir de la supuesta omisión administrativa, por no haber intervenido o dispuesto el pago de obligaciones después de la visita administrativa (…). Si se establecen otros hechos reseñados en la demanda como fuente del daño, por las supuestas omisiones en el ejercicio de la función administrativa al no advertir o tolerar la eventual destinación de los recursos del régimen subsidiado al provecho propio, por dilatar la decisión de liquidación u omitir la medida de cesión de activos y pasivos, con mayor razón se concluye que en este caso no habría operado la caducidad de la acción, toda vez que ello habría ocurrido bajo la intervención administrativa que adelantó la agente especial designada por la Superintendencia Nacional de Salud a partir de la Resolución (…), caso en el cual la acción de reparación directa caducaría, en dos años, (…) dependiendo de la ocurrencia de la omisión administrativa invocada.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136
SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / SOLICITUD DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL / SOLICITUD DE CONCILIACIÓN JUDICIAL CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA / REANUDACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / DEMANDA EN TIEMPO / PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA EN TIEMPO / INEXISTENCIA DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA
[A]unque de conformidad con el cómputo expuesto no es necesario detenerse en la suspensión del término de caducidad consagrada en la Ley 640 de 2001, respecto del requisito de procedibilidad se hace constar que las demandantes presentaron solicitud de conciliación prejudicial (…) y que el acta de la diligencia se levantó y entregó (…) por la Procuraduría.
FUENTE FORMAL: LEY 640 DE 2001
ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / DAÑO ANTIJURÍDICO / ACREDITACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / CARACTERÍSTICAS DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / PRESUPUESTOS DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / OMISIÓN ADMINISTRATIVA / LIQUIDACIÓN OBLIGATORIA / PROCESO DE LIQUIDACIÓN OBLIGATORIA - Omisión / TRÁMITE DE LA LIQUIDACIÓN OBLIGATORIA / INTERVENCIÓN PÚBLICA A LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR / LIQUIDACIÓN DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR / PROCEDIMIENTO DE INTERVENCIÓN PARA LA LIQUIDACIÓN DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR / RECURSOS DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR / VIGILANCIA Y CONTROL DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR
Esta Subsección ha advertido que, en los procesos de reparación directa, debe analizarse, en primer lugar, el daño antijurídico (…). Se resalta que el daño antijurídico se configura cuando el Estado vulnera un interés jurídicamente tutelado, que el afectado -la demandante en este caso- no tiene el deber de soportar. Tal como se ha mencionado en esta providencia, para la parte actora el hecho generador de la reparación solicitada consistió en que la intervención por parte del Estado “se ha venido prolongando por más de cuatro años sin ordenar la liquidación obligatoria” y en “utilizar la intervención como una excusa con permisividad del Estado” generando un daño por el no pago a las demandantes de los servicios prestados.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la acreditación del daño antijurídico ver sentencia de 5 de marzo de 2020, Exp. 49709, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico(E) y sentencia de 5 de marzo de 2020, Exp. 53753, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.
INTERVENCIÓN EN EL SISTEMA DE SALUD / INTERVENCIÓN DEL ESTADO / MECANISMOS DE INTERVENCIÓN ESTATAL EN LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS / INTERVENCIÓN ESTATAL EN LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS / VIGILANCIA DE LA ENTIDAD PÚBLICA / CONTROL INTERNO EN ENTIDADES DEL ESTADO / ENTIDAD DE VIGILANCIA Y CONTROL / VIGILANCIA DE LA ENTIDAD ESTATAL / SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD / FUNCIONES DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD / FACULTADES DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD / NORMATIVIDAD DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD / ORGANISMOS DEL SISTEMA DE SALUD / ARS / DEBERES DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR / FINALIDAD DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR / OBLIGACIONES DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR / RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD / RECURSOS DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD / ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD
[L]a Ley 100 de 1993 consagró la facultad de intervención del Estado en el servicio público de seguridad social en salud y se radicaron en la Superintendencia Nacional de Salud las facultades de inspección vigilancia y control (…). El Decreto 1804 de 1999 estableció reglas para las administradoras del riesgo subsidiado en salud (ARS). En su artículo 8 se dispuso que las Cajas de Compensación Familiar podían seguir administrando directamente los recursos del régimen subsidiado de conformidad con lo establecido en el artículo 217 de la Ley 100 de 1993, siempre y cuando tuvieran autorización de la Superintendencia Nacional de Salud para operar el régimen subsidiado y asumieran las funciones establecidas propias de dicho régimen. Ahora, en el sistema de seguridad social en salud, la Ley 1122 de 2007 que contenía las normas vigentes para las hechos y conductas que se refieren en este proceso (…); reafirmó la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud respecto de las funciones de inspección vigilancia y control de los recursos y los servicios de salud pública. Allí se reguló, por ejemplo, el alcance de las facultades de inspección vigilancia y control.
FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 8 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 217 / LEY 1122 DE 2007
SUPERINTENDENTE NACIONAL DE LA SALUD / FUNCIÓN DE CONTROL DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE LA SALUD / FUNCIÓN DE VIGILANCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE LA SALUD / FUNCIÓN DE INSPECCIÓN DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE LA SALUD / FACULTADES DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE LA SALUD / FACULTAD SANCIONATORIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE LA SALUD / INTERVENCIÓN EN EL SISTEMA DE SALUD / INTERVENCIÓN DEL ESTADO / INTERVENCIÓN ESTATAL EN LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS / OMISIÓN DE CONTROL / OMISIÓN ADMINISTRATIVA / OMISIÓN DE AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / CESIÓN DE ACTIVOS / CESIÓN DE PASIVOS / CUENTAS POR COBRAR / CUENTAS POR PAGAR
Es útil agregar que la Ley 1438 de 2011 amplió las facultades de la Superintendencia Nacional de Salud en materia sancionatoria y aplicó para los procedimientos que se iniciaron con posterioridad a su expedición. Como se ha reseñado en esta providencia, desde la Ley 100 de 1993 se invocó como aplicable en materia de intervención, el procedimiento previsto para la Superintendencia Bancaria - hoy Superintendencia Financiera de Colombia - en el cual se apoya la parte demandante para invocar la supuesta falta de medidas especiales y preventivas que consagra el estatuto orgánico del sistema financiero, concretamente se refiere a la potestad de ordenar la cesión de activos y pasivos- en este caso parece referirse a las cuentas por cobrar y por pagar - estas a favor de las demandantes- en la administración del riesgo, medida que en su criterio, se debió adoptar.
FUENTE FORMAL: LEY 1438 DE 2011 / LEY 100 DE 1993
RÉGIMEN DE SUBSIDIO FAMILIAR / CARACTERÍSTICAS DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR / NATURALEZA JURÍDICA DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR / VIGILANCIA Y CONTROL DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR / SUPERINTENDENCIA DEL SUBSIDIO FAMILIAR - No fue demandado / CALIDAD DE DEMANDADO / MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL / SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE LA SALUD / OMISIÓN ADMINISTRATIVA / OMISIÓN DE AUTORIDAD ADMINISTRATIVA
Cajacopi fue creada bajo el régimen de las Cajas de Compensación Familiar y, en sus aspectos corporativos estaba sometida a la vigilancia de la Superintendencia de Subsidio Familiar - Supersubsidio, entidad no demandada en el presente proceso. Se hace esta precisión para el mejor entendimiento de los hechos de la demanda, toda vez que refirieron, como antecedentes, a una primera intervención- Resolución (…)- emanada de esa superintendencia, posteriormente levantada - Resolución (…)- ; actos administrativos que no son materia de juzgamiento en este proceso, en tanto no han sido objeto de la demanda, pero que se narran por la demandante para tratar de involucrar la situación patrimonial por razón de la cartera vencida como un aspecto ignorado por la Superintendencia Nacional de Salud en su intervención, asunto que, en realidad, carece de prueba en el presente proceso como se indicará más adelante.
