Sala de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008, órdenes 21 y 22
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008
Auto 1000 de 2025
Referencia: seguimiento a las órdenes vigésima primera y vigésima segunda de la Sentencia T-760 de 2008.
Asunto: resuelve solicitud de aclaración del Auto 504 de 2025 presentada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
Magistrado sustanciador:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá D.C., quince (15) de julio de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008 designada por la Sala Plena de la Corte Constitucional, para llevar a cabo la verificación del cumplimiento de las órdenes generales impartidas en la misma, integrada por los magistrados Vladimir Fernández Andrade, Miguel Polo Rosero y José Fernando Reyes Cuartas, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, procede a dictar el presente auto con base en los siguientes:
SÍNTESIS
La Sala estudió la solicitud de aclaración presentada por el Ministerio de Salud y Protección Social contra el Auto 504 de 2025. El ente ministerial consideró, principalmente, que la Corte, (i) no cuenta con razones técnicas para haber declarado la existencia de un rezago en el valor de la UPC, (ii) otorgó unas facultades al MSPS para regular la mesa y luego modificó subreglas sin previo aviso, (iii) carece de competencia en relación con asuntos que, en su parecer, competen exclusivamente al MSPS y (iv) contradijo lo ordenado en el Auto 007 de 2025 con las directrices impartidas en el Auto 504 de 2025. La Sala observó que los seis motivos de duda y los 37 interrogantes presentados por el Ministerio sobre el Auto 504 de 2025, si bien cumplen con los requisitos de oportunidad y legitimidad, ello no ocurre con el de carga argumentativa. Lo anterior, porque estos se dirigen, principalmente, a (i) reabrir un debate que ya feneció[1], (ii) cuestionar consideraciones de la Corte (iii) elevar solicitudes a la Sala que distan de una aclaración, (iv) interrogar más que aclarar dudas, (v) buscar lineamientos sobre cómo ejecutar algunos de los mandatos establecidos, y (vi) señalar que la Corte se contradice en algunas de sus determinaciones.
Por lo tanto, la Sala rechazó por improcedente la solicitud, toda vez que, al examinarla cuidadosamente, se advirtió que el solicitante buscaba que la Corte revisara y modificara el contenido del Auto 504 de 2025, con el fin de abordar un asunto que ya fue objeto de un análisis exhaustivo en el Auto 007 de 2025 e incluso en decisiones previas[2].
ANTECEDENTES
En el Auto 007 de 2025[3], la Sala declaró el incumplimiento general del componente de suficiencia de la UPC (Unidad de Pago por Capitación), en el marco al seguimiento de las órdenes vigésima primera y vigésima segunda de la Sentencia T-760 de 2008, al identificar, entre otras cosas, fallas en (i) el sistema de información del SGSSS que impedían calcular una prima suficiente, (ii) en el mecanismo para fijar la UPC y (iii) un retroceso en la orden de equiparar el valor de la UPC del Régimen Subsidiado al 95 % del valor de aquella designada para el Régimen Contributivo.
En consecuencia, la Sala impartió diferentes órdenes[4] (i) al Ministerio de Salud y Protección Social, (ii) la Superintendencia Nacional de Salud, la Fiscalía General de la Nación y la Contraloría General de la República y (iii) al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Al MSPS le ordenó, entre otras cosas, la creación de una mesa de trabajo[5] para revisar y lograr la suficiencia de la UPC de 2024, de manera concertada con diferentes actores del sector salud, así como remitir un cronograma de trabajo desarrollado dentro de los dos meses siguientes a la primera sesión de la mesa. Así mismo, implementar un mecanismo de reajuste de la UPC y aplicarlo en cada vigencia a partir del 2025. A su vez, le ordenó ajustar la metodología de cálculo considerando los resultados de los temas estudiados en la mesa de trabajo UPC, a saber:
a) El rezago existente en el valor de la UPC a partir de 2021, b) el aumento de la siniestralidad y las verdaderas variaciones en las frecuencias de uso, c) el impacto de las inclusiones de la vigencia inmediatamente anterior a la hora de calcular la UPC de la vigencia siguiente o, en su defecto, durante la vigencia en cuestión al momento de efectuar su reajuste, d) la definición de las variables y ajustadores de riesgo tenidos en cuenta para establecer la UPC, e) reajustar el valor de la UPC de 2024 teniendo en cuenta el valor obtenido para el 2023 y los resultados del análisis de los puntos anteriores y, f) establecer los criterios a partir de los cuales se realizarían los ajustes ex post, se reconocería el reajuste de la UPC de 2024 a las EPS y se indicarían los porcentajes y fechas máximas de pago.
El 31 de enero de 2025, el MSPS solicitó aclarar el Auto 007 de 2025. Mediante Auto 089 del 4 de febrero de 2025[6] la Sala rechazó la solicitud por falta de carga argumentativa[7]. Luego, el 18 de febrero de 2025, el director jurídico del MSPS solicitó la nulidad del Auto 007 de 2025, allí alegó defectos procesales[8]. No obstante, la Corte concluyó que no se argumentó una vulneración al debido proceso ni argumentos jurídicos suficientes, por lo cual rechazó el incidente.
