Radicado: 76001-23-31-000-2012-00091-01 (67318)
Demandante: Álvaro Donoso Lozano
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN B
Magistrado ponente: DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA
Bogotá, D. C., primero (1º) de diciembre de dos mil veinticinco (2025)
Referencia: Reparación directa
Radicación: 76001-23-31-000-2012-00091-01 (67318)
Demandantes: Álvaro Donoso Lozano
Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)
La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia dictada el 18 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en descongestión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que declaró probado el incumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial.
La Sala es competente para proferir esta providencia porque resuelve un recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida por un tribunal administrativo. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina conocieron del proceso en primera instancia en razón a la cuantía estimada en la demanda.
SÍNTESIS1
El señor Álvaro Donoso Lozano instauró demanda de reparación directa contra la DIAN con el propósito de obtener la indemnización de los perjuicios que expone le fueron causados por la accionada en el marco de un procedimiento administrativo de cobro de una sanción que le había impuesto al demandante; en dicho procedimiento de cobro coactivo se comunicó el embargo de cuentas bancarias del actor a centrales de riesgo, de forma que éste consideró desproporcionada y lesiva de sus derechos, lo cual habría constituido, en el sentir del demandante, una falla en el servicio. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró probado el incumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial.
1 Temas: Conciliación prejudicial / indemnización de perjuicios causados por embargos ordenados en procedimientos de cobro coactivo.
ANTECEDENTES
Posición de la parte demandante
La demanda fue presentada el 12 de febrero de 2012 por el señor Álvaro Donoso Lozano y en ella se elevaron como pretensiones (i) que se declare administrativamente responsable a la DIAN de los perjuicios materiales y morales que le habría causado al demandante "por falla o falta en el servicio que condujeron al bloqueo en el sistema financiero y señales de riesgo"; (ii) que se condene a la DIAN a indemnizar tales perjuicios materiales y morales, estimados como mínimo en mil noventa y un millones novecientos veinte mil pesos ($1.091'920.000); (iii) que se actualice la condena con base en lo dispuesto por el artículo 178 del Decreto Ley 01 de 1984, en adelante "CCA" y (iv) que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos previstos en los artículos 176 y 177 del CCA.
Las pretensiones se fundamentaron en las siguientes afirmaciones:
La Dirección Seccional de Impuestos de Cali profirió el auto de apertura de investigación No. 84 del 21 de enero de 2011, por considerar que el aquí demandante se encontraba obligado a presentar la información tributaria exógena correspondiente al año gravable 2007 y que no cumplió dicha obligación dentro de la oportunidad normativamente prevista.
Consecuencialmente, se formuló pliego de cargos en contra del señor Donoso Lozano mediante decisión del 24 de enero de 2011, en la cual se propuso la imposición de una sanción equivalente al 5% del valor que la DIAN consideró adeudado por el contribuyente, que equivalía a la suma de $264'825.000.
Mediante escrito del 28 de febrero de 2011 el señor Donoso Lozano dio respuesta a la formulación de cargos, solicitó la reconsideración de la sanción propuesta con base en los argumentos que en aquella oportunidad expuso y pidió la expedición de resolución sanción que le permitiera llegar a un acuerdo de pago con la División de Cobranzas, por un monto reducido de la referida punición.
La DIAN informó al señor Donoso Lozano que profirió la Resolución sanción No. 052412011000221 de fecha 17 de marzo de 2011, en la cual se confirmó la sanción propuesta por valor de $264'825.000.
La División de Cobranza de la DIAN, Regional Suroccidente, profirió embargo de las cuentas corrientes a nombre de Álvaro Donoso Lozano y dispuso el reporte del aquí demandante a las centrales de riesgo y al boletín de deudores morosos del Estado, por valor de $529'650.000, lo que causó al señor Donoso un grave daño toda vez que él "tiene injerencia administrativa y financiera con las empresas SERVICIOS INTEGRALES DE TRANSPORTE Y ASEO S.A. E.S.P.,
DAGUA LIMPIA S.A. E.S.P., RESTREPO LIMPIA S.A. E.S.P., EMPRESA COLOMBIANA DE ASEO S.A. E.S.P., REGIÓN LIMPIA S.A. E.S.P., FLORIDA ASEO S.A. E.S.P., LA CUMBRE LIMPIA S.A. E.S.P. y SAN PEDRO LIMPIA S.A. E.S.P.".
