Radicado: 66001-23-33-000-2021-00032-01 (28742)

Demandante: Postobón S.A.

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA

CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ

Bogotá, D. C. veintinueve (29) de octubre de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho

Radicación: 66001-23-33-000-2021-00032-01 (28742)

Demandante: ^{Postobón S.A.}

Demandada: ^{Municipio de Dosquebradas - Risaralda}

Temas: Impuesto predial. Avalúo catastral. Vigencia del avalúo catastral.

Reiteración jurisprudencial.

 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación¹ interpuesto por el demandado contra la Sentencia del 22 de febrero de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que decidió lo siguiente²:

PRIMERO: Declarar la nulidad de la resolución 2003 del 23 de julio de 2020 «por la cual se reliquida un impuesto predial» y la resolución 2703 del 21 de octubre de 2020 «Por medio de la cual se desata un recurso de Reconsideración interpuesto por el Representante Legal de la sociedad Gaseosas Posada Tobón - Postobón S.A.»; ambos actos proferidos por la Secretaría de Hacienda y Finanzas Públicas del municipio de Dosquebradas.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior a título de restablecimiento del derecho, se declara que la sociedad demandante no está obligada a pagar la suma de dinero indicada en los actos administrativos anulados.

TERCERO: La entidad demandada dará cumplimiento al presente fallo en los términos referidos en el artículo 192 del CPACA. (…).

CUARTO: Sin costas en esta instancia.

ANTECEDENTES

Actuación administrativa

Mediante Resolución del 19 de diciembre de 2019, el municipio de Dosquebradas rectificó el avalúo catastral de un predio de Postobón. Con base en el nuevo avalúo, por Resolución del 23 de julio de 2020, confirmada por Resolución del 21 de octubre del mismo año, dicho municipio reliquidó el impuesto predial por los años 2011 a 2020.

Demanda

En ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), la demandante formuló las siguientes pretensiones³:

1 Ingresó por primera vez al despacho el 26 de abril de 2024. SAMAI CE índice 3.

2 SAMAI Tribunal índice 28.

3 Cuaderno principal, f. 3.

1. Se declare la NULIDAD de la Resolución 2003 del 23 de julio de 2020.
2. Se declare la NULIDAD de la Resolución 2703 del 21 de octubre de 2020.
3. A título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO se declare que la suma cancelada por POSTOBON por concepto de impuesto predial por el inmueble identificado con el número predial 01-03-00-00-0146-0001-0-00-00-0000 de conformidad con la liquidación realizada por el municipio de Dosquebradas a través de las facturas correspondientes para las vigencias 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019 y 2020 equivalen a lo efectivamente debido por POSTOBON y legalmente establecido, determinado y liquidado en su momento por la Administración para el mencionado tributo. Y, como consecuencia de lo anterior, que la sociedad no debe suma alguna al municipio por este concepto y por dichos períodos.
4. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso, solicito CONDENAR EN COSTAS a la entidad demandada en virtud de su actuación.

La actora invocó como normas vulneradas las siguientes:

Artículo 95 de la Constitución Política. Artículo 683 Estatuto Tributario (ET) Artículo 8 de la Ley 14 de 1983.

Artículo 178 del Decreto 1333 de 1986.

Artículos 4, 129 y 131 de la Resolución IGAC 070 de 2011

Artículo 16 de la Resolución IGAC 1055 de 2012.

Como concepto de la violación, la actora expuso, en síntesis, lo siguiente⁴:

Mediante Resolución del 19 de diciembre de 2019, el municipio demandado ordenó en el catastro, el registro de una «rectificación de área con fines catastrales» en relación con un inmueble de propiedad de Postobón. Esta Resolución adquirió firmeza el 8 de enero del año 2020.

Con base en esa rectificación catastral, a través de los actos demandados, el municipio reliquidó a la actora el impuesto predial por los periodos 2011 y 2020. Sin embargo, para efectos de la base gravable del impuesto predial, los avalúos resultantes de las rectificaciones catastrales, en el marco del proceso de conservación catastral, solo pueden aplicarse para el periodo gravable siguiente a aquel en que se hace la anotación definitiva de inscripción en el catastro, como lo disponen los artículos 43 y 131 de la Resolución IGAC 070 de 2011, 8 de la Ley 14 de 1983 y 178 del Decreto 1333 de 1986 y lo ha precisado la jurisprudencia del Consejo de Estado⁵.

