PRINCIPIO DE UNIDAD DE CAJA – Concepto / SUPERÁVIT FISCAL DE LOS ESTABLECIMIENTOS PUBLICOS - Propiedad de la Nación / RENDIMIENTOS FINANCIEROS DE LOS ESTABLECIMIENTOS PUBLICOS - Destinación / TESORERIA GENERAL DE LA NACIÓN - Plazo para la consignación de rendimientos financieros

TESIS : El artículo 12 de la Ley 38 de 1989 prescribe el principio de "unidad de caja" que consiste en que todas las rentas y los recursos de capital del Estado se destinen a pagar los gastos autorizados durante la vigencia fiscal.  En consecuencia, según los par grafos de la misma disposición, el superávit fiscal de los establecimientos públicos y los rendimientos financieros que obtengan con la inversión de aportes de la Nación, pertenecen a ella.  Según el artículo 12, par grafo 2o., de la ley 38 de 1989 y 20 del Decreto 3046 de 1989, los rendimientos financieros que los establecimientos públicos obtengan con la inversión de aportes del Estado deben consignarse en la Tesorería General de la Nación dentro de los tres días hábiles siguientes a su liquidación.  Sólo se exceptúan de esta obligación "las entidades de previsión y seguridad social".  En consecuencia, según los artículos 12 de la Ley 38 y 20 del Decreto 3046 de 1989, los rendimientos de los recursos de "origen presupuestal y constituidos como patrimonio fiduciario, en virtud de contratos de fiducia o de administración fiduciaria celebrados por la Nación o por entidades nacionales descentralizadas", pertenecen a ella y deben consignarse en la Tesorería General de la Nación dentro de los tres días hábiles siguientes a su liquidación.  El r‚gimen prescrito por los artículos 12 de la Ley 38 y 20 del Decreto 3046 de 1989 no sólo se aplica a los rendimientos financieros de los establecimientos públicos, sino también a los que obtenga la Nación por los contratos de fiducia que celebre.  La obligación de consignar en la Tesorería General de la Nación los rendimientos financieros obtenidos por la inversión de los recursos originados en los aportes de la Nación, existe desde la fecha de promulgación de la ley 38 de 1989.  Además, como el artículo 12, par grafo 2o., de la misma ley dispone que la consignación de los beneficios debe efectuarse en la fecha que señale el Decreto reglamentario de la misma ley, el artículo 20 del Decreto 3046 de 1989 dispone que debe efectuarse en los tres días hábiles siguientes a la fecha de liquidación de esos beneficios.  En consecuencia, esta obligación existe desde antes de ser expedidos la ley 21 y el Decreto 2100 de 1992.   Los artículos 83 de la Ley 21 y 92 del Decreto 2100 de 1992, contrarían el artículo 12, parágrafo 2o., de la Ley 38 de 1989 porque, mientras éste sólo exceptúa del deber de consignar las sumas correspondientes a los beneficios financieros, dentro de los tres días hábiles siguientes a la fecha de su liquidación, a las "entidades de previsión y seguridad social", aquellas adem s establecen otras excepciones, no obstante que, según la Constitución, la ley del presupuesto de rentas y gastos de la Nación debe expedirse con estricta observancia de la ley orgánica del presupuesto.  

NOTA DE RELATORIA: Levantada la reserva mediante auto del 11 de agosto de 1998.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: HUMBERTO MORA OSEJO

Bogotá D C: , julio primero (lo.) de mil novecientos noventa y tres (1993)

Radicación número: 524

Actor: DIRECTOR DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE PLANEACIÓN

Referencia: Consulta Departamento Nacional de Planeación, obligación de consignar en la Tesorería General de la República los rendimientos financieros originados en recursos del Presupuesto -Nacional administrados a través de fiducia o encargos fiduciarios.

Se absuelve la consulta que el Señor Director del Departamento Administrativo Nacional de Planeación, doctor Armando Montenegro,  formula  a   la  Sala  en   los  siguientes  términos textuales:

"1. La obligación lega 1 contemplada en el parágrafo segundo del artículo l2o. de la ley 38 de 1989, desarrollada por el artículo 20o. del Decreto 3046 de 1989, y reiterada en forma específica para el caso de los contratos de fiducia por el artículo 83 de la ley 21 de 1992 y por el artículo 92o. del Decreto 2100 de 1992, es aplicable., a los rendimientos generados por los recursos de origen presupuestal constituidos cono patrimonio fiduciario en virtud de contratos de fiducia o de administración fiduciaria celebrados por la Nación o por entidades nacionales descentralizadas, con fundamento en expresas y precisas autorizaciones legales?"

"2. El régimen de que tratan las mismas normas es aplicable únicamente tratándose de rendimientos financieros originados en desarrollo de la administración de recursos fideicomitidos por los Establecimientos Públicos, tal y como lo prevé el parágrafo 2o. del artículo, !2o. de la ley 38 de 1989, o se puede extender a los rendimientos de la misma naturaleza surgidos de contratos. de fiducia  celebrados por la Nación?"

