MONOPOLIO RENTISTICO - Juegos de suerte y azar. Apuestas Permanentes o chance. Modalidades de explotación y operación / JUEGOS DE SUERTE Y AZAR - Apuestas Permanentes o chance. Modalidades de explotación y operación / CHANCE - Modalidades de explotación / REGIMEN CONTRACTUAL - Juegos de suerte y azar
La Beneficencia de Antioquia no está facultada para operar en forma directa el juego de apuestas permanentes o chance, en razón a que esta modalidad de juego sólo puede operarse a través de terceros seleccionados mediante licitación pública, por un plazo de cinco (5) años. Por lo anterior, es improcedente señalar en los pliegos de condiciones y en los contratos de concesión para la operación del juego de apuestas permanentes o chance, que la operación la pueden realizar directamente las entidades concedentes, ya que la normatividad vigente reserva esta atribución únicamente a los particulares.
SORTEO EXTRAORDINARIO DEL EJE CAFETERO - Vigencia
La Lotería del Quindío, Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden departamental, no puede seguir administrando y realizando el sorteo extraordinario del eje cafetero, en razón a que la temporalidad del sorteo no fue modificada, conforme lo señalan las disposiciones constitucionales y legales que rigen el estado de emergencia económica, social y ecológica.
NOTA DE RELATORIA: Autorizada la publicación con oficio 0775 de 4 de marzo de 2005.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejera ponente: GLORIA DUQUE HERNANDEZ
Bogotá, D. C., tres (3) de febrero de dos mil cinco (2005)
Radicación número: 1622
Actor: MINISTRO DE PROTECCION SOCIAL
Referencia: MONOPOLIO RENTÍSTICO DE JUEGOS DE SUERTE Y AZAR. Apuestas Permanentes o chance. Modalidades de explotación y operación.
Sorteo Extraordinario del Eje Cafetero. Vigencia.
El señor Ministro de la Protección Social, doctor Diego Palacio Betancourt, formula a la Sala varios interrogantes relacionados con la operación del juego de apuestas permanentes o chance, en el Departamento de Antioquia; y, con la posibilidad de continuar realizándose, por parte de la lotería del Quindío, el sorteo extraordinario autorizado mediante el decreto legislativo 350 de 1.999.
En cuanto a la operación directa por la Beneficencia de Antioquia, del juego de apuestas permanentes o chance, los cuestionamientos se concretan a los siguientes asuntos:
"a) Se encuentra la beneficencia de Antioquia facultada para operar en forma directa el juego de apuestas permanentes o chance, de manera simultánea con la operación que adelantan en la actualidad terceros seleccionados mediante el proceso de licitación pública?".
"b) ¿Es pertinente señalar en el pliego de condiciones y en los contratos de concesión para la operación del juego de apuestas permanentes o chance, que la operación la pueden realizar directamente las entidades concedentes? O estas atribuciones son privativas de la ley y el reglamento?".
"c) En el evento de la operación directa por parte de la beneficencia de Antioquia del juego de apuestas permanentes o chance, cuál sería la renta de esta modalidad de juego y qué autoridad está facultada para señalarla?".
Sobre la viabilidad jurídica de seguir operando el sorteo extraordinario autorizado mediante el decreto legislativo 350 de 1.999, con destino a los departamentos afectados por el terremoto de 1.999, pregunta:
"a) ¿Puede la lotería del Quindío, Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden departamental, en virtud del artículo 58 de la ley 643 de 2001, seguir administrando y realizando el sorteo extraordinario del eje cafetero?".
"b) De ser afirmativa la respuesta anterior ¿cuáles serían las disposiciones legales aplicables para la explotación de dicho sorteo, y cuál sería el destino de los recursos?".
