DEMANDA DE NULIDAD - Respecto del acta individual de graduación en la que se confiere el título de médico veterinario y zootecnista / SANCIÓN DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – A Instituto Universitario de La Paz por no tener registrado el programa de Médico Veterinario y Zootecnia ofertado en el municipio de Piedecuesta / PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA - Contenido y alcance / PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGITIMA – Presupuestos / PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGITIMA - Proyección de la buena fe / PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGITIMA – No se vulnera porque las circunstancias objetivas no fueron modificadas de manera súbita e inesperada, pues no es posible impartir un programa que no cuente con el registro respectivo / ERROR INVENCIBLE – No puede predicarse cuando el registro de un programa académico es de acceso público / AMPARO DE DERECHOS CON BASE EN LA CONFIANZA LEGÍTIMA – Procede si la actuación de la administración es válida y legitima de conformidad con la ley y los reglamentos / PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGITIMA – No se vulnera porque no se omitió la implementación de medidas encaminadas a que el administrado pueda adaptarse a la nueva situación, pues se dispusieron algunas tendientes a que los estudiantes pudieran obtener un título válido / ACTA DE GRADUACIÓN - Nulidad

[E]sta Sala descarta que la sola convicción del tercero interesado, sin otros hechos probados, y en el marco de la acción que se estudia, configure la confianza legítima. Al respecto, en reciente decisión de esta Sección, de 20 de febrero de 2020, esta Sala analizó los presupuestos requeridos para identificar en una situación la confianza legítima susceptible de protección jurídica y concluyó que se debe tratar de i) una expectativa legítima; ii) la expectativa debe estar basada en hechos o circunstancias objetivas atribuibles a la actuación del Estado; iii) Dichas circunstancias objetivas son modificadas de manera súbita e inesperada, lo cual afecta la situación jurídica del administrado, y iv) El Estado omite la implementación de medidas encaminadas a que el administrado pueda adaptarse a la nueva situación. […] En el caso concreto, del argumento expuesto por la apoderada en el recurso de apelación, se puede concluir que la creencia consistente en que el instituto Universitario de la Paz era una institución seria y responsable, que actuaba dentro de la ley, por ser una entidad oficial, configura las reglas i) y ii) expuestas, puesto que inscribirse a una carrera ofertada podría generar una expectativa legítima de graduarse como profesional en Medicina Veterinaria y Zootecnia. Incluso, el hecho se basa en circunstancias objetivas atinentes a la oferta de un programa académico en el municipio de Piedecuesta, sin que el estudiante supiera que dicho programa no tenía el respectivo registro. Sin embargo, no se configuran los requisitos consistentes en que dichas circunstancias objetivas sean modificadas de manera súbita e inesperada y que el Estado haya omitido la implementación de medidas encaminadas a que el administrado pueda adaptarse a la nueva situación. Frente al primer punto, es necesario precisar que la confianza legítima implica demostrar que quien actúa amparado bajo dicho principio, actúa de buena fe, bajo el error invencible de que su actuación está acorde con el ordenamiento jurídico, en la medida en las autoridades han sido consistentes en afirmar que tal actuación es correcta. Sin embargo, en el caso en particular, sucede lo contrario, toda vez que la administración ha afirmado que no es posible impartir un programa que no cuente con el registro respectivo, por lo que no estamos ante una buena fe calificada, producto de error invencible. En ese sentido, no hay modificación súbita e inesperada de las circunstancias, pues consistentemente el Estado no ha convalidado títulos de instituciones con programas no inscritos. Luego, no se atenta contra la confianza legítima, toda vez que ella no se constituye por el hecho de que la institución universitaria ofrezca un programa contrariando la ley, menos cuando el registro respectivo es de acceso público. Si bien el actor pudo actuar de buena fe, ella no es constitutiva de confianza legítima, pues el error en que le hizo incurrir la Institución no era invencible, ni deviene de un cambio súbito e inesperado del actuar de la administración. Así mismo, no se configura el iv) presupuesto, consistente en que el Estado haya omitido la implementación de medidas encaminadas a que el administrado pueda adaptarse a la nueva situación, puesto que, en el numeral 2 del artículo 3 de la Resolución nro. 8244 de 2006, se dispusieron algunas medidas tendientes a que los estudiantes pudieran obtener un título válido: […] En síntesis, al momento de analizar la procedencia de amparar derechos con base en la confianza legítima, debe tenerse en cuenta la validez de la actuación de la administración para realizar su conducta, pues ella debe ser válida y legítima de conformidad con la ley y los reglamentos. Pues, de lo contrario, si resulta evidente que su actuación desconoce los preceptos en que debe fundarse, el ciudadano no puede ampararse en ella alegando que la suya fue de “buena fe”, pues el ordenamiento jurídico está estructurado para la protección del interés público; y el cumplimiento de los requisitos para el ejercicio de una profesión se inspira precisamente en el interés de la colectividad de contar con profesionales idóneos para el ejercicio de la misma. O, para decirlo en otros términos, no obstante la responsabilidad que cabe a la persona jurídica de derecho público que actúa por fuera de la ley y en evidente contradicción con ella, el ciudadano que pretende derivar de tal actuación el derecho que la actuación ilegal dice conferirle, no obstante su “buena fe”, no puede argumentar que le debe ser reconocido con fundamento en el principio de la “confianza legítima”, pues ello llevaría a privilegiar el interés particular sobre el general, desconociendo la esencia misma de la intervención del Estado en los servicios públicos, precisamente instituida para el amparo de esta última. Precisamente por ello la prestación del servicio público se ampara en la adecuada información que se suministra al público en general sobre las características del mismo, lo que impone al ciudadano el deber de averiguar previamente las condiciones en que habrá de recibirlo, acudiendo para estos efectos al Sistema Nacional de Información de la Educación Superior, como lo señaló la agencia del Ministerio Público. Así las cosas, no es cierto que, dentro del proceso que declara la nulidad de un acto administrativo, la creencia de una persona, consistente en que una institución oficial actúa dentro del marco de la ley, configura su actuación dentro de la confianza legítima.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil veinte (2020)

Radicación número: 68001-23-31-000-2008-00475-01

Actor: INSTITUTO UNIVERSITARIO DE LA PAZ

Demandado: HENRY ALFONSO ROA MORALES

Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD SIMPLE (C.C.A.)

Acto acusado: Acta individual de graduación nro. 1523 de 28 de septiembre de 2007 otorgada a Henry Alfonso Roa Morales, identificado con cédula de ciudadanía nro. 5.622.088, proferida por el Instituto Universitario de la Paz.

