CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
RADICACION No. : 897
FECHA : Octubre 24 de 1996
MAGISTRADO PONENTE : Dr. Javier Henao Hidrón
<TEMA : >
<TESIS - Relatoría Consejo de Estado>.
DESCRIPTOR - Restrictor:
DANCOOP - Funciones / CONTROL Y VIGILANCIA / ENTIDADES DE NATURALEZA COOPERATIVA - Constitución / PROCESOS CONCURSALES / COMPETENCIA / SUPERINTENDENCIA BANCARIA / DANCOOP / PERSONERIA JURIDICA - Reconocimiento / COOPERATIVAS DE SALUD Y VIGILANCIA PRIVADA
TESIS: Respecto de las entidades de naturaleza cooperativa, los fondos de empleados y las asociaciones mutuales, así como sus organismos de integración y las instituciones auxiliares del cooperativismo, todas las cuales son entidades sin ánimo de lucro, el aludido decreto dispone que se constituirán por escritura pública o documento privado, el cual deberá ser suscrito por todos los asociados fundadores y contener constancia de la aprobación de los estatutos de la empresa asociativa, y que las mismas formarán una persona distinta de sus miembros individualmente considerados, cuando se realice su registro ante la Cámara de Comercio con jurisdicción en su dominio principal, (art. 143). Las personas jurídicas que se constituyan para prestar servicios de vigilancia privada o para cumplir los objetivos de seguridad social previstos en la ley 100 de 1993, y adopten la naturaleza de sociedades cooperativas, forman parte del régimen de excepción y por consiguiente, el reconocimiento de su personalidad jurídica es función que corresponde al Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas. Al Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas corresponde otorgar el reconocimiento de personerías jurídicas de las cooperativas de salud y de las de vigilancia privada, por cuanto ambas hacen parte del régimen de excepción a la supresión del acto de reconocimiento de personería jurídica de entidades sin ánimo de lucro, según los artículos 40, 45 y 143 del decreto ley 2150 de 1995 y 2o. y 3o. de su decreto reglamentario 427 de 1996. La función de inspección, vigilancia de las organizaciones cooperativas que tienen actividades diferentes a la actividad vigilada por la respectiva Superintendencia la función se ejerce por el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, de conformidad con las normas especiales para las cuales se rigen. Las entidades sometidas a la acción (inspección y vigilancia) del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas para su liquidación, observarán las normas especiales que las regula, siendo este mismo Departamento Administrativo el organismo gubernamental competente para conocer de los procesos a que dicho acto da lugar.
Autorizada su publicación el 1 de noviembre de 1996
CLASE DE PROVIDENCIA: CONCEPTO
REFERENCIA ANALES: T
SALA O SECCION: Sala de Consulta.
PROCEDENCIA: DANCOOP.
PONENTE: Dr. JAVIER HENAO HIDRON.
FUENTE FORMAL: DCTO. LEY 2150/95; LEY 222/95; ARTS. 147 Y 17 DCTO. R. 427/96.
Santafé de Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de octubre de mil novecientos noventa y seis (1996)
CONSEJERO PONENTE: JAVIER HENAO HIDRON
Radicación número:897 Referencia: Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas. Ambito de su competencia frente al decreto ley 2150 de 1995 y la ley 222 de 1995.
La directora del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, DANCOOP, en su consulta dirigida a la Sala hace comentarios en relación con el decreto 2150 de 1995, mediante el cual se eliminan trámites en las entidades públicas y con la ley 222 del mismo año, que reforma el Código de Comercio, para formular los siguientes interrogantes:
1. Corresponde al Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas el reconocimiento de personería jurídica a las cooperativas de salud y vigilancia privada ?
2. A quién corresponde ejercer la función de inspección, vigilancia y control de las entidades exceptuadas en el artículo 147 del decreto 2150 de diciembre 5 de 1995, que asigna la competencia a las superintendencias, siendo que éstas no fueron dotadas de las atribuciones que implican el ejercicio de dicha función y que las competencias de las entidades públicas son de carácter reglado ?
En caso de corresponder la competencia de ejercer la inspección de vigilancia y control de las citadas entidades a las superintendencias, cómo se ejercería dicha función respecto a las organizaciones cooperativas que tienen actividades diferentes a la actividad vigilada por la respectiva superintendencia ?
3. Las entidades sometidas a la acción del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas (artículo 1o. ley 24 de febrero 24 de 1981) para su liquidación, observarán las normas especiales que las regula o atenderán lo previsto en la ley 222 del 20 de diciembre de 1995 sobre esta materia ?
De acuerdo con la respuesta anterior, qué entidad gubernamental sería competente para conocer de esos procesos, el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas o la Superintendencia de Sociedades ?