INTERVENCIÓN PÚBLICA A LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR / TOMA DE POSESIÓN / FACULTAD DE TOMA DE POSESIÓN DE LA ENTIDAD VIGILADA / INTERVENCIÓN EN EL SISTEMA DE SALUD / INTERVENCIÓN DEL ESTADO / MECANISMOS DE INTERVENCIÓN ESTATAL EN LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS / INTERVENCIÓN ESTATAL EN LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS / VIGILANCIA DE LA ENTIDAD PÚBLICA / CONTROL INTERNO EN ENTIDADES DEL ESTADO / SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD / INTERVENCIÓN FORZOSA /
[L]a Sala advierte que en este proceso sí obra la prueba de la intervención y toma de posesión de Cajacopi y del avance del procedimiento administrativo al que fue sometido el programa de prestación de servicios en salud, de acuerdo con lo que se informó en la comunicación (…) suscrita por la gerente nacional de aseguramiento del riesgo en salud de esa demandada, remitida al representante Legal de Health Colombia S.A.S. en respuesta a la petición de pago de los compromisos adquiridos en los acuerdos de servicio suscritos.
MEDIOS DE PRUEBA / PRUEBAS EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / COMUNICACIÓN ADMINISTRATIVA / INTERVENCIÓN FORZOSA / SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD / FUNCIÓN DE CONTROL DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE LA SALUD / FUNCIÓN DE VIGILANCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE LA SALUD / FUNCIÓN DE INSPECCIÓN DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE LA SALUD / FACULTADES DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE LA SALUD / FACULTAD SANCIONATORIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE LA SALUD / INTERVENCIÓN EN EL SISTEMA DE SALUD / INTERVENCIÓN DEL ESTADO / INTERVENCIÓN ESTATAL EN LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS / INTERVENCIÓN PÚBLICA A LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR / AUDITORÍA / CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD / OBLIGACIONES DEL CONTRATO
[D]entro de las pruebas se allegó una comunicación en la que Cajacopi informó sobre la intervención administrativa, la cual se tiene como prueba de dicha intervención, en la medida que no fue controvertida por ninguna de las partes. Sin embargo, esa misma comunicación da cuenta del cumplimiento del plan de acción que le habría impuesto la Superintendencia Nacional de Salud y, por otra parte, en la misma Cajacopi advirtió a Health Colombia SAS el deber de surtir el procedimiento de aclaración de glosas y de auditoría para el pago de las facturas y para la liquidación de los respectivos contratos de prestación de servicios, en orden a determinar las obligaciones pendientes. La prueba antes citada coincide con lo que indicó la Superintendencia Nacional de Salud en sus alegatos de primera instancia, en cuanto a la existencia de la medida de intervención administrativa, pero también permite establecer que no está acreditada la realidad de las obligaciones contractuales y que su no pago constituiría un daño contractual materia de una acción diferente a la que impetró la parte demandante, de acuerdo con lo que se expondrá en el caso concreto.
INTERVENCIÓN DE LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA / MODALIDAD DE INTERVENCIÓN DEL ESTADO / INTERVENCIÓN DEL ESTADO / INTERVENCIÓN FORZOSA / PROCESO LIQUIDATORIO POR INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA - No siempre es procedente / LIQUIDACIÓN DE LA ENTIDAD ESTATAL / CESIÓN DEL CONTRATO / LIQUIDACIÓN FORZOSA ADMINISTRATIVA / PAGO DEL CONTRATO / MEDIDAS PREVENTIVAS EN LA LIQUIDACIÓN FORZOSA DE LA ENTIDAD PÚBLICA / FUNCIÓN DE CONTROL DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE LA SALUD / FUNCIÓN DE VIGILANCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE LA SALUD / FUNCIÓN DE INSPECCIÓN DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE LA SALUD / PROCESO DE INTERVENCIÓN DEL ESTADO - Normatividad
[D]e acuerdo con las disposiciones de la Ley 1122 de 2007 aplicable para el procedimiento de intervención que se refirió en la demanda, en concordancia con las normas del estatuto orgánico del sistema financiero - Decreto-Ley 663 de 1993 y sus modificaciones- se observa que existen modalidades o grados de intervención administrativa y que no toda medida de intervención implica la obligación de liquidar la entidad vigilada ni la de inhabilitación para continuar operando o la imposición de la cesión de sus contratos. Tampoco la intervención conlleva necesariamente un procedimiento concursal al que se convoque a todos los acreedores ni altera las reglas de pago de los contratos. En las normativas antes citadas está prevista la intervención para administrar y la potestad de la respectiva Superintendencia para establecer medidas de saneamiento o acciones preventivas en orden a normalizar el servicio objeto de inspección vigilancia y control. Ese cuerpo normativo no se tuvo en cuenta en la demanda, pero debe observarse para el análisis de la controversia puesto que corresponde al derecho aplicable a la intervención administrativa.
FUENTE FORMAL: LEY 1122 DE 2007 / DECRETO LEY 663 DE 1993
INTERVENCIÓN PÚBLICA A LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR / INTERVENCIÓN EN EL SISTEMA DE SALUD / INTERVENCIÓN DEL ESTADO / INTERVENCIÓN ESTATAL EN LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS / MEDIOS DE PRUEBA / PRUEBAS EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / COMUNICACIÓN ADMINISTRATIVA
[L]a intervención administrativa se encontró debidamente acreditada, a través de la comunicación (…) suscrita por Cajacopi, cuyo programa de administración de riesgo subsidiado en salud fue objeto de la intervención. Dicha comunicación constituyó una prueba documental allegada por la parte demandante, no objetada por las demandadas y también, coincidió con lo informado por la Superintendencia Nacional de Salud en las alegaciones presentadas en la primera instancia.
PROCESO DE INTERVENCIÓN DEL ESTADO - Ausencia de prueba de las actuaciones administrativas / TOMA DE POSESIÓN / FACULTAD DE TOMA DE POSESIÓN DE LA ENTIDAD VIGILADA / MECANISMOS DE INTERVENCIÓN ESTATAL / CARGA DE LA PRUEBA / CARGA PROCESAL DE LAS PARTES DEL PROCESO / CONDUCTA DE LA PARTE DEMANDANTE / DEBERES DEL DEMANDANTE / CARGA DE LAS PARTES EN LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CONDUCTA OMISIVA DE LA PARTE DEMANDANTE / INCUMPLIMIENTO DE CARGA DE LA PRUEBA / OMISIÓN DE APORTAR LA PRUEBA / OMISIÓN ADMINISTRATIVA - No acreditada / AUSENCIA DE ACREDITACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO
[L]a sentencia de primera instancia debe confirmarse puesto que el proceso carece de pruebas que permitan determinar las visitas administrativas u otras actuaciones que llevaron a la toma de posesión y las actividades que se desarrollaron en la intervención, es decir que - en los términos del Código de Procedimiento Civil aplicable a este proceso- la demandante falló en la carga de la prueba de los supuestos de hecho que argumentó, por cuanto no solicitó ni obtuvo las pruebas para establecer las supuestas omisiones administrativas reseñadas en la demanda. Además, las pruebas allegadas al proceso son insuficientes para otorgar certeza de la obligaciones vigentes y no pagadas, para acreditar el daño invocado y la supuesta falla del servicio. Se agrega que no se determinaron ni acreditaron las causales que habría justificado la medida de liquidación reclamada por la parte actora o la de cesión de los contratos, menos aún se puede establecer que esa esas medidas, de haberse adoptado, habrían conllevado el pago a las demandantes.
