CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA

MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

Bogotá, D.C., siete (7) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho

Radicación 76001-23-33-000-2018-01237-01 (29869)

Demandante ^{PRECISAGRO SAS}

Demandada ^{MUNICIPIO DE YOTOCO, VALLE DEL CAUCA}

Temas Revocatoria de beneficio de exoneración ICA. Publicación Acuerdo 004 de 1996. Documentos para acreditar requisitos.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sección decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 8 de noviembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda sin condenar en costas¹.

ANTECEDENTES

La sociedad Precisagro S.A.S. (en adelante, Precisagro) presentó ante la Alcaldía de Yotoco solicitud de reconocimiento de la exoneración del ICA, prevista en el Acuerdo Municipal 003 del 31 de mayo de 2011, la cual fue resuelta en la resolución 0244 del 7 de septiembre de 2011, mediante la cual se otorgó el beneficio por el término de 10 años², destacando que debían presentarse las declaraciones respectivas.

El 20 de febrero de 2015, la demandante presentó consulta ante la administración sobre el pago del impuesto de avisos y tableros dada la exoneración de ICA³, y en oficio 000397 del 26 del mismo mes y año, se indicó que «al cumplir con lo estipulado en el artículo 93 del Acuerdo 032 de 2013, no debe cancelar valor alguno por concepto de impuesto de avisos y tableros, tributo que hace parte del impuesto de Industria y Comercio del cual es exenta la empresa, debido a que se acoge al beneficio tributario por instalación de nueva empresa y generación de nuevos empleos, según Acuerdo No. 028 del 4 de septiembre de 2012»⁴

El municipio profirió la resolución 358 del 10 de agosto de 2018⁵ en la cual revocó el beneficio de exoneración en el pago del ICA concedido a la demandante y ordenó a la Secretaría de Hacienda Municipal iniciar los procedimientos de revisión de las declaraciones tributarias de los años 2015 a 2017 a efectos de obtener el pago de los impuestos dejados de cancelar por Precisagro, junto con las sanciones e intereses procedentes.

La sociedad interpuso recurso de reposición que fue decidido en la Resolución 432 del 27 de septiembre de 2018, que confirmó la revocatoria del beneficio⁶

1 Samai del tribunal. Índice 40

² Samai. Índice 2. Expediente digital.PDF Anexos de la demanda, páginas 59 y 60

3 Ibidem, página 203

4 Ibidem, página 204

5 Samai. Índice 2. Expediente digital.PDF Anexos de la demanda páginas 1 a 5.

6 Ibidem, páginas 9 y siguientes.

Demanda

En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la sociedad demandante formuló las siguientes pretensiones⁷:

1. Que con base en las razones de derecho que sustentan esta demanda, se declare la nulidad de las siguientes actuaciones administrativas:
1. Resolución No. 358 del 10 de agosto de 2018 “Por medio de la cual se revoca el beneficio de exoneración en el pago del impuesto de industria y comercio a Precisagro

S.A.S. (SIC) mediante la Resolución No. 0244 de septiembre 07 de 2011” proferida por la Alcaldía Municipal de Yotoco, Valle del Cauca.

2. Resolución No. 432 del 27 de septiembre de 2018 "Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición contra la Resolución 358 de fecha 10 de agosto de 2018, por medio de la cual se revoca el beneficio de exoneración en el pago del impuesto de industria y comercio a Precisagro S.A.S. concedido mediante la Resolución 0244 de septiembre de 2011" proferida por la Alcaldía Municipal de Yotoco, Valle del Cauca.
2. Que en consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, se determine que Precisagro continúa siendo beneficiario de la exoneración del impuesto de industria y comercio, otorgada mediante y en los términos de la Resolución 0244 de 2011.

Invocó como disposiciones violadas los artículos 29 de la Constitución Política; 37 de la Ley 14 de 1983; 264 de la Ley 223 de 1995; 1 de la Ley 1386 de 2010, 137 de

la Ley 1437 de 2011; 1, 3 y 4 del Acuerdo 004 de 1996; 1 del Acuerdo 003 de 2011 y 94 del Acuerdo 32 de 2013. Expuso como concepto de violación lo siguiente:

Manifestó que la exoneración no la eximía de declarar ICA, obligación que cumplió entre 2011 y 2017 liquidando un valor de cero en virtud del beneficio. Ahora bien, el impuesto de avisos y tableros también se determina en cero, dado que depende del gravamen de industria y comercio, conforme al artículo 37 de la Ley 14 de 1983 y el artículo 94 del Acuerdo 32 de 2013, razón por la cual no se genera impuesto a cargo por este concepto.

Así, aunque se configure el hecho generador de avisos y tableros, no hay lugar a su pago al no existir base para su liquidación con ocasión a la exoneración reconocida por la demandada⁸.

