CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
RADICACIÓN NÚMERO : 76001-23-31-000-2002-02446-01(AP)
FECHA : Bogotá, D.C., veintidós (22) de mayo de
dos mil tres (2003)
CONSEJERO PONENTE : ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ ENRIQUEZ
ACTOR : RICARDO VARGAS Y OTROS
DEMANDANDO : MUNICIPIO DE ANDALUCÍA (VALLE DEL
CAUCA)
REFERENCIA : ACCIÓN POPULAR
Resuelve la Sala la impugnación interpuesta por la parte demandante en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, el 17 de enero de 2003, por medio de la cual decidió negar la Acción Popular incoada por el señor Ricardo Vargas y otros.
ANTECEDENTES
La demanda
El 20 de junio de 2002, el señor Ricardo Vargas y otros instauraron acción popular en contra del Municipio de Andalucía ( Valle del Cauca) en la que solicitaron la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la seguridad y salubridad públicas y el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública.
Sostuvo que se vulneraron los derechos mencionados porque en el municipio de Andalucía, hay un cementerio que no cuenta con las instalaciones adecuadas para la práctica de necropsias de cadáveres en estado de descomposición o en vía de exhumación, de acuerdo con el art. 27 del Decreto 786 de 1990, que establece que las salas de necropsias para cadáveres, en estado de descomposición, de los cementerios deben cumplir los siguientes requisitos: a) privacidad, es decir, condiciones adecuadas de aislamiento y protección. b) iluminación suficiente, c) agua corriente, d) ventilación, e) Mesa especial para autopsias y f) disponibilidad de energía eléctrica. Agregó que el art. 3 del Decreto 2455 de 1986 dispone que es obligación de los alcaldes velar para que se dé estricto cumplimiento a las normas sobre las salas de necropsias.
Manifestaron que la Secretaría departamental de Salud, respondiendo una petición, afirmó que el cementerio del municipio de Andalucía no cuenta con Sala de Necropsias y que "el cementerio tiene acta de visita de visita (sic) 1042 del 18 de abril pasado. No tuvo licencia sanitaria de funcionamiento con posterioridad al 17 de abril de 1991".
Conforme a lo anterior, solicitaron lo siguiente:
"2. Se ordene al señor alcalde del municipio demandado, efectuar de forma inmediata las actuaciones necesarias, para que se construya en el cementerio de ese municipio las instalaciones apropiadas para la práctica de necropsias de cadáveres en estado de descomposición.
3. Se ordene la suspensión del permiso de funcionamiento del cementerio, hasta tanto se hayan construido las instalaciones apropiadas para la práctica de necropsias a cadáveres en estado de descomposición, dando cumplimiento a lo previsto en el parágrafo 2 del art. 3 del Decreto 2455 de 1986.
4. Se condene al municipio demandado a cancelar en nuestro favor el incentivo económico establecido en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, el cual consideramos superior a 50 salarios mínimos legales mensuales."
Contestación de la demanda
El 26 de agosto de 2002, el municipio de Andalucía, al contestar la demanda, se opuso a las pretensiones (Fl. 30).
Señaló que el cementerio del municipio es de carácter privado y está administrado por la iglesia católica, razón por la cual la administración municipal no se encuentra obligada a construir dotaciones en sus instalaciones.
Adicionalmente, manifestó que en el municipio no se practican necropsias de cadáveres en descomposición, ni exhumaciones, por lo que la construcción de las salas mencionadas es inocua. Al respecto afirmó:
"De otro lado sabemos y no es difícil probar si lo es requerido, que en el municipio no existe fiscalía que es la entidad que normalmente ordena esta clase de experticios sobre cadáveres en estado de descomposición, no es común ni se conocen casos de estos ejercicios en Andalucía, no existen decesos cuantitativos que ameriten aproximarse a una amenaza de la salubridad pública surgiendo de forma obligada el interrogante ¿Cómo se va a levantar una edificación como lo pretende la demanda en un lugar como el cementerio de Andalucía para desarrollar unas actividades por peritos especializados como lo son los médicos forenses y delegados de la Fiscalía General de la Nación, cuando no está latente siquiera la posibilidad de ser utilizada?. Considero, esto constituiría un derroche que por supuesto la misma ley sanciona además iría en contravía de principios constitucionales como la prevalencia del interés general sobre el particular además de otros principios ya expresados en el libelo de la presente contestación".