El 28 de febrero de 2025, el MSPS expidió la Resolución 370 que creó la mesa de trabajo en cumplimiento del Auto 007[10]. Reportó que la primera sesión se llevó a cabo el 20 de marzo de 2025[11] y envió el cronograma respectivo[12]. El 25 de marzo de 2025, el MSPS informó la instalación de la mesa. Sin embargo, algunos actores del sector salud manifestaron su inconformidad por no haber sido convocados, lo que afectó su representación[13]. Además, la Sala advirtió que la formulación de objetivos en la Resolución 370 podría comprometer la garantía de suficiencia de la UPC, al omitir el rezago existente. Con base en lo anterior, el 31 de marzo de 2025 la Sala decretó la práctica de pruebas y formuló preguntas para esclarecer aspectos sobre el funcionamiento de la mesa y dudas derivadas de la Resolución 370 de 2025.
Posteriormente, mediante el Auto 504 de 2025 la Sala Especial de Seguimiento analizó la mesa de trabajo creada por el MSPS mediante la Resolución 370 de 2025[14], en cumplimiento de lo ordenado en el Auto 007 de 2025, con el objetivo de revisar la UPC del 2024 y lograr su suficiencia.
Sin embargo, la Corte observó que se encontraba en riesgo la garantía de la suficiencia de la UPC, ya que identificó que el desarrollo de la mesa desconocía la importancia de la revisión de su insuficiencia, el rezago en el valor de la UPC de años anteriores y algunos parámetros impartidos en el resolutivo 3.1. del Auto 007 de 2025, que debían cumplirse para la ejecución de sus sesiones. Además, la evidencia empírica sobre la afectación de la participación de los actores del sistema de salud, relacionada con la convocatoria y desarrollo de las sesiones, que podrían afectar el principio de participación efectiva.
En esta decisión, la Sala concluyó que la Resolución 370 de 2025 no atendía a los parámetros fijados en el Auto 007 de 2025, ponía en riesgo la sostenibilidad financiera del SGSSS y el principio de participación en salud. En consecuencia, adoptó una medida cautelar y ordenó suspender temporalmente[15] el desarrollo de la mesa, hasta tanto se ajustara a los parámetros generales establecidos en el Auto 007 de 2025 y desagregados en el Auto 504 de 2025. De igual forma, esta Corporación advirtió que, si al momento de notificar la decisión las sesiones de la mesa técnica habían culminado, el MSPS tendría que reiniciarlas conforme a lo establecido.
El 19 de mayo de 2025 el MSPS solicitó a la Sala la aclaración del Auto 504 de 2025 y le planteó diferentes interrogantes que consideró ayudarían a aclarar sus dudas. Previo a la exposición de los motivos de duda, la entidad planteó que la petición de aclaración no buscaba revocar o reformar decisiones, sino entender mejor ciertas frases o conceptos del auto que le resultaban ambiguos. El Ministerio subrayó que este tipo de aclaraciones tienen un enfoque dialógico, propio de las sentencias estructurales, y resaltó la importancia de la colaboración armónica entre poderes.
A su vez, el Ministerio sostuvo que la Corte no cuenta con la idoneidad para fijar el valor de la UPC, al tratarse de un tema técnico que requiere conocimiento actuarial. En este contexto, afirmó que, de considerarse improcedente la aclaración en sentido estricto, se interpretara como un esfuerzo de diálogo entre lo técnico y lo jurídico[16] para cumplir adecuadamente las órdenes estructurales, por lo que solicitó, en todo caso, dar respuesta a los interrogantes planteados.
De este modo, se fundamentó en seis motivos de duda[17], que pueden resumirse de la siguiente forma:
CONSIDERACIONES
Competencia
La Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008 de la Corte Constitucional es competente para conocer, tramitar y decidir la presente solicitud de aclaración del Auto 504 de 2025, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 285 del Código General del Proceso, 49 del Decreto 2067 de 1991 y 107 del Acuerdo 01 de 2025 de esta Corporación.
Procedencia excepcional de las solicitudes de aclaración de los autos de seguimiento
El trámite de seguimiento que hace la Corte Constitucional a la política pública de salud, no persigue desatar un conflicto entre partes, ni dirimir nuevas controversias jurídicas concretas, en tanto que dicho monitoreo no es una actuación contenciosa[20], por el contrario, comporta un trámite judicial de verificación del cumplimiento de las órdenes proferidas por el supremo intérprete de la Constitución en una providencia ejecutoriada.
En este sentido, en la fase de supervisión de cumplimiento del fallo, cada entidad concernida no tiene la condición de parte, sino la calidad de autoridad estatal responsable de la formulación o ajuste, adopción e implementación de una política pública que cumpla con los estándares internacionales para la garantía, protección y respeto efectivo del derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud[21]. La Corte ha enfatizado que las declaraciones sobre el cumplimiento o incumplimiento de las órdenes de la Sentencia T-760 de 2008, que se hacen en autos proferidos por la Sala Especial de Seguimiento, no son susceptibles de recursos[22], son inescindibles y hacen tránsito a cosa juzgada constitucional[23]. Ello atiende al carácter especial de este trámite constitucional y a las disposiciones que desarrollan la acción de tutela.
Ahora bien, similar consideración puede realizarse en cuanto a las solicitudes de aclaración[24] cuyo uso excepcional ha sido establecido en la jurisprudencia de esta Corporación[25], que aplicada analógicamente permite a los intervinientes participar en el trámite de seguimiento, salvo los peritos constitucionales voluntarios, en virtud de su rol[26] en la fase de supervisión. A su vez, vale mencionar las solicitudes de aclaración no suspenden los efectos de las decisiones proferidas por la Corte, tal y como se señaló en el Auto 553 de 2025[27], precisión relevante para reforzar el carácter inmediato y obligatorio de las órdenes emitidas por esta Corporación y evitar interpretaciones dirigidas a postergar la ejecución de las directrices impartidas.