Esto, por cuanto la vigencia fiscal de los avalúos guarda relación con el momento de la causación del impuesto predial, de manera que, para liquidar el tributo únicamente «se debe tener en cuenta su realidad física jurídica y económica a la fecha de causación, en forma individual», la cual no puede ser otra distinta que la información catastral vigente al 1° de enero del respectivo año gravable, como lo ha señalado el Consejo de Estado⁶.

El municipio demandado hizo una aplicación retroactiva de la Resolución del 19 de diciembre de 2019, que reguló aspecto de la base gravable del impuesto predial en relación con el inmueble de propiedad de Postobón. Teniendo en cuenta la fecha

4 Samai Tribunal, índice 7, certificado 1_001ESCRITOMEDIOCONTROLANEXOS(.PDF) NroActua 7.

5 Sentencias del 14 de agosto de 2013, exp, 19539. C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; del 10 de abril de 2019, Exp. 22637; CP. Jorge Octavio Ramírez, del 25 de junio de 2020, exp. 23221, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.

6 Sentencia del 27 de agosto de 2009, exp. 16327. C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

de firmeza de la Resolución de rectificación (8 de enero del año 2020), dicho acto solo puede ser aplicable a partir del año gravable 2021.

Contestación de la demanda

El demandado se opuso a las pretensiones, por lo siguiente⁷:

Es legal la reliquidación del impuesto predial por los periodos 2011 a 2020, con base en la actualización catastral realizada en el año 2019, «en razón del área en metros cuadrados que figuraba con una extensión menor a la que correspondía en realidad», lo que devino en un menor cobro del tributo. Lo anterior, por cuanto el cobro del impuesto se venía haciendo sobre un área de terreno de 792 metros cuadrados, siendo que, en realidad, se trataba de un predio de 55.977,09 metros cuadrados, de forma tal que existían cobros pendientes que debía asumir Postobón, pues «a pesar de tratarse de un error administrativo en la determinación del espacio de terreno perteneciente al predio (…) esto no genera al contribuyente o sujeto pasivo de la obligación (impuesto predial) el derecho de sustraerse o eximirse de su cumplimiento con la debida cancelación del pago».

Sentencia apelada

El Tribunal declaró la nulidad de los actos demandados por las siguientes razones⁸:

De acuerdo con el artículo 3 de la Ley 44 de 1990, la base gravable del impuesto predial es el avalúo catastral o el autoavalúo establecido en la declaración privada. Por su parte, los artículos 43 y 129 de la Resolución IGAC 070 de 2011 señalan que cuando se trate de rectificaciones por ajustes de áreas de los predios sin que se presente modificación en la ubicación, los linderos y forma de los predios, la inscripción catastral de dichos ajustes será la de la fecha de la providencia que la legaliza y la vigencia fiscal a partir del primero de enero del año siguiente.

En lo concerniente a los efectos que dicha rectificación tiene en el impuesto predial unificado, el Consejo de Estado ha precisado «que todo cambio o mutación que sufra el predio en el periodo fiscal, aplica para la declaración del año subsiguiente», puesto que esta previsión «guarda coherencia con el momento de causación del impuesto» que propende porque el impuesto se liquide sobre la base gravable existente al 1 de enero de cada año, de manera que no es posible «reliquidar» el impuesto sobre avalúos resultantes del proceso de conservación catastral realizados en el mismo año, porque esta nueva base gravable solo podrá ser tenida en cuenta en el periodo gravable siguiente⁹.

Teniendo en cuenta lo anterior, el municipio no podía reliquidar el impuesto por los años 2011 a 2020 para cobrar excedentes del tributo surgidos con ocasión de la rectificación del avalúo catastral inscrita en el año 2020, pues dicha rectificación solamente podía surtir efectos fiscales a partir del 1 de enero del año siguiente al que fue ejecutada, es decir, del año 2021.

Sin condena en costas. No se condena en costas puesto que no se encuentra demostrada su causación.