Propuso las siguientes excepciones:
a) Falta de legitimación por activa: Sostuvo que los demandantes no demostraron la afectación de sus derechos ni que pertenecen a la comunidad en la que supuestamente se presenta la vulneración, por lo que no tenían legitimidad para interponer la acción popular.
b) Falta de jurisdicción y competencia: Afirmó que al ser el cementerio de Andalucía una institución de carácter privado, regida por las normas del derecho privado, la jurisdicción ordinaria es la competente para conocer de la demanda.
c) Ejercicio indebido de la acción popular: Agregaron que, en este caso, la acción procedente es la de cumplimiento, para que la parte actora busca el cumplimiento de diferentes disposiciones, entre ellas las del Decreto No. 786 de 1990 y 2455 de 1986.
Audiencia especial de pacto de cumplimiento
El 2 de octubre de 2002, se declaró fallida la audiencia de pacto de cumplimiento, por cuanto las partes no llegaron a acuerdo alguno.
Alegatos de conclusión
El 13 de enero de 2003, la entidad demandada presentó alegatos de conclusión (Fl. 59).
Sostuvo que el cementerio de Andalucía es propiedad de la Parroquia San Vicente Ferrer de Andalucía. Agregó que en el Municipio no se realizan necropsias de cadáveres en estado de descomposición, ni exhumaciones. Al respecto afirmó:
"En cuanto a procedimientos practicados por el Municipio para practicar necropsias, no se tiene conocimiento, pues lo pertinente a las necropsias de los cadáveres en estado de descomposición por vía de inhumación, son practicadas por medicina legal generalmente en el Municipio de Tuluá, pues cuando ocurre un hecho ( muerte violenta) en nuestro municipio en el cual se hayan cadáveres (sic). El Municipio de Andalucía, por medio de la Inspección de policía o Comando de Policía practica los levantamientos y los cadáveres son remitidos en forma inmediata a la ciudad de Tuluá, pues deben ser dejados a disposición de Medicina Legal y de la Fiscalía General de la Nación según el caso, ya que nuestro en Municipio no hay sede de la Fiscalía y de Medicina Legal; con relación a exhumaciones no se conocen dicha situaciones, pues el Municipio no es competente para ese tipo de eventos y nunca ha recibido comunicaciones al respecto".
Por último, sostuvo que el municipio no tiene presupuesto para la construcción de Salas de Necroscopia, pues el cementerio es privado y las limitaciones presupuestales no se lo permiten.
La providencia apelada
El 17 de enero de 2003, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda (Fl. 64).
Sostuvo que el actor no probó la vulneración de los derechos colectivos, en el municipio de Andalucía. En efecto, afirmó:
"Respecto de la carga probatoria, que le correspondía con relación a este asunto, a los actores, es de anotar que estos, no le dieron cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 30 ibidem, que consagra que: "La carga de la prueba corresponderá al demandante". Ninguna prueba obra en el proceso tendiente a demostrar la vulneración o agravio de los derechos colectivos de los habitantes, por no contar el cementerio con sala para necropsias, ya que estas diligencias, como se ha visto, no se hacen en Andalucía, sino, en la ciudad de Tuluá, lugar cercano y de fácil acceso. Por lo tanto, la afirmación de que estas se realizan en el Hospital, por no existir en el cementerio la correspondiente Sala, queda desvirtuad y carece de respaldo probatorio".
La apelación
El 30 de enero de 2003, la parte actora apeló la sentencia de primera instancia (Fl. 82). En el recurso presentado afirmó que "la apelación presentada de manera genérica, se considera que abarca todos los puntos que fueron contrarios al apelante".