Las consideraciones de orden jurídico y de conveniencia que se exponen en la consulta, apuntan, en el primer caso, a que la Beneficencia de Antioquia, opere directamente el juego de apuestas permanentes o chance, en la porción no adjudicada a terceros, para así cubrir la demanda en todas las zonas del departamento, pues, ante la ausencia de otros operadores interesados, se ha generado "una significativa disminución del valor de las rentas que se esperaban obtener por la operación del juego". En el segundo caso, la continuidad del sorteo extraordinario autorizado por el decreto legislativo 350 de 1.999, para los años 1999 a 2003 inclusive, se justifica en el comportamiento económico registrado, que constituye "un aporte significativo a la difícil situación financiera por la que viene atravesando la salud en los distintos departamentos afectados por el terremoto".
CONSIDERACIONES.
Las dos situaciones que plantea la consulta se concretan en definir, en primer lugar, las condiciones en que la ley 643 del 2001 permite la explotación y operación del juego de las apuestas permanentes o chance, para concluir si es posible o no que la Beneficencia de Antioquia, Empresa Industrial y Comercial del Estado, opere directamente el juego, en concurrencia con terceros seleccionados mediante licitación pública. En segundo lugar, determinar la procedencia de prorrogar indefinidamente la realización del sorteo extraordinario, autorizado mediante el decreto legislativo 350 de 1.999.
1. Modalidades de explotación y operación de los juegos de suerte y azar.
La creación de monopolios, conforme lo señala el artículo 336 de la Carta Política, es competencia privativa del legislador, con el único propósito de constituir arbitrios rentísticos de interés público o social, es decir, "con la finalidad única de obtener recursos para el fisco, lo cual excluye de plano toda posibilidad de que se repartan utilidades a particulares, así sea parcialmente, pues con ello se desvirtúa por completo la específica y perentoria exigencia del Constituyente" (C-587/95). Es el caso del monopolio de suerte y azar, cuya destinación exclusiva corresponde a los servicios de salud; y, el de licores, preferentemente a éste servicio y al de educación.
Tal facultad legislativa se refiere no solamente al establecimiento de monopolios, sino a fijar su "régimen propio", como es, "la organización, administración, control y explotación", tal como lo señala la norma citada:
"Artículo 336. Ningún monopolio podrá establecerse sino como arbitrio rentístico, con una finalidad de interés público o social y en virtud de la ley.
La ley que establezca un monopolio no podrá aplicarse antes de que hayan sido plenamente indemnizados los individuos que en virtud de ella deban quedar privados del ejercicio de una actividad económica lícita.
La organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos estarán sometidos a un régimen propio, fijado por la ley de iniciativa gubernamental.
Las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar estarán destinadas exclusivamente a los servicios de salud.
Las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores, estarán destinadas preferentemente a los servicios de salud y educación.
(…)".
En relación con el alcance del "régimen propio", la jurisprudencia constitucional reitera que en materia de monopolios rentísticos, el legislador tiene amplia facultad de regulación, correspondiéndole determinar, entre otros aspectos, las distintas modalidades de operación, características, y en general las formas de gestión que se adopten, indicando al respecto:
"En efecto, tratándose de recursos públicos, como ciertamente lo son los generados por las rentas monopolizadas, corresponde a la ley determinar dentro de un amplio margen de apreciación las modalidades y las características de las mismas cualquiera sea la forma de gestión que se adopte –directa, indirecta, mediante terceros- y señalar la mejor manera para la obtención de las rentas que propicien la adecuada prestación de servicios públicos que como los de salud están tan íntimamente relacionados con las necesidades insatisfechas de la población (C.P., arts. 1,2 y 365)". C-1114/01.
La ley 643 del 2001, por la cual se fijó "el régimen propio del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar", lo define como la facultad exclusiva del Estado "para explotar, organizar, administrar, operar, controlar, fiscalizar, regular y vigilar todas las modalidades de juegos de suerte y azar, y para establecer las condiciones en las cuales los particulares pueden operarlos, facultad que siempre se debe ejercer como actividad que debe respetar el interés público y social y con fines de arbitrio rentístico a favor de los servicios de salud, incluidos sus costos prestacionales y la investigación" (art. 1).