7 Samai Tribunal, índice 7, certificado 10_010CONTESTACIONDEMANDA(.PDF) NroActua 7.

8 SAMAI Tribunal índice 28.

9 Sentencias del 10 de abril de 2019, Exp. 22637; CP. Jorge Octavio Ramírez; del 18 de noviembre de 2021, exp. 25736, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto.

Recurso de apelación

El demandado apeló la sentencia de primera instancia aduciendo lo siguiente¹⁰:

La base gravable del impuesto predial está atada a las características del predio en el catastro al momento de la causación del tributo.

El a quo debió dar prevalencia a la realidad del predio, por lo que el ajuste del impuesto procede considerando que éste se calculó sobre un área menor a la real, dando como resultado un pago menor. Soporta su dicho en que «la modificación del área del predio en más de 70 veces por el proceso de conservación adelantado por la subdirección de catastro AMCO», lo que trae como consecuencia el aumento del avalúo catastral y, con ello, el incremento del impuesto. Esto, respecto de aquellos periodos que no están prescritos, por lo que «lo único que restaba era que se procediera con la facturación de estos valores dejados de percibir a través del acto administrativo».

El Tribunal desconoció que el error en el catastro no exonera al contribuyente del pago del impuesto sobre áreas que no fueron objeto de cobro.

La demandante no advirtió «un significativo indicio de error en el cobro», puesto que pagó un impuesto correspondiente a un predio de 792 metros cuadrados, a pesar de que el inmueble tenía un área de más de 55.000 metros cuadrados.

En consecuencia, como se pagó un impuesto menor al que realmente correspondía, es legal que se haya efectuado el cobro del impuesto sobre el área del predio pendiente de pago «una vez advertida por la administración el claro error en el cobro de estas vigencias», por lo que es válida la reliquidación retroactiva del tributo con base en la actualización catastral practicada de oficio.

Pronunciamientos finales

La demandante pidió confirmar la sentencia apelada por las siguientes razones¹¹:

Si bien el escrito de apelación es confuso, es posible advertir la tesis de que el avalúo catastral no necesariamente debe comenzar a regir el primero de enero siguiente a la fecha en que se ejecutó el acto administrativo que incluye la formación, actualización o conservación catastral, pues puede aplicarse de manera retroactiva. Lo anterior es erróneo ya que la base gravable del impuesto predial es el avalúo catastral y éste tiene que ser el vigente al momento de la causación del tributo, como lo señalan la ley y la jurisprudencia y se precisó en la demanda.

El Ministerio Público guardó silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Problema jurídico

En los términos de la apelación interpuesta por el demandado, la Sala decide si se ajusta a derecho que se reliquide el impuesto predial a cargo de la actora, por los periodos 2011 a 2020, con base en el avalúo catastral rectificado por resolución de

10 SAMAI Tribunal índice 32.

11 SAMAI Tribunal índice 39, certificado 31_031PRONUNCIAMIENTORECURSODEMANDANTE(.pdf) NroActua 39.

19 de diciembre de 2019, que quedó en firme en el año 2020, como se dispone en la actuación administrativa atacada.

Así mismo, se debe analizar si se ajusta a derecho una liquidación oficial que pretenda modificar el impuesto predial liquidado en facturas que se encuentran en firme.

Análisis del caso concreto

Efectos de la rectificación del avalúo catastral fijado mediante resolución que adquirió firmeza en 2020

De la normativa aplicable. Sobre la vigencia fiscal y aplicabilidad del avalúo catastral, la Sección tiene fijado el criterio que las resoluciones que, de oficio, determinan avalúos catastrales solo pueden surtir efectos fiscales a partir del año gravable siguiente al de su ejecutoria. La Sala reitera este criterio para resolver el asunto, de acuerdo con las consideraciones que se exponen¹².

El artículo 1 de la Ley 14 de 1983 establece que el catastro es el inventario o censo, debidamente actualizado y clasificado de los bienes inmuebles pertenecientes al Estado y a los particulares. Su objeto es lograr la correcta identificación en sus aspectos físico, jurídico, fiscal y económico. Por su parte, el artículo 3 ibidem, señala que las autoridades catastrales tendrán a su cargo las labores de «formación, actualización y conservación de los catastros», para la correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica de estos predios.