La Sala entiende que, de manera excepcional, podría ser indispensable adoptar decisiones aclaratorias o complementarias respecto de ciertas órdenes o requerimientos emitidos en el marco del monitoreo, siendo procedente, en esos supuestos, la aclaración y la adición de los autos de seguimiento. Debe tenerse en cuenta que la evaluación que desarrolla la Sala Especial sobre la actuación de las autoridades concernidas se realiza respecto de los informes y actos que éstas adoptan para acreditar el cumplimiento de los mandatos judiciales que les fueron impuestos.
Requisitos para la solicitud de aclaración
La solicitud de aclaración de los autos proferidos en el marco del seguimiento procede únicamente cuando se reúnan algunos requisitos, en virtud de lo establecido en el artículo 285[29] del CGP, conforme a la remisión que a dicho estatuto procedimental realiza el artículo 4.º del Decreto 306 de 1992[30], en lo no regulado sobre trámite de la tutela. Cabe precisar que, en un inicio, dicha remisión cobijaba solo a los principios del Código de Procedimiento Civil, pero con el tiempo, la Corte ha adoptado determinaciones concretas con sustento en disposiciones puntuales como ocurre con el artículo 285 mencionado[31]. Los requisitos en cuestión son:
- Legitimación: el peticionario debe estar habilitado para tal fin, es decir, que se trate de una autoridad responsable del cumplimiento de las órdenes del fallo estructural o de los autos de seguimiento[32], de un organismo de control o de alguno de los grupos de seguimiento que han sido reconocidos[33] por esta Corporación.
- Oportunidad: la solicitud debe presentarse dentro del término de ejecutoria de la decisión de la Sala Especial[35].
- Carga argumentativa: debe fundamentarse en la existencia de palabras o frases que generen verdaderas dudas sobre el sentido o el contenido de la providencia. Tales expresiones ambiguas o confusas deben estar incluidas en la parte resolutiva de la decisión o incidir en ella[36].
En contraste, la Corte ha establecido que dichas solicitudes resultan improcedentes cuando pretenden controvertir nuevamente aspectos definidos en el fallo, ampliar el análisis allí realizado a aspectos adicionales o esclarecer argumentos marginales "incluidos en la parte motiva, que no guardan inescindible relación con la declaración contenida en la parte resolutiva de la sentencia"[37].
Caso Concreto
Cumplimiento de los requisitos de procedencia para la solicitud de aclaración
La Sala advierte que el Ministerio de Salud solicitó la aclaración del Auto 504 de 2025 con base en seis motivos de duda enunciados en el fundamento jurídico 12 de los antecedentes de esta providencia.
En primera medida, la Sala verificará los requisitos de procedencia que deben satisfacer las solicitudes de aclaración de los autos de seguimiento:
Primero, legitimación. La Sala constata que la solicitud de aclaración fue presentada por el director Jurídico (E) del Ministerio de Salud y Protección Social, en ejercicio de la representación legal de dicha entidad. Por tanto, se acredita este requisito, dado que corresponde a este Ministerio la ejecución de las órdenes vigésima primera y vigésima segunda impartidas en la Sentencia T-760 de 2008, en concreto del Auto 504 de 2025. En consecuencia, se cumple con este presupuesto respecto de la solicitud presentada.
Segundo, oportunidad. La Corte señala que el Auto 504 de 2025, fechado el 22 de abril, fue notificado mediante el estado número 075 del 14 de mayo del mismo año[38]. Por tanto, el término de ejecutoria transcurrió durante los días 15, 16 y 19 de mayo. La solicitud de aclaración fue radicada el último día del plazo establecido, por lo que se considera cumplido este requisito de oportunidad.
Tercero, carga argumentativa. Para que la solicitud de aclaración sea procedente, debe referirse a aspectos confusos o ambiguos que se encuentren en la parte resolutiva de la providencia o en la parte motiva, si inciden directamente en aquella. En este caso, la Sala advierte que el Ministerio expuso seis motivos de duda y formuló 37 preguntas en virtud de cada motivo de duda, las cuales fundamentó en 11 frases que forman parte de la resolutiva del Auto 504 de 2025, que consideró ambiguas, lo que en su parecer genera confusión "y no permiten entender con claridad la forma en que se debe dar cumplimiento por parte del [Minsalud] a lo ordenado por la mayoría de la Sala", además de cuestionar consideraciones contenidas en el Auto 504 de 2025, como se evidencia en varias afirmaciones de la solicitud, entre otras:
"En estos términos, el tiempo no es un criterio indispensable para cumplir estas condiciones, sino todo lo contrario; la realidad, de la cual el tiempo es un factor muy importante (porque no es posible extender la duración de una discusión al infinito) exige que para poder garantizar que todos los intervinientes puedan participar, la duración de las intervenciones debe estar ajustada a unos límites".
"En este sentido, la racionalidad de la discusión no puede estar sometida a un criterio subjetivo de suficiencia en relación con la duración de las intervenciones, sino por la dinámica natural de una deliberación concreta; de manera que se garantice que todos puedan intervenir y refutar, para evitar que se genere una jerarquía que es contraria a la deliberación democrática, inclusive en escenarios técnicos."
"Tal como se le manifestó en la solicitud de aclaración del 31 de enero de 2025, la cartera ministerial desconoce el estudio técnico sobre el cual se fundamentó esta orden, tanto así, que en aquella oportunidad se solicitó de manera respetuosa que se allegara dicho estudio, sin recibir respuesta alguna por parte del tribunal."
