CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero Ponente: DOCTORA NUBIA GONZALEZ CERÓN
Santafe de Bogotá, D. C., Diciembre trece (13) de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
REF: Radicación 657
Consulta formulada por el Ministro de Hacienda y Crédito Público sobre posibilidad de compensar obligaciones tributarias y/o tributos aduaneros con ocasión del cumplimiento de sentencias contencioso administrativas.
El señor Ministro de Hacienda y Crédito Público ha formulado a la Sala la siguiente consulta, previas las siguientes consideraciones:
Es posible compensar obligaciones tributarias y/o tributos aduaneros con base en lo dispuesto por los artículos 861 del Estatuto Tributario y 88 del Decreto 1909 de 1992 cuando se esté frente al cumplimiento de una sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo o el Consejo de Estado, y mediante el cual se ordena reconocer y pagar un saldo a favor del demandante, sin que se desvirtúe lo dispuesto por los Artículos 177 y 178 del C.C.A.?
"Artículo 861 Estatuto Tributario. Compensación previa a la devolución.
En todos los casos, la devolución de saldos a favor se efectuará una vez compensadas las deudas y obligaciones de plazo vencido del contribuyente o responsable. En el mismo acto que ordene la devolución, se compensarán las deudas y obligaciones a cargo del contribuyente o responsable".
"Artículo 88 Decreto 1909/92. Compensación.
En todos lo casos la devolución se efectuará una vez compensadas las deudas y obligaciones del solicitante. En el mismo acto que ordene la devolución se compensarán las deudas y obligaciones a cargo.
También se podrá solicitar, en el mismo término establecido para la devolución, que las sumas a favor se imputen al pago de tributos aduaneros por otras operaciones del mismo importador".
La Sala considera:
1.- LA COMPENSACION EN EL DERECHO PRIVADO:
De conformidad con art.. 1714 del Código Civil., cuando dos personas son deudoras una de otra, se opera entre ellas una compensación que extingue ambas deudas. Se trata de un modo de extinguir las obligaciones en el derecho privado, según el modo y casos previstos.
La jurisprudencia y el ordenamiento legal precisan los requisitos que deben reunir las deudas que se extinguen por compensación: dichos requisitos tienen relación con la prestación en si misma considerada y con las partes que son acreedoras y deudoras en forma recíproca.
REQUISITOS DE LA OBLIGACIÓN
a. Según lo dispuesto en el art. 1715 numeral 1º del C. C., las deudas deben ser de la misma naturaleza, de dinero o de cosas fungibles o indeterminadas de igual género o calidad.
b. Las deudas deben ser líquidas.
c. Ambas deudas deben ser actualmente exigibles.
d. Ambas deudas deben ser pagaderas en el mismo lugar; sin embargo, pueden compensarse deudas que se han de pagar en lugares diferentes cuando las deudas son de dinero y el que opone la compensación toma en cuenta las costas de la remesa.
REQUISITOS DE LAS PARTES
a. Hay lugar a la compensación cuando las dos partes son recíprocamente deudoras. Art. 1716.
b. Los deudores solidarios no pueden compensar a su acreedor los créditos de sus codeudores.
c. El deudor de un pupilo no puede compensar lo que el tutor o curador le deba a él. Art. 1716 párrafo 3º.
EFECTOS DE LA COMPENSACION
La compensación extingue de pleno derecho, entre las partes, las deudas hasta concurrencia de la de menor valor, con sus obligaciones accesorias y garantías, y se realiza por el sólo ministerio de la ley, aún sin conocimiento de los deudores. Art. 1715.
Cuando hay varias deudas compensables, debe seguirse para la compensación las mismas reglas que para la imputación del pago. Art. 1722 C. C..
Frente al mandato legal hay que advertir que, para que la compensación produzca efectos, debe ser alegada. (Arts. 1718 y 1719 C.C). Luego el Art. 1715, según el cual la compensación obra por el sólo ministerio de la ley, debe interpretarse en el sentido que es necesario solicitar se tenga como producida para todos los efectos jurídicos.
II.- LA COMPENSACION EN EL ESTATUTO TRIBUTARIO Y EN EL DECRETO 1909/92.
El Estatuto Tributario, Decreto 624 de 1989, prescribe en sus arts. 815 y 816 que los contribuyentes de los impuestos nacionales de renta y complementarios y ventas, que liquiden saldos a su favor en sus declaraciones tributarias, podrán:
"a. Imputarlos dentro de su liquidación privada del mismo impuesto, correspondiente al siguiente periodo gravable;
b. Solicitar su compensación con deudas por concepto de impuestos, anticipos, retenciones, intereses y sanciones que figuren a su cargo."
Sin embargo, cuando se trate de responsables del impuesto sobre las ventas, la compensación de saldos a favor originados en las declaraciones de dichos impuestos, sólo la podrán solicitar los responsables de los bienes de que tratan los literales a, b y c del art. 481 ibidem (Parágrafo Art. 815).