Tesis: Es nula el acta de graduación expedida por una Institución Universitaria que no cuenta con el registro calificado del programa del cual otorga el título.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala se pronuncia respecto del recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de Henry Alfonso Roa Morales, reconocido como tercero con interés directo, en el proceso del radicado de la referencia, promovido por el Instituto Universitario de la Paz en contra de su propio acto, acta individual de graduación nro. 1526 de 2007, mediante el cual le otorgó el grado y confirió título de médico veterinario y zootecnista al ciudadano mencionado.

ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA

1.1. El acto acusado

El acto acusado se trata del acta individual de graduación nro. 1523, otorgada por el Instituto Universitario de la Paz de Barrancabermeja, en la que le confiere a Henry Alfonso Roa Morales, identificado con cédula de ciudadanía nro. 5.622.088 de Curití (Santander), el título de médico veterinario y zootecnista, suscrita en la ciudad de Barrancabermeja el 28 de septiembre de 2007. El acto es el siguiente:

1.2. Hechos referidos en la demanda

«PRIMERO: El Instituto Universitario de la Paz, UNIPAZ, en el municipio de Pie de Cuesta – Santander, desde el segundo periodo académico de 2001 adelantó aún hasta y durante el segundo periodo académico de 2005, con personas provenientes de programas Tecnológicos y otras con título profesional, los programa (sic) de Medicina Veterinaria y Zootecnia e Ingeniería Agronómica.

SEGUNDO: La señora (sic) HENRY ALFONSO ROA MORALES (sic) identificado con cédula de ciudadanía No. (sic) 5.622.088, Tecnólogo de la Universidad Industrial de Santander, inició sus estudios de profesionalización en Medicina Veterinaria y Zootecnia, en el Instituto Universitario de la Paz, UNIPAZ, en el municipio de Piedecuesta en el segundo semestre del año 2001.

TERCERO: El Consejo Académico en sesión No. (sic) 38 del 6 de septiembre de 2007, autorizó otorgarle el título de Medico (sic) Veterinario y Zootecnista, a al (sic) señor HENRY ALFONSO ROA MORALES, mediante acta Individual de graduación No. (sic) 1523 de fecha 28 de septiembre de 2007, expedida en Barrancabermeja – Santander, por haber cumplido con las normas legales y con los requisitos académicos exigidos por el Instituto Universitario de la Paz, UNIPAZ.

CUARTO: Mediante Resolución No. (sic) 5437 del 23 de noviembre de 2005 el Ministerio de Educación Nacional, (sic) ordenó la apertura de investigación administrativa al Instituto Universitario de la Paz, UNIPAZ, por posibles infracciones a las normas de educación superior y a sus propios estatutos.

QUINTO: El Ministerio de Educación Nacional, (sic) resolvió Mediante (sic) Resolución No. (sic) 8244 del 28 de diciembre de 2006, sancionar al Instituto Universitario de la Paz, UNIPAZ de Barrancabermeja, por el incumplimiento de lo ordenado en el artículo (sic) 6 del Decreto 1225 de 1996 y los artículos 22 y 26 del Decreto 2566 de 2003.

SEXTO: Mediante recurso de reposición, el Instituto Universitario de la Paz, UNIPAZ de Barrancabermeja, solicitó se revocará (sic) lo dispuesto en la Resolución No. (sic) 8244 del 28 de diciembre de 2006, sin embargo (sic) hasta el día 14 de enero de 2008 (sic) al regreso de las vacaciones colectivas del personal administrativo de la Institución, se tuvo conocimiento, que mediante Resolución No. (sic) 6151 del 09 de octubre de 2007, se había confirmado la decisión inicial.

SEPTIMO: (sic) En el artículo (sic) tercero numeral 1 de los actos administrativos antes referidos, se ordenó al Instituto Universitario de la Paz, UNIPAZ, demandar ante las autoridades judiciales los títulos académicos otorgados a quienes cursaron, terminaron y recibieron los títulos académicos correspondientes a los programas de Ingeniería Agronómica y de Medicina Veterinaria y Zootecnia, ofertados y desarrolladas (sic) en Piedecuesta desde agosto de 2001

1.3. Normas consideradas violadas

Decreto 1225 de 16 de julio de 1996, “por el cual se reglamenta la publicidad y el registro de programas académicos de educación superior

«Artículo 6º. El registro es el acto mediante el cual se incorpora el programa académico al Sistema Nacional de Información de la educación superior, previa asignación del código de identificación correspondiente. Dicho registro es indispensable para que la institución pueda ofrecer el programa».

Decreto 2566 de 10 de septiembre de 2003, “por el cual se establecen las condiciones mínimas de calidad y demás requisitos para el ofrecimiento y desarrollo de programas académicos de educación superior y se dictan otras disposiciones”.

Artículo 22. Registro calificado. Es el reconocimiento que hace el Estado del cumplimiento de las condiciones mínimas de calidad para el adecuado funcionamiento de programas académicos de educación superior, mediante su incorporación en el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior-SNIES- y la asignación del código correspondiente.

El registro calificado es otorgado por el Ministro de Educación Nacional mediante acto administrativo.

Para poder ofrecer y desarrollar un programa académico de educación superior se requiere contar con el registro calificado del mismo.

Artículo 26. Del ofrecimiento de programas en lugares diferentes al domicilio principal. Las instituciones de educación superior podrán ofrecer programas académicos de educación superior en lugares diferentes a aquel en el que tienen su domicilio principal.

Los programas para los cuales se solicite el registro calificado en lugares diferentes podrán corresponder a aquellos que la institución desarrolla en su domicilio principal o en sus seccionales, o ser programas nuevos.

En cualquier caso, estos programas deberán contar con el registro calificado para su ofrecimiento y desarrollo.

Concepto de la violación

La parte demandante expresó que el acto administrativo propio, demandando en cumplimiento de lo ordenado por el Ministerio de Educación Nacional, se otorgó sin que la institución universitaria contara con los registros exigidos por el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior para ofertar los programas de Ingeniería Agronómica y Medicina Veterinaria y Zootecnia en el municipio de Piedecuesta, infringiendo las disposiciones antes transcritas.

2. CONTESTACION DE LA DEMANDA

La apoderada judicial de Henry Alfonso Roa Morale, tercero interesado en las resultas del proceso, contestó la demanda en los siguientes términos (se transcribe de manera literal la totalidad de la contestación de la demanda):

«A las peticiones:

me opongo totalmente.

A los hechos:

AL PRIMERO: Si me consta, pero me atengo a lo que resulte probado.

AL SEGUNDO: Me consta.

AL TERCERO: No me consta pero me atengo a lo que resulte probado.