"En dichos términos cualquier autoridad o entidad pública que controvierta o afirme la respectiva insuficiencia deberá demostrar y probar técnicamente la misma, y así mismo, hacer notar los puntos técnicos que no cumplen con los estándares para la fijación de la UPC. Por tanto, si bien la Corte ha afirmado en los diferentes autos la insuficiencia, en ninguno de ellos existe soporte probatorio y técnico de su dicho".
"No obstante, lo anterior, el Ministerio de Salud y Protección Social en aras de ratificar su análisis de suficiencia previo adelantó las acciones encaminadas a dar cumplimiento a la orden 3.1 del ordinal tercero del Auto 007 de 2025, para lo cual reunió la información necesaria para estudiar y evaluar técnicamente la existencia del eventual rezago en el marco de la Mesa de Trabajo y aún sin haber concluido con esta tarea, el alto tribunal mediante el Auto 504 de 2025 señaló en los considerandos 74, 75, 77 y 79 que:
(...) la Sala considera necesario adoptar una medida cautelar en relación con el desarrollo de la mesa de trabajo, ante el inminente riesgo que representa para la sostenibilidad financiera del sistema de salud no alcanzar la suficiencia de la UPC (...)"
En primer lugar, los ejemplos expuestos evidencian que el MSPS en su solicitud no plantea dudas sobre el sentido ni el contenido de la parte resolutiva o considerativa de la decisión, o confusión o ambigüedad que puedan afectar su interpretación o cumplimiento. Por el contrario, se observa que lo que se pretende con dicha petición es (i) cuestionar las consideraciones de la Corte en algunos casos, (ii) en otros ampliar el análisis a aspectos adicionales[39] y (iii) reabrir un debate ya concluido en relación con el rezago y la suficiencia de la UPC[40], lo que también se evidencia en los interrogantes que eleva ante la Corte para la “aclaración de las órdenes impartidas en el Auto 504 de 2025”[41], como se explica a continuación:
En el primer motivo de duda el MSPS expuso que en el Auto 504 de 2025 la Corte “reiteró las órdenes impartidas en el numeral 3.1 del ordinal tercero del Auto 007 de 2025, en cuanto a los aspectos mínimos que se deben abordar en la Mesa de Trabajo para la revisión de la UPC”. Esto permite suponer que el MSPS reconoce que la orden sobre la cual plantea supuestas dudas, tiene origen en otra providencia, Auto 007 de 2025, que fue objeto de aclaración resuelta a través del Auto 089 de 2025 y también de nulidad (Auto 553 de 2025); pronunciamientos que no accedieron a ninguna de las pretensiones. Sin duda, esto indica la intención de reabrir un debate que ya se surtió.
A su vez, en este motivo aseveró que: “[t]eniendo en cuenta que, a la fecha la Sala Especial no ha informado sobre cual (sic) estudio técnico asevera la existencia de un rezago en la UPC”. Afirmación que, para la Sala, refleja (i) inconformidad del ente ministerial con el fondo de las decisiones impartidas por la Corte, (ii) la intención de reabrir el debate sobre un tema ya clausurado tanto en el Auto 007 de 2025 como en el Auto 089 del mismo año[42].
En efecto, lo anterior no representa duda alguna sino un requerimiento a la Corte para que informe sobre los estudios técnicos que la condujeron a afirmar la existencia de un rezago, lo cual además, expresa inconformidad de su parte. Como se ha expuesto por la Sala[43], el desarrollo de estos estudios corresponde al ente ministerial como autoridad competente para fijar la UPC[44] y no a la Corte. Además, las preguntas que la entidad plantea en este primer motivo de duda, indican nuevamente, su intención de indagar a la Corte sobre las razones por las cuales alude a un rezago, cuando esto, se explicó en las providencias señaladas.
En el mismo primer motivo, de nuevo, cuestiona sobre la ausencia de estudios técnicos entregados por la Corte y la afirmación sobre el rezago existente, al solicitar a la Sala “que remita el estudio técnico que respalda [la] afirmación” de que existe un rezago, que como se mencionó, no es su deber. Pero además, requiere que la Sala informe “¿[a] cuánto equivale en términos de recursos el presunto rezago de la Unidad de Pago por Capitación […]”, obligación que recae exclusivamente en el MSPS a partir de la validación de los datos reportados por las EPS[46], como lo determina la ley[47] y lo ha dicho esta Corte[48], que ha enfatizado que la labor de seguimiento persigue verificar si el MSPS ha acatado las órdenes impartidas, "pero no es su función establecer cuál es el valor suficiente para cubrir la prestación de los servicios y tecnologías en salud UPC".
En relación con algunos de los interrogantes planteados en este primer motivo, vale destacar, el que cuestiona “qué implica la revisión de la UPC”. Este, evidentemente, alude a un tema ya desarrollado en el Auto 007 de 2025, el cual expuso los tópicos que, como mínimo, el MSPS debía considerar en la mesa para revisar la suficiencia de esta prima. Pero además, omite que dicha cartera conoce las variables con las que ha fijado el valor de la UPC en los últimos años y que dicha entidad expone en los “estudios técnicos” que ha a allegado a la Corte[50].
