Corte Constitucional
Comunicado de Prensa No. 28 del 9 y 10 de septiembre de 2026
<Disponible el 11 de septiembre de 2026>
Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada de la expresión “un procedimiento y” contenida en el parágrafo 6 del artículo 131 de la Ley 1438 de 2011, bajo el entendido de que el procedimiento administrativo sancionatorio aplicable a los sujetos vigilados por la Superintendencia Nacional de Salud, por el incumplimiento en el reporte de información, es el previsto en la Ley 1438 de 2011 en lo que refiere a sus elementos esenciales y, en lo que no esté allí previsto, el procedimiento general regulado en la Ley 1437 de 2011 o el que disponga el legislador. Por otra parte, declaró la exequibilidad simple del apartado “la Superintendencia Nacional de Salud diseñará (...) una metodología sancionatoria para la imposición de sanciones por el incumplimiento en el reporte de información”, contenido en el mismo parágrafo 6, en relación con el cargo por violación de los artículos 29, 121 y 150 de la Constitución
Sentencia C-294/26 (10 de septiembre)
M.P. Vladimir Fernández Andrade
Expediente: D-16571
1. Norma demandada
«LEY 1438 DE 2011
(enero 19)
Diario Oficial No. 47.957 de 19 de enero de 2011
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA:
(…)
“Artículo 131. Tipos de sanciones administrativas. En ejercicio de la función de control sancionatorio y en desarrollo del procedimiento que para el efecto se haya previsto, la Superintendencia Nacional de Salud podrá imponer las siguientes sanciones:
1. Amonestación escrita.
2. Multas entre doscientos (200) y hasta ocho mil (8.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes para personas jurídicas, y entre (50) y hasta (2.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes para las personas naturales.
3. Multas sucesivas, para las personas jurídicas de hasta tres mil (3.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes, y para el caso de las personas naturales de hasta trescientos (300) salarios mínimos mensuales legales vigentes, cuando en un acto administrativo de la Superintendencia Nacional de Salud se imponga una obligación no dineraria y no se cumpla en el término concedido.
4. Revocatoria total o parcial de la autorización de funcionamiento, suspensión del certificado de autorización y/o el cierre temporal o definitivo de uno o varios servicios, en los eventos en que resulte procedente.
5. Remoción de representantes legales y/o revisores fiscales en los eventos en que se compruebe que autorizó, ejecutó o toleró con dolo o culpa grave conductas violatorias de las normas del Sistema de Seguridad Social en Salud.
Parágrafo 1o. El monto de las multas se liquidará teniendo en cuenta el valor del salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de expedición de la resolución sancionatoria, y el pago de aquellas que se impongan a título personal debe hacerse con recursos diferentes a los de la entidad. En el caso de que las sanciones se impongan a personas jurídicas, deberán ser asumidas con su patrimonio y en ningún caso para su pago se podrá acudir a los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Las multas se aplicarán sin perjuicio de la facultad de revocatoria de la autorización de funcionamiento y la remoción de los representantes legales y/o revisores fiscales cuando a ello hubiere lugar.
Cuando en el proceso administrativo sancionatorio se encuentren posibles infracciones relacionadas con el mal manejo de los recursos a cargo de personas naturales que sean sujetos vigilados de la Superintendencia Nacional de Salud, se iniciará proceso administrativo sancionatorio en su contra.
Parágrafo 2o. Los actos administrativos expedidos en el marco del procedimiento administrativo sancionatorio de la Superintendencia Nacional de Salud podrán contener órdenes o instrucciones dirigidas al propio infractor y/o a otros sujetos de inspección, vigilancia y control que tengan relación directa o indirecta con la garantía del servicio público esencial de salud en el caso, con el propósito de superar la situación crítica o irregular de que dio lugar a la investigación administrativa y evitar que la conducta sancionada se repita. El incumplimiento de dichas órdenes o instrucciones dará lugar a la imposición de las multas sucesivas a las que se refiere el artículo tercero numeral 3 de la presente ley.
Parágrafo 3o. Quienes hayan sido sancionados administrativamente de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5 de este artículo, quedarán inhabilitados hasta por un término de quince (15) años para el ejercicio de cargos que contemplen la administración de los recursos públicos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Esta inhabilidad se aplicará siempre de forma gradual y proporcional a la gravedad de la conducta.
La Superintendencia Nacional de Salud adoptará los criterios técnicos y jurídicos necesarios para la adecuada dosificación de la inhabilidad.
Parágrafo 4o. Cuando proceda la sanción determinada en el numeral 5 del presente artículo, el reemplazo o designación del nuevo representante legal y/o revisor fiscal removido, estará a cargo de la misma entidad a quien le competa realizar el nombramiento, conforme a la normatividad que regule la materia.
Parágrafo 5o. Las sanciones administrativas impuestas no eximen de la responsabilidad civil, fiscal, penal o disciplinaria a que haya lugar.