Estas labores se encontraban definidas en la Resolución IGAC 070 de 2011, modificada por la Resolución IGAC 1055 de 2012, vigente para el año 2019, cuando se profirió la resolución que fijó el nuevo avalúo catastral en el asunto debatido.

De acuerdo con estas normas, la formación catastral es un conjunto de operaciones destinadas a obtener la información de los terrenos y edificaciones según sus características físicas¹³, jurídicas¹⁴, económicas¹⁵ y fiscales¹⁶. (art. 76).

Por su parte, según el artículo 97 de la Resolución IGAC 070 de 2011, modificado por el artículo 7 de la Resolución IGAC 1055 de 2012, la actualización catastral hace referencia al conjunto de operaciones destinadas a renovar los datos de la formación catastral, revisando los referidos elementos físico y jurídico del catastro y eliminando en el elemento económico las disparidades originadas por cambios físicos, variaciones de uso o de productividad, obras públicas o condiciones locales del mercado inmobiliario.

12 Ver sentencias del 18 de noviembre de 2021, 3 noviembre de 2022, del 30 de agosto de 2024, exp. 25736, 26509 y 27293, respectivamente, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto y del 25 de julio y del 12 de diciembre de 2024, exp. 27729 y 28936, respectivamente, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

13 Resolución IGAC 070/2011. Artículo 3°. Aspecto Físico. Consiste en la identificación, descripción y clasificación del terreno y de las edificaciones del predio, sobre documentos gráficos, tales como cartas, planos, mapas, fotografías aéreas, ortofotografías, espaciomapas, imágenes de radar o satélite u otro producto que cumpla con la misma función.

¹⁴ Artículo 4°. Aspecto Jurídico. El aspecto jurídico consiste en indicar y anotar en los documentos catastrales la relación entre el sujeto activo del derecho, o sea el propietario o poseedor, y el objeto o bien inmueble, mediante la identificación ciudadana o tributaria del propietario o poseedor, y de la escritura y registro o matrícula inmobiliaria del predio respectivo.

15 Artículo 5°. Aspecto Económico. El aspecto económico consiste en la determinación del avalúo catastral del predio, obtenido por la adición de los avalúos parciales practicados independientemente para los terrenos y para las edificaciones en él comprendidos.

16 Artículo 6°. Aspecto fiscal. El aspecto fiscal consiste en la preparación y entrega a los Tesoreros Municipales o quien haga sus veces y a las Administraciones de Impuestos Nacionales respectivas, de los listados de los avalúos sobre los cuales ha de aplicarse la tasa correspondiente al impuesto predial unificado y demás gravámenes que tengan como base el avalúo catastral, de conformidad con las disposiciones legales vigentes.

A su turno, según el artículo 105 ibidem, la conservación catastral es un proceso esencial para mantener actualizada la base de datos catastral frente a la realidad de las referidas características de los inmuebles.

A partir de las anteriores características, las autoridades catastrales elaboran el avalúo catastral, que, según el artículo 8 de la Resolución 070 de 2011, modificado por el artículo 1 de la Resolución 1055 de 2012, «consiste en la determinación del valor de los predios, obtenido mediante investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario».

Conforme con el artículo 41 de la citada resolución, el catastro de los predios elaborados por formación o actualización de la formación y los cambios individuales que sobrevengan en la conservación catastral se inscribirán en el registro catastral en la fecha de la resolución que lo ordena.

Sobre la rectificación, el artículo 117 de la Resolución IGAC 70 de 2011 (modificada por el artículo 11 de la Resolución IGAC 1055 de 2012) señala que corresponde a la corrección en la inscripción catastral del predio por: (i) errores en los documentos catastrales, (ii) cancelación de doble inscripción de un predio y (iii) cambios que se presenten por ajustes o modificaciones en los orígenes de georreferenciación

A su vez, el artículo 129 de la Resolución IGAC 70 de 2011 (modificado por el artículo 16 de la Resolución IGAC 1055 de 2012) indica que la fecha de inscripción catastral de las rectificaciones por errores provenientes de la formación o actualización de la formación, observados de oficio o a petición de parte, será la de la formación catastral o actualización de la formación catastral vigente. Así mismo, que la fecha de la inscripción en el catastro de la rectificación catastral por errores cometidos en la conservación catastral es la que corresponde a las reglas fijadas en los artículos 124 a 128 de dicha resolución.