CONSIDERACIONES DE LA SALA
En el caso bajo estudio se tiene que, con la acción interpuesta, se pretende la protección de los derechos al goce de un ambiente sano, a la salubridad y seguridad pública y al acceso a la infraestructura en servicios públicos.
Los actores fundamentan sus pretensiones en la amenaza que constituye, para la comunidad, el hecho de que el cementerio de Andalucía no cuente con salas adecuadas para realizar necropsias en cadáveres en descomposición o exhumaciones. Como prueba de esta afirmación aportaron la respuesta de la Secretaría Municipal de Salud, según la cual el cementerio no dispone sala de necropsias y, desde 1991, no cuenta con licencia de funcionamiento.
Como se dijo, el Tribunal negó las pretensiones de la demanda por considerar que no se demostró la vulneración de los derechos colectivos dado que, según afirmó el Alcalde, en el municipio no se realizan ese tipo de necropsias o exhumaciones. Sin embargo, la Sala estima que el análisis y la solución del caso sub exámine, han de partir del carácter preventivo de las acciones populares así como de las obligaciones, que a la luz de la nueva constitución, tienen las autoridades públicas. Por lo anterior, y en orden a llegar a una solución adecuada, es necesario precisar algunas de las normas que establecen los deberes de autoridades y particulares sobre la materia.
"Ley 9 de 1979 "Por la cual se dictan medidas Sanitarias"
De los cementerios.
"Artículo 537. Todos los cementerios requerirán licencia para su funcionamiento".
"Art. 577. Teniendo en cuenta la gravedad del hecho y mediante resolución motivada, la violación de las disposiciones de esta Ley, será sancionada por la entidad encargada de hacerlas cumplir con alguna o algunas de las siguientes sanciones:
a) Amonestación,
b) Multas sucesivas hasta por suma equivalente a 10.000 salarios diarios mínimos legales al máximo valor vigente en el momento de dictarse la respectiva resolución.
c) Decomiso de productos
d) Suspensión o cancelación del registro o de la licencia y
e) Cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificación o servicio respectivo.
Decreto 2455 de 1986 "Por el cual se provee la integración de los servicios seccionales de salud con los de medicina legal".
Artículo 3. Las salas de necropsias y consultorios de los hospitales adscritos al Sistema Nacional de salud, podrán utilizarse para la práctica de autopsias y reconocimiento médico legales respectivamente.
Parágrafo 1. Para los efectos del presente decreto, las necropsias médico legales a las que se refieren los artículos anteriores serán las practicadas a cadáveres que no estén en descomposición. Las necropsias a cadáveres en estado de descomposición deberán efectuarse en los cementerios tanto públicos y privados, los que estarán provistos de instalaciones mínimas, adecuadas para tales fines, de acuerdo con la reglamentación que expida el ministerio de Salud.
Parágrafo 2. La existencia de dichas instalaciones en los mencionados cementerios, será requisito indispensable para obtener la respectiva licencia sanitaria de funcionamiento por parte del Ministerio de Salud o de sus servicios Seccionales de Salud; el carácter y especificaciones de las mismas deberán ajustarse a las normas que el Ministerio de Salud expida a ese efecto, en desarrollo de la ley 9 de 1979.
Parágrafo 3. Los alcaldes municipales en coordinación con las autoridades sanitarias velarán para que se dé estricto cumplimiento a las normas del presente decreto, sobre necropsias de cadáveres en estado de descomposición. (se resalta)
Decreto No 0786 DE 1990 "Por el cual se reglamenta parcialmente el titulo ix de la ley 09 de 1979, en cuanto a la practica de autopsias clínicas y medico -legales, así como viscerotomias y se dictan otras disposiciones".
Artículo 1°. Denomínase AUTOPSIA o NECROPSIA al procedimiento mediante el cual a través de observación, intervención y análisis de un cadáver, en forma tanto externa como interna y teniendo en cuenta, cuando sea del caso, el examen de las evidencias o pruebas físicas relacionadas con el mismo, así como las circunstancias conocidas como anteriores o posteriores a la muerte, se obtiene información para fines científicos o jurídicos.