Parágrafo 6o. Para efectos de la imposición de las sanciones acá previstas, la Superintendencia Nacional de Salud aplicará el proceso administrativo sancionatorio establecido en el artículo 128 de la Ley 1438 de 2011, a excepción de las sanciones derivadas de la conducta descrita en el numeral 10 del artículo 3o de esta ley, la cual solo será excusada por evento de fuerza mayor, que deberá ser acreditada por el infractor dentro de los 5 días hábiles siguientes a su ocurrencia. La Superintendencia Nacional de Salud diseñará un procedimiento y una metodología sancionatoria para la imposición de sanciones por el incumplimiento en el reporte de información».
2. Decisión
Primero. Declarar EXEQUIBLE la expresión “un procedimiento y” contenida en el parágrafo 6° del artículo 131 de la Ley 1438 de 2011, bajo el entendido de que el procedimiento aplicable, en lo que refiere a sus elementos esenciales, es el previsto en la Ley 1438 de 2011 y, en lo que no esté allí previsto, el procedimiento general regulado en la Ley 1437 de 2011 o el que disponga el legislador.
Segundo. Declarar EXEQUIBLE la parte restante del aparte acusado del parágrafo 6° del artículo 131 de la Ley 1438 de 2011, según el cual “la Superintendencia Nacional de Salud diseñará (...) una metodología sancionatoria para la imposición de sanciones por el incumplimiento en el reporte de información”, en relación con el cargo por violación de los artículos 29, 121 y 150 de la Constitución, en los términos expuestos en esta sentencia.
3. Síntesis de los fundamentos
La Sala Plena estudió una demanda de inconstitucionalidad en la que se solicitó declarar la inexequibilidad del parágrafo 6° (parcial) del artículo 131 de la Ley 1438 de 2011. El aparte acusado facultó a la Superintendencia Nacional de Salud para diseñar “un procedimiento y una metodología sancionatoria” para la imposición de sanciones por la infracción de incumplimiento en el reporte de información a que se refiere el artículo 130.11 de la misma Ley. Concretamente, dicho numeral se refiere al supuesto de “no reportar información con calidad, cobertura, oportunidad, pertinencia, fluidez y transparencia para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud y aquella que solicite el Ministerio de Salud y Protección Social en el marco de sus competencias”.
En criterio del demandante, la facultad de diseñar “un procedimiento y una metodología sancionatoria” para este supuesto de infracción desconoció los principios de legalidad y reserva de ley, así como el debido proceso en materia sancionatoria. Ello, en tanto habilitó a la Superintendencia para diseñar (i) los elementos esenciales del procedimiento y (ii) los criterios sustanciales para la imposición de sanciones administrativas. Esto, desconociendo que el parámetro de control invocado reserva dichos aspectos a la competencia exclusiva del legislador.
Previo a abordar el examen de constitucionalidad, la Sala Plena estudió la aptitud sustantiva de la demanda. Al respecto, consideró que la misma cumplió con la carga argumentativa para emitir un pronunciamiento de fondo, en tanto el demandante cuestionó la atribución de la Superintendencia para diseñar un procedimiento y una metodología sancionatoria sin un desarrollo legislativo previo y suficiente. En atención a las diferentes lecturas que en efecto admite la disposición, según fue puesto de presente por el demandante, los intervinientes y el Procurador General de la Nación, la Corte evidenció una duda mínima sobre la constitucionalidad de esta facultad y consideró necesario emitir un fallo de mérito.
A continuación, para resolver el cargo presentado, la Sala reiteró su jurisprudencia sobre (i) el principio de legalidad en materia sancionatoria como componente del debido proceso, a la vez que (ii) se refirió al contexto, contenido y alcance del aparte demandado. Respecto del primer aspecto, se recordó que el principio de legalidad opera con mayor flexibilidad en materia administrativa sancionatoria, debido al carácter técnico y variable de las conductas reguladas por las normas administrativas. En particular, en lo que se refiere a las facultades de inspección, vigilancia y control, se reiteró que la regulación legal no debe ser exhaustiva al punto de desconocer la realidad de la administración pública. Con esto, se recordó que en materia administrativa sancionatoria corresponde al legislador definir los aspectos principales del procedimiento para la imposición de la sanción, así como los criterios básicos para su graduación. Por ello, el reglamento debe limitarse a precisar aspectos técnicos y operativos para su debida ejecución.
Igualmente, se constató que este tribunal ha declarado la exequibilidad de conceptos jurídicos indeterminados en normas administrativas sancionatorias, en tanto (i) se trata de sectores cuya regulación específica conlleva complejidad técnica y (ii) es posible precisar su contenido a partir del contexto normativo en que se inscribe la norma acusada. Luego, al referirse al contenido y contexto de la disposición demandada, la Corte constató que la Ley 1438 de 2011 tuvo por objeto implementar mecanismos que permitan un control efectivo sobre los sujetos vigilados, y observó que existen otras disposiciones en el ordenamiento jurídico que facultan a la Superintendencia de Salud para desarrollar procesos y aspectos sancionatorios con sujeción a lo previsto en la Ley 1438 de 2011 y en el Código de Procedimiento Administrativo.