Además, el parágrafo 2 del artículo 129 de la citada resolución 70 establece que

«cuando se trate de ajustes de áreas de los predios por efecto de cambio de escala o cartográficos sin que se presente modificación en la ubicación, los linderos y forma de los predios, la inscripción catastral de dichos ajustes será la de la fecha de la providencia que la legaliza y la vigencia fiscal a partir del primero de enero del año siguiente».

De forma concordante, el artículo 8 de la Ley 14 de 1983 (compilado en el artículo 178 del Decreto 1333 de 1986), señala que los avalúos establecidos de conformidad con los artículos 4¹⁷, 5¹⁸, 6¹⁹ y 7²⁰ de esta ley, «entrarán en vigencia el 1 de enero del año siguiente a aquel en que fueron ejecutados». La misma previsión la establece el artículo 43 de la Resolución IGAC 070 de 2011. Por su parte, el artículo 131 ib. alude nuevamente al concepto de «vigencia fiscal de los avalúos», reafirmando que

17 Artículo 4º.- A partir del 1 de enero de 1984 para los fines de la formación y conservación del catastro, el avalúo de cada predio se determinará por la adición de los avalúos parciales practicados independientemente para los terrenos y para las edificaciones en el comprendidas.[…]

18 Artículo 5º.- Las autoridades catastrales tendrán la obligación de formar los catastros o actualizarlos en el curso de períodos de cinco (5) años en todos los municipios del país, con el fin de revisar los elementos físico y jurídico del catastro y eliminar las posibles disparidades en el avalúo catastral originadas en mutaciones físicas, variaciones de uso o de productividad, obras públicas o condiciones locales del mercado inmobiliario.

19 Artículo 6º.- En el intervalo entre los actos de formación o actualización del catastro las autoridades catastrales reajustarán los avalúos catastrales para vigencias anuales. […]

20 Artículo 7º.- En aquellos municipios en los cuales no se hubiere formado el catastro con arreglo a las disposiciones de los artículos 4, 5 y 6 de la presente Ley, los avalúos vigentes se ajustarán anualmente hasta el 31 de diciembre de 1988, en un porcentaje determinado por el Gobierno Nacional antes del 31 de octubre de cada año, previo concepto del Consejo Nacional de Política Económica y social (CONPES). El porcentaje de incremento no será inferior al cincuenta por ciento (50%) ni superior al noventa por ciento (90%) del incremento del índice nacional promedio de precios al consumidor, registrado para el período comprendido entre el 1 de septiembre del respectivo año y la misma fecha del año anterior.

ésta «será a partir del 1 de enero del año siguiente a su fijación, es anual, y va hasta el 31 de diciembre del correspondiente año».

Establecido el manejo catastral y la vigencia de los actos que modifican los avalúos, procede concretar su relación con las normas fiscales, para lo que se debe considerar que el artículo 3 de la Ley 44 de 1990 establece que el avalúo catastral es la base gravable del impuesto predial.

Como se precisó, a partir de lo estatuido en los artículos 8 de la Ley 14 de 1983 y 43 de la Resolución IGAC 070 de 2011 es dable concluir que las modificaciones a los avalúos catastrales rigen a partir del 1 de enero del año siguiente a aquel en que fueron ejecutados. Así, la Sección fijó el criterio de que las resoluciones que, de oficio, determinan dichos avalúos solo surten efectos fiscales a partir del año gravable siguiente a su ejecutoria²¹.

Ello tiene su razón de ser en el hecho de que el impuesto predial se causa al 1 de enero del respectivo año, de manera que la modificación del avalúo catastral que ocurre durante ese año no puede afectar el impuesto que ya se causó teniendo como base gravable el avalúo catastral vigente al momento de su causación. De ahí que el nuevo avalúo solo puede tener efectos fiscales para el año gravable siguiente al de su ejecutoria.