3. En la hipótesis de que el régimen de consignación de rendimiento en la Tesorería General de la República a que se ha hecho referencia, sea obligatorio para los rendimientos de los patrimonios fiduciarios constituidos en virtud de contratos de ese carácter celebrados por la Nación o sus entidades descentralizadas, lo es igualmente para los rendimientos correspondientes a contratos fiduciarios celebrados antes de la vigencia de la ley 21 de 1992 y 'del Decreto 2100 del mismo año?".

La Sala considera:

1º.) El articulo 12 de la ley 38 de 1989, "estatuto orgánico del presupuesto general de  la Nación", en relación con el  principio de la "unidad de caja", prescribe que "con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá la situación de fondos a los organismos y entidades para el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación".

El parágrafo 1º. De la transcrita disposición agregas que "el superávit fiscal que los establecimientos públicos liquidan al cierre de la vigencia fiscal es recurso presupuestal para la Nación, e libre asignación en la cuantía que determine anualmente el consejo Nacional de Política económica y social, Conpes".

El parágrafo 2º. Del mismo artículo, en consecuencia, dispone que "los rendimientos financieros de los establecimientos públicos provenientes de la inversión de los recursos originados en los aportes de la Nación, deben ser consignados en la Tesorería General de la República, en la fecha que indiquen los reglamentos de la- presente ley" y que se exceptuara " los obtenidos con los recursos recibidos por las entidades de previsión y seguridad  social, para el pago de prestaciones sociales de carácter económico".

El  articulo   20  del  Decreto    3046   de   1989, reglamentario de la ley 38 de 1989, dispone que "los rendimientos de inversiones de inversiones financieras obtenidos con recursos de la Nación, sí se  causan  pertenecen a ésta  y,  en   consecuencia,    deberá consignarse, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de su liquidación, en la Tesorería General de la República".  La disposición agrega que,  "de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2o. del artículo 12 de la ley 38 de 1989", se exceptúan de esta obligación   las entidades de previsión y    seguridad social".         

2o.) Según las precedentes disposiciones, la ley 38 de 1989 prescribe el principio de  "unidad de caja", conforme al cual, por regla general todos  los ingresos y recursos de capital deben destinarse a pagar oportunamente los gastos "autorizados en el Presupuesto general de la Nación" durante la vigencia fiscal.

Los establecimientos- públicos nacionales, no obstante su autonomía administrativa y patrimonial, también están comprendidos por este principio. En consecuencia, el superávit que obtengan al finalizar el ejercicio fiscal pertenece a la Nación y los rendimientos financieros que perciban, con aportes de la misma entidad, deben ser consignados en la  Tesorería General de la República dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a su liquidación.  Se exceptúan, por motivos de conveniencia pública, los beneficios obtenidos "por las entidades de previsión y seguridad social" con fondos nacionales que se destinen al "pago de prestaciones sociales de carácter económico.

3o.) Los artículos 83 de la ley 21 de 1992, por la cual se expidió el presupuesto. De rentas y recursos de capital, y se hicieron las apropiaciones de gastos, para la vigencia fiscal de 1993, y 92 del Decreto 2096 del mismo año, que redujo algunas de esas apropiaciones,  disponen que "los rendimientos financieros apropiaciones, disponen que "los rendimientos financieros originados en recursos del presupuesto nacional incluídos los contratos de fiducia o de administración de fiducia, deben ser consignados en la Dirección Tesorería General de la República, en el mes siguiente al de su recaudo, con excepción de los generados por las entidades de previsión social,  el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana -lnurbe- y la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero en el caso de los recursos para el subsidio de vivienda de interés social; los generados por el Fondo Agropecuario de Garantías administrado por FINAGRO; y los señalados por el artículo 35 del Decreto Extraordinario 1684 de 1991".

4o.) Según el artículo 151 de la Constitución, "el Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa.  Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras, las normas sobre preparación aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo y las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales" (la Sala subraya).

Aunque la transcrita disposición aumenta el número de leyes orgánicas, la anterior constitución contemplaba -como la actual- la ley orgánica del presupuesto nacional (artículo 76, ordinal 3o.) y a la vez disponía que "en cada legislación, y estrictamente de acuerdo con las reglas de la ley normativa, se expedirá el presupuesto general de rentas y ley de apropiaciones" (artículo 210) . El artículo 349 de la Constitución también prescribe, en forma similar a la anterior, que "durante los tres primeros meses de cada legislatura, y estrictamente de acuerdo con las reglas de la ley orgánica, el Congreso discutirá y expedirá el presupuesto general de rentas  y ley de apropiaciones"  (la Sala subraya).

De manera que, según la Constitución, que reitera, a este respecto, las previsiones de la anterior, el presupuesto de rentas y gastos de la nación para una determinada vigencia fiscal se debe expedir observando "estrictamente... las reglas de la ley orgánica".  En consecuencia, como por disposición de la Constitución esta ley es de mayor jerarquía que las ordinarias y además tiene carácter permanente jurídicamente la ley de presupuesto debe observarla y no la puede infringir o desconocer sin que incurra en violación de la Constitución.

5o.) En el caso que es objeto de consulta, los artículos 83 de la ley 21 de 1992 y 92 del Decreto 2100 del mismo año, contrarían claramente el artículo 12 parágrafos de la ley y 38 de 1989 que es, como se ha indicado y demostrado, de jerarquía superior; pues, mientras éste, en virtud del principio de "unidad de caja" dispone que todos los recursos de la nación se destinan a cubrir los gastos que deban efectuarse durante la vigencia fiscal, que el superávit de los establecimientos públicos como las ganancias que obtengan con aportes del Estado pertenecen a la Nación, los cuales deber consignarse en la Tesorería General dentro de los tres días hábiles siguientes a su liquidación, con excepción de "las entidades de, previsión y seguridad social", aquellos establecen  nuevas excepciones que exceden las previsiones del artículo 12 y parágrafo de la ley 38 de 1989.  Esto no obstante que la ley 21 y el Decreto 2100 de 1992, según los artículos 151 y 349 de la Constitución, debieron expedirse siguiendo "estrictamente"  las reglas de la ley 38 de 1989, orgánica del presupuesto nacional.

Con  fundamento en lo expuesto la Sala responde:

1º.) El artículo 12 de la ley 38 de 1989 prescribe principio de "unidad de caja" que consiste en que todas las renta y los recursos de capital del Estado se destinen a pagar los gastos autorizados durante la vigencia fiscal.

                             2º.) En consecuencia, según los parágrafos de la misma disposición, el superávit fiscal de los establecimientos públicos y los rendimientos financieros que obtengan con la inversión de aportes de la Nación, pertenecen a ella.

   3º.) Según el artículo 12, parágrafo 2o., de la ley 38 de 1989 y 20 del Decreto' 3046 de 1989, los rendimientos financieros que los establecimientos públicos obtengan con la inversión de aportes del Estado deben consignarse en la Tesorería General de la Nación dentro de los tres días hábiles siguientes a su liquidación.  Sólo se exceptúan de esta obligación "las entidades de previsión y seguridad social".

4º.) En consecuencia, según los artículos 12 de la ley 38 y 20 de 1 Decreto 3046 de 1989, los rendimientos de los recursos de "origen presupuestal y constituidas como patrimonio fiduciario, en virtud de contratos de fiducia o de administración fiduciaria celebrados por la Nación o por entidades nacionales descentralizadas", pertenecen a ella y deben consignarse en la Tesorería General de la Nación dentro de los tres días hábiles siguientes a su liquidación.

5º.) El régimen prescrito por los artículos 12 de la ley 38 y 20 del Decreto 3046 de 1989 no sólo se aplica a los rendimientos financieros de los establecimientos públicos, sino también a. los que obtenga la Nación por los contratos de fiducia que celebre.

6º.) La obligación de consignar en la Tesorería General de la Nación los rendimientos financieros obtenidos por la inversión de los recursos originados en los aportes de la Nación, existe desde la fecha de promulgación de la ley 38 de 1989.  Además, como el artículo 12, parágrafo 2o., de la misma ley dispone que la consignación de los beneficios debe efectuarse en la fecha que señale el Decreto reglamentario de la misma ley, el artículo 20 del Decreto 3046 de 1989 dispone que debe efectuarse en los tres días hábiles siguientes a la fecha de liquidación de esos beneficios.  En consecuencia, esta obligación existe desde antes de ser expedidos la ley 21y el Decreto 2100 de 1992.

7º.) Los artículos 83 de la ley 21 y 92 del Decreto 2100 de 1992. contratarían el artículo 12, parágrafo 2o., de la ley 38 de 1989 porque, mientras este sólo exceptúa del deber de consignar las sumas correspondientes a los beneficios financieros, dentro de los tres días hábiles siguientes a la fecha de su liquidación, a las "entidades' de previsión y seguridad social", aquellas además establecen otras excepciones, no obstante que, según la Constitución, la 'Ley del presupuesto de rentas y gastos  de la Nación debe expedirse don estricta observancia de la orgánica del presupuesto.  

Transcríbase, en sendas copias auténticas, a los Señores Director del Departamento Administrativo Nacional de Planeación y Secretario Jurídico de la Presidencia de la República.

HUMBERTO MORA OSEJO JAIME BETANCUR CUARTAS

Presidente de la Sala

JAVIER HENAO HIDRON ROBERTO SUÁREZ FRANCO

ELIZABETH CASTRO REYES

Secretaria de la Sala