LIQUIDACIÓN ADMINISTRATIVA / LIQUIDACIÓN OBLIGATORIA / LIQUIDACIÓN DE ACREENCIAS / RECONOCIMIENTO DEL CRÉDITO / PAGO AL ACREEDOR / PRELACIÓN DE CRÉDITOS / ORDEN DE PAGO / PROCESO DE LIQUIDACIÓN / FALTA DE ACREDITACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / ACTIVOS / PASIVOS
Debe resaltarse que en el supuesto de la liquidación administrativa - que se echa de menos por las demandantes- el resultado negativo o la insuficiencia de activos para pagar el pasivo de la entidad intervenida no constituye prueba de un daño antijurídico en sí mismo, toda vez que puede corresponder a las reglas del proceso liquidatorio -en el que se deben hacer parte todos los acreedores - una de las cuales es el pago de sus acreencias, en el orden de prelación de créditos definido en la ley.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el deber de probar el daño antijurídico ver sentencia de 14 de agosto de 2020, Exp. 50575, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico y sentencia de 10 de septiembre de 2020, Exp. 62018, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.
PRETENSIONES DE LA DEMANDA / NO PAGO DE OBLIGACIÓN / INTERVENCIÓN DEL ESTADO / INTERVENCIÓN PÚBLICA A LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR / INTERVENCIÓN EN EL SISTEMA DE SALUD / TOMA DE POSESIÓN / FACULTAD DE TOMA DE POSESIÓN DE LA ENTIDAD VIGILADA / CONTROVERSIA CONTRACTUAL / FALTA DE COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PROCESO EJECUTIVO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN EJECUTIVA / TÍTULO EJECUTIVO / ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CLÁUSULA COMPROMISORIA / COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE ARBITRAMENTO / JUSTICIA ARBITRAL
En ese punto resulta útil agregar que la demanda contra Cajacopi se encontró basada en el no pago ocurrido en la etapa de intervención o toma de posesión, pero no por ello el conflicto dejó de ser contractual, entre Cajacopi y las demandantes. Ese cobro debió adelantarse bien a través del proceso ejecutivo en caso de contar con las pruebas de las facturas y servicios recibidos a satisfacción por los usuarios o mediante el proceso ordinario contractual, en el evento de pretender la declaración de la obligación y de su incumplimiento, controversia entre partes que se rigieron por el derecho privado y que estaba sometida a la jurisdicción arbitral y no a la contencioso administrativa.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO
Bogotá D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil veinte (2020)
Radicación número: 50001-23-31-000-2012-00122-01(63631)
Actor: HEALTH COLOMBIA S.A.S. Y CENTRO DE DIÁLISIS SANTA MARÍA LTDA
Demandado: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y CAJACOPI
Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA)
Temas: INTERVENCION FORZOSA ADMINSTRATIVA - puede decretarse para administrar y no conlleva necesariamente la liquidación - disposiciones legales aplicables a la intervención administrativa en el sector salud en vigencia de la Ley 1122 de 2007 / CARGA DE LA PRUEBA- La prueba documental coincide con lo que indicó la Superintendencia Nacional de Salud en sus alegatos de primera instancia, en cuanto a la existencia de la medida de intervención administrativa, pero también permite establecer que no está acreditada la realidad de las obligaciones contractuales y que su no pago constituiría un daño contractual materia de una acción diferente a la que impetró la parte demandante
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo - Sala Transitori, el 24 de septiembre de 2018, mediante la cual se dispuso (se transcribe de forma literal, la negrilla y las mayúsculas sostenidas son del texto original):
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda de reparación directa formulada por las sociedades Heal Colombia S.A.S. y Centro de Diálisis Santa María Ltda contra la Nación - Ministerio de Salud y CAJACOPI EP–, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Sin condena en costas.
TERCERO: Devolver de manera inmediata el presente expediente al Tribunal Administrativo del Meta para que por conducto de su Secretaría se realice la notificación de la sentencia
CUARTO: Secretaría devolverá al apoderado actor el remanente de la suma consignada para gastos del proceso si lo hubiere, de lo cual se dejarán las constancias y anotaciones correspondientes.
En firme esta decisión archívese el proces.
I. A N T E C E D E N T E S
La Caja de Compensación Familiar Cajacopi Altlántic, fue sometida a intervención administrativa por la Superintendencia Nacional de Salud, en relación con el programa de administración de riesgo subsidiado, cuyos recursos administraba. Las sociedades Health Colombia S.A.S. y Centro de Diálisis Santa María Ltda consideran que el Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y Cajacopi son responsables por prolongar la intervención permitiendo el provecho propio de los recursos y no ordenar la liquidación o alguna medida especial como la cesión de activos y pasivos para el pago de los servicios integrales de paquetes de atención a pacientes con afectaciones renales, prestados por contratos celebrados con Cajacopi.
2. La demanda
Mediante demanda presentada el 5 de marzo de 201, en ejercicio de la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo -CCA, las sociedades Health Colombia S.A.S. y Centro de Diálisis Santa María Ltda solicitaron que se realicen las siguientes declaraciones y condenas en contra del Ministerio de la Protección Socia , la Superintendencia Nacional de Salud y Cajacopi (se transcribe de forma literal, la negrilla es del texto original):
Primera. El Ministerio de Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y CAJACOPI EPS-S, son administrativamente responsables de los perjuicios materiales causados a las sociedades HEALTH COLOMBIA SAS Y CENTRO DE DIÁLISIS SANTA MARÍA LTDA, como consecuencia del no pago de los servicios de consulta especializada en nefrología, diálisis peritoneal y hemodiálisis, circunstancia que condujo a la cesación de pagos y cierre de los Establecimientos Comerciales de mis representadas.
Segunda. Condenar en consecuencia al Ministerio de Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y CAJACOPI EPS-S, como reparación del daño ocasionado HEALTH COLOMBIA SAS, a pagar al actor, o a quien represente legalmente sus derechos, los perjuicios de orden material, subjetivos y objetivados, actuales y futuros, los cuales se estiman en mil doscientos cuatro salarios mensuales legales vigentes (1.204)
Tercera. Condenar en consecuencia al Ministerio de Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y CAJACOPI EPS-S, como reparación del daño ocasionado CENTRO DE DIÁLISIS SANTA MARÍA LTDA, a pagar a los actores, o a quien represente legalmente sus derechos, los perjuicios de orden material, subjetivos y objetivados, actuales y futuros, los cuales se estiman en trescientos sesenta y nueve salarios mínimos legales vigentes (369).
Cuarta: La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del C.C.A. aplicando en la liquidación la variación promedio mensual del índice de precios al consumidor desde la fecha de ocurrencia de los hechos hasta la ejecutoria del correspondiente fallo definitivo,
Quinta. La parte demandada dará cumplimiento a la sentencia, en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A.
En el escrito mediante el cual se subsanó la demanda, la parte actora aclaró que las cifras mencionadas en las pretensiones corresponden al daño material “por el no pago de los servicios prestados de consulta especializada en la atención a pacientes de Cajacopi en los establecimientos de comercio de las demandantes en la ciudad de Villavicencio, departamento del Meta.
3. Los hechos
En el escrito de demanda, la parte actora narró los siguientes hechos:
3.1. Cajacopi EPS-S es una administradora del régimen subsidiado de salud que después de varias anomalías fue objeto de intervención administrativa total por la Superintendencia Nacional de Salud, siguiendo la medida impuesta en la Resolución No. 0019 del 16 de enero de 200–.