AL CUARTO Y QUINTO: Es verdad.

AL SEXTO Y SEPTIMO. No me consta, me atengo a lo que resulte probado (sic).

3. ESCRITO DE COADYUVANCIA POR PARTE DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL

El Ministerio de Educación Nacional presentó escrito de coadyuvancia en el que solicitó la nulidad del acto acusado, toda vez que «el Instituto Universitario de la Paz, (sic) ofertó y desarrolló los programas de ingeniería y de medicina veterinaria zootecnia en el municipio de Piedecuesta desde agosto de 2001 sin contar con el registro exigido en el art. 6° del Decreto 1225 de 1996 el cual es el acto mediante el cual se incorpora el programa académico al Sistema Nacional de Información de la educación superior siendo dicho registro “indispensable para que la institución pueda ofrecer el programa”.

4. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN PRIMERA INSTANCIA

4.1. La parte demandante

Guardó silencio.

4.2. Henry Alfonso Roa Morales

La apoderada judicial señaló que su alegato «no es en el sentido de demostrar que la tal universidad sí cumplía con los requisitos para expedir títulos porque eso parece que era evidente. La angustia de [su] cliente es quién le responde por los daños que se le han causado. (sic)

Agregó que es «inconcebible que el Estado permita que sus entidades de educación superior ofrezcan carreras para las cuales supuestamente no tienen toda la autorización, los requisitos o licencias mínimas con lo cual a la postre resultan perjudicando, por no decir, estafando a los incautos ciudadanos. (sic)

Finalmente, expresó que «en honor a la justicia, la equidad, el sentido común el principio de la buena fe, la confianza legítima solicito sea desestimada la demanda (sic).

4.3. Coadyuvante Ministerio de Educación Nacional

Sostuvo que, mediante investigación administrativa sancionatoria, se encontró que el Instituto Universitario la Paz incurrió en las faltas tipificadas en la Ley 30 de 1992 y los Decretos 837 de 1994, 1225 de 1996 y 2566 de 2003, al ofrecer programas universitarios que no contaban con el correspondiente registro calificado, por lo que el acto acusado debía declararse nulo.

5. LA SENTENCIA APELAD

El Tribunal Administrativo de Santander analizó en un primer momento la naturaleza del acto acusado y concluyó que se trata de un acto administrativo de carácter particular contra el cual la administración tiene la posibilidad de demandarlo. Comoquiera que el Instituto Universitario de la Paz demandó su propio acto, el Tribunal analizó la demanda bajo los preceptos establecidos jurisprudencialmente para la acción de lesividad, aplicando al caso las reglas de la acción de nulidad simple.

En ese sentido expresó que «no se evidencia, por parte de la actora, interés diferente al de proteger la legalidad del ordenamiento jurídico, sin que se derive restablecimiento de derecho para el actor o para persona distinta, aunado a que la causa de la referencia fue iniciada por orden del Ministerio de Educación Nacional en Resolución No. 8244 de 28 de diciembre de 2006 de la Viceministra de Educación Preescolar, Básica y Media encargada de las funciones del Despacho de la Ministra de Educación Nacional, “Por la cual se resuelve una investigación” (fls. 13-18), confirmado en Resolución No. 6151 de 09 de octubre de 2007 de igual autoridad, “Por el cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 8244 del 28 de diciembre de 2006” (fls. 19-23). Por lo anterior, y al no haberse propuesto excepciones por parte del tercero interesado, entró el a quo a resolver de fondo.

El Tribunal Administrativo de Santander declaró la nulidad del acto demandado al encontrar acreditada la infracción de los Decretos 1225 de 1996 y 2566 de 2006, por cuanto la omisión de la administración en adelantar los trámites correspondientes para obtener el registro calificado del programa académico de Medicina Veterinaria y Zootecnia ante el Sistema Nacional de Educación Superior, del programa ofertado en Piedecuesta, hacen inválido el título conferido a Henry Alfonso Roa Morales. Como razones de la declaración de nulidad del acto demandado, sostuvo lo siguiente:

El Decreto 1225 de 1996, en su artículo 6, «dispone que el registro calificado es el acto a través del cual se incorpora un programa académico al Sistema Nacional de Información de la Educación Superior, para lo que se asigna un código de identificación y que el registro es indispensable para ser ofrecido por la institución universitaria.

Citó la sentencia C-1093 de 2003 en la que se afirma que «el registro se traduce (…) en el cumplimiento de los requerimientos mínimos legales para [el ofrecimiento de un programa académico] de suerte que pueda el Estado ejercer en forma efectiva y eficiente su función de inspección y vigilancia a fin de garantizar los cometidos constitucionales de velar por la calidad del servicio público [de educación].

Así mismo, de la sentencia referenciada, trajo a colación que «si un programa no está registrado en el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior – ICFES -, los estudios realizados y el título que se otorga no tienen validez, pues es claro que para el Estado colombiano el programa no existe.

De las reglas consagradas en el Decreto 2566 de 2003, concluyó que, «para su oferta y funcionamiento, los programas académicos universitarios deben contar con registro calificado en el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior, y en el evento de adelantarse en sedes distintas a la principal del claustro universitario, indistintamente que sean los mismos, se requiere de un registro calificado distinto.

Respecto de la solicitud de aplicación de los principios de confianza legítima y buena fe por parte del tercero interesado para denegar la pretensión de nulidad de la demanda, el Tribunal sostuvo que, «cuando las instituciones de educación superior confieren un título, a través del correspondiente acta de grado y diploma, sé que (sic) genera una confianza legítima en el Estado de que el título conferido a la persona es válido (sic) y se acredita la idoneidad del graduado para ejercer determinada profesión, de lo contrario, llegaría a un contrasentido declarar la legalidad de la correspondiente acta de grado de Henry Alfonso Roa Moreno, lo que permitiría su ejercicio profesional, a pesar de que el correspondiente programa universitario no contaba con los requisitos para su oferta y funcionamiento, con lo que se reitera, debe accederse a las pretensiones de la demanda (sic).

6. EL RECURSO DE APELACIÓN

El recurso de apelación fue sustentado en los siguientes términos:

«Sustento la apelación en el hecho de la confianza legítima con que actúo (sic) el demandado señor Roa Morales, pues razonablemente debía creer que la UNIPAZ era un instituto serio, responsable y que actuaba dentro de la ley, entre otras razones, por cuanto es una entidad oficial y es claro que los actos irregulares que dicha entidad ejecutó no deben perjudicar a los ciudadanos que se acogieron a sus reglamentos. Por otra parte el señor Roa Morales adelantó los estudios correspondientes al área de la medicina veterinaria, es decir, está capacitado en esa materia y esos conocimientos son imposibles de revocar en sentencia por que ya están dentro de su haber intelectual y de su patrimonio. El simple hecho de que la Universidad no haya cumplido algunos requisitos formales ante el Ministerio de Educación no quiere decir que el señor Roa Morales sea un impostor o tegua en la veterinaria.