La DIAN incurrió en falla en el servicio, por una parte, al dejar en firme la Resolución sanción fechada el 17 de marzo de 2011 pese a que el señor Donoso Lozano cumplió, dentro de los plazos establecidos, tanto con la presentación de la información exógena como con el pago de la sanción reducida; y, de otro lado, al decidir un embargo de cuentas corrientes excesivo y desproporcionado, por valor de $529'650.000, lo que supuso desconocer que la sanción máxima en este caso era de $368'650.000 y, además, que la mencionada Resolución sanción no estaba en firme por haber sido notificada de manera errónea.
Todo lo anterior ocasionó el bloqueo en el sistema financiero del demandante y le imposibilitó acceder al capital de trabajo que requería para desarrollar sus habituales actividades en el sector de la prestación del servicio público domiciliario de aseo.
Posición de la parte demandada
La DIAN se opuso a las pretensiones de la demanda.
Propuso la excepción que denominó "falta de requisito de procedibilidad", fundamentada en que el demandante no adelantó la conciliación prejudicial ante el Ministerio Público, previa presentación de la demanda que dio inicio al presente proceso, lo cual resultaba obligatorio habida cuenta de que la controversia planteada en este encuadernamiento no es un asunto tributario; el litigio tiene origen en el decreto de un embargo y el correspondiente reporte del accionante tanto a las centrales de riesgo como al boletín de deudores morosos del Estado, actuaciones que el actor considera causantes del daño antijurídico cuya reparación reclama.
Agregó que no concurren los presupuestos de la responsabilidad estatal reclamada por el demandante, pues no tuvo lugar la falla en el servicio que aduce en la demanda si se tiene en cuenta que la facultad de decretar embargos en procedimientos de cobro de obligaciones tributarias insolutas está prevista en el artículo 838 del Estatuto Tributario, que permite embargar bienes hasta por el doble de la deuda más sus intereses. En este caso la DIAN sólo embargó efectivamente $4'155.566, pese a que la deuda ascendía a $264'825.000, de suerte que el doble de dicho monto, $529.650.000, fue el embargo decretado.
Además el accionante no demostró los daños que solicita le sean reparados ni la relación de causalidad entre las actuaciones plenamente ajustadas a
Derecho que adelantó la DIAN en el presente caso y la pretendida afectación del patrimonio del señor Donoso Lozano, que él expone en la demanda.
Actuación procesal relevante en la primera instancia.
La demanda fue rechazada mediante auto calendado el 29 de mayo de 2012, por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, que consideró que el demandante incurrió en indebida escogencia de la acción comoquiera que debió ejercer la de nulidad y restablecimiento del derecho para cuestionar la legalidad de los actos administrativos que causaron los perjuicios que alega. Agregó que no resultaba posible adecuar el trámite de la acción de reparación directa, promovida por el actor, al de la de nulidad y restablecimiento del derecho, que debió ser la incoada, por haber operado la caducidad frente a este último cauce procesal2.
Contra esta providencia el demandante interpuso el recurso de apelación para que se admitiera la demanda; explicó su inconformidad para con el auto impugnado en que la demanda no cuestiona la legalidad de los actos administrativos proferidos por la DIAN en el presente asunto -los cuales, de hecho, expresó el recurrente que asume que son legales-, sino que se fundamenta en que tanto el embargo dispuesto por encima de los topes de ley como los reportes a centrales de riesgo ordenados por la demandada, son las fuentes de causación del daño cuya reparación se reclama3.
A través de auto fechado el 31 de mayo de 2013, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado revocó la providencia que había rechazado la demanda y, en su lugar, dispuso la admisión del libelo inicial del proceso, pues entendió que el actor no cuestiona en el sub lite la imposición de la sanción ni su monto, sino que pretende que la DIAN sea declarada administrativamente responsable del deber de reparar los daños que causó al demandante "debido a la información remitida a las centrales de riesgo, lo que, a su decir, representó su bloqueo en el sistema financiero y dificultades en sus actividades económicas"4.