Así, la Sala advierte que ninguno de estos cuestionamientos planteados por el MSPS corresponde a dudas genuinas sobre el alcance, redacción o claridad de las órdenes contenidas en el Auto 504 de 2025, sino que buscan reabrir discusiones ya saldadas en el marco de este proceso de seguimiento, particularmente en lo que respecta a la suficiencia de la UPC y la existencia de un rezago en su financiación[51]. Además, pone en evidencia la intención del Ministerio de cuestionar nuevamente, los mismos asuntos. Ahora, vale resaltar que, si bien es cierto que puede acudirse a los mecanismos dispuestos para controvertir una decisión judicial, pues su objetivo radica en el diálogo que se suscita entre las partes dentro del proceso, no lo es menos que no pueden emplearse para dilatar el cumplimiento de una providencia impartida por la Corte.
Adicionalmente, no resulta procedente que el MSPS insista en obtener precisiones técnicas sobre los fundamentos que la Sala usó, como si se tratara de una instancia de revisión sustancial. Tal como lo establece el artículo 285 del Código General del Proceso y ha reiterado la jurisprudencia constitucional, la solicitud de aclaración no es un mecanismo para controvertir el fondo de las decisiones judiciales, sino una herramienta limitada a resolver dudas puntuales sobre aspectos de forma, ambigüedad o contradicción. No obstante, los interrogantes presentados por el Ministerio (como la petición de indicar qué estudio técnico respalda la existencia del rezago o cuánto representa en términos económicos dicho déficit) no apuntan a aclarar un punto impreciso de la orden judicial, sino a exigir una justificación técnica que esta Corporación no está obligada a aportar[53], además porque la discusión ya se encuentra zanjada.
En segundo lugar, se advierte que algunas de las inquietudes planteadas por el Ministerio no constituyen verdaderas solicitudes de aclaración, sino interrogantes operativos sobre la ejecución concreta de los mandatos fijados en el Auto 504 de 2025. Verbigracia, en el segundo motivo de duda, el interrogante sobre "¿[c]uánto tiempo debe otorgarse por intervención?" o aquellos que indagan "¿[q]ué se entiende por horarios adecuados?" o "¿[c]uál es el horario adecuado para las sesiones?". Así mismo las expresiones a las que alude "tiempos equitativos", ""participación real y efectiva", "verdadera representatividad" y "horarios adecuados" de reunión.
Estas expresiones buscan lineamientos específicos sobre la manera en que deben implementarse ciertos mandatos, lo cual excede el alcance de una solicitud de aclaración y la competencia de la Corte. En relación con "tiempos equitativos", el fundamento jurídico 129 del Auto 504 aclara que no se trata de permitir intervenciones ilimitadas, como lo sugiere el Ministerio[54], sino de garantizar una participación sustantiva y representativa, acorde con la complejidad de los temas y la pluralidad de actores[55]. Sobre la "participación real y efectiva", los fundamentos 71[56] y 124[57] explican que esta requiere que todos los sectores estén adecuadamente representados y que sus intervenciones sean consideradas con criterios razonados. En cuanto a la "verdadera representatividad", el fundamento 86[58] y los numerales 101 y 102 destacan la omisión en la convocatoria de actores clave y la falta de respuesta objetiva a solicitudes de participación, lo cual se vincula directamente con el derecho fundamental de petición.
Respecto de los "horarios adecuados" de reunión, la Sala debe resaltar que el MSPS no expuso en concreto sobre su duda, y tan solo citó el párrafo 114[60], en el que efectivamente, se explica el origen de esta expresión.
Sobre la expresión "integre mecanismos de impugnación de las actas", la Corte precisa que no sería adecuado acudir a los mecanismos ordinarios, pues sus plazos resultarían incompatibles con el calendario de la mesa UPC. Vale anotar que el MSPS a lo largo de su documento reconoce que los plazos para que se surta la mesa son cortos. Por tanto, corresponde al Ministerio establecer un procedimiento ágil que garantice el derecho al debido proceso sin afectar el cumplimiento de los plazos fijados. Esta medida refuerza la democracia interna, previene abusos de poder y garantiza que todas las voces sean debidamente consideradas. En consecuencia, la Sala concluye que la expresión señalada no presenta ambigüedad ni genera confusión que obstaculice el cumplimiento de la orden correspondiente.
Sobre la directriz de que el orden del día de cada sesión sea remitido de manera clara y oportuna, la Sala recuerda que, conforme a la orden 3.2. del Auto 007 de 2025, el MSPS debe presentar mensualmente un informe sobre el desarrollo de la mesa, no remitir el orden del día a la Corte. En cambio, el Auto 504 de 2025 (particularmente en el párrafo 92 que fundamenta esta orden) se refiere al deber de compartir el orden del día con los participantes, con suficiente antelación[61].
Sobre la expresión "ubicación accesible" para desarrollar las sesiones, el fundamento jurídico 115 del Auto 504 de 2025, precisa que, si las reuniones son presenciales, el lugar debe ser accesible para todos, y si son virtuales, garantizarse una plataforma funcional, fácil de usar y con soporte técnico adecuado. Así, la Sala no evidencia duda alguna en la expresión en cuestión, y resalta que tampoco realizó ningún reproche en cuanto al lugar en el que el MSPS desarrolló las sesiones de la mesa.
Finalmente, se afirmó que la orden emitida en el Auto 504 de 2025 que exige que las sesiones de la mesa se desarrollen en un idioma y lenguaje incluyentes y comprensibles, incluso en contextos técnicos, y que se provean apoyos para personas con discapacidad o que hablen otro idioma, tal como se expuso en el numeral 130 que dio origen a la directriz, ambos invocados acertadamente por el Ministerio.