Por otra parte brilla por su ausencia que la ley en estos casos, castiga a la víctima y deja impune la conducta de los victimarios, quienes propiciaron las faltas e irregularidades. Lo correcto sería validar el título del ciudadano e imponer las sanciones a los directivos y la misma universidad. La ley y la jurisprudencia ha estudiado la figura del impostor y en general se ha concluido que sus actos son válidos cundo (sic) están enmarcados dentro de cierto ropaje de legalidad. Es el caso de un juez que ejerza sin tener las calidades y requisitos exigidos por la ley: sus actos son válidos. Aquí por analogía, in bonna parte, podemos acudir a esta figura.

Finalmente, expresó que, «cual sea la decisión que se tome en segunda instancia, el hecho de la Universidad ha causado un daño enorme a mi cliente quien necesariamente adelantará un proceso de reparación directa (sic).

7. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA

Mediante auto de 15 de octubre de 2014, se admitió, por parte del Despacho sustanciador de esta Corporación, el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 18 de julio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.

A través de auto de 9 de febrero de 2015, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Procurador Delegado ante el Consejo de Estado para que, si así lo consideraba, presentara su concepto.

De conformidad con el informe secretarial de 3 de agosto de 2015, dentro del término del traslado concedido para alegar de conclusión en segunda instancia, no hubo manifestación de las partes.

El Procurador Delegado ante el Consejo de Estado de aquel entonces, doctor ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS, presentó concepto nro. 040 de 2015 dentro del término concedido.

El 14 de febrero de 2019, el Despacho resolvió la solicitud de nulidad de todo lo actuado presentada por el tercero interesado en el cuerpo del recurso de apelación, denegando dicha solicitud, por no enmarcarse en ninguno de los numerales del artículo 133 del Código General del Proceso y no haberla solicitado como excepción previa, de conformidad con el artículo 135 ejusdem, referida a la ineptitud sustantiva de la demanda, ya que tuvo oportunidad de hacerlo en la contestación de la demanda y no lo hiz.

Adicionalmente, a través de auto de 18 de agosto de 2020, notificado por estado de 11 de septiembre de 2020, el Despacho sustanciador del proceso declaró probado el impedimento manifestado por el Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS y lo separó del conocimiento del presente asunto.

De conformidad con lo expuesto en este apartado, esta Sala no advierte causal de nulidad que invalide lo actuado.

8. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

Planteó que el problema jurídico consiste en establecer si se debe revocar el fallo de primera instancia por desconocer el principio de confianza legítima, «por lo que la actuación irregular de la administración no puede endilgarse al ciudadano Roa Morales, quien actuó bajo el convencimiento de que su título se había expedido dentro del marco legal».

Sostuvo que «la Corte Constitucional ha reconocido que el principio de confianza legítima es una manifestación del principio de buena fe, el cual busca proteger a los administrados de los actos arbitrarios e intempestivos de la administración, esto es, salvaguardar la expectativa de que ciertas situaciones de hecho o regulaciones jurídicas no sean modificadas por la administración de manera abrupta.

Arguyó que, para la configuración de la violación del principio de confianza legítima, fueron señalados los siguientes presupuestos en la sentencia T-961 de 2001:

«El principio de confianza legítima tiene tres presupuestos: la necesidad de preservar de manera perentoria el interés público; una desestabilización  cierta, razonable y evidente en la relación entre la administración y los administrados; y la necesidad de adoptar medidas por un periodo transitorio que adecuen la actual situación a la nueva realidad».

Así mismo, resaltó como pertinente la parte resolutiva de la Resolución nro. 8244 de 2006, «expedida por la Viceministra de Educación Preescolar, Básica y Media que dispone que los estudiantes que hayan adelantado o estén cursando los programas  referidos en el municipio de Piedecuesta, sin contar con el correspondiente registro, tendrán dos opciones: a) ya sea adelantar los estudios correspondientes en otra institución de educación superior, siempre que cuente con el registro correspondiente, a través de un acuerdo o convenio interinstitucional; b) ya sea cursar los estudios en el mismo Instituto en la ciudad de Barrancabermeja, bajo la condición ineludible de que cuente con el registro correspondiente.

Agregó que «la misma resolución determina que en uno u otro caso los gastos correrán a cargo de la Universidad, respetando en todo caso el acuerdo que se establezca entre las partes. Finalmente, y con el fin de conjurar los daños, insta a que dichos trámites se hagan dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria del presente acto. De todo esto, se deberá rendir informe oportuno por parte del Rector de la Institución a la Subdirección de Vigilancia Administrativa del Viceministerio de Educación Superior.

Adujo el Ministerio Público que «la declaratoria de nulidad del acta individual de graduación no desconoce el principio de confianza legítima, en la medida en que el Ministerio de Educación tomó una serie de medidas con el claro objeto de respetar situaciones jurídicas de quienes cursaron, terminaron y recibieron títulos académicos correspondientes a los programas de Ingeniería Agronómica y de Medicina Veterinaria y Zootecnia que fueron ofertados y desarrollados en el municipio de Piedecuesta desde agosto de 2001 por no contar con el registro calificado; órdenes que resultan acordes dentro del respeto por los principios constitucionales y el derecho fundamental a la educación que, entre otras cosas, es un servicio público que cumple una importante función social dentro de nuestro sistema democrático.

También expresó que la finalidad del registro consiste en que los programas académicos cuenten con los máximos estándares de excelencia y que quienes aspiren a ingresar a una universidad o a una institución de educación superior, tienen el deber de consultar y verificar si la institución está debidamente registrada y autorizada, pues se trata de una información pública y de libre acceso que se encuentra en el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior – SINIES-.

Concluyó que, por lo expresado, el argumento atinente a la presunta violación del principio de confianza legítima no está llamado a prosperar para revocar el fallo del a quo.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

9. COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en los artículos 237 de la Constitución Política, 11, 34 y 36 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia- Ley 270 del 7 de marzo de 1996, 129 del Código Contencioso Administrativo- Decreto 01 de 1984 y 13 del Acuerdo nro. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, esta Sección es competente para conocer del recurso de apelación.