Sentencia recurrida
En sentencia proferida el 18 de febrero de 2020, el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina declaró probado el incumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial y se abstuvo de condenar en costas. Arribó a dicha conclusión por considerar que el presente proceso no se refiere a asuntos tributarios, de suerte que el actor tenía la carga de agotar el requisito en mención y haberlo omitido "resulta insubsanable, por consiguiente le corresponde a esta
2 Folios 31- 33, cuaderno 1, expediente físico.
3 Folios 35-40, cuaderno 1, expediente físico.
4 Folios 59-62, cuaderno 1, expediente físico.
Corporación inhibirse para pronunciarse de fondo y así se declarará". La decisión apelada resolvió lo siguiente:
PRIMERO: DECLÁRASE probado el incumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, conforme lo motivado.
SEGUNDO: No hay lugar a condena en costas.
TERCERO: Devuélvase el remanente de lo consignado para gastos del proceso.
CUARTO: Por Secretaría devuélvase el expediente al Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca. Desanótese en los libros correspondientes y archívese una copia de esta providencia en los copiadores de este Tribunal.
Recurso de apelación
La parte demandante solicita la revocatoria de la decisión referida en el apartado anterior, con fundamento en los siguientes reparos:
Las obligaciones tributarias que la DIAN considera incumplidas por el señor Álvaro Donoso Lozano en el presente caso, fueron establecidas por esa Entidad en diversos actos administrativos que declararon dicho incumplimiento, circunstancia que dio lugar al embargo que causó daños antijurídicos al accionante, todo lo cual evidencia que sí se trata de una controversia de naturaleza tributaria en la que no resultaba mandatorio agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial.
La sentencia impugnada pasó por alto el análisis "del verdadero problema jurídico planteado", que es la causación de daños al demandante, quien ya había realizado el pago de la sanción "y dado el hecho que la División de Cobranzas de la Dian no tenía actualizada la información y al considerar en firme la sanción profiere embargo a bienes de propiedad del demandante...". Tampoco estudió la sentencia de primera instancia que este caso "tiene que ver con los daños causados al demandante por un acto jurídico lícito, acto administrativo expedido por la decisión de la División de Cobranzas de la Dian Regional de Cali aquí demandada"5.
Trámite en segunda instancia
El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 23 de septiembre de 20216. Posteriormente se corrió traslado para alegar de conclusión mediante providencia del 25 de noviembre de 20217. La parte demandada solicitó la confirmación de la sentencia de primera instancia con base en similares argumentos a los que esgrimió al contestar la demanda8. La parte demandante reclamó la revocación de la decisión que impugnó, con base en los mismos
5 Folios 4-7, archivo 3, índice 0002 de Samai.
planteamientos que esgrimió en el escrito de interposición del recurso de alzada9. El Ministerio Público guardó silencio.
Mediante memorial radicado el 13 de septiembre de 2023, el apoderado de la parte demandante presentó renuncia al poder que le había sido conferido. Adjuntó comunicación remitida vía correo electrónico al demandante, mediante la cual le informó de dicha circunstancia10.
CONSIDERACIONES
Aspectos procesales
La acción de reparación directa fue la incoada por el accionante, de manera oportuna si se tiene en cuenta el momento en el cual ocurrieron los hechos sobre la base de los cuales se fundamenta la causa petendi de la demanda - comunicaciones de embargos ordenados por la DIAN a centrales de riesgo, durante los meses de noviembre y diciembre de 201111- y la fecha de presentación de dicho libelo introductorio del proceso, que lo fue el 1 de febrero de 201212.
No obra en el expediente de este proceso constancia de que la parte actora hubiere agotado el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial ante el Ministerio Público, omisión cuya incidencia se estudia a continuación.
Sentido de la decisión
La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró probado el incumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, toda vez que el problema jurídico cuyo examen se impone en la presente controversia no puede considerarse, de forma plausible, como un asunto tributario, pues no guarda relación alguna con el alcance de las obligaciones tributarias del accionante -decidido por la DIAN mediante actos administrativos cuya legalidad no se cuestiona en este proceso-, sino con la alegada falla en el servicio en que habría incurrido la entidad demandada al comunicar embargos de cuentas bancarias a centrales de riesgo, de forma desproporcionada en el sentir del demandante, en el marco de un procedimiento de cobro coactivo.