A su vez, solo a título ilustrativo, la Sala se refirió a algunos desarrollos reglamentarios y concluyó que las actividades de inspección, vigilancia y control a cargo de la Superintendencia requieren de una concreción procedimental en lo que se refiere a sus aspectos técnicos y operativos, la cual puede ser realizada por el ente de control, siempre que dicho desarrollo reglamentario no se refiera a los aspectos principales del procedimiento, sometidos a reserva del legislador.
Con base en estas premisas, la Corte diferenció el alcance de las expresiones “procedimiento” y “metodología sancionatoria” y señaló que la primera obedece a un conjunto complejo de actuaciones que constituyen una misma secuencia a cargo de una autoridad. En otras palabras, se trata de las etapas y garantías esenciales de la actuación sancionatoria. Por su parte, “metodología sancionatoria” corresponde a un aspecto de carácter administrativo y operativo de concreción de los criterios sancionatorios previamente definidos en la ley.
Con esto de presente, la Sala abordó de manera separada el estudio de ambas expresiones. Respecto la primera, encontró que la facultad de “diseñar un procedimiento sancionatorio para la imposición de sanciones” es susceptible de interpretarse en un sentido amplio, según el cual la Superintendencia estaría facultada para crear un procedimiento autónomo del contemplado en las normas con rango legal, desconociendo los principios de legalidad y reserva de ley y, con ello, el derecho al debido proceso. En otras palabras, podría entenderse tal atribución como la facultad de diseñar los aspectos principales del procedimiento, mismos que están sometidos a reserva de ley. En atención a ello y reconociendo la importancia de permitir al reglamento ocuparse de los aspectos técnicos y operativos del procedimiento cuando estos no han sido definidos por el legislador, la Sala procedió a declarar la exequibilidad condicionada de la expresión “un procedimiento y” contenida en el parágrafo acusado.
Dicho condicionamiento conlleva que se entienda que la Superintendencia únicamente podrá desarrollar los aspectos técnicos y operativos del procedimiento, en tanto sus elementos esenciales como el objeto del proceso, sus etapas, los términos y recursos son aquellos definidos actualmente por el legislador en el artículo 128 de la Ley 1438 de 2011 y, en lo que no esté allí regulado, aplica el procedimiento general contenido en la Ley 1437 de 2011 o el procedimiento que disponga el legislador.
Finalmente, en relación con la facultad de “diseñar una metodología sancionatoria para la imposición de sanciones” la Sala llegó a una conclusión diferente. En efecto, la expresión “metodología sancionatoria” no conlleva la facultad de fijar “criterios sustanciales de graduación de la sanción” como lo alegó el demandante, sino que, atendiendo a la jurisprudencia en la materia, al sentido natural de las palabras y al contexto normativo al que pertenece la disposición acusada, es diferenciable una facultad para imponer criterios sustanciales de graduación de una sanción, de una facultad para definir la metodología sancionatoria. Esta última se limita a una labor de concreción del modo en que se llega a la imposición de la sanción; es decir, se ocupa de un aspecto administrativo que tiene por objeto materializar en cada caso los criterios sustanciales definidos por el legislador. Por ello, se trata de una labor subordinada a la ley. En consecuencia, se declaró la exequibilidad simple del resto del aparte acusado.
4. Salvamento de voto
El magistrado Carlos Camargo Assis se apartó de la decisión mayoritaria, al considerar que la facultad conferida a la Superintendencia Nacional de Salud para diseñar un procedimiento y una metodología sancionatoria para las infracciones relacionadas con el reporte de información no cuenta con un marco legal previo y suficiente que delimite su alcance y, por tanto, desconoce los principios de legalidad y reserva de ley, como garantías del debido proceso.
En concreto, el magistrado Camargo Assis señaló que, si bien en materia administrativa sancionatoria el principio de legalidad admite cierto grado de flexibilización, esta no permite trasladar a las autoridades administrativas la definición de los elementos esenciales del régimen sancionatorio. En esa medida, corresponde al legislador establecer, los elementos básicos de la conducta sancionable, como la descripción de la conducta, el procedimiento aplicable, las sanciones y los criterios para su determinación. Así las cosas, la potestad reglamentaria con la que cuenta la Superintendencia Nacional de Salud debe limitarse al desarrollo de aspectos técnicos y operativos dentro de un marco legal previo y suficiente.
En particular, precisó que el artículo 128 de la Ley 1438 de 2011 y las reglas del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establecen un procedimiento administrativo sancionatorio general. No obstante, la disposición demandada establece una regulación particular para las sanciones derivadas del reporte de información y habilita a la Superintendencia para diseñar el procedimiento y la metodología sancionatoria, sin que el legislador haya fijado los parámetros necesarios para delimitar dicha facultad.
En esa medida, consideró que la disposición no se limita a permitir que la Superintendencia desarrolle aspectos técnicos y operativos de un procedimiento previamente definido por el legislador, sino que la habilita para determinar elementos esenciales del procedimiento sancionatorio y criterios sustanciales de graduación de las sanciones, aspectos que están sometidos a reserva de ley. En consecuencia, consideró que el aparte acusado debía ser declarado inexequible.