10. OBJETO Y LÍMITES DEL RECURSO DE APELACIÓN

Esta Corporación ha expresado que el ad quem, en la segunda instancia, tiene la facultad de decisión circunscrita a los puntos que fueron objeto del recurso de apelación:

«El marco de competencia funcional de esta Sala, para decidir la controversia en segunda instancia, se circunscribe al análisis de los puntos que fueron materia de apelación, referidos a los aspectos conceptuales y argumentativos esbozados por el recurrente, en la medida en que éste es el único que puede calificar lo que de la decisión de primera instancia fue desfavorable a sus intereses, de suerte que los aspectos que no fueron objeto del recurso de apelación se encuentran excluidos del debate sustancial en esta instancia

Bajo los anteriores parámetros se valorará el recurso de apelación interpuesto por la apoderada del tercero interesado, no sin antes establecer los hechos relevantes de este caso que fueron probados para desatar el recurso de alzada.  

12. SÍNTESIS DE LOS HECHOS DEL CASO

12.1. Desde el segundo semestre de 2001, Henry Alfonso Roa Morales cursó el programa de Médico Veterinario y Zootecnista ofertado por el Instituto Universitario de la Paz en el municipio de Piedecuesta, quien le otorgó el título, mediante acta de grado nro. 1523 de 28 de septiembre de 2007.

12.2.  El Instituto Universitario de la Paz fue objeto de una investigación administrativa por parte del Ministerio de Educación Nacional, con apertura del 23 de noviembre de 2005, mediante Resolución 5437, y fue sancionado por el hecho de no tener registrado el programa de Médico Veterinario y Zootecnia ofertado en el municipio de Piedecuesta, a través de la Resolución 8244 de 28 de diciembre de 2006.

12.3. La Resolución sancionatoria 8244 de 28 de diciembre de 2006 estableció en su artículo tercero: «solicitar al Consejo Directivo del Instituto Universitario de la Paz, y al Rector, (…) disponer de las acciones administrativas y judiciales con el fin de (…) demandar ante las autoridades judiciales los títulos académicos otorgados a quienes cursaron, terminaron y recibieron títulos académicos correspondientes a los “programas” de Ingeniería Agronómica y de Medicina Veterinaria y Zootecnia, ofertados y desarrollados en Piedecuesta desde agosto de 2001».

12.4. El Instituto Universitario de la Paz interpuso acción de nulidad en contra del acta de graduación nro. 1523 de 28 de septiembre de 2007.

12.5. El Tribunal Administrativo de Santander declaró la nulidad del acta de grado nro. 1523 de 28 de septiembre de 2007, por medio del cual el Instituto Universitario de la Paz otorgó a Henry Alfonso Roa Morales el título de Médico Veterinario y Zootecnista, al no contar dicho programa ofertado en el municipio de Piedecuesta con el registro exigido ante el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior – SNIES.

12.6. Henry Alfonso Roa Morales interpuso recurso de apelación en contra de la decisión del Tribunal.  

13. SÍNTESIS DE LOS ARGUMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN

Por un lado, tal y como se puede constatar en la decisión de primera instancia, el Tribunal consideró que estaba demostrado que no se cumplieron las normas exigidas por parte del Ministerio de Educación Nacional que regula los requisitos para ofertar programas académicos, específicamente el artículo 6 del Decreto 1225 de 1996 y los artículos 22 y 26 del Decreto 2566 de 2003, en la medida en que el Instituto Universitario de la Paz no tenía registrado el programa académico, razón por la que declaró la nulidad del acta de graduación nro. 1523 de 2007, otorgada a Henry Alfonso Roa Morales, sin que el recurso de apelación cuestionara dicho razonamiento.

Por otro lado, en el recurso de apelación, la recurrente solicitó revocar la decisión en la medida en que: i) Henry Alfonso Roa Morales tenía el convencimiento de haber cursado un programa que cumpliera los requisitos de ley y los errores en la falta del registro son atribuibles al Instituto Universitario de la Paz, los cuales no debe perjudicar a su mandante; ii) así mismo, que los estudios adelantados en el área de la medicina veterinaria lo habilitan al ejercicio de la profesión, siendo imposible revocar los conocimientos adquiridos por estar dentro de su haber intelectual; iii) también sostuvo que su mandante no es un impostor o “tegua” en la veterinaria; iv) finalmente, adujo que no puede afectarse a la víctima y dejar impune la conducta de los victimarios, quienes propiciaron las faltas e irregularidades, de donde concluye que lo correcto sería validar el título cuestionado.

Por tratarse de cuatro argumentos diferentes, se analizarán y valorarán cada uno por separado.

13.1. El primer argumento del recurso de apelación

Tal y como se dijo en precedencia, Henry Alfonso Roa Morales creyó que el Instituto Universitario de la Paz era una institución seria y responsable, que actuaba dentro de la ley, por ser una entidad oficial. Frente a lo anterior, la apoderada concluyó que, en su criterio, su poderdante actuó en el marco de la confianza legítima.

Respecto de la confianza legítima, el Tribunal expresó lo siguiente:

«Cuando las instituciones de educación superior confieren un título, a través del correspondiente acta de grado y diploma, se (…) genera una confianza legítima en el Estado de que el título conferido a la persona es valido (sic) y se acredita la idoneidad del graduado para ejercer determinada profesión, de lo contrario, llegaría a un contrasentido declarar la legalidad de la correspondiente acta de grado de Henry Alfonso Roa Moreno, lo que permitiría su ejercicio profesional, a pesar de que el correspondiente programa universitario no contaba con los requisitos para su oferta y funcionamiento, con lo que se reitera, debe accederse a las pretensiones de la demanda (sic).

En criterio del Tribunal, se podría predicar confianza legítima en los eventos en los que una institución superior otorga un título universitario (diploma o acta de grado), referida a la valoración de la conducta del administrado, consistente en su convicción sobre la validez del documento.

Sin embargo, advierte el Tribunal que se llegaría a un contrasentido o contradicción declarar la legalidad de un acto cuando el correspondiente programa universitario no contaba con los requisitos legales para su oferta y funcionamiento.

Para esta Sala, el Tribunal explicó dos conceptos diferentes: por un lado, i) la presunción de legalidad de los actos administrativos, y por otro, ii) la confianza legítima predicable de la conducta de los particulares.

En este proceso, al tratarse de una acción de lesividad, a la cual se aplicaron las reglas de la acción de nulidad, el debate giró en torno al primer tema, es decir, a derruir la presunción de legalidad del acto administrativo.

No obstante, el recurso de apelación controvierte el hecho de que, en su criterio, el Tribunal no tuvo en consideración la conducta de su poderdante para valorar la validez del acto administrativo, la que califica como confianza legítima.

Sobre este asunto, esta Sala descarta que la sola convicción del tercero interesado, sin otros hechos probados, y en el marco de la acción que se estudia, configure la confianza legítima.