I. Antecedentes. La ley 24 de 1981, que transformó la Superintendencia Nacional de Cooperativas en el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, estuvo guiada por el propósito de atribuir al nuevo organismo gubernamental los siguientes objetivos: dirigir y ejecutar la política cooperativista del Estado; colaborar en la planeación económica cooperativa; propiciar el fomento financiero cooperativo; prestar asistencia técnica cooperativa, y ejercer vigilancia y control sobre las sociedades cooperativas, los organismos cooperativos de grado superior, las instituciones auxiliares del cooperativismo, los institutos de financiamiento, educación, investigación y desarrollo cooperativo, los fondos de empleados y las sociedades mutuarias (a estas últimas, la ley 79 de 1988 las denomina asociaciones mutualistas).
En desarrollo de los expresados objetivos, DANCOOP obtuvo la autorización legal para ejercer el control y la vigilancia "sobre las entidades que cobija su acción", así como para reconocer, suspender temporalmente o cancelar en forma definitiva la personería jurídica a las sociedades cooperativas, decretar su disolución y ordenar la liquidación de conformidad con la ley (ibídem, numerales 5o. y 12 del artículo 2o.).
Por su parte, la ley 79 de 1988, destinada a actualizar la legislación cooperativa, organiza el sector cooperativo "con los siguientes componentes": a. Las cooperativas, es decir, las empresas asociativas sin ánimo de lucro, en las cuales los trabajadores o los usuarios, según el caso, son simultáneamente los aportantes y los gestores de la empresa, y cuyo objeto consiste en producir o distribuir conjunta y eficientemente bienes o servicios para satisfacer las necesidades de sus asociados y de la comunidad en general; b. Los organismos cooperativos de segundo y tercer grado; c. Las instituciones auxiliares del cooperativismo; y d. Las precooperativas (art.122). (A cada una de estas modalidades se refirió la Sala en la consulta No. 472/92).
El decreto 1134 de 1989, por el cual se reglamenta la actividad de ahorro y crédito que desarrollan las cooperativas y se dictan normas para el ejercicio de la actividad financiera de las mismas, titula el artículo 16 con el epígrafe "vigilancia exclusiva de DANCOOP" e indica que se aplicará a las cooperativas especializadas de ahorro y crédito y a las operaciones de ahorro y crédito que realicen las cooperativas multiactivas o integrales; para el ejercicio de estas funciones, el director del DANCOOP tendrá las mismas facultades con que cuenta el Superintendente Bancario con respecto a las entidades sometidas a su inspección y vigilancia permanente, consignadas en la ley 45 de 1923, en los decretos 2216 y 2217 de 1982 y 2906 de 1984, 1939 de 1986 y en "las normas concordantes", entre las cuales cabe destacar el decreto ley 663 de 1993 o estatuto orgánico del sistema financiero.
De conformidad con el estatuto últimamente citado, la actividad financiera y aseguradora del sector cooperativo se regirá por las disposiciones propias de las entidades financieras que se constituyan, en concordancia con las del régimen cooperativo; se ejercerá siempre en forma especializada por las instituciones financieras de naturaleza jurídica cooperativa, por las cooperativas de ahorro y crédito o de seguros, y por los organismos cooperativos de segundo grado e instituciones auxiliares del cooperativismo de carácter financiero o de seguros, con sujeción a las normas que regulan dicha actividad, y para la aprobación de las reformas estatutarias por parte del DANCOOP, se requiere concepto previo de la Superintendencia Bancaria. (Sobre la concordancia de las disposiciones del régimen cooperativo con el estatuto orgánico del sistema financiero, véase la consulta No. 737/95).
II. Decreto ley 2150 de 1995. Supresión del reconocimiento de personería jurídica para algunas entidades privadas sin ánimo de lucro y eliminación del llamado control concurrente. Mediante el decreto 2150 de 1995, dictado con fundamento en las facultades extraordinarias que le confirió el artículo 83 de la ley 190 del mismo año, el Gobierno Nacional suprimió y reformó regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios, existentes en la administración pública. Para efectos de la consulta, se destacan los dos aspectos siguientes:
a. La supresión del acto de reconocimiento de personería jurídica de las organizaciones civiles, las corporaciones, las fundaciones, las juntas de acción comunal y de las demás entidades privadas sin ánimo de lucro (art.40), las cuales formarán una persona jurídica distinta de sus miembros o fundadores individualmente considerados, a partir de su registro ante la Cámara de Comercio con jurisdicción en el domicilio principal de la persona jurídica que se constituye, con las excepciones previstas en el artículo 45, ibídem, o sea: las instituciones de educación superior; las instituciones de educación formal y no formal a que se refiere la ley 115 de 1994; las personas jurídicas que prestan servicio de vigilancia privada; las iglesias, confesiones y denominaciones religiosas, sus federaciones y confederaciones y asociaciones de ministros; las reguladas por la ley 100 de seguridad social, los sindicatos y las asociaciones de trabajadores y empleadores; partidos y movimientos políticos; cámaras de comercio y las demás personas jurídicas respecto de las cuales la ley expresamente regule en forma específica su creación y funcionamiento, todas las cuales se regirán por sus normas especiales.