En concordancia con lo anterior, las disposiciones del referido régimen propio "regulan general e integralmente la actividad monopolística y tienen prevalencia, en el campo específico de su regulación, sobre las demás leyes", sin perjuicio de la aplicación del régimen tributario vigente (art. 60). En este orden de ideas, los juegos de suerte y azar sólo pueden explotarse y operarse en los términos establecidos en dicho régimen y de conformidad con su reglamento (art. 4).
Resulta oportuno precisar que la ley distingue entre explotación y operación de los juegos de suerte y azar. El primer concepto, explotación, se relaciona con la renta del monopolio, la cual está constituida por "los derechos de explotación que por la operación de cada juego debe pagar el operador" (art. 7, inciso 2). Estos derechos, que consisten en un porcentaje de los ingresos brutos de cada juego, se causan a favor de la dependencia o entidad autorizada para administrarlo, en "aquellos casos en que los juegos de suerte y azar se operen por medio de terceros, mediante contrato de concesión o por autorización". (art. 8). El segundo concepto, operación, como su nombre lo indica, se refiere a la ejecución del juego.
Al desarrollar el principio de "Racionalidad económica en la operación", el artículo 3o. ibídem señala que "La operación de juegos de suerte y azar se realizará por las entidades estatales competentes, o por los particulares legalmente autorizados o por intermedio de sociedades organizadas como empresas especializadas", y agrega que, "los departamentos, el Distrito Capital de Bogotá y los municipios explotarán el monopolio por intermedio de la dependencia o entidad establecida para tal fin". (literal c).
En concordancia con el citado principio, las modalidades de operación de los juegos de suerte y azar y las condiciones en que los particulares pueden hacerlo, se regulan de manera general, en el Capítulo II, artículos 6 a 10 de la ley de régimen propio y, de forma específica, en las condiciones que la misma señala para las distintas clases de juegos, como se precisará más adelante.
Conforme al artículo 6o. ibídem, la operación directa es la que realizan los departamentos y el Distrito Capital, a través de las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de capital público.
La autorización a las sociedades de economía mixta, fue declarada inexequible mediante sentencia C-316/03, en razón a que la conformación de su capital "excluye de entrada que puedan ser operadores directos del monopolio de juegos de suerte y azar, pues implicaría (i) el traslado de la titularidad del monopolio a particulares, cuestión que riñe con la intención del Constituyente de autorizar los monopolios sólo como arbitrio rentístico y como una actividad desarrollada únicamente por el Estado y (ii) que las utilidades obtenidas como consecuencia de la operación directa del monopolio sean repartidas entre particulares, lo cual tampoco es admisible a la luz de la Carta Política".
Así lo señala el artículo 6o. de la ley en mención:
"Artículo 6o. Operación directa. La operación directa es aquella que realizan los departamentos y el Distrito Capital, por intermedio de las empresas industriales y comerciales, [sociedades de economía mixta] y sociedades de capital público establecidas en la presente ley para tal fin. En este caso, la renta del monopolio está constituida por:
a) Un porcentaje de los ingresos brutos de cada juego, que deberán ser consignados en cuenta especial definida para tal fin, mientras se da la transferencia al sector de salud correspondiente en los términos definidos por esta ley;
b) Los excedentes obtenidos en ejercicio de la operación de diferentes juegos, que no podrán ser inferiores a las establecidas como criterio mínimo de eficiencia en el marco de la presente ley. De no lograrse los resultados financieros mínimos, se deberá dar aplicación al séptimo inciso del artículo 336 de la Carta Política
c) Para el caso de las loterías la renta será del doce por ciento (12%) de los ingresos brutos de cada juego, sin perjuicio de los excedentes contemplados en el literal anterior"
La operación por terceros la realizan los particulares, personas jurídicas o naturales, mediante autorización, contratos de concesión o contratación en términos de la ley 80 de 1.993:
"Artículo 7o. Operación mediante terceros. La operación por intermedio de terceros es aquella que realizan personas jurídicas, en virtud de autorización, mediante contratos de concesión o contratación en términos de la Ley 80 de 1.993, celebrados con las entidades territoriales, las empresas industriales y comerciales del Estado, de las entidades territoriales o con las sociedades de capital público autorizadas para la explotación del monopolio, o cualquier persona capaz en virtud de autorización otorgada en los términos de la presente ley, según el caso.