Tales cuestionamientos, al no derivarse de una supuesta ambigüedad en las expresiones invocadas en los motivos de duda presentados por la entidad, sino de una búsqueda de directrices específicas y detalladas, exceden el ámbito de competencia de esta Corporación. En su lugar, deben ser resueltos por la entidad encargada de ejecutar la política pública. Esto responde a lo consignado en el artículo 113 Superior, que impone tanto la separación de funciones entre ramas del poder como su colaboración armónica. Así, mientras a esta Corte le compete asegurar la efectividad de los derechos fundamentales y verificar el cumplimiento de las sentencias objeto de seguimiento, al Ministerio el diseño e implementación de las políticas públicas respectivas[62].
Desde esta perspectiva, se reitera que el propósito del seguimiento judicial no es simplemente verificar el cumplimiento formal de las órdenes impartidas, sino propiciar la adopción de medidas estructurales que permitan superar las fallas identificadas y prevenir nuevas vulneraciones del derecho a la salud. Esta tarea se fundamenta en la permanente afectación del goce pleno de ese derecho, y se desarrolla con respeto por las competencias del Ejecutivo. Lejos de imponer soluciones, la Sala busca contribuir, de forma constructiva, a que se implementen respuestas eficaces, integrales y sostenibles que corrijan las deficiencias históricas del sistema[63].
La Corte enfatiza que, en el marco del seguimiento, en ningún caso ha asumido funciones propias de otras Ramas del Poder Público. Por el contrario, la labor de supervisión implica una responsabilidad reforzada para el juez constitucional, en tanto que lo que está en juego no es solo el respeto formal a las decisiones judiciales, sino la garantía efectiva de los principios fundamentales que sustentan el Estado Social de Derecho, cuya observancia exige que toda autoridad cumpla con las decisiones judiciales que la vinculan. Este deber, en el escenario de tutela, implica que las entidades competentes acaten integralmente las decisiones del juez. Tal obligación adquiere mayor relevancia cuando se trata de mandatos orientados a superar deficiencias estructurales del sistema de salud, cuya persistencia afecta directamente el disfrute pleno del derecho a la salud por parte de toda la población colombiana[64].
En conclusión, la Sala evidencia que diferentes planteamientos e interrogantes del MSPS, se dirigen, entre otras cosas, a (i) indagar a la Sala sobre el sustento técnico para referirse a la existencia de un rezago y la insuficiencia de la UPC, tema abordado ampliamente en el Auto 007 de 2025, lo que refleja la intención del MSPS de reabrir el debate. (ii) Señalar inconformidad ante el hecho de que la Sala exija al MSPS como rector de la política pública, demostrar la suficiencia de la UPC y la inexistencia del rezago de la prima con estudios técnicos, tal y como exige la ley, (iii) preguntar sobre la forma en cómo debería ejecutar algunos mandatos, (iv) cuestionar algunas consideraciones de la Corte, (v) elevar solicitudes que no se relacionan con la ejecución de las órdenes impartidas en el Auto 504 de 2025[65], y (vi) plantear interrogantes que exceden el objeto de la aclaración de las expresiones invocadas de la resolutiva del Auto 504 de 2025.
Así, los puntos expuestos por el MSPS incumplen el requisito de la carga argumentativa en relación con las peticiones presentadas, pues no se reflejan ambigüedad o confusión alguna que le impidan la ejecución de las órdenes impartidas en el Auto 504 de 2025. Esto pone evidencia que su intención supera el objeto único de una solicitud de aclaración, como ha ocurrido en otras ocasiones[66] y por ende sus solicitudes serán rechazadas.
Esta Corporación recuerda que, el Ministerio de Salud, como autoridad obligada al acatamiento de un mandato de la Corte, al que se efectúa seguimiento, debe enfocar sus actuaciones en implementar y ejecutar acciones para demostrar el cumplimiento efectivo de las órdenes impartidas. En ese contexto, cualquier solicitud de aclaración debe sustentarse en razones sólidas que justifiquen su procedencia conforme a los parámetros legales establecidos. Esto, en la medida en que las decisiones adoptadas dentro del seguimiento buscan contribuir de manera concreta a superar la violación estructural del derecho fundamental a la salud, garantizando su ejercicio pleno. Dicha garantía debe orientar las actuaciones de la entidad estatal a cargo de la implementación de la política pública correspondiente[67].
En consecuencia, la Sala advierte que los motivos de duda del MSPS no superan los parámetros normativos para que proceda la solicitud de aclaración y que algunos ya fueron objeto de discusión en el Auto 089 de 2025 en relación con planteamientos similares. Además, las expresiones citadas por el Ministerio fueron claramente fundamentadas en la parte motiva del Auto 504 de 2025, especialmente en el acápite sobre participación.
En mérito de lo expuesto, la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008 de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
III. RESUELVE:
Primero. Rechazar por improcedente la solicitud de aclaración presentada por el director jurídico (E) del Ministerio de Salud y Protección Social en contra del Auto 504 de 2025 por las razones expuestas en esta providencia.
Segundo. Informar al peticionario que contra esta providencia no procede ningún recurso.
Comuníquese y cúmplase,
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
Aclaración de voto
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Lo que dista de tratarse de una solicitud de aclaración conforme al artículo 285 del CGP.
[2] Autos 411 de 2016, 109 de 2021 y 996 de 2023, entre otras.
[3] Notificado el 14 de febrero de 2025. Previo a este, se emitieron los autos de valoración 261 y 262 de 2012, 411 de 2016, 109 de 2021, 996 y 2881 de 2023, y 2049 de 2024.
[4] Ver providencia en https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/autos/2025/a007-25.htm .
[5] En delante, la mesa.
[6] Esta decisión se notificó el 14 de febrero de 2025.