Artículo 27. Son requisitos mínimos de apoyo para la práctica de autopsias los siguientes:
a) Privacidad, es decir condiciones adecuadas de aislamiento y protección;
b) Iluminación suficiente.
c) Agua corriente.
d) Ventilación;
e) Mesa especial para autopsias;
f) Disponibilidad de energía eléctrica.
Parágrafo. En circunstancias excepcionales, las autopsias podrán ser practicadas utilizando para colocar el cadáver una mesa u otro soporte adecuado. Igualmente podrán realizarse sin el requisito de energía eléctrica y aunque el agua no sea corriente.
Artículo 29. Distínguense los siguientes lugares para la práctica de autopsias:
a) Las salas de autopsias de Medicina Legal, cuando se trate de autopsias médico - legales, o en su defecto, las previstas en los siguientes literales de este artículo;
b) Las salas de autopsias de los hospitales cuando se trate de cadáveres distintos de aquellos que están en descomposición o hayan sido exhumados;
c) Las salas de autopsias de los cementerios públicos o privados así como otros lugares adecuados, cuando se trate de municipios que no cuenten con hospital.
Parágrafo 1°. A juicio del perito y en coordinación con las autoridades, las autopsias médico - legales se podrán realizar en lugares distintos de los indicados en este artículo.
Parágrafo 2° En los casos de autopsias de cadáveres en descomposición o exhumados, éstas podrán ser realizadas en cualquiera de los lugares indicados en este artículo, distintos de los hospitales.
Artículo 30. Los hospitales, clínicas y cementerios públicos o privados tienen la obligación de construir o adecuar sus respectivas salas de autopsias.
Las autoridades sanitarias competentes se abstendrán de expedir o renovar la licencia sanitaria de funcionamiento, cuando las entidades señaladas en este artículo no cumplan con dicha obligación.
Artículo 34. A partir de la fecha de la publicación del presente Decreto otorgase un plazo de 12 meses para que los establecimientos aquí señalados cumplan con la obligación de construir o adecuar sus respectivas salas de autopsias. Si así no lo hicieren, los Jefes de los Servicios Seccionales de Salud podrán imponer a las entidades infractoras cualquiera de las sanciones previstas en el artículo 577 de la Ley 09 de 1979". (Se resalta)
Conforme a las normas citadas, es claro lo siguiente:
- Las necropsias de cadáveres en descomposición o las exhumaciones deben ser realizadas en los sitios que determina el art. 29 del Dec. 786 de 1990, con excepción de los hospitales.
- Los cementerios, tanto públicos como privados, deben adecuar sus instalaciones para dotarlos de salas de necroscopia que cumplan los requisitos establecidos en la ley.
- Las autoridades deben velar por el cumplimiento de las normas mencionadas. Para ello deben imponer las sanciones previstas en el art. 577 de la ley 9 de1979 y, necesariamente, abstenerse de expedir licencia sanitaria de funcionamiento.
Teniendo en cuenta que, en el sub iudice, se trata de un cementerio privado, conforme a las normas citadas, se podría pensar, en principio, que el municipio de Andalucía no tiene la obligación de construir las salas de necropsias, pues, como se dijo, su obligación, en casos de incumplimiento, se reduce a abstenerse de expedir licencia sanitaria de funcionamiento o imponer las sanciones contempladas en el art. 577 de la ley 9 de 1979.
No obstante, la Sala considera que las disposiciones mencionadas deben ser analizadas a la luz de la finalidad de las acciones populares y de las obligaciones que surgen de la Constitución de 1991. Por lo anterior, se puntualizará, en primer lugar, cuál es la finalidad de las acciones populares y, en segundo lugar, se analizarán las obligaciones que, sobre el particular, tienen autoridades a la luz de la Constitución de 1991.