La renta del monopolio está constituida por los derechos de explotación que por la operación de cada juego debe pagar el operador.
El término establecido en los contratos de concesión para la operación de juegos de suerte y azar no podrá ser inferior a tres (3) años ni exceder de cinco (5) años
Las concesión de juegos de suerte y azar se contratará siguiendo las normas generales de la contratación pública, con independencia de la naturaleza jurídica del órgano contratante".
Como se indicó, las distintas modalidades de juegos -loterías, rifas, juegos promocionales, juegos localizados, eventos deportivos, gallísticos, caninos y similares, eventos hípicos y juegos novedosos- se rigen por la normatividad específica asignada a cada uno de ellos. Tal es el caso del régimen aplicable al juego de apuestas permanentes o chance, el cual está contenido en el Capítulo IV, arts. 21 a 26 de la citada ley 643, que por ser especial es de aplicación preferente. El artículo 21 lo define como:
"Artículo 21. Una modalidad de juego de suerte y azar en la cual el jugador, en formulario oficial, en forma manual o sistematizada, indica el valor de su apuesta y escoge un número de no más de cuatro (4) cifras, de manera que si su número coincide, según las reglas predeterminadas, con el resultado del premio mayor de la lotería o juego autorizado para el efecto, gana un premio en dinero, de acuerdo con un plan de premios predefinido y autorizado por el Gobierno Nacional mediante decreto reglamentario".
Distingue la ley entre explotación y operación del juego: la explotación está a cargo de los departamentos y el Distrito Capital, a través de las empresas industriales y comerciales del Estado operadoras de loterías, o por intermedio de las sociedades de capital público departamental (SCPD); la operación, la realizan los particulares, por un término de cinco (5) años, previa selección mediante licitación pública. Dice el artículo 22:
"Artículo 22. Explotación del juego de las apuestas permanentes o chance. Corresponde a los departamentos y al Distrito Capital la explotación, como arbitrio rentístico, del juego de las apuestas permanentes o chance. La explotación la podrán realizar directamente por intermedio de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado operadoras de loterías, o por intermedio de las sociedades de Capital Público Departamental (SCPD) que se autoriza y ordena crear en la presente ley.
Sólo se podrá operar el juego de apuestas permanentes o chance, a través de terceros seleccionados mediante licitación pública, y por un plazo de cinco (5) años.
Los operadores privados de esta modalidad de juego deberán tener un patrimonio técnico mínimo, otorgar las garantías y cumplir los demás requisitos que para tal efecto les señale el reglamento expedido por el Gobierno Nacional.
(…)".
Al referirse a la exigencia de formulario único preimpreso para el juego de apuestas permanentes o chance, el artículo 25 ibídem reitera que el juego sólo puede operarse por terceros seleccionados por licitación pública. Dice la norma:
"Artículo 25. Formulario único de apuestas permanentes o chance. El juego de apuestas permanentes o chance operará en todo el territorio nacional en un formulario único preimpreso en papel de seguridad, con numeración consecutiva y con código de seguridad emitido por las empresas administradoras del monopolio rentístico, según formato establecido por el Gobierno Nacional. Los operadores sólo podrán comprar formularios a esas empresas.
Sólo se podrá operar el juego de apuestas permanentes o chance, a través de terceros, seleccionados mediante licitación pública y por un plazo de cinco (5) años".