3.2. Según afirmó la demandante, las causas de esa intervención fueron el embargo de la sede administrativa por cobro coactivo de la Contraloría, el alto nivel de la cartera por recuperar, el endeudamiento que llegó al 93% en los servicios como administradora del régimen subsidiado (ARS) y al 81% en el estado general de Cajacopi, al corte de septiembre de 2007; pese a lo cual, esa entidad mostraba utilidades por cuanto no había registrado las provisiones de cartera vencida - que debían ser del 100% respecto de la cartera no recuperada con más de 360 días en mora- de conformidad con lo exigido en el Decreto 1804 de 199 y en la circular externa 137 de 2002 de la Superintendencia Nacional de Salu.
3.3. El Centro de Diálisis Santa Marta Limitada tenía facturas a cargo de Cajacopi, vencidas desde el mes de marzo de 201, época para la cual se realizó una visita administrativa -entre el 10 y el 15 de mayo de 2010- por parte del agente especial de la intervención sin tomar decisiones, de liquidación o de levantar la medida administrativa.
3.4. Posteriormente, mediante Resolución 0448 del 20 de septiembre de 2010, la Superintendencia de Subsidio Familiar - Supersubsidio decidió levantar la medida de intervención administrativa impuesta mediante la Resolución No. 019 de 2008 y ordenó a Cajacopi formular un plan de mejoramiento.
3.5. Mediante Resolución No. 405 del 23 de marzo de 2011, el Superintendente Nacional de Salud ordenó la toma de posesión y la intervención forzosa administrativa de la Caja de Compensación Familiar Cajacopi Atlántico, al verse amenazada la prestación de servicios de salud para toda la población usuaria afiliada a Cajacopi.
3.6. La demandante agregó que, de conformidad con las declaraciones de la directora administrativa de esa entidad, logró “la PRÓRROGA de la intervención”. Advirtió que habían transcurrido más de doce meses sin saberse si la empresa sería liquidada y, mientras ello sucedía, según se afirma en la demanda, la administración de Cajacopi utilizó la medida de intervención para provecho propio y se mantuvo sin dar aplicación al Decreto 663 de 1993 (estatuto orgánico del sistema financiero, llamado a observarse en el procedimiento de intervención del régimen salud) el cual dispone que se puede ordenar la cesión de activos y pasivos para preservar el servicio.
3.7. En el escrito mediante el cual se subsanó la demanda, la parte actora aclaró que el hecho generador de la reparación solicitada consistió en que la intervención por parte del Estado “se ha venido prolongando por más de cuatro años sin ordenar la liquidación obligatoria” generando un daño por el no pago a las demandantes de los servicios prestados y en “utilizar la intervención como una excusa con permisividad del Estado.
3.8. Las demandantes solicitaron la conciliación extrajudicial, pero las entidades citadas no asistieron a la diligenci. Finalmente, afirmó la parte demandante que las sociedades que integran el extremo demandado sufrieron un daño causado por la conducta del Estado y tuvieron que cerrar sus establecimientos de comercio como consecuencia del no pago de los servicios prestados.
4. Fundamentos jurídicos
En la demanda, la parte actora citó los artículos 2 y 90 de la Constitución Política, que consagran la responsabilidad del Estado por el daño antijurídico. Igualmente, invocó el incumplimiento de los deberes del Ministerio de Salud y Protección Social y de la Superintendencia Nacional de Salud en las finalidades de la intervención administrativa total, establecidas, según afirmó, en los artículos 2 y 14 del Decreto 1298 de 199 y en el Decreto Reglamentario 922 de 199, el Decreto-ley 056 de 197 y la Ley 80 de1993.
5. Actuación procesal
5.1. El Tribunal Administrativo del Meta admitió la demanda a través del auto de 8 de junio de 201, corregido por auto de 19 de julio de 2012.
5.2. Contestaciones a la demanda
5.2.1. El Ministerio de Salud y Protección Social se opuso a los hechos, advirtió que no puede responder por supuestas omisiones que no conoció y que corresponderían exclusivamente a Cajacopi, por el no pago de las obligaciones contractuales de esa caja de compensación.
Presentó un recuento normativo de las funciones que le corresponden al Ministerio de Protección Social respecto de la dirección general del sistema nacional en salud, lo cual, según advirtió, no implica en ningún caso la responsabilidad por el pago de la cartera de las entidades que intervienen en la prestación del servicio.
Hizo notar que a partir del Decreto 788 de 199 , expedido en desarrollo de la Ley 100 de 1993, las funciones de intervención estaban asignadas a la Superintendencia Nacional de Salud y podían ser ejercidas respecto de las empresas promotoras y las prestadoras de servicio cualquiera que sea su naturaleza jurídica.
Propuso las excepciones de falta de legitimidad pasiva, la inexistencia de la obligación dada la autonomía administrativa de Cajacopi, el cobro de lo no debido y la no solidaridad de las dos entidades públicas demandadas.
5.2.2. La Superintendencia Nacional de Salud explicó que tenía asignada la función de inspección vigilancia y control, conforme a las competencias descritas en la Ley 1122 de 2007 y el Decreto 1018 de 200, sobre las entidades administradoras de planes de beneficios en salud (EAPB concepto que incluye las promotoras de salud del régimen contributivo y subsidiado y las cajas de compensación familiar en sus actividades en salud.
Frente al caso concreto presentó como excepciones la inexistencia de la obligación porque la causa del daño sería una acción omisiva de Cajacopi, que debería probarse en el proceso y que en todo caso no vinculaba a la Superintendencia Nacional de Salud como responsable, según afirmo. Alegó: la falta de legitimación por pasiva, en cuanto la demanda no reseñó la falla del servicio en que habría incurrido esa Superintendencia dentro del marco de sus competencias.
Afirmó la inexistencia de los requisitos establecidos para que se pueda declarar la responsabilidad del Estado y alegó el hecho de un tercero, esto es Cajacopi, en su contratación con las demandantes.
5.2.3. Cajacopi no contestó la demand.
5.3 Las pruebas fueron decretadas en auto de 6 de febrero de 2015, incluyendo las documentales que solicitaron las partes.
5.4. Es importante agregar que la Superintendencia Nacional de Salud, en los alegatos de primera instanci informó que la toma de posesión se ordenó bajo la modalidad de intervención forzosa para administrar el programa de salud de Cajacopi y relacionó las resoluciones que prorrogaron el término de la intervención: indicó que, en concepto del 20 de marzo de 2013, la Superintendencia Delegada para Medidas Especiales consideró que el plan de acción, establecido para solucionar los problemas advertidos en la actividad de Cajacopi, se cumplió. Precisó que, no obstante, debido al alto endeudamiento de esa entidad, la Superintendencia, la sometió a una medida especial prevista en el artículo 6 numeral 123 del Decreto 663 de 199, con el fin de que adelantara acciones en orden a la recuperación del equilibrio financiero que facilita la adecuada prestación del servicio de salud. Informó que esta última medida especial se adoptó por la Resolución No. 002254 del 4 de agosto de 2016 - encontrándose en curso el presente proceso-.
6. La sentencia impugnada
Agregó que el proceso ni siquiera se probó la supuesta intervención administrativa.
Finalmente, indicó que en los procesos de liquidación forzosa administrativa opera la par conditio creditorium, con lo cual todos los acreedores deben acudir al procedimiento establecido para el pago de sus créditos en igualdad de condiciones, con cargo al patrimonio de la entidad intervenida. En torno del supuesto de la liquidación observó que la parte demandante tampoco arrimó al proceso prueba de que hubiera incurrido en omisión o irregularidad en ese procedimiento ni en el de pago de los créditos a cargo de Cajacopi.