Al respecto, en reciente decisión de esta Secció, de 20 de febrero de 2020, esta Sala analizó los presupuestos requeridos para identificar en una situación la confianza legítima susceptible de protección jurídica y concluyó que se debe tratar de i) una expectativa legítima; ii) la expectativa debe estar basada en hechos o circunstancias objetivas atribuibles a la actuación del Estado; iii) Dichas circunstancias objetivas son modificadas de manera súbita e inesperada, lo cual afecta la situación jurídica del administrado, y iv) El Estado omite la implementación de medidas encaminadas a que el administrado pueda adaptarse a la nueva situación. En la sentencia referida, se expresó en los siguientes términos:

«la identificación de situaciones de confianza legítima susceptibles de protección jurídica suponen la concurrencia de los siguientes presupuestos fundamentales: que se trate de una expectativa legítima, fundada en hechos o circunstancias objetivas atribuibles a la actuación del Estado, y que, de manera súbita e inesperada, las autoridades modifiquen la situación jurídica del administrado, omitiendo la implementación de medidas encaminadas a que el administrado se pueda adaptar a la nueva situación.

En el caso concreto, del argumento expuesto por la apoderada en el recurso de apelación, se puede concluir que la creencia consistente en que el instituto Universitario de la Paz era una institución seria y responsable, que actuaba dentro de la ley, por ser una entidad oficial, configura las reglas i) y ii) expuestas, puesto que inscribirse a una carrera ofertada podría generar una expectativa legítima de graduarse como profesional en Medicina Veterinaria y Zootecnia. Incluso, el hecho se basa en circunstancias objetivas atinentes a la oferta de un programa académico en el municipio de Piedecuesta, sin que el estudiante supiera que dicho programa no tenía el respectivo registro.

Sin embargo, no se configuran los requisitos consistentes en que dichas circunstancias objetivas sean modificadas de manera súbita e inesperada y que el Estado haya omitido la implementación de medidas encaminadas a que el administrado pueda adaptarse a la nueva situación.

Frente al primer punto, es necesario precisar que la confianza legítima implica demostrar que quien actúa amparado bajo dicho principio, actúa de buena fe, bajo el error invencible de que su actuación está acorde con el ordenamiento jurídico, en la medida en las autoridades han sido consistentes en afirmar que tal actuación es correcta.

Sin embargo, en el caso en particular, sucede lo contrario, toda vez que la administración ha afirmado que no es posible impartir un programa que no cuente con el registro respectivo, por lo que no estamos ante una buena fe calificada, producto de error invencible. En ese sentido, no hay modificación súbita e inesperada de las circunstancias, pues consistentemente el Estado no ha convalidado títulos de instituciones con programas no inscritos. Luego, no se atenta contra la confianza legítima, toda vez que ella no se constituye por el hecho de que la institución universitaria ofrezca un programa contrariando la ley, menos cuando el registro respectivo es de acceso público. Si bien el actor pudo actuar de buena fe, ella no es constitutiva de confianza legítima, pues el error en que le hizo incurrir la Institución no era invencible, ni deviene de un cambio súbito e inesperado del actuar de la administración.

Así mismo, no se configura el iv) presupuesto, consistente en que el Estado haya omitido la implementación de medidas encaminadas a que el administrado pueda adaptarse a la nueva situación, puesto que, en el numeral 2 del artículo 3 de la Resolución nro. 8244 de 2006, se dispusieron algunas medidas tendientes a que los estudiantes pudieran obtener un título válido:

«facilitar a los estudiantes que adelantaron, o que están aún adelantando los “programas” referidos en Piedecuesta, sin contar con el correspondiente registro, la opción de estudiar en otra institución de educación superior que cuente con el registro calificado del respectivo programa, previo el convenio o acuerdo interinstitucional respectivo, o de cursarlos en el mismo Instituto, en la ciudad de Barrancabermeja, siempre que cuente con registro calificado, debiendo cubrir los costos que demande una u otra opción, y previo el acuerdo que con arreglo a la Ley se establezca entre las partes. Dichos trámites deberán emprenderse a más tardar dentro de los treinta días siguientes a la fecha de ejecutoria del presente acto, de lo cual se deberá rendir informe oportuno por parte del Rector de la Institución a la Subdirección de Vigilancia Administrativa del Viceministerio de Educación Superior.

En síntesis, al momento de analizar la procedencia de amparar derechos con base en la confianza legítima, debe tenerse en cuenta la validez de la actuación de la administración para realizar su conducta, pues ella debe ser válida y legítima de conformidad con la ley y los reglamentos. Pues, de lo contrario, si resulta evidente que su actuación desconoce los preceptos en que debe fundarse, el ciudadano no puede ampararse en ella alegando que la suya fue de “buena fe”, pues el ordenamiento jurídico está estructurado para la protección del interés público; y el cumplimiento de los requisitos para el ejercicio de una profesión se inspira precisamente en el interés de la colectividad de contar con profesionales idóneos para el ejercicio de la misma.

O, para decirlo en otros términos, no obstante la responsabilidad que cabe a la persona jurídica de derecho público que actúa por fuera de la ley y en evidente contradicción con ella, el ciudadano que pretende derivar de tal actuación el derecho que la actuación ilegal dice conferirle, no obstante su “buena fe”, no puede argumentar que le debe ser reconocido con fundamento en el principio de la “confianza legítima”, pues ello llevaría a privilegiar el interés particular sobre el general, desconociendo la esencia misma de la intervención del Estado en los servicios públicos, precisamente instituida para el amparo de esta última.

Precisamente por ello la prestación del servicio público se ampara en la adecuada información que se suministra al público en general sobre las características del mismo, lo que impone al ciudadano el deber de averiguar previamente las condiciones en que habrá de recibirlo, acudiendo para estos efectos al Sistema Nacional de Información de la Educación Superior, como lo señaló la agencia del Ministerio Público.

Así las cosas, no es cierto que, dentro del proceso que declara la nulidad de un acto administrativo, la creencia de una persona, consistente en que una institución oficial actúa dentro del marco de la ley, configura su actuación dentro de la confianza legítima.

Bajo los mismos presupuestos debe entenderse la improcedencia de acceder a la petición de la apelante cuando afirma que el título debe mantenerse, teniendo en cuenta que el estudiante tiene el convencimiento de que el programa sí cumple los requisitos de ley, por lo que no se le puede perjudicar por los errores en la falta de registro atribuibles a una institución universitaria.