Al efecto, ha dicho la Sección que el hecho de que «los efectos fiscales de los avalúos catastrales apliquen a partir del 1 de enero del año siguiente al que fueron ejecutados, no es un asunto aislado, porque esta previsión guarda coherencia con el momento de causación del impuesto predial unificado, que, aunque se surte el primer día de enero de cada año, comprende la liquidación anual (el periodo gravable del tributo está comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de cada año)»²². De esta manera, ha precisado la Sección que, «la inscripción catastral difiere del efecto fiscal que ésta tiene para fines tributarios, puesto que si bien, la fecha de la inscripción catastral de las rectificaciones por errores provenientes de la formación o actualización de la formación, será la de la formación catastral o actualización de la formación catastral vigente, sus efectos fiscales se aplican a partir del 1º de enero del año siguiente al que fueron ejecutados».

Solución del caso. Es un hecho no discutido que, respecto de un inmueble de su propiedad, la demandante pagó el impuesto predial correspondiente a los años gravables 2011 a 2020, liquidado por el mismo municipio mediante facturas, con base en el avalúo catastral vigente al momento de la causación del tributo en cada periodo.

Mediante Resolución 66-170-002794-2019 del 19 de noviembre de 2019, el municipio demandado rectificó el avalúo catastral del predio, fijando un mayor avalúo. El artículo 5 de la resolución dispuso que «la inscripción en el catastro y en los documentos de la tesorería municipal u oficina recaudadora solo se efectuará hasta la ejecutoria de la presente resolución».

No se discute en este asunto que el acto de rectificación quedó ejecutoriado el 8 de enero de 2020.

Con fundamento en esta resolución y teniendo como base gravable el nuevo avalúo catastral, a través de la actuación demandada, el municipio reliquidó a la actora el

21 Este es el criterio plasmado en las sentencias del 18 de noviembre de 2021, 3 noviembre de 2022, del 30 de agosto de 2024, exp. 25736, 26509 y 27293, respectivamente, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; del 25 de julio y del 12 de diciembre de 2024, exp. 27729 y 28936, respectivamente, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

22 Sentencia del 10 de abril de 2019, exp. 22637, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

impuesto predial por los años 2011 a 2020, estableciendo una mayor carga tributaria, así:

De acuerdo con el criterio jurisprudencial expuesto, la resolución que fijó el nuevo avalúo catastral producto de la rectificación catastral solo podía surtir efectos fiscales desde el año gravable 2021, por corresponder al periodo siguiente a la ejecutoria de dicho acto, como lo determinó el Tribunal.

Es importante señalar que a pesar de que el artículo 2.2.2.2.28 al Decreto 1170 de 2015 (Decreto Reglamentario Único del Sector Administrativo de Información Estadística), adicionado por el artículo 1 del Decreto 148 de 4 de febrero de 2020, establece que, para efectos de lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 44 de 1990, los avalúos catastrales derivados de la prestación del servicio público de gestión catastral «entrarán en vigencia para efectos fiscales a partir del 1 de enero del año siguiente a aquel en que fueron estimados o calculados» (Se subraya), esta disposición no es aplicable para el año 2020. Esto, considerando que, al momento de su expedición (4 de febrero de 2020), el impuesto correspondiente a ese año ya se encontraba causado (1 de enero de 2020).

No se ajusta a derecho que una liquidación oficial, originada en una rectificación catastral, modifique el impuesto predial liquidado en facturas que se encuentran en firme.

Aduce el apelante que el a quo debió dar prevalencia a la realidad del predio, por lo que el ajuste del impuesto procede considerando que éste se calculó sobre un área menor a la real, dando como resultado un pago menor. Soporta su dicho en que «la modificación del área del predio en más de 70 veces por el proceso de conservación adelantado por la subdirección de catastro AMCO», lo que trae como consecuencia el aumento del avalúo catastral y, con ello, el incremento del impuesto. Esto, respecto de aquellos periodos que no están prescritos, por lo que «lo único que restaba era que se procediera con la facturación de estos valores dejados de percibir a través del acto administrativo».

En el caso que se analiza no es jurídicamente posible dar prevalencia a la realidad del predio, en atención a que se está en presencia de unos impuestos liquidados en actos administrativos en firme, según se pasa a analizar.