Además, antes de instalar los avisos que dieron lugar a la actual discusión, se consultó al municipio, que, en oficio de 2015, reconoció que no se debía liquidar y pagar suma alguna al ser complementario del ICA, por lo que objetar las actuaciones realizadas a su amparo, vulnera la buena fe del contribuyente, el debido proceso y desconoce el artículo 264 de la Ley 223 de 1995, que aplica por tratarse de una norma de procedimiento.

Manifestó que las normas locales ni la resolución 0244 de 2011 establecen que la falta de pago del impuesto de avisos y tableros sea una causal para revocar la exoneración otorgada, o que su base gravable sea un ICA teórico para los contribuyentes exonerados.

En los actos también se indicó que no cumplía con los requisitos para ser considerada como nueva empresa, conforme a los acuerdos 004 de 1996 y 003 de

7 Samai, índice 2, expediente digital, PDF de la demanda

8 Citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 4 de mayo de 2017, exp 20791 sin identificar ponente.

2011, sin embargo, dichas disposiciones no contienen una definición de nueva empresa, pues solo hasta el Acuerdo 32 de 2013 se esclareció este concepto, pero dicha norma no tiene aplicación retroactiva.

En efecto, si bien la sociedad fue inscrita en el registro mercantil en el 2009, inició operaciones en el 2011, cuando se instaló en el municipio de Yotoco y obtuvo la exoneración, año en que se llevó a cabo la primera operación comercial que le generó ingresos, lo que se acredita con la primera factura, certificación del revisor fiscal y arribo al país del primer buque con mercancía importada para las operaciones de comercialización, lo que se respalda con la primera declaración de importación. Así las cosas, durante 2009 y 2010 solo se organizó el patrimonio de la empresa, lo que se prueba con las respectivas declaraciones de renta⁹.

Además, la intención del legislador local era atraer inversión al municipio, de lo que se deriva que nueva empresa no es por el año de constitución sino su llegada al ente territorial.

El municipio sostuvo que los documentos que acreditaban el cumplimiento de las condiciones del beneficio debían presentarse dentro de los primeros 30 días hábiles del año, conforme al artículo 3 del Acuerdo 004 de 1996, y que la sociedad lo hizo de manera extemporánea, ante lo cual resaltó que dicho acuerdo no fue publicado en los términos del Código de Régimen Municipal, por lo que no surte efectos. De igual forma, en el acto que se concedió la exoneración, se exigió la presentación de la declaración de ICA (que debe hacerse a más tardar el último día hábil de marzo) con certificación de revisor fiscal, lo cual se ha atendido desde el 2011 a la actualidad.

Incluso, la alcaldía emitió certificados de «paz y salvo» para 2014, 2015 y 2017 dado el cumplimiento de las obligaciones relacionadas con el ICA y su complementario de avisos y tableros, sin que se mencionara la extemporaneidad en la acreditación de los requisitos ni que durante más de 7 años que llevaba con el beneficio se le haya sancionado, por lo que los actos demandados desconocieron el principio de confianza legítima¹⁰.

La parte demandada incluyó un argumento nuevo para sustentar la revocatoria del beneficio al momento de resolver el recurso de reposición, el cual consiste en que la empresa no ejercía actividades industriales, con lo cual se desconoció el debido proceso al negarle la oportunidad de controvertir tal supuesto¹¹, e incurrió en un error puesto que las actividades industriales también tienen un componente comercial y de servicios, los cuales son realizados por la sociedad¹².

A esto se suma que el Acuerdo 003 de 2011 no señala que las empresas que pretendan optar por la exoneración del ICA deban desarrollar exclusivamente actividades industriales, sólo indica que deben ser empresas industriales, calidad que sí ostenta, sin perjuicio de que pueda desarrollar actividades industriales, comerciales y de servicios.

Por último, afirmó que el contratista Helix Consulting S.A.S., transgredió su función de asesorar y proyectar los actos, ya que intervino activamente en el proceso de

9 Citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 27 de marzo de 2014, expediente 18543 sin identificar magistrado ponente

10 Mencionó las sentencias del Consejo de Estado del 28 de mayo de 2015, exp 20318 y del 1 de septiembre de 2016, exp 8762-2014 sin mencionar la Sección ni el ponente.

11  Extrajo apartes de la sentencia del 30 de agosto de 2017 sin indicar quién la profirió.

12  Citó la sentencia del Consejo de Estado expediente 18220 identificando solo el año de su expedición.

discusión (como en reuniones en las que no estuvo la alcaldesa) el cual es de competencia exclusiva de la autoridad territorial, vulnerando el artículo 1º de la Ley 1386 de 2010.