11 Milita en el expediente de este proceso, por haber sido aportado por la DIAN junto con la contestación de la demanda, copia del expediente administrativo de cobro coactivo identificado con el No. 201108165, en el cual pueden verse varias resoluciones y comunicaciones de embargo de bienes -vehículos automotores, inmuebles, cuentas bancarias, entre otros- del señor Álvaro Donoso Lozano, fechadas el 22 de noviembre y el 23 de diciembre de 2011. Véanse folios 11 a 57, cuaderno 2.
12 Constancia de radicación obrante a folio 29 del cuaderno 1.
La obligatoriedad del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial ante el Ministerio Público en el presente caso.
Desde las primeras normas legales que se han ocupado de regular el instituto de la conciliación judicial, en general y de la conciliación como requisito de procedibilidad de imperativo agotamiento como presupuesto del ejercicio del derecho de acción ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en particular, se ha establecido que los asuntos de carácter tributario no son susceptibles de conciliación. Así lo previó, en primer término, el artículo 59 de la Ley 23 de 1991, norma subrogada por el artículo 70 de la Ley 446 de 1998, que habría de ser incorporada en el artículo 56 del Decreto 1818 de 1998, para la época Estatuto de los Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos13.
En la misma línea, el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009 estableció, a modo de regla general, la exigencia de la conciliación prejudicial en materia contencioso administrativa como requisito de procedibilidad de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, de reparación directa y de controversias contractuales, siempre que el asunto materia de litigio resultare susceptible de conciliación14. Y, como complemento de esta disposición, el Decreto 1716 del 14 de mayo de 2009 -norma vigente para la fecha de presentación de la demanda que dio origen al proceso sub examine- reiteró, en su artículo 2º, que de los asuntos pasibles de conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa, quedaron excluidos los conflictos de naturaleza tributaria15.
13 El precepto en cita disponía, en lo pertinente para el presente asunto, cuanto se trascribe a continuación: Artículo 56. Podrán conciliar, total o parcialmente, en las etapas prejudicial o judicial, las personas jurídicas de derecho público, a través de sus representantes legales o por conducto de apoderado, sobre conflictos de carácter particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo.
(...)
PARAGRAFO 2º. No puede haber conciliación en los asuntos que versen sobre conflictos de carácter tributario" (se destaca).
14 Dispuso la Ley 1285 de 2009, en su artículo 13: "Artículo 13. Apruébase como artículo nuevo de la Ley
270 de 1996 el siguiente: "Artículo 42A. Conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso- administrativa. A partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial".
15 Estableció el precepto en cita: "Artículo 2°. Asuntos susceptibles de conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa. Podrán conciliar, total o parcialmente, las entidades públicas y las personas privadas que desempeñan funciones propias de los distintos órganos del Estado, por conducto de apoderado, sobre los conflictos de carácter particular y contenido económico de los cuales pueda conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que los sustituyan.
Parágrafo 1°. No son susceptibles de conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo:
(...)
- Los asuntos que versen sobre conflictos de carácter tributario (negrillas añadidas).
Aunque se trata de norma expedida con posterioridad a la presentación de la demanda en el asunto sub judice y, por consiguiente, no aplicable a él, no está de más señalar que el artículo 90 de la Ley 2220 de 2022, "por medio de la cual se expide el estatuto de conciliación y se dictan otras disposiciones", dispone que "no son susceptibles de conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo: 1. Los que versen sobre conflictos de carácter tributario".
Interesa, por consiguiente, frente a la decisión que se debe adoptar en el presente pronunciamiento, establecer cuáles son las características que determinan que el asunto alrededor del cual gira la controversia judicial respectiva tiene, o no, naturaleza tributaria, a fin de precisar si resulta exigible al demandante agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial.