De lo anterior se puede concluir que si bien el artículo 6o. autoriza la modalidad de operación directa de los juegos de suerte y azar, por intermedio de entidades públicas, la regulación propia del juego de apuestas permanentes o chance, diferencia claramente entre la explotación y la operación, asignando la primera a las entidades territoriales y la segunda, a los particulares. Por tanto, la locución contenida en los artículos 22 y 25, en el sentido de que 'sólo' se puede operar el juego a través de terceros seleccionados mediante licitación pública, implica que esta actividad está reservada exclusivamente a los particulares y, en consecuencia, las entidades estatales por medio de las cuales se realiza la explotación –empresas industriales y comerciales del Estado operadoras de loterías, o sociedades de capital público departamental-, no pueden variar su objeto para operar, en concurrencia con terceros, el juego del chance.
Es de anotar que respecto de los demás juegos, la explotación la asigna la ley a las entidades territoriales por intermedio de sociedades públicas, como el caso de Etesa que fue creada con el objeto de explotar los juegos definidos como novedosos y los demás cuya explotación no se asigne a otra entidad (art. 39, ley 643), de sociedades de capital público departamental y de empresas industriales y comerciales del Estado, mientras que la operación, la dejó en manos de los particulares, con excepción de las loterías tradicionales que pueden ser operadas por entidades públicas (art. 16 ibd.). Así, respecto de las rifas, el artículo 29 señala que "Sólo se podrá operar el monopolio rentístico sobre rifas mediante la modalidad de operación por intermedio de terceros mediante autorización", y en relación con los juegos localizados, el artículo 33 prevé que "el monopolio rentístico de los juegos localizados será operado por intermedio de terceros, previa autorización y suscripción de los contratos de concesión".
Por lo anterior, la Beneficencia de Antioquia, empresa industrial y comercial del Estado administradora del juego de lotería, no está facultada para operar el juego de apuestas permanentes o chance, en concurrencia con los terceros seleccionados mediante proceso licitatorio.
Pregunta la consulta si es pertinente señalar en el pliego de condiciones y en los contratos de concesión, "que la operación la pueden realizar directamente las entidades concedentes", o si es una atribución privativa de la ley y el reglamento. Considera la Sala que esta afirmación es contraria a la ley, pues como se dejó expuesto, la operación sólo puede realizarse a través de terceros seleccionados por licitación pública, mientras que la explotación, como ya quedó señalado, corresponde a las entidades territoriales.
Precisamente, el decreto 1350 del 2003, reglamentario de la modalidad del juego de apuestas permanentes o chance, define al 'concesionario' como "la persona jurídica que celebra un contrato de concesión, con las entidades contempladas en el artículo 22 de la ley 643 de 2.001, con el objeto de operar el juego de apuestas permanentes o chance". Y a las 'entidades concedentes', como "las Empresas Industriales y Comerciales del Estado del orden departamental o del Distrito Capital, administradoras del juego de lotería tradicional, o las Sociedades de Capital Público Departamental de que trata la ley 643 de 2001" (art. 2). Por lo que resulta impropio desconocer los términos de la ley y del reglamento, para incluir como norma de los pliegos y de los contratos de concesión, que la entidad concedente también puede ser operadora del juego.
2. Vigencia del sorteo extraordinario autorizado por el decreto legislativo 350 de 1.999.
El segundo interrogante que plantea la consulta, es el relacionado con la posibilidad de continuar realizando el sorteo extraordinario autorizado por el decreto legislativo 350 de 25 de febrero de 1.999
El citado decreto fue expedido en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 215 de la Carta Política, para "hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica causada por el terremoto ocurrido el 25 de enero de 1.999". En las motivaciones del decreto se consignó la necesidad de preservar la prestación de los servicios de salud, siendo "necesario establecer nuevas fuentes de recursos, para lo cual es procedente autorizar la realización de sorteos extraordinarios con destino a los servicios de salud pública de la zona afectada".