7. El recurso de apelación
La parte demandante presentó y sustentó el recurso de apelación el 13 de febrero de 2019, el cual le fue concedido por el Tribunal Administrativo del Meta a través del auto de 20 de febrero de 201 y admitido en el Consejo de Estado mediante auto del 4 de abril de 2019, notificado al Procurador Delegado el 13 de abril de la misma anualida.
El recurso de apelación se sustentó por la parte demandante de la siguiente maner:
i) Está probado que Cajacopi se encontró sometida a un procedimiento de intervención a partir de la Resolución No. 019 de 2008, aspecto que se afirmó en los hechos de la demanda y que no fue objeto de pronunciamiento alguno por las entidades demandadas. Agregó que, como consecuencia, la intervención era un hecho notorio.
ii) Afirmó que el Tribunal a quo se equivocó al considerar que no se probó la intervención administrativa y que no hubo requerimientos de pago, y que no se acreditaron las visitas de la Superintendencia o los posibles resultados, puesto que las demandadas aceptaron tal situación de intervención dentro del presente proceso y así se debió considerar en la sentencia.
8. Actuaciones en segunda instancia
8.1. En auto de 17 de mayo de 2019 se ordenó correr traslado a las partes para presentar alegatos de conclusió.
8.2. Alegatos en segunda instancia
8.2.1. Cajacopi se hizo presente en el proceso al momento de los alegatos de segunda instancia, argumentó que la intervención inicial de esa entidad se produjo por un acto de la Superintendencia de Subsidio Familiar, entidad que no fue demandada en el presente litigio; de otro lado, afirmó que la parte actora al demandar la reparación directa se fundó en el no pago de los contratos, lo cual no se podía discutir a través del medio de control de reparación directa.
Por otra parte, Cajacopi solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, alegó que no están probados los elementos que se deben acreditar para obtener una condena por responsabilidad del Estado, a saber: el daño o perjuicio, el hecho dañoso y la relación de causalidad entre estos. Puntualizó que los hechos imputados por la parte demandante se encuentran alejados de la realidad fáctica y jurídica.
Destacó que los contratos acreditados en el proceso contenían, en su artículo 15 una cláusula compromisoria entre Cajacopi y las demandadas y, por ello, resaltó que, sí hubo diferencias por razón de esos contratos, la disputa debió ser tramitadas ante la jurisdicción arbitral.
8.2.2. El Ministerio de Salud y Protección Social, en su escrito de alegatos, insistió en delimitar el marco de sus competencias referidas al control tutelar del sector y reiteró la ausencia de conductas suyas que puedan ser imputadas como causa del supuesto daño invocado por las demandadas.
8.2.3. La Superintendencia Nacional de Salud no presentó alegatos en la segunda instancia.
8.3. El Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia de primera instancia debido a la falta de legitimación pasiva respecto del Ministerio de Salud y Protección Social y de Cajacopi y al incumplimiento en la carga de la prueba que correspondía a las demandantes frente a las supuestas irregularidades de vigilancia, control o intervención imputadas a la Superintendencia Nacional de Salud, toda vez que no se demostraron en el presente proces.
II. C O N S I D E R A C I O N E S
Para resolver la segunda instancia de la presente litis, se abordarán los siguientes temas: 1) jurisdicción y competencia del Consejo de Estado; 2) oportunidad en la presentación de la demanda; 3) consideraciones generales sobre el daño antijurídico; 4) las disposiciones legales aplicables a la intervención administrativa en el sector salud; 5) lo que se probó en este proceso; 6) el caso concreto y 7) costas.
1. Jurisdicción y competencia del Consejo de Estado
1.1. Jurisdicción competente
La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de la acción impetrada, de acuerdo con el artículo 82 del CC vigente para la fecha en que se presentó la demanda, toda vez que se trató de una acción de reparación directa, prevista en el artículo 86 del CC, en la que se encuentran como demandadas dos entidades estatales: el Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud. Se agrega que en la demanda se pretendió la declaración de responsabilidad administrativa y la reparación del daño que esas autoridades y Cajacopi habrían causado a las demandantes.
1.2. Competencia por el factor de la cuantía
El Consejo de Estado es competente para conocer del presente proceso en segunda instancia teniendo en cuenta la cuantía de la pretensión mayor (1204 salarios mínimos mensuales vigentes) determinada de conformidad con el artículo 198 de la Ley 1450 de 201, la cual superó los 500 salarios mínimos legales mensuales, establecidos, para determinar la competencia, en el artículo.132 del CC .
2. Oportunidad en la presentación de la demanda
La Sala observa que la demanda se presentó el 5 de marzo de 2012, dentro del plazo de dos años fijado en el artículo 136 del CC , contado a partir de la supuesta omisión administrativa, por no haber intervenido o dispuesto el pago de obligaciones después de la visita administrativa realizada entre el 10 y el 15 de mayo de 2010, de manera que, bajo ese supuesto la acción caducaba el 16 de mayo de 2012.
Si se establecen otros hechos reseñados en la demanda como fuente del daño, por las supuestas omisiones en el ejercicio de la función administrativa al no advertir o tolerar la eventual destinación de los recursos del régimen subsidiado al provecho propio, por dilatar la decisión de liquidación u omitir la medida de cesión de activos y pasivos, con mayor razón se concluye que en este caso no habría operado la caducidad de la acción, toda vez que ello habría ocurrido bajo la intervención administrativa que adelantó la agente especial designada por la Superintendencia Nacional de Salud a partir de la Resolución No. 405 del 23 de marzo de 2011, caso en el cual la acción de reparación directa caducaría, en dos años, el 24 de marzo de 2013 o más allá, dependiendo de la ocurrencia de la omisión administrativa invocada.
Por otra parte, aunque de conformidad con el cómputo expuesto no es necesario detenerse en la suspensión del término de caducidad consagrada en la Ley 640 de 2001, respecto del requisito de procedibilidad se hace constar que las demandantes presentaron solicitud de conciliación prejudicial el 10 de noviembre de 2011 y que el acta de la diligencia se levantó y entregó el 7 de febrero de 2012, por la Procuraduría 48 judicial II de Villavicenci.
3. Consideraciones generales sobre el daño antijurídico
Esta Subsección ha advertido que, en los procesos de reparación directa, debe analizarse, en primer lugar, el daño antijurídico, así (se trascribe de forma literal):
“El primer elemento que se debe analizar es la existencia del daño, toda vez que, como lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Sala, no hay lugar a declarar responsabilidad sin daño y solo ante su acreditación se puede explorar la posibilidad de su imputación al Estado. // Establecida la existencia del daño es necesario verificar si este es imputable o no a la entidad demandada.
Igualmente, ha advertido (se trascribe de forma literal):
“El primer elemento que se debe observar en el análisis de la responsabilidad estatal es la existencia del daño, el cual, además, debe ser antijurídico, dado que constituye un elemento necesario de la responsabilidad, toda vez que, como lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Sala, “sin daño no hay responsabilidad” y solo ante su acreditación hay lugar a explorar la posibilidad de su imputación al Estado. El daño antijurídico, a efectos de que sea indemnizable, requiere estar cabalmente estructurado; por tal motivo, esta Sección del Consejo de Estado ha establecido que resulta imprescindible acreditar los siguientes aspectos relacionados con la lesión o detrimento cuya reparación se reclama: i) Que el daño sea antijurídico, esto es, que la persona no tenga el deber jurídico de soportarlo, “Con ello, entonces, se excluyen las decisiones que se mueven en la esfera de lo cuestionable o las sentencias que contienen interpretaciones válidas de los hechos o derechos”. ii) Que se lesione un derecho, bien o interés protegido por el ordenamiento legal. iii) Que el daño sea cierto, es decir, que se pueda apreciar material y jurídicamente y, por ende, no se limite a una mera conjetura. Adicionalmente, esta Subsección, en anteriores providencias ha considerado que el daño debe ser cierto, real, determinado o determinable e indemnizable, so pena, de configurarse como eventual e hipotético.