Al respecto, y en adición a lo dicho, se observa que, en decisión reciente de esta Corporación, de 13 de marzo de 2020, se expresó que el medio de control de nulidad (análisis también aplicable a la acción de nulidad contemplada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo), en caso de prosperar, tiene como consecuencia la invalidez de los actos administrativos, puesto que se analiza si en él se configura alguna de las causales establecidas en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, referidas a la infracción de las normas en que debería fundarse, la falta de competencia, la falsa motivación, la desviación de poder, la expedición irregular o la expedición con violación al debido proceso y audiencia:

«El medio de control de nulidad no lleva implícita una consecuencia de ineficacia de las decisiones así discutidas ante el juez, sino su invalidez, pues lo que busca es la verificación de los atributos de legalidad que corresponden a este tipo de actuaciones de la Administración, y en ese norte, cargos tales como la falta de competencia, o de motivación, o la desviación de poder, la expedición irregular o la infracción de normas superiores o del derecho al debido proceso y de audiencia son los que podrían definir si el acto así enjuiciado debe desaparecer del mundo jurídico.

Adicionalmente, teniendo en cuenta que la acción o medio de control de nulidad garantiza la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, en aplicación de las causales taxativas antes referidas, los argumentos referidos a la convicción particular de una persona sobre su validez o sobre las consecuencias que para él se deriven, a partir de la conducta de una entidad pública, no son razones suficientes, ni excepciones, para sostener la legalidad de un acto administrativo en el que se ha configurado alguna de las aducidas causales.

En el caso concreto, advierte la Sala que el argumento para solicitar la revocatoria de la decisión que declaró la nulidad, precisamente, se basa en la convicción del particular sobre su validez, razón por la que, de conformidad con lo expuesto, dicho argumento no tiene vocación de prosperidad para acceder a la solicitud de revocatoria de la decisión del a quo, ya que no desvirtúa el incumplimiento de las normas en que debería fundarse el acto administrativo.

Adicionalmente, respecto de las consecuencias que para el recurrente se derivan de la conducta de la entidad pública, la acción o medio de control de nulidad no es el mecanismo para debatir tal controversia, puesto que se escapa a la protección en abstracto que se hace del ordenamiento jurídico. Incluso, en lo que atañe a este punto, la recurrente expresó que: «cual sea la decisión que se tome en segunda instancia, el hecho de la Universidad ha causado un daño enorme a mi cliente quien necesariamente adelantará un proceso de reparación directa, lo que indica que, frente al eventual daño ocasionado por parte del ente universitario, identifica un medio de control en el que puede tramitar su inconformidad por la omisión de la entidad pública.

12.2. El segundo argumento del recurso de apelación.

Planteó la apoderada recurrente que el señor Henry Alfonso Roa Morales adelantó los estudios de Medicina Veterinaria y Zootecnia y sus conocimientos son imposibles de revocar con la sentencia, pues «están dentro de su haber intelectual y su patrimonio. El simple hecho de que la Universidad no haya cumplido algunos requisitos formales ante el Ministerio de Educación no quiere decir que el señor Roa Morales sea un impostor o tegua en la veterinaria».

El argumento contiene dos afirmaciones: la primera, refiere a que “los conocimientos no se pueden revocar con la sentencia”, de tal forma que dicha afirmación no endilga ningún yerro al Tribunal, y se trata de una apreciación que no corresponde al objeto de un recurso de apelación, ni refiere a algún aspecto sostenido en la decisión del a quo.

La segunda consiste en que su poderdante no es un impostor o tegua por el hecho de que el Instituto Universitario no haya cumplido con el registro del programa. En similar sentido al expuesto en el párrafo precedente, tal afirmación no fue expuesta en la decisión del a quo, por lo que la Sala, como juez de segunda instancia, no podrá examinar este argumento, tal y como se indicó ut supra §10., en relación con la legalidad del acta de graduación nro. 1523 de 28 de septiembre de 2007, por tratarse de afirmaciones subjetivas por fuera del fallo que se revisa.

12.3. El tercer argumento del recurso de apelación

Adujo la apoderada que «brilla por su ausencia que la ley en estos casos, (sic) castiga a la víctima y deja impune la conducta de los victimarios, quienes propiciaron las faltas e irregularidades. Lo correcto sería validar el título del ciudadano e imponer las sanciones a los directivos y la misma universidad».

Esta Sala constata, tal y como lo adujo el Tribunal Administrativo de Santander, que el presente proceso fue resultado de los actos administrativos sancionatorios dentro de la investigación administrativa realizada.

«La causa de la referencia fue iniciada por orden del Ministerio de Educación Nacional en Resolución No. 8244 de 28 de diciembre de 2006 de la Viceministra de Educación Preescolar, Básica y Media encargada de las funciones del Despacho de la Ministra de Educación Nacional, “Por la cual se resuelve una investigación” (fls. 13-18), confirmado en Resolución No. 6151 de 09 de octubre de 2007 de igual autoridad, “Por el cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 8244 del 28 de diciembre de 2006” (fls. 19-23).

Adicionalmente, se evidencia que la Resolución nro. 8244 de 2006 dispuso solicitar al Consejo Directivo y al rector del Instituto Universitario de la Paz «demandar ante las autoridades judiciales los títulos académicos otorgados a quienes cursaron, terminaron y recibieron títulos académicos correspondientes a los “programas” de Ingeniería Agronómica y de Medicina Veterinaria y Zootecnia, ofertados y desarrollados en Piedecuesta desde agosto del 2001 e impuso la sanción de amonestación pública.

Se advierte por parte de la Sala que la Resolución nro. 8244 de 2006 impuso al Instituto Universitario de la Paz la sanción de amonestación pública, la cual era susceptible de ser demandada; así, si lo que pretendía el tercero interesado era que se sancionara más drásticamente a quienes propiciaron las faltas e irregularidades, esto es, a la entidad universitaria y se le otorgara el título a su cliente, debió haberla demandado. Sin embargo, no lo hizo, razón por la que en este proceso no es dable entrar a revisar el punto atinente a la sanción.

De otra parte, la Sala advierte que lo referente al daño que alega le fue causado, tal y como lo indicó la apelante al mencionar que se “castiga a la víctima”, debe ser objeto de otro proceso, el cual ya expresó la recurrente que interpondrá, bajo el medio de control de reparación directa, situación en el que podrá controvertir lo referente a dicho daño.

12.4. El cuarto argumento del recurso de apelación

Expresó la apoderada en el recurso de apelación que «la ley y la jurisprudencia ha estudiado la figura del impostor y en general se ha concluido que sus actos son válidos cundo (sic) están enmarcados dentro de cierto ropaje de legalidad. En caso de un juez que ejerza sin tener las calidades y requisitos exigidos por la ley: sus actos son válidos. Aquí por analogía, in bonna parte, podemos acudir a esta figura.