Finalidad de las acciones populares
Las acciones populares surgieron con el objetivo de crear un mecanismo idóneo para la protección de los derechos colectivos o de tercera generación. En efecto, el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política consagró la acción popular, reglamentada por la Ley 472 de 1998, a cuyos términos tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares cuando estos actúen en desarrollo de funciones administrativas.
La naturaleza de las acciones populares, por tanto, es preventiva, razón por la cual, en el inciso 2° del artículo 88 de la Ley 472 de 1998 se establece que éstas "... se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.". En relación con la naturaleza y finalidad de tales acciones, la Corte Constitucional ha precisado lo siguiente:
"Característica fundamental de las Acciones Populares previstas en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Nacional, es que permiten su ejercicio pleno con carácter preventivo, pues, los fines públicos y colectivos que las inspiran, no dejan duda al respecto y en consecuencia no es, ni puede ser requisito para su ejercicio el que exista un daño o perjuicio sobre los derechos que se pueden amparar a través de ellas. Desde sus más remotos y clásicos orígenes en el Derecho Latino, fueron creadas para prevenir o precaver la lesión de bienes y derechos que comprometen altos intereses colectivos, sobre cuya protección no siempre cabe la espera del daño; igualmente buscan la restitución del uso y goce de dichos intereses y derechos colectivos. En verdad, su poco uso y otras razones de política legislativa y de conformación de las estructuras sociales de nuestro país, desdibujaron en la teoría y en la práctica de la función judicial esta nota de principio. Los términos del enunciado normativo a que se hace referencia en este apartado, no permiten duda alguna a la Corte sobre el señalado carácter preventivo y restitutorio y se insiste ahora en este aspecto, dadas las funciones judiciales de intérprete de la Constitución que corresponden a esta Corporación, para evitar y corregir equívocos como el advertido en la primera de las sentencias que se examinan"2.
Así las cosas, la prosperidad de la acción popular no depende de que exista un daño o perjuicio, pues la posibilidad de vulneración del derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y tome las medidas necesarias para evitar que efectivamente se presente la vulneración.
Teniendo en cuenta que, conforme a las pruebas que obran en el proceso, es claro que el cementerio de Andalucía no cuenta con las instalaciones adecuadas para realizar exhumaciones y necropcias en cadáveres en descomposición, forzoso es concluir que el hecho de que se realicen esos procedimientos, sin importar la frecuencia de los mismos, pone en peligro el derecho a la salubridad pública y, en esa medida, la acción popular procede para evitar la afectación del derecho.
Por lo anterior, no es admisible el argumento del a quo, según el cual en el caso concreto no se demostró la vulneración del derecho pues en el municipio "generalmente" no se realizan exhumaciones y necropcias en cadáveres en estado de descomposición. Este argumento implica, como se dijo, que la protección del derecho depende de una situación casual; en efecto, dependería de que "generalmente" no se realizan exhumaciones y que las necropsias se realizan en el municipio de Tuluá, circunstancia esta última demostrativa de la amenaza, si se tienen en cuenta las consecuencias que puede acarrear el traslado de cadáveres en estado de descomposición
Una vez establecido que, en este caso, la acción popular es procedente ante la amenaza de los derechos colectivos a la salubridad y seguridad públicas y al acceso a la infraestructura en servicios públicos, es necesario determinar cuál es la obligación de la Alcaldía Municipal frente a la mencionada afectación.