Se resalta que el daño antijurídico se configura cuando el Estado vulnera un interés jurídicamente tutelado, que el afectado -la demandante en este caso- no tiene el deber de soportar.
Tal como se ha mencionado en esta providencia, para la parte actora el hecho generador de la reparación solicitada consistió en que la intervención por parte del Estado “se ha venido prolongando por más de cuatro años sin ordenar la liquidación obligatoria” y en “utilizar la intervención como una excusa con permisividad del Estado” generando un daño por el no pago a las demandantes de los servicios prestados.
4. Las disposiciones legales aplicables a la intervención administrativa en el sector salud
De manera preliminar, se reseña que la Ley 100 de 1993 consagró la facultad de intervención del Estado en el servicio público de seguridad social en salud y se radicaron en la Superintendencia Nacional de Salud las facultades de inspección vigilancia y control, así:
Ley 100 de 1993, Artículo 154.Intervención del Estado. El Estado intervendrá en el servicio público de Seguridad Social en Salud, conforme a las reglas de competencia de que trata esta Ley, en el marco de lo dispuesto en los artículos 48, 49, 334 y 365 a 370 de la Constitución Política. Dicha intervención buscará principalmente el logro de los siguientes fines:
(…)
g) Evitar que los recursos destinados a la Seguridad Social en Salud se destinen a fines diferentes;
h) Garantizar la asignación prioritaria del gasto público para el servicio público de Seguridad Social en Salud, como parte fundamental del gasto público social.
PARÁGRAFO. Todas las competencias atribuidas por la presente Ley al Presidente de la República y al Gobierno Nacional, se entenderán asignadas en desarrollo del mandato de intervención estatal de que trata este artículo.
(…)
Ley 100 de 1993, Articulo 233. De la Superintendencia Nacional de Salud. La Superintendencia Nacional de Salud es un organismo adscrito al Ministerio de Salud con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. // Adiciónase el artículo 7º. del Decreto 2165 de 1992, que establece las funciones de la Superintendencia Nacional de Salud, con los siguientes numerales:
(…)
7. Practicar visitas de inspección a las entidades vigiladas con el fin de obtener un conocimiento de su situación financiera, del manejo de los negocios, o de aspectos especiales que se requieran.
8. Velar porque se realicen adecuadamente las provisiones en materia previsional y prestacional de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud y las instituciones de utilidad común que contraten con el Estado.
9. Inspeccionar y vigilar las Entidades Promotoras de Salud en los términos previstos en la presente Ley y en las demás normas que regulan la estructura y funciones de la Superintendencia.
El Gobierno Nacional podrá delegar total o parcialmente la inspección y vigilancia de las Entidades Promotoras de Salud en los jefes de las entidades territoriales.
(…)
PARÁGRAFO 2º. El procedimiento administrativo de la Superintendencia Nacional de Salud será el mismo que se consagra por las disposiciones legales para la Superintendencia Bancaria. (…)
El Decreto 1804 de 1999 estableció reglas para las administradoras del riesgo subsidiado en salud (ARS). En su artículo 8 se dispuso que las Cajas de Compensación Familiar podían seguir administrando directamente los recursos del régimen subsidiado de conformidad con lo establecido en el artículo 217 de la Ley 100 de 199, siempre y cuando tuvieran autorización de la Superintendencia Nacional de Salud para operar el régimen subsidiado y asumieran las funciones establecidas propias de dicho régimen.
Ahora, en el sistema de seguridad social en salud, la Ley 1122 de 2007 que contenía las normas vigentes para las hechos y conductas que se refieren en este proceso (ocurridos entre 2008 y 2012); reafirmó la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud respecto de las funciones de inspección vigilancia y control de los recursos y los servicios de salud pública. Allí se reguló, por ejemplo, el alcance de las facultades de inspección vigilancia y control, en la siguiente forma:
Artículo 37. Ejes del Sistema de Inspección, Vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud. Para cumplir con las funciones de inspección, vigilancia y control la Superintendencia Nacional de Salud ejercerá sus funciones teniendo como base los siguientes ejes: 1.- Financiamiento. Su objetivo es vigilar por la eficiencia, eficacia y efectividad en la generación, flujo, administración y aplicación de los recursos del sector salud. 2. Aseguramiento. Su objetivo es vigilar el cumplimiento de los derechos derivados de la afiliación o vinculación de la población a un plan de beneficios de salud. 3. Prestación de servicios de atención en salud pública. Su objetivo es vigilar que la prestación de los servicios de atención en salud individual y colectiva se haga en condiciones de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y estándares de calidad, en las fases de promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación. 4.- Atención al usuario y participación social. Su objetivo es garantizar el cumplimiento de los derechos de los usuarios en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, así como los deberes por parte de los diferentes actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud; de igual forma promocionar y desarrollar los mecanismos de participación ciudadana y de protección al usuario del servicio de salud. 5. Eje de acciones y medidas especiales. Su objetivo es adelantar los procesos de intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplen funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos cedidos al sector salud, Empresas Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza, así como para intervenir técnica y administrativamente las direcciones territoriales de salud. Tratándose de liquidaciones voluntarias, la Superintendencia Nacional de Salud ejercerá inspección, vigilancia y control sobre los derechos de los afiliados y los recursos del sector salud. En casos en que la Superintendencia Nacional de Salud revoque el certificado de autorización o funcionamiento que le otorgue a las Empresas Promotoras de Salud o Administradoras del Régimen Subsidiado, deberá decidir sobre su liquidación. 6. Información. (…). 7. Focalización de los subsidios en salud. (….
Es útil agregar que la Ley 1438 de 2011 amplió las facultades de la Superintendencia Nacional de Salud en materia sancionatoria y aplicó para los procedimientos que se iniciaron con posterioridad a su expedició .
Como se ha reseñado en esta providencia, desde la Ley 100 de 1993 se invocó como aplicable en materia de intervención, el procedimiento previsto para la Superintendencia Bancaria - hoy Superintendencia Financiera de Colombia - en el cual se apoya la parte demandante para invocar la supuesta falta de medidas especiales y preventivas que consagra el estatuto orgánico del sistema financiero, concretamente se refiere a la potestad de ordenar la cesión de activos y pasivos- en este caso parece referirse a las cuentas por cobrar y por pagar - estas a favor de las demandantes- en la administración del riesg , medida que en su criterio, se debió adoptar.
En este punto es importante observar que Cajacopi fue creada bajo el régimen de las Cajas de Compensación Familiar y, en sus aspectos corporativos estaba sometida a la vigilancia de la Superintendencia de Subsidio Familiar - Supersubsidio, entidad no demandada en el presente proceso. Se hace esta precisión para el mejor entendimiento de los hechos de la demanda, toda vez que refirieron, como antecedentes, a una primera intervención- Resolución No. 0019 del 16 de enero de 2008- emanada de esa superintendencia, posteriormente levantada - Resolución 0448 del 20 de septiembre de 2010- ; actos administrativos que no son materia de juzgamiento en este proceso, en tanto no han sido objeto de la demanda, pero que se narran por la demandante para tratar de involucrar la situación patrimonial por razón de la cartera vencida como un aspecto ignorado por la Superintendencia Nacional de Salud en su intervención, asunto que, en realidad, carece de prueba en el presente proceso como se indicará más adelante.