Al respecto, ha de tenerse en cuenta que en el Estatuto de Procedimiento Contencioso Administrativo vigente para la fecha de presentación de la demanda que dio inicio al presente proceso -Código Contencioso Administrativo, CCA-, ya se incluían disposiciones que hacían referencia a los asuntos de naturaleza tributaria como "... los que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o Distritales..."16.
Por su parte, sobre este particular la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha explicado lo siguiente:
De acuerdo con el recuento hecho en precedencia, a juicio de la Sala la providencia apelada debe revocarse, toda vez que el presente asunto es de naturaleza tributaria y, por ende, no era necesario el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar.
De manera general, esta Sección17 ha señalado que los "conflictos de carácter tributario", son todas aquellas contraposiciones de intereses que surjan con ocasión del ejercicio del poder impositivo estatal, dirigido a establecer cargas económicas sobre los administrados, así como las originadas en el cumplimiento de los mecanismos de recaudación y control de tales tributos, lo cual incluye las respectivas sanciones.
En el sub lite, la discusión se centra en la procedencia o no del reconocimiento de los intereses moratorios a favor del contribuyente de conformidad con el artículo 863 del ET18.
16 Se trata de las normas que en el CCA asignaban competencia tanto a juzgados como a tribunales administrativos, vale decir, los artículos 134B, numeral 4 y 132, numeral 4. Por su parte, aunque no se trata de disposiciones aplicables al presente proceso, toda vez que la demanda que lo inició fue incoada antes de su entrada en vigor, reviste interés reseñar que similares previsiones se encuentran incluidas en el CPACA, a la altura de sus artículos 152, numeral 3 y 155, numeral 4.
17 Nota original de la providencia citada: Auto del 25 de junio de 2012, exp. 08001-23-31-000-2010-00486- 01(18939), MP William Giraldo.
18 Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 15 de marzo de 2024, expediente: 05001-23-33-000-2023-
00066-01 (28097), CP Wilson Ramos Girón.
En similar dirección a la anotada en el pronunciamiento que se acaba de citar, la propia Sección Cuarta del Consejo de Estado había explicado que
...cuando se pretendan discutir asuntos tributarios debe acudirse directamente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo sin agotar previamente la conciliación, pues se insiste en que no es un requisito de procedibilidad en estos casos.
Para el caso de las sanciones, el Comité de Defensa Judicial y Conciliación de la DIAN, en Acta 111 de 12 de junio de 2009, recomendó los temas tributarios que consideró no eran susceptibles de conciliación, en virtud de la exclusión que hace el artículo 70 de la Ley 446 de 1998, concretamente de los conflictos tributarios. En ese acto se concluyó:
"(...) Con base en lo anterior se concluye que los asuntos de carácter tributario comprenden tanto los tributos internos como externos (asuntos aduaneros); así como el incumplimiento a los mecanismos para su adecuado recaudo y control (sanciones).
Desde esta perspectiva y en la práctica, los actos administrativos proferidos por la entidad para hacer liquidaciones oficiales de impuestos y de tributos aduaneros, corresponden a asuntos tributarios.
Por consiguiente, de acuerdo tanto con la ley como con la jurisprudencia, la controversia tendrá carácter tributario en los eventos en los cuales verse sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales o derive de una contraposición de intereses que surja con ocasión del ejercicio del poder impositivo estatal, dirigido a establecer cargas económicas sobre los administrados, así como las originadas en el cumplimiento de los mecanismos de recaudación y control de tales tributos, lo cual incluye las respectivas sanciones. Regularmente este tipo de controversias surgen de la perentoriedad de cuestionar la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales la Administración tributaria defina la situación jurídica particular respectiva, relacionada con alguno de los asuntos que se viene de traer a colación.
- El conflicto que motivó el presente proceso, no obstante, como lo evidencian las circunstancias que fueron descritas en el acápite de antecedentes del presente pronunciamiento, tiene su génesis en un escenario diverso del que permite calificar la controversia como de índole tributario. Al respecto, recuérdese que el propio demandante, al interponer el recurso de apelación contra el auto que había rechazado la demanda, explicó que no cuestiona la legalidad de los actos administrativos proferidos por la DIAN en el presente asunto19, los cuales considera conformes a Derecho, sino que entiende que las actuaciones adelantadas por la demandada para recaudar el importe de la sanción que había impuesto -comunicación de embargos a centrales de riesgo que el actor estima desproporcionada e injustificada- son las fuentes de causación del daño cuya reparación reclama20.