[7] Si bien se superaron los requisitos de legitimación en la causa y oportunidad, no se cumplió con el de carga argumentativa. Lo anterior, ya que la solicitud del MSPS no reflejaba dudas en relación con la redacción de la orden, una palabra o frase concreta contenida en ella, sino que, por el contrario, su intención fue "(i) emitir juicios de valor sobre el contenido de la providencia, (ii) solicitar lineamientos sobre la manera en la que debía ejecutar los mandatos y (iii) cuestionar las competencias de la Corte. Argumentos que buscaban discutir el fondo del asunto, lo cual no está permitido para las solicitudes de aclaración de providencias judiciales conforme a lo establecido en la jurisprudencia constitucional y el artículo 285 del Código General del Proceso".
[8] Folio 7 de la solicitud de nulidad.
[9] Ver Auto 553 de 2025, f.j. 46.
[10] Informe allegado por correo electrónico el 28 de febrero de 2025. Acto administrativo emitido para cumplir con el numeral 3.1. de la resolutiva del Auto 007 de 2025.
[11] Mediante documento del 25 de marzo de 2025.
[12] Ib.
[13] Se conocieron quejas presentadas por algunos grupos del sector salud como Acemi, la ANDI y Asocajas, la ACSC (Asociación Colombiana de Sociedad Científicas), Fecoer (Federación Colombiana de Enfermedades Raras) en relación con la participación en dicho espacio de trabajo y la verdadera incidencia que tendrían los aportes e intervenciones de los convocados. Cfr. Auto 504 de 2025.
[14] "Por la cual se crea la mesa de trabajo en cumplimiento del Auto 007 del 23 de enero de 2025 con el alcance previsto en el considerando 22 del Auto 089 del 04 de febrero de 2025 proferidos por la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008 de la Corte Constitucional."
[15] Por el término de un mes a partir de la comunicación del auto.
[16] Ver folio 5 de la solicitud de aclaración.
[17] Expuestos en el capítulo 4 del documento.
| De acuerdo a expresiones contenidas en algunos literales del ordinal segundo del Auto 504 de 2025. Los interrogantes no se trascribieron textualmente y al ser parafraseados no se modificó el sentido de los mismos. |
[19] Las consideraciones que se sintetizan en esta providencia se retoman del Auto del 31 de mayo de 2013 expedido por la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008, reiteradas en el Auto 089 de 2025.
[20] En el mismo sentido el Auto 080 de 2012.
[21] Cfr. Artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
[22] Cfr. Auto de 31 de mayo de 2013, Auto 487 de 2022, entre otros.
[23] Cfr. Auto 487 de 2022.
[24] Cfr. Autos 226 de 2006 y 112 de 2011.
[25] Cfr. Autos 049 de 2009 y 197A de 2011.
[26] Cfr. Autos 120 y 147 de 2011.
[27] Que reiteró el Auto 1736 de 2022 en este tema.
[28] Cfr. Auto 553 de 2025.
[29] "Aclaración. La sentencia no es revocable ni reformable por el juez que la pronunció. Sin embargo, podrá ser aclarada, de oficio o a solicitud de parte, cuando contenga conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o influyan en ella. En las mismas circunstancias procederá la aclaración de auto. La aclaración procederá de oficio o a petición de parte formulada dentro del término de ejecutoria de la providencia. La providencia que resuelva sobre la aclaración no admite recursos, pero dentro de su ejecutoria podrán interponerse los que procedan contra la providencia objeto de aclaración."
[30] "Artículo 4º. De los principios aplicables para interpretar el procedimiento previsto por el Decreto 2591 de 1991. Para la interpretación de las disposiciones sobre trámite de la acción de tutela previstas por el Decreto 2591 de 1991 se aplicarán los principios generales del Código de Procedimiento Civil, en todo aquello en que no sean contrarios a dicho decreto. (...)".
[31] Cfr. Auto 240 de 2008.
[32] Auto 1885 de 2024 reiterado en los autos 088 y 089 de 2025.
[33] Cfr. Autos de 9 de diciembre de 2008, 3 de diciembre de 2009, 094 y 316 de 2010, 120 y 147 de 2011, 13 de agosto de 2013, 027 y 386 de 2014, 119 de 2015 y 19 de abril de 2024.
[34] Auto del 31 de mayo de 2013.
[35] Autos 088 y 089 de 2025. Ver también Auto de 31 de mayo de 2013.
[36] Autos 088 y 089 de 2025, 1844 de 2024, 417 de 2023, 380 de 2019, 025 de 2018, 023 de 2016, entre otros.
[37] Autos 088 y 089 de 2025, 1844 de 2024, 417 de 2023, entre otros.
[38] Según certificado emitido el 15 de mayo de 2025 por la Secretaría General de la Corte Constitucional. Ver también el estado en la página oficial de la Corte: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/consulta-y-tramite-de-procesos/tutela/buscador-estados/ESTADO-075-mayo-14-de-2025 .
[39] Ver autos 088 y 089 de 2025, Auto 1844 de 2024 que reiteró los autos 388 de 2024 y 962 de 2022.
[40] El Auto 081 de 2011 indicó que ni un recurso de nulidad ni una solicitud de aclaración pueden servir para reabrir el debate sobre los hechos que motivaron la decisión. Reiterado en los autos 088, 089 y 553 de 2025.
[41] Tal es el caso de aquellos interrogantes formulados en los motivos de duda identificados con los numerales 1.1., 1.2., 1.3., 1.4., 2.5., 2.6., 2.7., 2.8.