Para analizar la legalidad de la liquidación oficial demandada, es preciso señalar que la determinación oficial de los tributos territoriales mediante el sistema de facturación fue establecida por el artículo 69 de la Ley 1111 de 2006, modificado por los artículos 58 de la Ley 1430 de 2011 y 354 de la Ley 1819 de 2016. Esta normativa autoriza a los municipios y distritos, sin perjuicio de conservar el sistema declarativo, a emitir facturas que constituyen la «determinación oficial del impuesto predial unificado» y que, una vez ejecutoriadas, adquieren mérito ejecutivo. En desarrollo de esta normativa nacional, el Municipio de Dosquebradas reguló la materia de la siguiente manera:

Para los períodos 2011 a 2014: la norma vigente era el artículo 32 del Decreto Municipal 205 de 2006, que señalaba que «para determinar oficialmente el tributo, el impuesto lo liquidará y facturará la administración municipal a cada contribuyente por cada predio, aplicando a la base gravable la tarifa correspondiente».

Para los periodos 2015 a 2017: era aplicable el artículo 51 del Acuerdo 028 de 2014, que disponía que «el valor del Impuesto Unificado se cobrará al propietario y/o poseedor, a través del sistema de facturación, conforme al avalúo catastral resultante de los procesos catastrales».

Para los periodos 2018 a 2020: el artículo 61 del Acuerdo 028 de 2017 estableció el sistema de facturación como mecanismo de liquidación oficial del impuesto predial.

Nótese que para todos los periodos y conforme con la normativa vigente, el Municipio ejerció su facultad legal y liquidó el impuesto mediante actos administrativos (las facturas), debidamente notificados, que adquirieron plena firmeza (el contribuyente demandante pagó las facturas).

Así las cosas, existe una clara imposibilidad jurídica de que coexistan dos actos oficiales de determinación del tributo por la misma causa y período (facturas y liquidación oficial). Al respecto, la Sección ha dicho: «no es procedente alegar la aplicación del principio de la realidad sobre las formas, porque si bien es cierto que el ente territorial como sujeto activo del impuesto predial goza de potestad para exigir su cobro, lo cierto es que el ejercicio de dicha facultad no puede desconocer las normas que lo rigen, entre otras, la relacionada con su causación, destacándose que los efectos fiscales de los avalúos catastrales aplican a partir del 1º de enero del año siguiente al que fueron ejecutados, en coherencia con el momento de causación del citado tributo»²³.

Bajo esta línea interpretativa, el municipio demandado no estaba facultado para modificar la obligación tributaria en firme contenida en las facturas de liquidación del impuesto predial, porque para hacerlo era necesario acudir al procedimiento de revocación directa de los actos administrativos, conforme a lo previsto en los artículos 94 y siguientes del CPACA, que exige el consentimiento expreso del afectado mediante la aceptación de la oferta de revocación, lo cual no se cumplió en el sub lite. El desconocimiento de este procedimiento también deriva en la nulidad de la actuación administrativa demandada, contentiva de la liquidación oficial que modifica ilegalmente los actos de facturación en firme.

Las razones anteriores son suficientes desestimar la apelación de la demandada y confirmar la sentencia apelada.

23 Sentencia del 12 de diciembre de 2024, exp. 28936, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

Conclusión

Se reitera que el avalúo catastral resultante de rectificaciones del catastro tiene efectos fiscales a partir del año gravable siguiente al periodo en el que el avalúo catastral rectificado quede ejecutoriado.

Bajo el sistema de liquidación oficial del IPU mediante facturación, una vez que esta es notificada y adquiere firmeza, la autoridad municipal no puede emitir actos administrativos para modificar el impuesto, salvo que logre la revocatoria directa de la factura con el consentimiento del sujeto pasivo que pago el impuesto facturado.

Costas

Acorde con el criterio de la Sección, por no estar probadas en el expediente, no se condena en costas en esta instancia, conforme con el artículo 365.8 del CGP.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1.- Confirmar la sentencia apelada.

2.- Sin condena en costas en esta instancia.

Notifíquese y comuníquese. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

Presidente

Con aclaración de voto

Con salvamento parcial de voto

(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ

La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

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