La Sala considera que la apoderada del tercero interesado cuestiona la decisión del a quo, por cuanto que no aplicó el principio general del derecho del “error común creador de derecho”.

Dicho error consiste en la creencia invencible para una colectividad de actuar de conformidad con las prescripciones legales, por lo que el comportamiento se realiza con buena fe exenta de culp y el sistema jurídico reconoce y protege la conducta desplegada bajo dichos supuestos.

Como quiera que la apelante solicitó la aplicación de la analogía en relación con las calidades de los jueces, era su deber demostrar sus afirmaciones; lo cual no hizo, puesto que sólo enunció de manera genérica un supuesto sobre el cual “ciertos actos de jueces sin calidades resultan válidos”, pero no permite establecer de qué manera se trata del mismo supuesto de hecho que, en garantía del principio de igualdad, obligue a aplicar dicha figura en la segunda instancia al desatar un recurso que declaró la ilegalidad de un acto. Ello aunado a la improcedencia de la figura, pues es evidente que no se trataba para el tercero interesado de un error invencible, ni era común a muchos, pues bien pudo enterarse de las condiciones del programa que se ofrecía, toda vez que los programas acreditados en Colombia están publicados en el Sistema Nacional de Acreditación de la Educación Superior, y además, la investigación del Ministerio fue iniciada mediante la Resolución nro. 5437 del 23 de noviembre de 2005, y la Resolución nro. 8244, que decidió la actuación administrativa, de 28 de diciembre de 2006, notificada el 22 de enero de 2007, es decir, anterior a la entrega del acta de grado al tercero interesado.

Finalmente, la acción de nulidad, por la causal de infracción de las normas en que debería fundarse, tiene como finalidad la protección del interés general, y no el análisis de la conducta particular del tercero interesado en los términos propuestos, por lo que el cargo no prospera.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 18 de julio marzo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se declaró la nulidad del acta de graduación nro. 1523 de 28 de septiembre de 2007, por la cual el Instituto Universitario de la Paz le confirió a Henry Alfonso Roa Morales el título de Médico Veterinario y Zootecnista.

SEGUNDO: En firme esta providencia, remítase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN                                OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

             Presidenta                                                                   Consejero de Estado

     Consejera de Estado

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ                  ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

          Consejero de Estado                                                Consejero de Estado

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

ACLARACIÓN DE VOTO DE NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Radicación número: 68001-23-31-000-2008-00475-01A

Actor: INSTITUTO UNIVERSITARIO DE LA PAZ

Demandado: HENRY ALFONSO ROA MORALES

Referencia: Medio de control de nulidad

Con el debido respeto manifiesto que aunque comparto la decisión adoptada en la sentencia de 22 de octubre de 2020, a través de la cual se confirmó el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, que declaró la nulidad del acta de graduación nro. 1523 de 28 de septiembre de 2007, por la cual el Instituto Universitario de la Paz le confirió a Henry Alfonso Roa Morales el título de Médico Veterinario y Zootecnista, considero que han debido aclararse las razones por las cuales en el caso sub judice no se configuraron los presupuestos de la confianza legítima.

Ello por cuanto al examinar el cargo formulado por el tercero con interés directo, consistente en el desconocimiento del principio de confianza legítima, la sentencia de la Sala indicó:

“[…] Tal y como se dijo en precedencia, Henry Alfonso Roa Morales creyó que el Instituto Universitario de la Paz era una institución seria y responsable, que actuaba dentro de la ley, por ser una entidad oficial. Frente a lo anterior, la apoderada concluyó que, en su criterio, su poderdante actuó en el marco de la confianza legítima.

(…)

Al respecto, en reciente decisión de esta Secció, de 20 de febrero de 2020, esta Sala analizó los presupuestos requeridos para identificar en una situación la confianza legítima susceptible de protección jurídica y concluyó que se debe tratar de i) una expectativa legítima; ii) la expectativa debe estar basada en hechos o circunstancias objetivas atribuibles a la actuación del Estado; iii) Dichas circunstancias objetivas son modificadas de manera súbita e inesperada, lo cual afecta la situación jurídica del administrado, y iv) El Estado omite la implementación de medidas encaminadas a que el administrado pueda adaptarse a la nueva situación. En la sentencia referida, se expresó en los siguientes términos:

(…) no se configuran los requisitos consistentes en que dichas circunstancias objetivas sean modificadas de manera súbita e inesperada y que el Estado haya omitido la implementación de medidas encaminadas a que el administrado pueda adaptarse a la nueva situación (…). En ese sentido, no hay modificación súbita e inesperada de las circunstancias, pues consistentemente el Estado no ha convalidado títulos de instituciones con programas no inscritos. Luego, no se atenta contra la confianza legítima, toda vez que ella no se constituye por el hecho de que la institución universitaria ofrezca un programa contrariando la ley, menos cuando el registro respectivo es de acceso público […]”. (Resaltado fuera del texto original).

Pues bien, considero que no resulta razonable concluir que el tercer requisito para la protección del principio de confianza legítima, esto es, que de manera súbita e inesperada las autoridades modifiquen la situación jurídica del administrado, no se cumplió porque “consistentemente el Estado no ha convalidado títulos de instituciones con programas no inscritos”, siendo que sobre tal premisa no descansó el argumento del recurrente.

En efecto, lo alegado por la apoderada del señor Henry Alfonso Roa Morales es que su prohijado actuó en el marco de la confianza legítima al “creer que la UNIPAZ era un instituto serio, responsable y que actuaba dentro de la ley, entre otras razones, por cuanto es una entidad oficial”, de lo que se evidencia que la confianza legítima no se invocó porque, a juicio del administrado, existieran actuaciones precedentes de la Administración en las que se convalidaron títulos universitarios sin registro académico.

El entendimiento dado tornó confusa la resolución del cargo, siendo suficiente argumentar que si bien se presentó una modificación súbita de las circunstancias objetivas que llevaron al administrado a inscribirse en un instituto académico para optar por un título profesional, ello no significa que deban convalidarse actos contrarios a las leyes o al interés general, sino que, como la ha explicado la jurisprudencia constituciona, se deben armonizar el interés general y particular, y para ello la Administración debe adoptar medidas que le permita a los administrados asimilar la nueva situación, como en efecto sucedió en el caso particular con la Resolución núm. 8244 de 2006, en la que se dispusieron algunas medidas tendientes a que los estudiantes pudieran obtener un título válido.

En estos términos dejo expuestas las razones de mi aclaración de voto.

Fecha ut supra,

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejera