JURISDICCION COACTIVA - Definición / MEDIDAS CAUTELARES - Levantamiento / PROCESO DE COBRO COACTIVO - Se debe aplicar el Estatuto Tributario
La jurisdicción coactiva fue definida como un privilegio exorbitante de la Administración, que consiste en la facultad de cobrar directamente, sin que medie intervención judicial, las deudas a su favor, adquiriendo la doble calidad de juez y parte, cuya justificación se encuentra en la prevalencia del interés general, en cuanto dichos recursos se necesiten con urgencia para cumplir eficazmente los fines estatales. En efecto, si se tiene en cuenta que las acciones contenciosas se instauran contra actos administrativos en firme, es decir, debidamente ejecutoriados, es menester interpretar que cuando la ley se refiere a las sentencias que deciden en forma definitiva las demandas instauradas contra actos que prestan mérito ejecutivo, está consagrando un nuevo momento para aplicar el principio de ejecutoria de los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo. Bajo este contexto hay que entender que cuando el numeral 5o. del artículo 831 del E.T. dispone que la interposición de demandas de restablecimiento de derecho o de revisión de impuestos debe ser considerada como una de las excepciones contra el mandamiento de pago, lo hace, no porque la formulación de la demanda signifique que el acto que se impugna no esté ejecutoriado, sino porque con la acción se suspende la ejecución del mismo. Para que el deudor pueda solicitar dentro de un proceso administrativo coactivo el levantamiento de las medidas cautelares debe presentar copia certificada del auto admisorio de la demanda contra el título ejecutivo y constancia del respectivo despacho judicial de que el proceso se encuentra en trámite. Como medida de protección del tesoro público, se recomienda a las Entidades Públicas estar pendientes de las cauciones prestadas por los accionantes con el propósito de hacerlas efectivas de manera oportuna. Por disposición expresa del artículo 5o. de la ley 1066 de 2006, el Ministerio de Minas y Energía cuando adelante procesos administrativos de cobro coactivo de obligaciones debe regirse por el procedimiento previsto para tal fin en el Estatuto Tributario, y en consecuencia dar aplicación a lo establecido en los artículos 831, 833 y 837 del mismo ordenamiento.
NOTA DE RELATORIA: Autorizada la publicación con oficio 2007038981 de 5 de septiembre de 2007.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: LUIS FERNANDO ALVAREZ JARAMILLO
Bogotá D. C., nueve (9) de agosto de dos mil siete (2007)
Radicación número: 11001-03-06-000-2007-00052-00(1835)
Actor: MINISTRO DE MINAS Y ENERGIA
Referencia: PROCESO ADMINISTRATIVO COACTIVO. Excepciones y medidas cautelares.
El señor Ministro de Minas y Energía, solicita a la Sala concepto en relación con el procedimiento que, en virtud de lo dispuesto por la ley 1066 de 2006, se debe seguir para el cobro de las obligaciones exigibles a favor de entidades públicas, así como para el trámite de excepciones y medidas cautelares. Para el efecto, y previas algunas consideraciones de orden jurídico, consulta en los siguientes términos:
“1. Teniendo en cuenta que los procesos de cobro coactivo, se basan en títulos debidamente ejecutoriados, ¿aplican a esta entidad los artículos 831, 833 y 837 del Estatuto Tributario?.
2. De ser afirmativa la anterior pregunta y sí se hubieren decretado medidas cautelares, ¿qué prueba debe presentar el deudor para el levantamiento de las mismas?.
3. En caso que, a esta entidad no aplique el Estatuto Tributario; si el ejecutado presenta demanda ante lo contencioso y ésta es admitida, 1. ¿Qué pasaría con las medidas cautelares ya decretadas?, 2. ¿Encontrándose suspendido el proceso, el ejecutor puede decretarlas?”.
CONSIDERACIONES
La jurisdicción coactiva fue definida por la Corte Constitucional en sentencia C-666 de 2000, como “un privilegio exorbitante de la Administración, que consiste en la facultad de cobrar directamente, sin que medie intervención judicial, las deudas a su favor, adquiriendo la doble calidad de juez y parte, cuya justificación se encuentra en la prevalencia del interés general, en cuanto dichos recursos se necesiten con urgencia para cumplir eficazmente los fines estatales”
Marco normativo
Ley 6a. de 1992 y su decreto reglamentario 2174 de 1992
La ley 6a. de 1992 -por la cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan facultades para emitir títulos de deuda pública interna, se dispone un ajuste de pensiones del sector público nacional y se dictan otras disposiciones- atribuyó en su artículo 112 a las entidades públicas del orden nacional así como a la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República y la Registraduría Nacional del Estado Civil jurisdicción coactiva para hacer efectivos los créditos exigibles a favor de ellas y de la Nación, para cuyo efecto podían otorgar poder a abogados de la entidad o contratar abogados externos.
El artículo 112 de la ley 6a. fue reglamentado mediante decreto 2174 de 1992, el cual dispuso que las entidades a que se refiere el artículo objeto de reglamentación podían organizar al interior de cada una de ellas grupos de trabajo para el cobro por jurisdicción coactiva de los créditos a favor de las mismas, o en su defecto asignar tales funciones a la oficina jurídica de la entidad.
A su vez el artículo 4o. del decreto en mención previó que el cobro de los créditos por jurisdicción coactiva, se regiría por lo contemplado al respecto en el Código de Procedimiento Civil y demás normas que lo modificaran o adicionaran.
Ley 383 de 1997
Por medio de ella se expidieron normas tendientes a fortalecer la lucha contra la evasión y el contrabando, y se dictaron otras disposiciones, dentro de las cuales figura la remisión que, para el cobro de impuestos administrados por los municipios y distritos, se hiciera al procedimiento establecido en el Estatuto Tributario, por el artículo 6
, que señala:
“ARTICULO 66. ADMINISTRACION Y CONTROL. Los municipios y distritos, para efectos de las declaraciones tributarias y los procesos de fiscalización, liquidación oficial, imposición de sanciones, discusión y cobro relacionados con los impuestos administrados por ellos, aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario para los impuestos del orden nacional”.
Ley 788 de 2002
Por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial, a través del artículo 5 hizo extensible a los departamentos y municipios la aplicación de los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario tanto para la administración, cobro y devolución de los impuestos por ellos administrados, como para el cobro de multas, derechos y demás recursos territoriales.
Ley 1066 de 2006. Antecedentes y articulado
Debido al excesivo incremento de la cartera pública, el Gobierno Nacional presentó ante el Congreso de la República un proyecto de ley con el fin de brindar un marco legal que permitiera a los servidores públicos encargados del manejo y recaudo de obligaciones a favor del Tesoro Público, adelantar su gestión de forma más eficiente y a su vez establecer los mecanismos necesarios para flexibilizar, facilitar y mejorar su función.
Por ello en la ponencia para primer debate al proyecto de ley número 296 de 2005 en la Cámara, que después se convertiría en la ley 1066 de 2006, se dijo:
“Para atacar estos problemas, en este proyecto se proponen soluciones concretas:
El proyecto de ley mantiene la facultad de jurisdicción coactiva de las entidades públicas establecida en la normatividad vigente y unifica el procedimiento de cobro a todas las entidades para que apliquen el establecido en el Estatuto Tributario ya que en la actualidad algunas entidades aplican el procedimiento definido en éste y otras en el Código de Procedimiento Civil.
Con este procedimiento, como se verá más adelante en el análisis del artículo pertinente, se gana eficiencia y eficacia en el cobro de las obligaciones al tramitarse directamente por los funcionarios de estas entidades sin la intervención de las autoridades judiciales. Al respecto la DIAN y las entidades territoriales actualmente aplican el mismo procedimiento de cobro coactivo, debido a la remisión normativa del artículo 59 de la ley 788 de 2002, por el cual se establece que las entidades territoriales aplicarán los procedimientos previstos en el Estatuto Tributario, para el cobro de todo tipo de recursos a favor de ellas. Es importante señalar que las entidades territoriales han tenido grande avances en su aplicación, lo que a nuestro modo resulta ejemplarizante para el resto de las entidades públicas”
Bajo los anteriores presupuestos se expidió la ley 1066 de 2006, por medio de la cual “se dictan normas para la normalización de la cartera pública y otras disposiciones”, en ella se estableció que en armonía con los principios previstos en el artículo 209 de la Constitución Nacional que rigen la actuación de la Administración Pública, el recaudo de obligaciones a favor del Tesoro Público deberá realizarse se forma ágil, eficaz, eficiente, oportuna y a través de un mismo procedimiento, con el objeto de obtener liquidez para el referido Tesoro.
Con respecto al tema de unificación del procedimiento en el artículo 5o. previó:
“ARTICULO 5o. FACULTAD DE COBRO COACTIVO Y PROCEDIMIENTO PARA LAS ENTIDADES PUBLICAS. Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de éstas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario.
PARAGRAFO 1°. Se excluyen del campo de aplicación de la presente ley las deudas generadas en contratos de mutuo o aquellas derivadas de obligaciones civiles o comerciales en las que las entidades indicadas en este artículo desarrollan una actividad de cobranza similar o igual a los particulares, en desarrollo del régimen privado que se aplica al giro principal de sus negocios, cuando dicho régimen esté consagrado en la ley o en los estatutos sociales de la sociedad.
(. . .)”.
Decreto reglamentario 4473 de 2006
La ley 1066 de 2006 fue reglamentada por el decreto 4473 del mismo año, que en su artículo 5o. reiteró que el procedimiento a seguir, por parte de las entidades a que se refiere la ley 1066 de 2006 para el cobro coactivo es el señalado en el Estatuto Tributario:
“Artículo 5°. Procedimiento aplicable. Las entidades objeto de la Ley 1066 de 2006 aplicarán en su integridad, para ejercer el cobro coactivo, el procedimiento establecido por el Estatuto Tributario Nacional o el de las normas a que este Estatuto remita”.
El asunto materia de consulta
Teniendo en cuenta la responsabilidad que representa para el funcionario ejecutor la forma como se garantice el pago de las obligaciones existentes a favor de las entidades estatales, preocupa al Ministerio consultante lo consagrado en algunas de las disposiciones contenidas en el proceso administrativo coactivo establecido en el Estatuto Tributario, tales como la excepción al mandamiento de pago contemplada en el numeral 5o. del artículo 831, el procedimiento a seguir de encontrarse probada ésta excepción y los efectos de dicha situación en relación con el proceso y las medidas cautelares.
Al respecto conviene precisar, de una parte, que la ejecutoriedad del acto administrativo, es decir, la facultad de la administración para procurar su cobro por la vía coactiva, constituye presupuesto básico para adelantar el respectivo proceso administrativo coactivo. Y de otra, que el procedimiento a seguir por las autoridades administrativas investidas de jurisdicción coactiva, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, es el establecido en el Estatuto Tributario, tal como lo precisó el legislador en los artículos 5o. de la ley 1066 de 2006 y de su decreto reglamentario 4473 del mismo año, antes citados. En consecuencia, nos remitiremos a dicho Estatuto para dilucidar el asunto objeto de consulta.
Los artículos 82
del Estatuto Tributario y 6
del Código Contencioso Administrativo definen los documentos que prestan mérito ejecutivo, pero, como ya se dijo, para que dichos documentos puedan servir de fundamento para el cobro coactivo deben estar debidamente ejecutoriados, esto es, que se cumplan respecto de ellos alguno de los presupuestos de que da cuenta el artículo 829 del Estatuto Tributario, normatividad a la cual es menester hacer referencia, puesto que la estructura del título se vincula directamente al procedimiento administrativo coactivo.
Entre otros supuestos, dispone el artículo 829:
“Artículo 829. EJECUTORIA DE LOS ACTOS. Se entienden ejecutoriados los actos administrativos que sirvan de fundamento al cobro coactivo:
1. Cuando contra ellos no proceda recurso alguno
2. Cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma.
3 .Cuando se renuncie expresamente a los recursos o se desista de ellos.
4. Cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso”. (Negrillas de la Sala).
La Sala encuentra que la afirmación contenida en el ordinal 4o. del artículo 829 del Estatuto Tributario, según la cual la ejecutoria del acto que sirve de fundamento para el cobro coactivo, se presenta cuando se hayan decidido en forma definitiva los recursos interpuestos o las acciones de restablecimiento del derecho o revisión de impuestos, debe explicarse en forma separada, de acuerdo con las situaciones jurídicas que allí se describen.
Así, respecto de los recursos interpuestos en la vía gubernativa, la norma guarda plena consonancia con las disposiciones que regulan el principio de firmeza o ejecutoria de los actos administrativos, que se presenta, entre otras situaciones, cuando la administración haya decidido en forma definitiva los recursos interpuestos oportunamente contra los mismos.
La segunda parte de la norma según la cual “se entienden ejecutoriados los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo (…) cuando las acciones de restablecimiento de derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva”, se debe interpretar dentro del contexto de las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo coactivo en el E.T., en especial el artículo 828 ibídem según el cual prestan mérito ejecutivo “las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que decidan sobre las demandas presentadas en relación con los impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e intereses que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales”. Norma que por la remisión que hace la ley 1066 de 2006, se hace extensible a todas las sentencias que deciden las demandas contra los actos en los cuales se fijan sumas líquidas de dinero a favor del Estado.
En efecto, si se tiene en cuenta que las acciones contenciosas se instauran contra actos administrativos en firme, es decir, debidamente ejecutoriados, es menester interpretar que cuando la ley se refiere a las sentencias que deciden en forma definitiva las demandas instauradas contra actos que prestan mérito ejecutivo, está consagrando un nuevo momento para aplicar el principio de ejecutoria de los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo.
Bajo este contexto hay que entender que cuando el numeral 5o. del artículo 831 del E.T. dispone que la interposición de demandas de restablecimiento de derecho o de revisión de impuestos debe ser considerada como una de las excepciones contra el mandamiento de pago, lo hace, no porque la formulación de la demanda signifique que el acto que se impugna no esté ejecutoriado, sino porque con la acción se suspende la ejecución del mismo.
Dice la norma en mención:
“Artículo 831. EXCEPCIONES. Contra el mandamiento de pago procederán las siguientes excepciones:
(. . . )
5. La interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.
Como consecuencia de lo anterior, el artículo 83
del Estatuto en mención dispone que de encontrar probadas las excepciones, el funcionario competente procederá a declararlas y ordenará, de una parte, la terminación del procedimiento con respecto a ese título y el levantamiento de las medidas preventivas cuando se hubieren decretado. De igual manera actuará, por ejemplo, cuando el deudor cancele la totalidad de las obligaciones, independientemente de la etapa en que se encuentre el proceso.
Respecto de las medidas cautelares, el mismo Estatuto en el inciso primero del parágrafo del artículo 83
prescribe que “Cuando se hubieren decretado medidas cautelares y el deudor demuestre que se ha admitido demanda contra el título ejecutivo y que ésta se encuentra pendiente de fallo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se ordenará levantarlas”.
Como la demanda contra el acto administrativo que sirve de fundamento para el cobro coactivo, suspende la ejecución del acto, la Sala encuentra razonable que el inciso primero del parágrafo del artículo 837 exija que para el levantamiento de medidas cautelares el deudor deba demostrar que se ha producido el auto admisorio de la demanda y que ésta se encuentra en trámite ante el despacho judicial competente.
En cuanto hace a la inquietud que le asiste al Ministerio consultante acerca de la forma como podría garantizarse el pago de la deuda, una vez propuesta y aprobada la excepción prevista en el numeral 5o. del artículo 831 del Estatuto Tributario, la Sala considera que los créditos a favor del Estado se encuentran protegidos con la caución que el accionante debe constituir a satisfacción del ponente para garantizar el pago con los recargos a que hubiere lugar en cuanto fuere desfavorable lo resuelto.
Precisamente, respecto al tema de la caución es útil recordar que la Corte Constitucional en sentencia C-318 del 30 de junio de 1998, al declarar la inexequibilidad del artículo 867 del Estatuto Tributario -que había sido modificado por el artículo 7o. de la ley 383 de 199
- , remitió al juez a lo dispuesto por el artículo 140 del C.C.A., que a letra dic:
“ARTICULO 140. COMPROBANTE DE CONSIGNACION. Si se trata de demanda de impuestos, tasas, contribuciones o multas que se exijan o de créditos definitivamente liquidados a favor del Tesoro Público, bastará que se otorgue caución a satisfacción del ponente para garantizar el pago con los recargos a que haya lugar en cuanto fuere desfavorable lo resuelto”.
LA SALA RESPONDE:
“1. Teniendo en cuenta que los procesos de cobro coactivo, se basan en títulos debidamente ejecutoriados, ¿aplican a esta entidad los artículos 831, 833 y 837 del Estatuto Tributario?
Por disposición expresa del artículo 5o. de la ley 1066 de 2006, el Ministerio de Minas y Energía cuando adelante procesos administrativos de cobro coactivo de obligaciones debe regirse por el procedimiento previsto para tal fin en el Estatuto Tributario, y en consecuencia dar aplicación a lo establecido en los artículos 831, 833 y 837 del mismo ordenamiento.
2. De ser afirmativa la anterior pregunta y sí se hubieren decretado medidas cautelares, ¿qué prueba debe presentar el deudor para el levantamiento de las mismas?
Para que el deudor pueda solicitar dentro de un proceso administrativo coactivo el levantamiento de las medidas cautelares debe presentar copia certificada del auto admisorio de la demanda contra el título ejecutivo y constancia del respectivo despacho judicial de que el proceso se encuentra en trámite. Como medida de protección del tesoro público, se recomienda a las Entidades Públicas estar pendientes de las cauciones prestadas por los accionantes con el propósito de hacerlas efectivas de manera oportuna.
3. En caso que, a esta entidad no aplique el Estatuto Tributario; si el ejecutado presenta demanda ante lo contencioso y ésta es admitida, 1. ¿Qué pasaría con las medidas cautelares ya decretadas?, 2. ¿Encontrándose suspendido el proceso, el ejecutor puede decretarlas?”.
Por aplicarse a todas las entidades públicas el Estatuto Tributario, no se presenta la hipótesis que se plantea.
Transcríbase al señor Ministro de Minas y Energía. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.
ENRIQUE JOSE ARBOLEDA P. GUSTAVO APONTE SANTOS
Presidente de la Sala
LUIS FERNANDO ALVAREZ JARAMILLO
LIDA YANNETTE MANRIQUE ALONSO
Secretaria de la sala