El art. 816 del mismo Estatuto Tributario prescribe el término para solicitar la compensación y el parágrafo del mencionado artículo dispone: "En todos los casos, la compensación se efectuará oficiosamente por la administración cuando se hubiese solicitado la devolución de un saldo y existan deudas fiscales a cargo del solicitante".
El Estatuto Tributario establece en el Título X: "DEVOLUCIONES", "los contribuyentes o responsables que liquiden saldos a favor en sus declaraciones tributarias podrán solicitar su devolución" . (art . 850)
Los artículos 851 y siguientes regulan el procedimiento que se debe adelantar para solicitar las devoluciones de saldos a favor de los contribuyentes de impuestos nacionales que regula el Estatuto Tributario y resolver sobre ellas; además, consagra modalidades de devolución, para retenciones no consignadas y cuando se otorgan pólizas de garantías a favor de la Nación.
El art. 861 consagra LA COMPENSACIÓN PREVIA A LA DEVOLUCIÓN en los siguientes términos: "En todos los casos, la devolución de saldos a favor se efectuará una vez compensadas las deudas y obligaciones de plazo vencido del contribuyente o responsable. En el mismo acto que ordene la devolución, se compensarán las deudas y obligaciones a cargo del contribuyente o responsable".
De otra parte, en relación con los tributos aduaneros, el decreto reglamentario 1909 de 1992 en su título III y en la mima forma que lo hace el Estatuto Tributario regula la procedencia de la solicitud de devolución de los tributos aduaneros y demás sumas pagadas en exceso, en los siguientes eventos:
a. Cuando se hubiere pagado una suma mayor a la que se determinó en la liquidación oficial;
b. Cuando se presentó declaración de importación y no se realizó el levante total o parcial de la mercancía declarada;
c. En los eventos previstos en el art. 24 del decreto 2444 de 1990 o en las normas que lo sustituyan.
El artículo 88 de decreto en mención consagra la COMPENSACION en los siguientes términos: "En todos los casos la devolución se efectuará una vez compensadas las deudas y obligaciones del solicitante. En el mismo auto que ordene la devolución se compensarán las deudas y obligaciones a cargo.
También se podrá solicitar, en el mismo término establecido para la devolución, que las sumas a favor se imputen al pago de tributos aduaneros por otras operaciones del mismo importador".
De las normas examinadas se deduce que la compensación de deudas fiscales originadas en impuestos nacionales de renta y complementarios y de ventas, procede cuando es solicitada directamente por el contribuyente, o cuando medie solicitud de devolución de saldos a favor del responsable de tales impuestos. Por consiguiente, la Sala considera que cuando el articulo 861 del Estatuto Tributario, dispone que "en todos los casos" la devolución de saldos se efectuará una vez compensadas las deudas y obligaciones, se refiere a cualquier solicitud de devolución, originada en vía administrativa o por decisión judicial.
Sin embargo, como en derecho público sólo es posible para las personas y entidades públicas hacer lo que en forma expresa está determinado en el orden jurídico (Concepto de agosto 22 de 1985, radicación No. 2250) y la compensación de obligaciones tributarias está autorizada, así debe proceder la administración cumpliendo estrictamente todos y cada uno de los requisitos de la compensación.
En cuanto a la compensación de tributos aduaneros prevista en el decreto reglamentario 1909 de 1992, artículo 88, la Sala no la considera procedente frente al cumplimiento de una sentencia, por cuanto un decreto reglamentario no puede modificar los artículos 177 y 178 del C. C. A.
Por último, se observa que la compensación como modo de extinguir las obligaciones, simplifica las relaciones entre la administración y el contribuyente al evitar un doble desembolso de valores y previene posibles litigios entre los acreedores.
Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala absuelve el interrogante formulado:
Sí es posible compensar obligaciones tributarias, originadas en impuestos nacionales de renta y complementarios y de ventas, con fundamento en el artículo 861 del Estatuto Tributario, frente al cumplimiento de sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos o por el Consejo de Estado, mediante las cuales se reconoce un saldo a favor del demandante, y, en cumplimiento de dichas sentencias; de oficio puede la administración aplicar la compensación sobre deudas fiscales del contribuyente, sin que por ello se desvirtúe lo dispuesto en los arts. 177 y 178 de C.C.A. que en todo caso se cumplan los requisitos de la compensación, en especial que las obligaciones versen sobre impuestos de la misma naturaleza.
La compensación de obligaciones o tributos aduaneros prevista en el artículo 88 del decreto reglamentario 1909 de 1992, no es procedente frente al cumplimiento de sentencias proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Tampoco es posible compensar impuestos aduaneros con impuestos de renta y complementarios, de venta y en general de otra índole.
Transcríbase, en sendas copias auténticas, a los señores Ministro de Hacienda y Crédito Público y Secretario Jurídico de la Presidencia de la República.
ROBERTO SUÁREZ FRANCO
Presidente de la Sala
NUBIA GONZÁLEZ CERÓN
JAVIER HENAO HIDRÓN
HUMBERTO MORA OSEJO
ELIZABETH CASTRO REYES
Secretaria de la Sala
12 MAR 1999 Levantada la reserva mediante auto.