- Asimismo, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el auto del 31 de mayo de 2013 mediante el cual revocó la providencia que había rechazado la demanda, fundamentó dicha decisión en la consideración de acuerdo con la cual el actor no cuestiona en este litigio la legalidad del acto que le impuso la sanción ni su monto, sino que pretende que la DIAN sea declarada administrativamente responsable del deber de reparar los daños que le causó "debido a la información remitida a las centrales de riesgo, lo que, a su decir,
- En el anterior orden de ideas, en criterio de la Sala el origen de la controversia materia de debate en este proceso se encuentra en las alegadas irregularidades en las que habría incurrido la DIAN con ocasión de las actuaciones de ejecución que adelantó para hacer cumplir o producir efectos a lo que la propia DIAN había decidido en la Resolución sanción del 17 de marzo de 2011 mediante la cual se impuso la penalidad administrativa al señor Álvaro Donoso Lozano. Por consiguiente, el ventilado en este litigio no es un conflicto de naturaleza tributaria de acuerdo tanto con las normas legales como con los desarrollos jurisprudenciales que se han ocupado de describir esta clase de asuntos, a los cuales se hizo referencia previamente en este proveído.
- Dicho en otros términos, los conflictos derivados de presuntas irregularidades o fallas en el servicio en las que pudiere haber incurrido la Administración tributaria en el marco de las actividades que adelanta con el fin de hacer producir efectos a los actos administrativos que definen el alcance de las obligaciones tributarias de los contribuyentes o imponen sanciones a éstos, sin que se cuestione la legalidad de los mencionados actos administrativos, no pueden ser catalogados como controversias de naturaleza tributaria y, por consiguiente, exigen de quien las plantea ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial ante el Ministerio Público, carga que no fue atendida por el demandante en el presente caso, como atinadamente lo declaró el Tribunal a quo, cuyo pronunciamiento en este sentido habrá de ser confirmado.
- No está de más recordar que la Ley 640 de 2001, con las modificaciones que le introdujo la Ley 1395 de 2010 -normatividad vigente para el momento de la presentación de la demanda con la cual inició su trámite este encuadernamiento-
- La consecuencia que se desprende del incumplimiento de este requisito de procedibilidad, según lo previsto en el artículo 36 de la Ley 640 de 2001 y como recientemente lo recordó esta Sala, es el rechazo de plano de la demanda, lo cual implica que la inobservancia de la referida exigencia impide el ejercicio del correspondiente medio de control judicial o, en el evento en el cual el proceso arribe hasta la etapa en la que debe dictarse sentencia, ésta debe ser un pronunciamiento inhibitorio24.
- Las referidas limitantes o condicionamientos para el ejercicio del derecho de acción, según lo ha expresado la Corte Constitucional, no comportan una vulneración del derecho fundamental de acceso a la Administración de Justicia, en la medida en que constituyen exigencias razonables orientadas a promover la solución anticipada de los conflictos y a descongestionar la jurisdicción25.
En ese mismo sentido, los actos administrativos proferidos por la entidad para imponer sanciones originadas en el incumplimiento de obligaciones propias de los mecanismos de recaudo y control, corresponden a asuntos tributarios (...)"
Teniendo en cuenta lo anterior, la sanción que se impone por no enviar información en medios magnéticos es de naturaleza tributaria, por lo tanto, no es conciliable.
Cfr. Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 5 de septiembre de 2013, expediente 19001-23-31-000- 2011-00514-01(19643), CP. Martha Teresa Briceño de Valencia. Por similares derroteros discurre, entre otros pronunciamientos de la Sección Cuarta de esta Corporación, el siguiente: Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 2 de agosto de 2012, expediente 25000-23-27-000-2011-00082-01(19147), CP William Giraldo Giraldo.
19 El acto administrativo definitivo proferido por la DIAN en el presente caso fue la Resolución sanción No. 052412011000221 de fecha 17 de marzo de 2011, en la cual se impuso al accionante la sanción que se había propuesto en su contra, por valor de $264'825.000. Copia de dicho acto administrativo obra al folio 52 del cuaderno 2 del expediente físico del presente proceso.