En tal virtud, se autorizó la realización de un sorteo extraordinario de lotería, durante los años 1.999 a 2003, administrado por la Lotería del Quindío, con destino a los departamentos afectados, en proporción al número de damnificados en cada uno de ellos. Así lo dispuso el artículo 59:
"Artículo 59. Con el fin de obtener recursos para atender las necesidades de salud en los departamentos afectados, autorízase la realización de un sorteo extraordinario de lotería durante cada uno de los años 1.999 a 2003 inclusive. La empresa "Lotería del Quindío" administrará y realizará los sorteos respectivos, directamente o por contrato realizado con sujeción a la Ley 80 de 1.993. El producto del sorteo se repartirá entre los departamentos afectados por el terremoto en proporción al número de afectados que haya en cada uno, según el censo del Departamento Nacional de Estadística. Estos sorteos estarán sujetos a la reglamentación que expida el Gobierno Nacional".
La norma fue declarada exequible, en sentencia C-328/99, en consideración a "que dicha autorización cumplirá sin lugar a dudas la finalidad propuesta en el decreto, cual es la de fortalecer los recursos para atender las necesidades de salud en los departamentos afectados por el sismo. Pero además, dicho precepto se ajusta a la Constitución, en cuyo artículo 336 se dispone que las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar estarán destinadas exclusivamente a los servicios de salud".
La posibilidad de continuar operando el sorteo, se deriva de la previsión contenida en el artículo 58 de la ley 643 del 2001, que autorizó a las loterías, que a la fecha de vigencia de la ley, tenían sorteos extraordinarios aprobados por ley específica, para continuar explotándolos de acuerdo con las disposiciones legales. Dice la norma:
"Artículo 58. Las loterías que a la fecha tienen sorteos extraordinarios aprobados por ley específica continuarán explotando los mismos sorteos extraordinarios de acuerdo con las disposiciones legales".
Igual sucedió con los municipios que a la fecha de expedición de la ley 643 venían explotando loterías con sorteos ordinarios o extraordinarios, los cuales se mantuvieron en los mismos términos en que fueron autorizados (art. 12, parágrafo 2); también se facultó a los departamentos, al Distrito Capital, a la sociedad Nacional de la Cruz Roja y a los municipios para realizar anualmente un sorteo extraordinario de lotería (art. 19).
Como el sorteo extraordinario del eje cafetero fue creado mediante decreto expedido en ejercicio de las atribuciones del estado de emergencia económica, social y ecológica, la situación debe analizarse a la luz de las disposiciones constitucionales y legales que regulan esta modalidad de estado de excepción.
Conforme lo señala el inciso primero del artículo 215 de la Carta Política, los hechos que pueden dar lugar a la declaratoria del estado excepcional de emergencia, son aquellos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente cualquiera de los órdenes económico, social y ecológico del país o que constituyan grave calamidad pública. En consecuencia, el Presidente de la República puede "dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos" (inciso 2).
Ha dicho la jurisprudencia constitucional que "la validez de los decretos legislativos que expida el Presidente de la República durante la emergencia, depende también de su finalidad, la cual debe consistir exclusivamente en conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos;… Por tanto, el Gobierno como legislador extraordinario únicamente está autorizado para dictar normas destinadas a contrarrestar los fenómenos de crisis o impedir que estos se incrementen, siempre que con ellas no se desmejoren los derechos sociales de los trabajadores". (Sentencia C-179/94, en la que se adelantó la revisión del proyecto de ley estatutaria No. 91/92 Senado y 166/92 Cámara, "por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia". Art. 47).
Los decretos legislativos que expide el gobierno durante la emergencia económica, tienen vigencia indefinida hasta tanto el Congreso, dentro del año siguiente a la declaratoria, los derogue, modifique o adicione, "en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del gobierno. En relación con aquellas que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en todo tiempo"; se exceptúan las normas relativas a la imposición de tributos o modificación de los existentes, las cuales "dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente". (art. 215, incisos 3 y 6). Así lo reitera el artículo 49 de la ley 137 de 1.994:
"Artículo 49. Reforma, adiciones o derogaciones de medidas. El Congreso podrá, durante el año siguiente a la declaratoria del Estado de Emergencia, reformar, derogar, o adicionar los decretos legislativos que dicte el Gobierno durante dicho estado, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa gubernamental.
También podrá, en cualquier momento ejercer estas atribuciones en relación con las materias que sean de iniciativa de sus miembros".