Oposición de la demanda

El municipio de Yotoco controvirtió las pretensiones de la demanda con fundamento en lo siguiente¹³:

Como cuestión preliminar hizo referencia a la competencia de los entes territoriales frente a los tributos y beneficios en su jurisdicción, así como de las diferencias entre causación y pago de los impuestos.

Manifestó que la demandante incumplió la obligación de allegar oportunamente los documentos que acreditaban los requisitos para mantener la exoneración, los cuales debían presentarse dentro de los primeros 30 días de cada año, según el artículo 3° del Acuerdo 004 de 1996 que son los que demuestren el normal funcionamiento del negocio y la permanencia del volumen de empleados directos generados. Sin embargo, la sociedad pretendió sustituir este deber con la certificación adicional exigida por la resolución 244 de 2011, que debía presentarse como anexo a la declaración del ICA, lo que llevó a cabo en los últimos días de marzo de cada año¹⁴.

Así, el acto que concede el beneficio como el Acuerdo 004 de 1996 modificado por el Acuerdo 003 de 2011, se integran en una única actuación administrativa. por lo que eran exigibles todos los requisitos allí contenidos.

Puso de presente que la demandante no cuestionó la extemporaneidad en la entrega, sino que se limitó a cuestionar que no lo hubieran sancionado al respecto y que el 30 de enero de 2019 (con posterioridad a los actos) entregó la documentación exigida para mantener la exoneración.

Contrario a lo señalado por la empresa, no se viola el debido proceso, pues el artículo 4 del Acuerdo 004 de 1996 dispone que en caso de no presentarse la documentación debe emitirse acto en el que se revoque el beneficio, sin que deba realizarse algún trámite especial. Además, pudo presentar el recurso de reposición allegando las pruebas que consideró pertinentes.

Adicionalmente, como la entidad no cuenta con «órgano oficial de publicidad» los acuerdos de 1996 y 2011 se publicaron mediante aviso en cartelera, por lo que se encuentran vigentes y su cumplimiento es obligatorio. Además, si el Acuerdo 004 no nació a la vida jurídica, tampoco lo haría la exoneración que se le reconoció a la demandante.

Destacó que no se viola la confianza legítima con ocasión al oficio del 2015, pues según el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a consultas «no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución». Por su parte, la Ley 223 de 1995 no aplica a las entidades territoriales sino a la DIAN, máxime cuando los municipios solo deben aplicar los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario, de conformidad con el artículo 59 de la Ley 788 de 2002.

13  Samai, índice 2, Expediente digital.PDF Anexos de la demanda, páginas 3 a 48

14 Refiere que los documentos fueron radicados por la demandante el 30 de marzo de 2016, 27 de marzo de 2017 y 20 de marzo de 2018 por la correspondiente vigencia fiscal.

Así mismo, el hecho de que 7 años después al reconocimiento del beneficio se evidenciara el incumplimiento de los requisitos, en nada impide que una vez detectada la omisión se revocara el beneficio.

Afirmó que como la sociedad es contribuyente del ICA y realizó el hecho generador del impuesto de avisos y tableros (aspecto no controvertido en este caso), debió liquidarlo y pagarlo pues el beneficio no aplicaba para ese tributo ni puede accederse a este vía interpretación.

Puso de presente que la empresa declaró incorrectamente puesto que la exoneración tenía efecto sobre el pago y no la causación del tributo, por lo que, si existía base para su liquidación, lo cual ejemplificó para los años gravables 2016 y 2017. Precisó que dicho incumplimiento es otra de las razones por la cual se debía revocar el beneficio, pero no la única.

Resaltó que la demandante no podía considerarse como nueva empresa para el año 2011, es decir, cuando se expidió la resolución de exoneración, pues se constituyó en el 2009. Además, resulta irrelevante el ingreso generado, el cual es determinante para el pago del impuesto, pero no para acreditar la condición de nueva. Así mismo, la sociedad reconoce que durante 2009 y 2010 realizó labores de organización de patrimonio, lo que evidencia que para esos años ya había empresa.

Destacó que la demandante desarrolla actividades de comercialización y prestación de servicios y no exclusivamente de industria, siendo improcedente aplicar el beneficio porque solo era predicable para empresas industriales. De esta situación solo se tuvo conocimiento en mayo de 2018 cuando la sociedad dio respuesta a un requerimiento de información.

Finalmente, contrario a lo alegado en la demanda, es legal la intervención de terceros, como Hélix Consulting S.A.S., en apoyo a la gestión tributaria del municipio, la cual no se realiza a espaldas de la administración de Yotoco.