20 Folios 35-40, cuaderno 1, expediente físico.
representó su bloqueo en el sistema financiero y dificultades en sus actividades
económicas"21.
, estableció en sus artículos 35, 36 y 37 la exigencia del agotamiento del requisito de procedibilidad consistente en la conciliación extrajudicial, como condición previa para acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en ejercicio de las acciones de reparación directa y de controversias contractuales22, a las
21 Folios 59-62, cuaderno 1, expediente físico.
22 Preceptuaron lo siguiente, en cuanto aquí resulta pertinente, las disposiciones en mención:
Artículo 35. Modificado por el art. 52, Ley 1395 de 2010. Requisito de procedibilidad. En los asuntos susceptibles de conciliación, la conciliación extrajudicial en derecho es requisito de procedibilidad para acudir ante las jurisdicciones civil, de familia y contencioso administrativa, de conformidad con lo previsto en la presente ley para cada una de estas áreas. En los asuntos civiles y de familia podrá cumplirse el requisito de procedibilidad mediante la conciliación en equidad.
Artículo 36. Rechazo de la demanda. La ausencia del requisito de procedibilidad de que trata esta ley, dará lugar al rechazo de plano de la demanda.
Artículo 37. Requisito de procedibilidad en asuntos de lo contencioso administrativo. Antes de incoar cualquiera de las acciones previstas en los artículos 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo, las partes, individual o conjuntamente, deberán formular solicitud de conciliación extrajudicial, si el asunto de que se trate es conciliable. La solicitud se acompañará de la copia de la petición de conciliación enviada a la entidad o al particular, según el caso, y de las pruebas que fundamenten las pretensiones.
cuales adicionaría la acción de nulidad y restablecimiento del derecho el artículo 13 de la Ley 1285 de 200923.
Costas
21. Habida cuenta de que la norma procesal aplicable al presente proceso en esta materia, esto es el artículo 55 de la Ley 446 de 199826, preceptúa que sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y en el litigio sub lite ninguna de ellas actuó de tal forma, no habrá lugar a imponerlas.
Artículo 13. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente:
Artículo 42A. Conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso-administrativa. A partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial.
24 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 19 de agosto de 2025, expediente 25000-23-26-000-2011-00427-02 (71.070), CP Fredy Ibarra Martínez.
25 Corte Constitucional, sentencia C- 1195 de 2001, MP Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra. En este pronunciamiento, el Tribunal Constitucional explicó:
La exigencia de la audiencia de conciliación como requisito de procedibilidad es un límite principalmente temporal para el acceso a la justicia del Estado, el cual sólo impone a las partes esperar que llegue la fecha fijada para la audiencia de conciliación, pero no las obliga a adoptar ninguna decisión dentro de esa audiencia. Las partes mantienen el control del proceso y de los resultados de la audiencia, pueden fijar la duración de esa audiencia, pueden decidir si concilian o no, pueden decidir autónomamente el grado de intervención del conciliador, cuyo papel se puede limitar a certificar los resultados de esa audiencia, o llegar a tener un rol más activo, facilitando la búsqueda de soluciones o proveyendo información experta necesaria para aclarar los puntos de discusión o formulando propuestas. Este límite temporal puede ser superado por voluntad de las partes, quienes, durante los primeros minutos de la audiencia de conciliación, por ejemplo, pueden manifestar su decisión de no conciliar y acudir directamente a la jurisdicción.
26 El precepto en cita establece cuanto se trascribe a continuación: "El artículo 171 del Código Contencioso
Administrativo, quedará así: "Artículo 171. Condena en costas. En todos los procesos, con excepción de las
acciones públicas, el Juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas a la vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil"".
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE:
PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el 18 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en descongestión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
SEGUNDO: ACÉPTASE la renuncia al poder presentada por el apoderado de la parte demandante.
TERCERO: No hay lugar a condena en costas.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente a su tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
| (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente | |
(Firmado electrónicamente) DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado | (Firmado electrónicamente) FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado |
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