[42] En concreto, la entidad consideró en su solicitud de aclaración del Auto 504 de 2025, "un motivo de duda cómo una orden puede estar dirigida a que se estudie directamente un presunto rezago en el valor de la UPC, sin que primero se analice los componentes de la fórmula con la que se calcula año tras año la prima de aseguramiento en salud". Bajo este entendido, afirmó que "la declaración de un rezago en la [UPC], no es otra cosa más que las resultas de un estudio acucioso de carácter técnico". Puntualizó que la Sala no ha entregado los estudios con base en los cuales aseveró la existencia del rezago.
[43] Ver entre otros, Auto 089 de 2025.
[44] Ver Ley 100 de 1993 artículo 182. "Esta Unidad se establecerá en función del perfil epidemiológico de la población relevante, de los riegos cubiertos y de los costos de prestación del servicio en condiciones medias de calidad, tecnología y hotelería y será definida por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, de acuerdo con los estudios técnicos del Ministerio de Salud."
[45] Autos 007 y 089 de 2025.
[46] Cfr. Auto 089 de 2025.
[47] Ver artículo 182 de la Ley 100 de 1993 que establece que la UPC será establecida de acuerdo con lo estudios técnicos del Ministerio de Salud. Cfr. el considerando de la Resolución 2717 de 2024 del MSPS según el cual, "el Sistema General de Seguridad Social en Salud -SGSSS- reconocerá y pagará a las Entidades Promotoras de Salud -EPS- un valor per cápita denominado Unidad de Pago por Capitación -UPC- establecido en función del perfil epidemiológico de la población relevante, de los riesgos cubiertos y de los costos de la prestación del servicio en condiciones medias de calidad, tecnología y hotelería, cuya definición corresponde al Ministerio de Salud y Protección Social". En la resolución 2364 de 2023 se lee además que la UPC se fijará "de acuerdo con los estudios técnicos adelantados y las condiciones financieras y de sostenibilidad del sistema, con el propósito de garantizar el goce efectivo del derecho fundamental a la salud en lo individual, en el marco de la Ley 1751 de 2015."
[48] Cfr. Auto 089 de 2025.
[49] Cfr. Auto 089 de 2025.
[50] Ver, entre otros, el "Estudio técnico para el incremento de la UPC 2025" del MSPS.
[51] En apartes de la solicitud actual, el MSPS cita que con anterioridad ya había indagado por este tema, así: "[...] como se le manifestó en la solicitud de aclaración del 31 de enero de 2025, la cartera ministerial desconoce el estudio técnico sobre el cual se fundamentó esta orden, tanto así, que en aquella oportunidad se solicitó de manera respetuosa que se allegara dicho estudio, sin recibir respuesta alguna por parte del tribunal." Ver folio 5 de la solicitud de aclaración.
[52] Cfr. Auto 553 de 2025.
[53] Cfr. Auto 089 de 2025.
[54] Ver folio 22 de la solicitud de aclaración.
[55] La entidad ministerial manifestó que extender los tiempos de intervención a todos los actores podría afectar la operatividad de las sesiones, y que la racionalidad del debate no debe depender de un criterio subjetivo de suficiencia temporal. Así mismo, expresó preocupación frente a la ampliación del número de participantes, al no contar con criterios claros para su inclusión o exclusión.
[56] "Por un lado, porque no se logre la representación de todos los sectores, y por otro, porque sus aportes no sean tenidos en cuenta".
[57] "[La] participación no puede ser meramente formal, y por ello se ordenó la creación de la mesa de trabajo, para permitir una participación real y efectiva, en la que las preocupaciones, opiniones, aportes y estudios allegados por los convocados se tengan en cuenta y sean realmente considerados y evaluados o en su defecto, se desestimen justificadamente".
[58] "[La] Sala encontró que (i) la representatividad de todos los sectores podría verse afectada", "[...], porque varios actores del sector salud manifestaron no haber obtenido respuesta por el MSPS a sus solicitudes de participación, o no tener representación o no haber sido citados, a pesar de considerar que ello debió tener lugar.".
[59] Ver también f.j. 106 del Auto 504 de 2025. Sobre el derecho de petición, sentencias T-667 de 2011, SU-587 de 2016, T-483 de 2017 y T-223 de 2021 y T-051 de 2023.
[60] "114. De otro lado, la resolución no aludió a la forma y tiempos en cómo podrán ser reprogramadas las sesiones que sean canceladas por falta de quórum, [...] y al no explicar de qué manera, podría vulnerarse el derecho de los convocados a participar, si no se comunica la fecha y hora de la siguiente sesión con suficiente antelación. Sobre esto es importante resaltar la necesidad de que las citaciones en general tengan en cuenta unos horarios adecuados de reunión que permitan la participación de todos y el uso efectivo del tiempo asignado para cada sesión. Así mismo, en un espacio accesible para todos."
[61] Ello busca asegurar reuniones eficaces y productivas para permitir a los convocados prepararse adecuadamente, centrar las discusiones y tomar decisiones informadas, lo que a su vez mejora la comunicación y colaboración en el espacio de diálogo, como sugiere el f.j. 92.
[62] Cfr. Auto 089 de 2025.
[63] Cfr. Auto 089 de 2025.
[64] Auto 089 de 2025.
[65] Como ejemplo se resalta la solicitud de los estudios técnicos con base en los cuales la Sala alude a un rezago en el valor de la UPC.
[66] Autos 088 y 089 de 2025.
[67] Cfr. Auto de 31 de mayo de 2013 reiterado en el Auto 089 de 2025.
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