5. Lo probado en este proceso
5.1. los contratos de prestación de servicios
Con el escrito mediante el cual se subsanó la demand la parte actora allegó el contrato de prestación de servicios por paquetes integrales de atención, suscrito el 1º de octubre de 2010 entre Cajacopi y Health Colombia División Renal y en cuanto al Centro de Diálisis Santa María Ltda manifestó que esa sociedad se encontraba en liquidación y solicitó oficiar a Cajacopi para obtener copia de los contratos.
Con oficio del 17 de junio de 2016 el asistente jurídico de Cajacopi -Seccional Meta- remitió copia de los contratos de prestación de servicios de salud celebrados por esa corporación con el Centro de Diálisis Santa María Ltda números 2980, 3708 y 3709 suscritos en 2009 y con Healht Colombia - División Renal, números 5278 y 5279 de 201. Se advierte desde ahora que estos contratos presentan en su artículo 15 una cláusula compromisoria para la resolución de conflictos incluyendo los relacionados con el incumplimiento y con “los pagos [y] mora en los mismos.
Por otra parte, de conformidad con los anexos allegados por Cajacopi, se acredita que esa persona jurídica era una “entidad privada sin ánimo de lucro organizada como Corporación que cumple funciones de Seguridad Social.
Vale la pena agregar que la parte actora allegó, como pruebas, las documentales consistentes en las copias de las facturas emitidas por cada una de las sociedades demandantes, pero no adjuntó la constancia de aceptación o de prestación efectiva del servicio en salud objeto de cada factura.
Tampoco existió prueba del trámite que se dio a esas facturas, salvo la comunicación de junio 30 de 2011, que hizo parte del acervo probatorio, en la cual se contestó un requerimiento de pago, a la que se refiere el siguiente punto.
Sobre los aludidos contratos y su cláusula compromisoria volverá la Sala más adelante.
5.2. A diferencia de lo que consideró el Tribunal a quo la Sala advierte que en este proceso sí obra la prueba de la intervención y toma de posesión de Cajacopi y del avance del procedimiento administrativo al que fue sometido el programa de prestación de servicios en salud, de acuerdo con lo que se informó en la comunicación de junio 30 de 2011 suscrita por la gerente nacional de aseguramiento del riesgo en salud de esa demandada, remitida al representante Legal de Health Colombia S.A.S. en respuesta a la petición de pago de los compromisos adquiridos en los acuerdos de servicio suscritos el 1º de octubre de 2010 y el 1º de marzo de 2011. En dicha comunicación, remitida con copia a la Agente Especial Designada por la Superintendencia Nacional de Salud y al Ministerio Público, se informó lo siguiente (se transcribe literal, la negrilla es del texto):
1. Que la Superintendencia Nacional de Salud, mediante la Resolución No. 000405 del 23 de marzo de 2011, ordenó la intervención forzosa administrativa del Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado de la CORPORACIÓN CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR CAJACOPI ATLÁNTICO NIT: 890.202.044-1.
2. Que la Dra ALMA JOHANA SOLANO SÁNCHEZ (…) actúa en calidad de agente especial designado por la Superintendencia Nacional de Salud, según Resolución No. 00968 del 31 de Mayo de 2011 artículo 2 para la intervención forzosa administrativa del Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado de la CORPORACIÓN CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR CAJACOPI ATLANTICO NIT 890.202.044-1, intervención designada en el artículo 1º de la Resolución No. 00405 del 23 de marzo de 2011 expedida por la Superintendencia Nacional de Salud y prorrogada por el término de dos (2) meses contados a partir del 24 de mayo de 2011 hasta el 23 de julio de 2011 mediante resolución 00908 expedida el 24 de mayo de 2011.
3. La fecha a partir de la cual se efectúo la toma de posesión para administrar la intervención es el 23 de marzo de 2011.
4. Para efectos de comunicaciones y en especial para las notificaciones, el agente especial designado por la Superintendencia Nacional de Salud es la Dra ALMA JOHANA SOLANO SÁNCHEZ, quien desempeñará sus funciones en la sede principal de la intervenida, ubicada en la Calle 44 No. 46-32 de la ciudad de Barranquilla D.E.I.P.
5. Que el Régimen Jurídico aplicable a la intervención forzosa administrativa del Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado de la CORPORACIÓN CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR CAJACOPI ATLANTICO NIT 890.202.044-1 es el contenido en la Resolución No. 000405 de 123 de marzo de 2011 expedida por la Superintendencia Nacional de Salud, el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, la Ley 1116 de 2006 y el Decreto No. 2555 del 15 de julio de 2010, publicado en el Diario Oficial No. 47.771 del 15 de julio de 2010, el Código de Comercio y la Ley 222 de 1995 y las normas que modifiquen, sustituyen, complementen, adicionen o reglamenten dichas normas.
6. Conforme a lo dispuesto en el artículo 116 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y en los artículos 9.1.1.1 y 9.1.1.2.4. del Decreto 2555 del 15 de julio de 2010, la intervención forzosa administrativa (…) conlleva [aquí, la comunicación transcribe las “DISPOSICIONES GENERALES DE PROCEDIMIENTOS DE TOMA DE POSESIÓN Y LIQUIDACIÓN FORZOSA ADMINISTRATIVA” y las “FUNCIONES DEL AGENTE ESPECIAL” tomadas del Decreto 2555 de 2010].
7. Conforme a lo dispuesto [en el] artículo 9.1.1.4. del Decreto 2555 de 2010 y en el parágrafo del artículo segundo de la Resolución No. 405 del 23 de marzo de 2011 expedida por la Superintendencia Nacional de Salud …[se] viene adelantando el inventario de activos y pasivos a cargo de la entidad y ejecutando el plan de acción que le permita lograr mejores condiciones para el cumplimiento de su objeto social.
Conforme a lo anteriormente expuesto y revisados los puntos del Derecho de Petición de Health Colombia le informamos:
Primero: El pago de la cartera adeudada el 23 de marzo de 2011 está sujeta a la culminación de los procesos de establecer el inventario de activos y pasivos a cargo del Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado de la CORPORACIÓN CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR CAJACOPI ATLÁNTICO, a los procesos de auditoria, resolución de glosas, legalización de anticipos y liquidación de los contratos.
El Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado de la CORPORACIÓN CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR CAJACOPI ATLANTICO afronta una situación jurídica diferente, que ha sido reconocida por la jurisprudencia de las altas cortes como fuerza mayor, por lo cual para atender los pagos de los prestadores de servicios de salud, proveedores de medicamentos e insumos en general de las deudas adquiridas con anterioridad al 23 de marzo de 2011, se debe adelantar previamente los procesos de auditoria. resolución de glosas, legalización de anticipos y liquidación de los contratos de prestación de servicios con el fin de obtener los valores netos de las deudas los cuales se deben reflejar en el inventario de activos y pasivos, conforme a las normas aplicables al proceso de intervención forzosa administrativa decretada por la Superintendencia Nacional de Salud.
La entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado de la Corporación CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR CAJACOPÍ ATLÁNTICO, está adelantando las gestiones administrativas y jurídicas para recaudar los recursos financieros contenidos en las actas de liquidación de los contratos administrativos suscritos con los entes territoriales y con dichos recursos atender obligaciones debidamente conciliadas y soportadas por los acreedores de la entidad.
Conforme a los artículos 3 y 8 de la Ley 153 de 1997 las disposiciones propias de la intervención forzosa administrativa aplicables a la entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado de la Corporación CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR CAJACOPÍ ATLÁNTICO, son de orden público y de imperativa y prevalente aplicación.
Segundo: La operación de servicios de salud de la vigencia que inició el 1º de abril de 2011 está enmarcada en la intervención forzosa administrativa decretada por la Superintendencia Nacional de Salud, en concordancia con este proceso a la fecha han realizado oportunamente los pagos los prestadores de Servicios de Salud.