Obligaciones de las autoridades
Como se dijo, la normatividad que reglamenta la construcción de salas de necropsia en los cementerios establece que los Alcaldes y las autoridades sanitarias competentes deben velar por el cumplimiento de las normas y, en caso contrario, deben, como se dijo, imponer las sanciones previstas en el art. 577 de la ley 9 de1979 y abstenerse de expedir licencia sanitaria de funcionamiento. Teniendo en cuenta que las normas mencionadas son anteriores a la Constitución de 1991, la Sala considera necesario analizarlas a la luz de la nueva normatividad y de las obligaciones que la misma impone a las autoridades. Sobre este aspecto, resulta pertinente señalar lo que ha expuesto la Corte Constitucional:
"Puede ocurrir que una norma expedida bajo la vigencia de la Constitución de 1886, ajustada a sus mandatos, aunque propiamente no contenga expresamente una preceptiva contraria a las normas de la actual Constitución, al ser leída, e interpretada literalmente, muestre una contradicción con expresos y claros mandatos de ésta, específicamente, con los que reconocen o establecen derechos, principios y valores superiores. Ante esta situación al juez que le corresponde velar por la supremacía y la integralidad de la Constitución, no le queda otro camino que asegurar la preservación de dichos derechos, principios y valores, y hacer una interpretación de la norma conforme a la Constitución. En efecto, si es posible inaplicar una norma jurídica por ser manifiestamente contraria a la Constitución, con mayor razón, en aras de asegurar la preservación del derecho, es procedente que el juez constitucional pueda hacer una interpretación conforme con la Constitución, sin necesidad de inaplicar la norma, dado que no se presenta la situación de incompatibilidad de dos disposiciones que no puedan ser aplicadas y subsistir al mismo tiempo. De esta manera, se produce una especie de actualización de la norma frente a la nueva Constitución, o dicho de otro modo, una especie de incorporación de los mandatos constitucionales a dicha norma. (Negrillas fuera del texto)
En otras palabras, es indispensable mirar las obligaciones consagradas en las disposiciones citadas, a la luz de la Constitución de 1991 y, de esta manera, lograr la interpretación de las mismas frente a la nueva carta. Esta facultad del juez constitucional, en este caso del juez de la acción popular, surge del papel, que le atribuya la Constitución y la ley, como protector de los derechos colectivos, en el marco de un Estado social de derecho. Al respecto resulta pertinente, citar la siguiente jurisprudencia constitucional:
"En el sistema jurídico del estado social de derecho se acentúa de manera dramática el problema -planteado por Aristóteles- de la necesidad de adaptar, corregir, acondicionar la aplicación de la norma por medio de la intervención del juez. Pero esta intervención no se manifiesta sólo como el mecanismo necesario para solucionar una disfunción, sino también, y sobre todo, como un elemento indispensable para mejorar las condiciones de comunicación entre el derecho y la sociedad, es decir para favorecer el logro del valor justicia (de la comunicación entre derecho y realidad), así ello conlleve un detrimento de la seguridad jurídica.
(...) el sistema jurídico creado por el estado liberal tenía su centro de gravedad en el concepto de ley, de código. La norma legal, en consecuencia, tenía una enorme importancia formal y material, como principal referente de la validez y como depositaria de la justicia y de la legitimidad del sistema. En el estado intervencionista se desvanece buena parte de la importancia formal (validez) y de la importancia material (justicia) de la ley–
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala considera pertinente citar las siguientes disposiciones constitucionales
"Art. 1. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general".
"Art. 2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares".
"ART. 49.–La atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud.
Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. También, establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y control. Así mismo, establecer las competencias de la Nación, las entidades territoriales y los particulares, y determinar los aportes a su cargo en los términos y condiciones señalados en la ley.
Los servicios de salud se organizarán en forma descentralizada, por niveles de atención y con participación de la comunidad.
La ley señalará los términos en los cuales la atención básica para todos los habitantes será gratuita y obligatoria.
Toda persona tiene el deber de procurar el cuidado integral de su salud y la de su comunidad".
De acuerdo con las normas mencionadas, las autoridades no sólo deben abstenerse de realizar conductas que atenten contra los derechos de las personas, sino que deben desempeñar un papel activo, es decir, configurar con sus actuaciones un mecanismo que permita garantizar la efectividad de los derechos constitucionales.
En desarrollo de esta obligación, conforme al art. 49, a los municipios corresponde construir las obras que demande el progreso local y promover el mejoramiento social de sus habitantes, pues la atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios a cargo del Estado. En relación con el derecho a la salud, se debe tener en cuenta lo siguiente:
"Colombia, como estado social de derecho esencialmente debe caracterizarse no solamente por instituir positivamente las libertades públicas, los derechos humanos o los llamados derechos fundamentales, sino que le compete proveer lo que sea necesario para realizar la prestación de los servicios públicos a su cargo, en especial los relacionados con el respeto y la integridad de la persona humana, pues, con ello se realizarán un orden jurídico y social ciertos y eficaces que redundan para la colectividad en seguridad jurídica."
"La Salud es uno de aquellos bienes que por su carácter inherente a la existencia digna de los hombres, se encuentra protegido, especialmente en las personas que por su condición económica, física o mental, se hallen en circunstancias de debilidad manifiesta. Este derecho, así entendido, busca el aseguramiento del fundamental derecho a la vida, por lo cual, su naturaleza asistencial impone un tratamiento prioritario y preferencial por parte del poder público y el legislador, con miras a su protección efectiva".
Como se dijo, el derecho a la salud es inherente a la dignidad humana y, en esa medida, la prestación de los servicios de salud están a cargo del Estado quién debe brindarle una atención prioritaria. Ahora bien, cuando el derecho a la salud se puede ver afectado de manera generalizada, nos encontramos frente a un problema de salubridad públic que merece, por parte del Estado, una atención inmediata. Esta exigencia, se deriva del carácter de estado social de derecho que reviste el Estado colombiano, que "supone un papel activo de las autoridades y un compromiso permanente en la promoción de la justicia social".
Se debe enfatizar que "las autoridades no sólo deben abstenerse de actuaciones que atenten contra la vida y la integridad de las personas residentes en el país, sino que están obligadas a prevenir los riesgos que las afectan, a evitar que se realicen los que se pueden oportunamente controlar, y a atender las consecuencias de las catástrofes imprevisibles o inevitables.
Por lo anterior, la Sala considera que si, con las disposiciones sobre Salas de necropsia, el legislador buscó salvaguardar el derecho a la salubridad pública, es obligación de las autoridades hacer todo cuanto esté a su alcance para garantizar el efectivo desarrollo de este derecho y, en consecuencia, no resulta posible, a la luz de la nueva Constitución, aceptar que la única obligación de los municipios y las autoridades sanitarias es la de es suspender la licencia de funcionamiento e imponer las sanciones que autoriza la ley.
Si bien con las sanciones que pueden imponer las autoridades, el legislador buscó otorgarle herramientas para hacer efectivas las disposiciones sanitarias, lo cierto es que, es posible como surge del caso concreto, que, a pesar de su aplicación, continúe la vulneración o amenaza del derecho; en ese caso, las autoridades deben realizar todas las actuaciones que estén a su alcance para evitar la vulneración.
Conclusión
Teniendo en cuenta que, en el presente proceso, se probó que el cementerio de Andalucía no cuenta con sala de necropsia y que, inclusive, el cementerio no cuenta, desde 1991, con licencia sanitaria de funcionamiento, la Sala considera que la Alcaldía debe, en virtud de las obligaciones constitucionales aquí señaladas, en su condición de garante de los derechos constitucionales, adoptar todas las medidas necesarias para que el cementerio cumpla los requerimientos legales. Para ello, debe exigir al dueño del cementerio el cumplimiento de tales exigencias, y si tal cosa no fuere posible, lo hará por sí misma para, posteriormente, exigir a los particulares el reembolso de las sumas requeridas.
Por lo anterior, se dispondrá que, en caso de que, en el término de un año, el cementerio no haya adecuado las instalaciones a la normatividad mencionada, el Alcalde del Andalucía (Valle del Cauca) debe adelantar las gestiones necesarias para incluir en el presupuesto municipal, la partida necesaria para construir una sala de necropsias en el cementerio local en la cual, de conformidad con lo previsto en el Decreto 786 de 1990, puedan practicarse autopsias a cadáveres en estado de descomposición.
Por último, la Sala considera pertinente pronunciarse sobre las excepciones planteadas en la contestación de la demanda.