Al declarar la exequibilidad de esta disposición, la Corte Constitucional, en el fallo citado, C-179/94, señaló:
"En el inciso 6o. del artículo 215 de la Constitución Nacional se atribuye al Congreso de la República competencia suficiente para derogar, modificar o adicionar los decretos legislativos que en desarrollo de las atribuciones del estado de emergencia económica, social y ecológica, dicte el Presidente, labor que deberá realizar dentro del año siguiente a la declaratoria de la emergencia, si se trata de materias que son de la exclusiva iniciativa gubernamental, y en cualquier tiempo, cuando corresponda a asuntos de iniciativa de los miembros de cualquiera de las dos Cámaras.
Recuérdese que los decretos legislativos que expide el gobierno durante el estado de emergencia tienen el poder de derogar y modificar la legislación preexistente en forma permanente, lo que no ocurre con el estado de conmoción interior, en el cual ésta solamente se suspende.
Así las cosas en este periodo excepcional, como ya se ha dicho, el Congreso continúa cumpliendo con sus funciones ordinarias, lo cual concuerda con el inciso 3o. del artículo 214 de la Carta, según el cual durante los estados de excepción no se suspende el normal funcionamiento de las distintas ramas del poder público".
De conformidad con la disposiciones reseñadas, el Congreso de la República tenía competencia para modificar o adicionar el decreto legislativo 350 de 1.999, dentro del año siguiente a la declaratoria de la emergencia, por tratarse de una materia que ordinariamente es de iniciativa gubernamental, pues, como se indicó, la explotación de los monopolios rentísticos está sometida por mandato constitucional, a un régimen propio establecido por la ley, a iniciativa del gobierno.
Como el estado de emergencia económica, social y ecológica en los municipios de los departamentos de Caldas, Risaralda, Tolima y Valle del Cauca, se declaró mediante el decreto 195 de 29 de enero de 1999, la adición o reforma al decreto legislativo que autorizó el sorteo extraordinario, debió producirse por parte del Congreso de la República, a más tardar el 29 de enero del año 2000. Sin embargo, esta actuación no se cumplió, y la autorización genérica para continuar explotando esta clase de sorteos contenida en el artículo 58 de la ley 643, solamente tuvo vigencia a partir del 17 de enero del 2001, en que fue publicada en el Diario Oficial.
Por tanto, no es posible que la Lotería del Quindío continúe realizando el sorteo extraordinario, pues el artículo 59 del decreto legislativo 350 de 1.999, cumplió su objeto en los términos allí indicados.
SE RESPONDE:
Apuestas permanentes o chance:
1. La Beneficencia de Antioquia no está facultada para operar en forma directa el juego de apuestas permanentes o chance, en razón a que esta modalidad de juego sólo puede operarse a través de terceros seleccionados mediante licitación pública, por un plazo de cinco (5) años.
2. Por lo anterior, es improcedente señalar en los pliegos de condiciones y en los contratos de concesión para la operación del juego de apuestas permanentes o chance, que la operación la pueden realizar directamente las entidades concedentes, ya que la normatividad vigente reserva esta atribución únicamente a los particulares.
3. Las respuestas anteriores descartan la hipótesis de la tercera pregunta.
Sorteo extraordinario del eje cafetero:
1. La Lotería del Quindío, Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden departamental, no puede seguir administrando y realizando el sorteo extraordinario del eje cafetero, en razón a que la temporalidad del sorteo no fue modificada, conforme lo señalan las disposiciones constitucionales y legales que rigen el estado de emergencia económica, social y ecológica.
Transcríbase al señor Ministro de Protección Social igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.
GUSTAVO E. APONTE SANTOS
Presidente de la Sala
FLAVIO AUGUSTO RODRÍGUEZ ARCE GLORIA DUQUE HERNÁNDEZ
ENRIQUE JOSE ARBOLEDA PERDOMO
ELIZABETH CASTRO REYES
Secretaria de la Sala