Health de Colombia pone en riesgo la salud y la vida de los pacientes que requieren servicios de Diálisis y hemodiálisis situación que puede ser verificada con el Dr. Edgar Mora Delgado para Salud de la Personería de Villavicencio quien ha realizado acompañamiento a CAJACOPI EPSS y sus afiliados ante HEALTH de COLOMBIA prestado de servicios de salud que actúa en posición dominante por la poca oferta de prestadores de servicio en Villavicencio generado (sic) bloqueo a los pacientes renales alegando falta de pagos e incumpliendo la contratación que se ha suscrito con CAJACOPI EPSS a pesar del cumplimiento de las obligaciones y pagos realizados por CAJACOPI EPSS cuyos soportes de anexan.
Solicitamos nuevamente al Ministerio Público su acompañamiento em este caso, Health de Colombia informa suspensión de servicios a partir del día 1º de julio de 2011 colocando en riesgo la salud de nuestros usuarios en la seccional Villavicenci.
5.3. Conclusiones sobre las pruebas
En el presente caso, dentro de las pruebas se allegó una comunicación en la que Cajacopi informó sobre la intervención administrativa, la cual se tiene como prueba de dicha intervención, en la medida que no fue controvertida por ninguna de las partes.
Sin embargo, esa misma comunicación da cuenta del cumplimiento del plan de acción que le habría impuesto la Superintendencia Nacional de Salud y, por otra parte, en la misma Cajacopi advirtió a Health Colombia SAS el deber de surtir el procedimiento de aclaración de glosas y de auditoría para el pago de las facturas y para la liquidación de los respectivos contratos de prestación de servicios, en orden a determinar las obligaciones pendientes.
La prueba antes citada coincide con lo que indicó la Superintendencia Nacional de Salud en sus alegatos de primera instancia, en cuanto a la existencia de la medida de intervención administrativa, pero también permite establecer que no está acreditada la realidad de las obligaciones contractuales y que su no pago constituiría un daño contractual materia de una acción diferente a la que impetró la parte demandante, de acuerdo con lo que se expondrá en el caso concreto.
6. El caso concreto
Toda vez que la apelación se refiere a la apreciación de las pruebas, el problema jurídico en la segunda instancia se centra en determinar si las allegadas al proceso son suficientes para demostrar la intervención administrativa y para declarar la responsabilidad extracontractual del Estado, como pretende la parte actora.
En primer lugar, de acuerdo con las disposiciones de la Ley 1122 de 2007 aplicable para el procedimiento de intervención que se refirió en la demanda, en concordancia con las normas del estatuto orgánico del sistema financiero - Decreto-Ley 663 de 1993 y sus modificaciones- se observa que existen modalidades o grados de intervención administrativa y que no toda medida de intervención implica la obligación de liquidar la entidad vigilada ni la de inhabilitación para continuar operando o la imposición de la cesión de sus contratos. Tampoco la intervención conlleva necesariamente un procedimiento concursal al que se convoque a todos los acreedores ni altera las reglas de pago de los contratos.
En las normativas antes citadas está prevista la intervención para administrar y la potestad de la respectiva Superintendencia para establecer medidas de saneamiento o acciones preventivas en orden a normalizar el servicio objeto de inspección vigilancia y control. Ese cuerpo normativo no se tuvo en cuenta en la demanda, pero debe observarse para el análisis de la controversia puesto que corresponde al derecho aplicable a la intervención administrativa.
Ahora, en el caso concreto, las pretensiones de la demanda de reparación directa no podían denegarse por la falta de prueba del acto administrativo, puesto que no se requería acreditar el documento contentivo del acto en la medida que no se imputó su legalidad, ni se presentó la pretensión de nulidad y el litigio se fundó en la omisión de algunas medidas que supuestamente se dejaron de adoptar en desarrollo de la intervención.
Sin embargo, por otro lado, la intervención administrativa se encontró debidamente acreditada, a través de la comunicación de junio 30 de 2011 suscrita por Cajacopi, cuyo programa de administración de riesgo subsidiado en salud fue objeto de la intervención. Dicha comunicación constituyó una prueba documental allegada por la parte demandante, no objetada por las demandadas y también, coincidió con lo informado por la Superintendencia Nacional de Salud en las alegaciones presentadas en la primera instancia.
No obstante, la sentencia de primera instancia debe confirmarse puesto que el proceso carece de pruebas que permitan determinar las visitas administrativas u otras actuaciones que llevaron a la toma de posesión y las actividades que se desarrollaron en la intervención, es decir que - en los términos del Código de Procedimiento Civil aplicable a este proceso- la demandante falló en la carga de la prueba de los supuestos de hecho que argument , por cuanto no solicitó ni obtuvo las pruebas para establecer las supuestas omisiones administrativas reseñadas en la demanda.
Además, las pruebas allegadas al proceso son insuficientes para otorgar certeza de la obligaciones vigentes y no pagadas, para acreditar el daño invocado y la supuesta falla del servicio. Se agrega que no se determinaron ni acreditaron las causales que habría justificado la medida de liquidación reclamada por la parte actora o la de cesión de los contratos, menos aún se puede establecer que esa esas medidas, de haberse adoptado, habrían conllevado el pago a las demandantes.
Debe resaltarse que en el supuesto de la liquidación administrativa - que se echa de menos por las demandantes- el resultado negativo o la insuficiencia de activos para pagar el pasivo de la entidad intervenida no constituye prueba de un daño antijurídico en sí mism–, toda vez que puede corresponder a las reglas del proceso liquidatorio -en el que se deben hacer parte todos los acreedores - una de las cuales es el pago de sus acreencias, en el orden de prelación de créditos definido en la le.
Asiste la razón al Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud al advertir que dentro de sus funciones no se encuentra la de garantizar o pagar las deudas de las empresas promotoras de salud o de las administradoras de riesgos subsidiados. Es más, esas entidades no tienen la posición garante de las obligaciones contractuales, como pretendió, en últimas, la parte demandante.
Un evento distinto, no probado en este proceso, hubiera sido el daño causado por la destinación de los recursos del sistema de riesgo subsidiado a otros fines distintos del pago de obligaciones ciertas a las prestadoras del servicio que obraron como demandantes, en el caso de haber sido advertido y tolerado por los agentes del Estado. Pero, se advierte con claridad que la narrativa de la demanda en ese aspecto se aleja de lo probado en el proceso y de la pretensión real que es la de pago de dichas obligaciones contractuales.
En ese punto resulta útil agregar que la demanda contra Cajacopi se encontró basada en el no pago ocurrido en la etapa de intervención o toma de posesión, pero no por ello el conflicto dejó de ser contractual, entre Cajacopi y las demandantes.
Ese cobro debió adelantarse bien a través del proceso ejecutivo en caso de contar con las pruebas de las facturas y servicios recibidos a satisfacción por los usuario
o mediante el proceso ordinario contractual, en el evento de pretender la declaración de la obligación y de su incumplimiento, controversia entre partes que se rigieron por el derecho privado y que estaba sometida a la jurisdicción arbitral y no a la contencioso administrativa.
Como consecuencia, no se aceptan los argumentos de la demanda y se confirmará la sentencia de primera instancia.
7. Costas
Habida cuenta de que para este proceso aplica el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, el cual indica que solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y, en el sub-lite, ninguna actuó de esa forma, se concluye que en el presente asunto no habrá lugar a condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
F A L L A
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el Tribunal Administrativo - Sala Transitori, el 24 de septiembre de 2018, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
CUARTO: Por Secretaría de la Sección Tercera del Consejo de Estado se notificará esta providencia a las partes, a través de los medios electrónicos, en los términos del Decreto legislativo 806 de 4 de junio de 2000.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO
Nota: Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