Falta de legitimación por activa: Sobre este punto, basta señalar que ha sido reiterada la jurisprudencia de esta Corporación según la cual es claro que, según lo preceptuado en la ley y lo aducido por la jurisprudencia, todas las personas se encuentran legitimadas para ejercitar una acción popular cuando exista una amenaza o resulte lesionado algún derecho o interés de índole colectiv.
Falta de jurisdicción y competencia: Si bien es cierto que, en este caso, se ha podido demandar a la parroquia dueña del cementerio, lo cierto es que la demanda se presento contra la Alcaldía de Andalucía por lo que, al tratarse de una entidad pública, la competencia, conforme al art. 15 de la ley 172 de 1998, es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Ejercicio indebido de la acción popular: En este punto, la entidad demandada considera que la acción procedente es la de cumplimiento; sin embargo, desconoce la entidad que, a diferencia de lo que acontece con la acción de tutela, la acción de cumplimiento no constituye causal de improcedencia de la acción popular la existencia de otro medio o instrumento judicial para la protección de derechos e intereses colectivos. Por consiguiente, no obstante que para la protección de los derechos e intereses colectivos eventualmente se cuente con otro tipo de acción judicial, esa sola circunstancia no hace improcedente la acción popular, pues, basta que frente a una determinada situación, producto de una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular, se vulnere o se coloque en situación de peligro o amenaza un derecho o interés de naturaleza colectiva .
En conclusión, la Sala considera necesario ordenar a la entidad demandada hacer las gestiones administrativas necesarias para construir la sala de necropsias de manera tal que se adecue a las disposiciones legales.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
Primero. REVÓCASE la sentencia del 17 de enero de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en cuanto negó las pretensiones de la demanda. En su lugar, CONCÉDESE la protección de los derechos al goce de un ambiente sano y a la seguridad y salubridad pública de los habitantes del Municipio de Andalucía.
Segundo. Para la protección de esos derechos, se ordena al Alcalde del Municipio de Andalucía exigir al dueño del cementerio el cumplimiento de las disposiciones sobre Salas de Necropsia, para ello deberá imponer las multas y demás sanciones establecidas en el art. 577 de la ley 9 de 1979.
Tercero. Sin embargo, si, en el término de 1 año contado a partir de la notificación de esta providencia, el cementerio de Andalucía no ha adecuado sus instalaciones, en materia de salas de necropsia, a las exigencias de la ley, el Alcalde del municipio adelantará las gestiones necesarias para incluir en el presupuesto municipal, la partida necesaria para construir, dentro del año siguiente contado a partir del vencimiento del primer plazo señalado, una sala de necropsias en el cementerio local en la cual, de conformidad con lo previsto en el Decreto 786 de 1990, puedan practicarse autopsias a cadáveres en estado de descomposición. Las sumas invertidas se reclamarán del propietario del cementerio.
Cuarto. El Alcalde del municipio de Andalucía rendirá informes bimestrales al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, sobre las gestiones adelantadas para el cumplimiento de este fallo. El primero de estos informes deberá radicarse en la Secretaría del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca un mes de la notificación de esta providencia.
Quinto. RECONÓCESE, en favor del actor y a cargo del Municipio de Andalucía, el incentivo económico previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 en cuantía de diez (10) salarios mínimos legales mensuales.
Sexto. Ejecutoriada esta providencia y previas las constancias del caso, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
PUBLIQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO DE ESTADO
GERMÁN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR ALIER E. HERNÁNDEZ ENRIQUEZ
Presidente de Sala
MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ RICARDO HOYOS DUQUE
NOTAS DE PIE DE PAGINA
2 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-528/92 del 18 de septiembre de 1992, M.P. Fabio Morón Díaz.
1 Corte Constitucional, sentencia T-397 de 1997.
2 Corte Constitucional, Sentencia T – 406 de 1992.
3 Corte Constitucional, sentencia T-484 de 1992.
4 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 28 de noviembre de 2002, Exp. No. AP 0010.
5 Corte Constitucional, sentencia T- 505 de 1992.
6 Corte Constitucional, sentencia T- 591 de 2000.
7 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 4 de abril de 2002, Exp. No. 0336.