Formuló las excepciones previas de inepta demanda por i) procedimiento errado porque el presente asunto no es un asunto tributario; ii) incumplimiento de los presupuestos procesales por no haberse agotado el requisito de procedibilidad de la conciliación; iii) caducidad iv) la falta la determinación de la cuantía; v) la falta absoluta de personería del abogado de la demandante¹⁵.

Sentencia apelada

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda con fundamento en lo siguiente¹⁶:

Conforme al Acuerdo 004 del 22 de febrero de 1996, el Concejo Municipal de Yotoco estableció un beneficio tributario de exención del impuesto de industria y comercio, que posteriormente se modificó parcialmente por el Acuerdo 003 del 31 de mayo de 2011.

Luego de transcribir los argumentos expuestos en los actos demandados, concluyó que la sociedad incumplió los requisitos para acceder al beneficio al no presentar oportunamente los documentos exigidos para mantener la exoneración. Relacionó

15 Estas excepciones fueron negadas por el tribunal en audiencia inicial celebrada el 7 de noviembre de 2019. Samai, índice 2, expediente digital. PDF acta de audiencia inicial

¹⁶  Samai del tribunal. Índice 40

los documentos presentados y la fecha de radicación en cada vigencia que evidenciaban que la obligación se cumplió por fuera de los primeros 30 días de cada año. Además, para conservar el beneficio era indispensable entregar, no solo la declaración del ICA y la certificación, sino también documentos que acreditaran la permanencia de los empleos, como el pago de aportes a seguridad social, nómina mensual y certificación de vecindad de los empleados.

Consideró que en los actos demandados no hay una decisión definitiva sobre los tributos allí referenciados, pues ordena adelantar el proceso para verificar las declaraciones tributarias por los años discutidos y exhorta a la demandante a corregir los denuncios rentísticos por estas vigencias, por lo que la nulidad pretendida no define la firmeza de las declaraciones al no demandarse una liquidación oficial de revisión o corrección a las declaraciones presentadas.

Con todo, sobre las declaraciones de los años gravables 2015 a 2017, señaló que la administración se encontraba dentro del término de prescripción de 5 años previsto en el artículo 817 del Estatuto Tributario.

Se abstuvo de condenar en costas al no encontrarlas probadas.

Recurso de apelación

La demandante apeló la sentencia de primera instancia, solicitando la nulidad de los actos demandados¹⁷.

Reclamó que la decisión del tribunal no contiene los requisitos mínimos del artículo 187 del CPACA por cuanto no hizo un análisis crítico de los razonamientos legales presentados por las partes y sólo se refirió al cumplimiento de los requisitos para acceder al beneficio tributario correspondiente a la presentación de documentos, omitiendo abordar los cargos i) del alcance de la exoneración relacionado con la obligación de presentar las declaraciones del ICA, ii) la exención frente al impuesto de avisos y tableros, iii) la definición de «nueva empresa» y el desarrollo exclusivo de actividades industriales.

Tampoco se hizo mención alguna sobre la imposibilidad de cumplir con la obligación de presentar los documentos con la declaración del ICA cuando el plazo para ello era posterior al establecido en el Acuerdo 004 de 1996.

El tribunal no se pronunció sobre la violación del principio de confianza legítima, en virtud del cual la sociedad atendió lo señalado en la resolución 244 de 2011, que otorgó el beneficio, al acreditar los requisitos de empleo anexando la certificación de revisoría fiscal a la declaración del ICA cada año, la cual se debe presentar a más tardar el último día hábil del mes de marzo de la vigencia fiscal, conforme al Estatuto Tributario de Yotoco.

Además, se desestimó que el municipio emitió certificados de «Paz y Salvo» por los años 2014, 2015 y 2017, donde se afirma que la sociedad cumplía con sus obligaciones en materia de ICA, sin mencionar el incumplimiento de los requisitos del artículo 1º del Acuerdo 003 de 2011, siendo improcedente que 7 años después de conceder el beneficio se alegue una extemporaneidad en la entrega de documentos. Insistió en que el cambio abrupto en los comportamientos y decisiones de la autoridad defrauda el principio de confianza legítima por resquebrajar la esperanza que el administrado se ha fijado¹⁸.

17  Samai del tribunal , índice 47

18  Invoca la sentencia «8762014» del 1 de septiembre de 2015 del Consejo de Estado, sin identificar ningún otro dato

Reiteró que el Acuerdo 004 de 1996, que establece el plazo para entregar la documentación dentro de los primeros 30 días, no es oponible a terceros por no haberse surtido su publicación conforme al Código del Régimen Municipal

Manifestó que con la resolución 358 de 2018 se violó el debido proceso en la medida en no se le requirió para presentar extemporáneamente los documentos demostrativos de las condiciones para acceder al beneficio a efectos de permitirle, en sede administrativa, controvertir el presunto incumplimiento¹⁹, desconociendo el artículo 3 de la Ley 1437 de 2011.

Invocó la prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones de la Administración de Justicia, al tenor del artículo 228 Constitución Política, en tanto ha cumplido con el requisito de empleabilidad, y con las obligaciones formales (declaración y acreditación de requisitos) en los términos del acto administrativo que le otorgó el beneficio, más cuando el municipio no se ha visto afectado.

Insistió en que por el impuesto de avisos y tableros el valor a pagar es cero, dado que la base gravable corresponde al valor que se liquida por ICA, el cual es cero, como consecuencia del beneficio de la exención, aun cuando se configura el hecho generador del primer tributo. El municipio viola el principio constitucional de legalidad, al desconocer que en el caso no hay base gravable, entendimiento que ya ha sido reconocido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado²⁰.

También omitió el tribunal analizar si se vulneraban los principios de buena fe, confianza legítima, seguridad jurídica y debido proceso, dado que, en oficio 000397 de 2015, el mismo municipio le indicó que no debía cancelar valor alguno por avisos y tableros que también estaba cubierta por la exoneración.

En este caso si se trataba de una empresa nueva en 2011, año en el que inició el desarrollo de su actividad económica, independientemente de la fecha de su constitución, para lo cual se refirió a la sentencia del Consejo de Estado del 27 de marzo de 2014, expediente 18543. Además, la norma local no cuenta con una definición al respecto.

Como en la demanda, destacó que al resolver el recurso de reposición se incluyó un nuevo argumento para revocar el beneficio que consiste en el desarrollo exclusivo de actividades industriales, lo que vulneró su derecho al debido proceso, más cuando dicha condición no está establecida en el ordenamiento territorial, el cual solo hace referencia a empresas industriales.

Cuestionó que el tribunal se refirió a la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado²¹ para fundamentar su postura, cuando en este evento sí se presentó la documentación que acreditaba el cumplimiento de los requisitos junto con la declaración de ICA cada año sin falta, conforme a la resolución 0244 de 2011.

Oposición al recurso de apelación

El municipio demandado guardó silencio

Intervención del Ministerio Público

El agente del ministerio no rindió concepto

19  Mencionó el artículo 3 de la Ley 1437 de 2011.

20  Sentencia 20791 del 4 de mayo de 2017.

21  Con fecha del 30 de agosto de 2024, radicado 08001-23-33-000-2022-00311-01 (28291)

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Problema jurídico

Corresponde a la Sección estudiar la legalidad de las resoluciones 358 del 10 de agosto de 2018 y 432 del 27 de septiembre de 2018 por medio de las cuales el municipio de Yotoco revocó el beneficio de exoneración de ICA concedido a la demandante mediante resolución 0244 de 2011 por el término de 10 años.

De conformidad con el recurso de apelación presentado por la demandante se estudiará si la demandante cumplió el requisito para acceder al beneficio fiscal respecto de la entrega oportuna de los documentos requeridos, para lo cual primero se resolverá sobre la publicación del Acuerdo 004 de 1996 y cuál era la información que debía presentarse. En caso de acreditar dicha exigencia se analizarán los demás cargos relacionados con i) la condición de una empresa nueva y si era exigible el desarrollo exclusivo de actividades industriales, y ii) si debía liquidar y pagar el impuesto de avisos y tableros, al estar reconocida la exención en el pago del ICA.

Se pone de presente que, si bien en la demanda se cuestionó la intervención de terceros en el procedimiento adelantado por la administración, este cargo de nulidad no fue expuesto en el recurso de apelación.

Análisis del caso concreto

El Tribunal consideró que la demandante presentó de manera extemporánea la documentación exigida para mantener el beneficio fiscal, para lo cual señaló que la información y el plazo para su entrega estaban establecidos en el Acuerdo 004 de 1996 modificado por el Acuerdo 003 de 2011.

La demandante apela esta decisión señalando que el Acuerdo 004 de 1996 no surte efectos por irregularidades en su notificación y que la documentación exigida era la mencionada en el acto que reconoció el beneficio, cuyo desconocimiento vulnera el principio de confianza legítima. También planteó que el a quo no hizo mención alguna sobre la imposibilidad de cumplir con la obligación de presentar los documentos con la declaración del ICA cuando el plazo para ello era posterior al establecido en el Acuerdo 004 de 1996 y que con la resolución 358 de 2018 se violó el debido proceso en la medida en no se le requirió para presentar extemporáneamente los documentos demostrativos de las condiciones para acceder al beneficio, a efectos de permitirle, en sede administrativa, controvertir el presunto incumplimiento.

Al respecto se pone de presente que estos últimos dos argumentos solo fueron expuestos en el recurso de apelación puesto que en la demanda únicamente señaló que había presentado las respectivas declaraciones de ICA en las fechas establecidas para ello, sin indicar que esta circunstancia imposibilitaba cumplir con lo dispuesto en el Acuerdo 004 de 1996, pues siempre insistió en que dicha norma no era aplicable y que solo debía cumplir con lo dispuesto en la resolución 0244 de 2011. Además, la vulneración al debido proceso con relación a la resolución que resolvió el recurso de reposición se fundamentó en la inclusión de un argumento nuevo para revocar el beneficio y no en la falta de requerimiento para entregar la documentación.

En consecuencia, la Sección no se pronunciará al respecto, comoquiera que se tratan de asuntos que solo fueron planteados con la presentación del recurso de apelación.

Ha sido constante la jurisprudencia en señalar que no le es permitido a las partes la inclusión en sede de apelación de cargos y argumentos novedosos, desconocidos y ausentes a lo largo del debate judicial, pues supone el planteamiento de cuestiones que no han sido objeto de controversia, siendo este un requisito de las normas que regulan el derecho procesal administrativo y las garantías al debido proceso²².

De la publicación del Acuerdo 004 de 1996

La demandante señala que dicho acto no fue publicado en los términos del artículo 115 del Código del Régimen Municipal, por lo cual no surte efectos ni le es oponible a terceros.

Ahora bien, se observa que, para el momento de la expedición del citado acuerdo, se encontraban vigentes las siguientes normas. Artículo 43 del Decreto 01 de 1984 que consagraba:

ARTÍCULO 43. Deber y forma de publicación. Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios para los particulares mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial, o en el diario, gaceta o boletín que las autoridades destinen a ese objeto, o en un periódico de amplia circulación en el territorio donde sea competente quien expide el acto.

Los municipios en donde no haya órgano oficial de publicidad podrán divulgar estos actos mediante la fijación de avisos, la distribución de volantes, la inserción en otros medios, o por bando.

Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa iniciada con una petición de interés general se comunicarán por cualquier medio hábil.

Así como la Ley 136 de 1994, en cuyos artículos 27 y 81 se establecía:

ARTÍCULO 27.- Publicidad de los Actos del Concejo. Los Concejos tendrán un órgano o medio oficial escrito de publicidad de sus actos, denominado Gaceta del Concejo, bajo la dirección de los secretarios de los Concejos.

(…)

ARTÍCULO 81.- Publicación. Sancionado un acuerdo, este será publicado en el respectivo diario, o gaceta, o emisora local o regional. La publicación deberá realizarse dentro de los diez días siguientes a su sanción.

Sobre el particular, se advierte que en el expediente obra i) constancia del Concejo Municipal de Yotoco sobre los debates surtidos los días 15 y 19 de febrero de 1996 para efectos de la sanción del Acuerdo 004 de 1996²³, y ii) constancia suscrita el 28 de febrero de 1996, por la secretaria de gobierno municipal sobre la publicación llevada a cabo los días 23, 26 y 27 del mismo mes y año en la cartelera del Despacho de la Secretaría de la Alcaldía Municipal, así:

22 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 22 de abril de 2021, exp 25427, reiterada el 21 de agosto de 2025, exp 29803 ambas con ponencia de la magistrada Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

23  Samai, índice 2, expediente digital, PDF anexos de la demanda, página 63

24  Ibidem, página 64.

Así mismo, se encuentra aval del Departamento Administrativo Jurídico de la Gobernación del Valle, al revisar el Acuerdo 004 de 1996 y no encontrar motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad para remitirlo a estudio del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca²⁵.

Si bien el artículo 81 de la Ley 136 de 1994 advierte que sancionado un acuerdo este será publicado en diario, gaceta o emisora local o regional, en este caso el municipio advierte que no contaba «órgano oficial de publicidad», aspecto frente al cual el demandante no presentó observación alguna.

Sin embargo, el Decreto 01 de 1984 establece que en los eventos en los que los municipios no cuenten con órgano oficial de publicidad, pueden acudir a otros mecanismos tales como la fijación de avisos, distribución de volantes, inserción de otros medios o por bando.

En consecuencia, contrario a lo afirmado por la sociedad, se advierte que hay pruebas de la publicación del Acuerdo 004 de 1996, solo que este se hizo en la cartelera de la Secretaría de la Alcaldía, atendiendo las particulares del municipio, garantizando en últimas el conocimiento del acto a los interesados y en cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto 01 de 1984.

Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado que²⁶:

«la distinción en las formas de publicidad que dispuso el legislador para los actos administrativos, dependiendo de si se trata de actos de carácter general, o de actos de carácter particular y concreto, incluidos los subjetivos cuya acción de nulidad esté sujeta a caducidad, no vulnera ni amenaza ningún precepto de la Carta Política, pues uno y otro mecanismo permiten cumplir los objetivos para los cuales fueron diseñados, esto es, de una parte poder establecer con precisión la fecha en que entra en vigencia el contenido del respectivo acto administrativo y de otra activar el principio de oponibilidad inherente a las decisiones de carácter público. Pero además esa distinción es razonable, pues cuando el contenido del acto es abstracto y general la publicidad del mismo debe garantizar que todos y cada uno de los asociados conozcan su contenido, el cual los afectará,

En este caso, se garantizó el objetivo de la publicación, puesto que con su exhibición en la cartelera se evidencia la fecha de entrada en vigencia y el público en general pudo conocer su contenido.

25  Ibidem, página 65.

26 Sentencia C- 646 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz

Además, para este asunto, el argumento de la demandante resulta contradictorio, pues no puede solicitar que el Acuerdo 004 no surta efectos cuando es dicho acto el que creó el beneficio, pues el Acuerdo 003 de 2011, modifica únicamente la cantidad de empleos y años de la exoneración, como se explicará en el siguiente punto. Así, solicitar su inaplicación sería dejar sin fundamentos la exoneración de la cual fue beneficiaria.

En consecuencia, no prospera el cargo de apelación.

Documentos para mantener el beneficio

El Acuerdo 004 de 1996²⁷ creó unos estímulos para las nuevas empresas que se instalaran en el municipio de Yotoco, para lo cual en el artículo primero estableció el término de la exención según los empleos directos generados; en el artículo segundo contempló el reconocimiento de la exención mediante resolución motivada del alcalde; y en los artículos tercero y cuarto estableció una obligación de presentar documentación, así:

ARTÍCULO TERCERO: Las empresas beneficiarias de la exoneración de que trata el presente Acuerdo, estarán obligadas a presentar al Alcalde Municipal, dentro de los primeros treinta

(30) días de cada año, los documentos que se requieran para demostrar el normal funcionamiento del negocio y la permanencia del volúmen (sic) de empleos directos generados, así como lo estipulado en el parágrafo del Artículo primero.

ARTICULO CUARTO: En caso de que la Empresa beneficiaria no presente la documentación requerida dentro del plazo establecido en el Artículo Tercero del presente Acuerdo, el Alcalde Municipal mediante resolución motivada, procederá a revocar los beneficios de las exoneraciones y ordenará la liquidación de aforo a cargo del contribuyente. (Se destaca).

Posteriormente, el Acuerdo 003 de 2011 modificó únicamente el artículo primero del anterior acto, en cuanto a los años de exoneración y la cantidad de empleos directos²⁸, así:

ARTÍCULO PRIMERO: Modificar el artículo primero del Acuerdo N° 004 de febrero 22 de 1996, el cual quedará así:

Exonerar del impuesto de industria y comercio en un 100% a las nuevas empresas industriales que se instalen y generen empleo a los habitantes del municipio de Yotoco Valle teniendo en cuenta lo siguiente:

Las empresas industriales que generen de uno (1) a cuatro (4) empleados directos, hasta dos

(2) años de exoneración; entre cinco (5) y diez (10) empleos directos, hasta cinco (5) años de exoneración; entre once (11) y diez y nueve (19) empleos directos, hasta ocho (8) años de exoneración, y de veinte (20) empleos en adelante, hasta diez (10) años de exoneración.

Luego, mediante Resolución No. 0244 del 7 de septiembre de 2011, se concedió el beneficio tributario de la exoneración del ICA por 10 años a la demandante, ordenando:

Artículo Segundo: El Contribuyente PRECISAGRO S.A.S., con número de NIT 900.326 523- 5, deberá presentar la declaración de Industria y Comercio durante el plazo señalado junto con la certificación del cumplimiento de los requisitos del artículo 1 del Acuerdo 003 de 2011, según los considerandos de esta resolución y los artículos 33, 34 y 35 del Estatuto Tributario del Municipio de Yotoco.

De lo anterior se desprende el acuerdo de 1996 fue claro en incorporar unas condiciones para la obtención y conservación del beneficio tributario, esto es,

27  Ibidem, pagina 61 y 62

28  Ibidem, páginas 66 y 67

presentar dentro de los 30 primeros días del año los documentos que acrediten que la sociedad que goza de la exoneración funciona normalmente y la permanencia de los empleos directos, señalando expresamente que su incumplimiento origina la pérdida del beneficio.

Adicionalmente, el acto particular impuso a la demandante otra obligación que consiste en presentar las declaraciones de ICA en los términos correspondientes.

La observancia de estos presupuestos no resulta un aspecto meramente formal, pues tienen como fin contar con un mecanismo de control de las condiciones por las cuales se originó la exoneración y que consisten, según los considerandos del Acuerdo 044 de 1996, en atraer nuevas empresas «para que se instalen en nuestro municipio y de esta manera contribuyan con el progreso y generen empleo a los residentes de Yotoco».

En consecuencia, el hecho de que el acto que reconoció la exención incorporara un mandato adicional no sustituye ni desplaza las previsiones normativas contenidas en el Acuerdo 004 de 1996, que constituye el fundamento del beneficio otorgado.

Vale la pena destacar que el principio de legalidad tributaria, previsto en los artículos 287-3, 313-4 y 338 de la Constitución Política, impone que los tributos territoriales y sus beneficios fiscales sean establecidos mediante actos normativos de carácter general expedidos por los concejos municipales, en ejercicio de su potestad tributaria.

En ese contexto, los acuerdos municipales constituyen normas de carácter general que integran el ordenamiento jurídico territorial y ocupan un nivel jerárquico superior frente a los actos administrativos particulares o reglamentarios expedidos por autoridades administrativas municipales, los cuales no pueden modificar, sustituir ni dejar sin efectos el contenido normativo previsto en dichos acuerdos.

Así las cosas, y como en este caso no está en discusión que la demandante incumplió el deber de entregar la información requerida dentro de los primeros 30 días del año, era procedente revocar el beneficio concedido.

Con todo, la recurrente se refiere a la violación al principio de confianza legítima con ocasión a la documentación que debía aportar según el acto particular, aspecto que ya se resolvió anteriormente, y también lo invocó frente a la existencia de certificados de paz y salvo de algunas vigencias y el hecho de que 7 años después de conceder el beneficio decidiera evaluarse el cumplimiento de requisitos.

Al respecto se observa que en los anexos de la demanda se allegaron paz y salvos emitidos el 27 de mayo de 2015 y 28 de julio de 2017²⁹, los cuales expresamente señalan una fecha de validez, esto es «12 Período del 2015» y «12 Período del 2017», es decir, antes de la expedición de los actos demandados.

Además, dichos soportes no impiden que la demandada ejerza sus labores de verificación y control en cumplimiento de lo dispuesto por el Acuerdo 004 de 1996, norma que en todo caso no estableció un límite temporal para revisar las condiciones de las sociedades que fueron beneficiadas con la exoneración. Esto con independencia de los debates que puedan surtirse con ocasión a la expedición de liquidaciones oficiales por dichos períodos.

29  Ibidem, páginas 207 y 208

Así mismo, en el recurso se cuestionó que el tribunal fundamentara su decisión en un pronunciamiento de esta Sección³⁰, pues en ese evento se hablaba de extemporaneidad en la entrega de información, y según la demandante sí aportó la documentación correspondiente, asunto que ya quedó desvirtuado, por lo que no se configura la irregularidad señalada.

Por lo anterior, no prospera el recurso de apelación en cuanto a la presentación de los documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos para mantener la exoneración, por lo que debe confirmarse la sentencia de primera instancia.

Finalmente, se pone de presente que el tribunal no estudió los demás cargos de nulidad, posición que comparte la Sección, pues si bien fueron varias las razones que llevaron a la administración municipal a revocar el beneficio, basta con confirmar una de ellas, como sucedió en este caso, para negar las pretensiones, por lo que no se hace necesario estudiar todos los argumentos de la apelación.

Costas

No habrá pronunciamiento frente a la decisión en primera instancia, dado que no fue un aspecto apelado. En cuanto a esta instancia, se condena en costas a la apelante al no prosperar el recurso de apelación, de conformidad con el numeral 3 del artículo 365 del Código General del Proceso aplicable por remisión expresa del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. Las agencias en derecho se tasan en un (1) SMMLV, de conformidad con el Acuerdo PCSJA-12355 del 28 de noviembre de 2025 del Consejo Superior de la Judicatura.

Por tanto, se ordenará al tribunal tramitar el respectivo incidente de liquidación, conforme a las reglas consagradas en el artículo 366 del Código General del Proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

Confirmar la sentencia del 8 de noviembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

Condenar en costas en segunda instancia a la demandante. En consecuencia, ordenar al Tribunal que dé trámite al respectivo incidente, conforme a lo expuesto la parte motiva de esta sentencia.

Reconocer personería al abogado Juan Pablo Díaz Castaño como apoderado de la sociedad demandante, de conformidad con la sustitución de poder obrante en índice 12 de Samai.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cúmplase.

30  Con fecha del 30 de agosto de 2024, radicado 08001-23-33-000-2022-00311-01 (28291)

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente)

LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO

Presidente

(Firmado electrónicamente)

MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

(Firmado electrónicamente)

WILSON RAMOS GIRÓN

(Firmado electrónicamente)

CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ

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