Respecto de las entidades de naturaleza cooperativa, los fondos de empleados y las asociaciones mutuales, así como sus organismos de integración y las instituciones auxiliares del cooperativismo, todas las cuales son entidades sin ánimo de lucro, el aludido decreto dispone que se constituirán por escritura pública o documento privado, el cual deberá ser suscrito por todos los asociados fundadores y contener constancia de la aprobación de los estatutos de la empresa asociativa, y que las mismas formarán una persona distinta de sus miembros individualmente considerados, cuando se realice su registro ante la Cámara de Comercio con jurisdicción en su domicilio principal (art.143).
b. La eliminación del control concurrente, de conformidad con el siguiente texto:
ART. 147. Las facultades de control y vigilancia por parte del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas no podrán ejercerse respecto de entidades y organismos cooperativos sujetas al control y vigilancia de otras superintendencias.
La disposición transcrita fue objeto de reglamentación en el decreto 427 de 1996, según los términos siguientes:
ART. 17. Corresponde al Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas ejercer el control y vigilancia sobre las entidades de naturaleza cooperativa, de los fondos de empleados y asociaciones mutuales, para que su funcionamiento se ajuste a las disposiciones legales sobre el particular y a los intereses de los asociados. Cuando una entidad esté sujeta al control de una Superintendencia, las acciones de salvaguarda de la naturaleza jurídica de las vigiladas se adelantarán por intermedio de esta última.
PARAGRAFO. Para efectos de lo previsto en el presente artículo el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas acordará con cada Superintendencia las acciones que, enmarcadas en el artículo 209 de la Constitución Política, permitan a cada organismo cumplir sus funciones y ejercer sus competencias. En desarrollo de lo anterior, el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas podrá prestar colaboración de orden técnico a las Superintendencias.
III. Ley 222 de 1995. Régimen de procesos concursales. La ley 222 de 1995, por la cual se reforma el Código de Comercio, tras dotar a la Superintendencia de Sociedades de función jurisdiccional en desarrollo del artículo 116 inciso tercero de la Constitución Política, le otorga competencia de manera privativa para tramitar los procesos concursales de todas las personas jurídicas, "llámense sociedades, cooperativas, corporaciones, fundaciones, sucursales extranjeras", con excepción de aquellas que estén sujetas a un régimen especial de intervención o liquidación. Agrega que los jueces civiles especializados, o en su defecto, los jueces civiles del circuito, tramitarán los procedimientos concursales de las personas naturales (art. 90).
Igualmente, la ley en referencia excluye de dicho régimen concursal a las sociedades sujetas a la liquidación forzosa administrativa, así como todas aquellas que tengan un régimen especial de recuperación o liquidación y advierte que las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, antes de su liquidación administrativa, podrán tramitar un concordato en la forma dispuesta en dicha ley (art. 210).
Por último, la misma ley advierte que la inspección y vigilancia sobre la respectiva sociedad, será ejercida por la Superintendencia a la cual le estén asignadas expresamente las facultades correspondientes; en caso contrario, le corresponderá a la Superintendencia de Sociedades, salvo que se trate de sociedades vigiladas por la Superintendencia Bancaria o de Valores (art. 228).
IV. Alcance de los cambios introducidos al sistema cooperativo por el decreto 2150 de 1995 y por la ley 222 del mismo año. En su propósito de eliminar procedimientos o trámites innecesarios, el decreto ley 2150 de 1995 suprimió el acto de reconocimiento de personería jurídica a las entidades privadas sin ánimo de lucro, en relación con las cuales dispuso que la persona distinta de sus miembros o fundadores individualmente considerados, surgirá a partir de su registro en la respectiva Cámara de Comercio. Sin embargo, a esos postulados, que constituyen la regla general, impuso limitaciones, las mismas que obran a manera de excepciones, empezando por las personas jurídicas a las que "la ley expresamente regule en forma específica su creación y funcionamiento, todas las cuales se regirán por sus normas especiales". Este es el caso de aquellas a que se refiere el decreto reglamentario 427 de 1996 en su artículo 3o.: los establecimientos de beneficencia y de instrucción pública de carácter oficial y las corporaciones y fundaciones creadas por leyes, ordenanzas, acuerdos y decretos, regulados por el decreto 3130 de 1968 y demás disposiciones pertinentes; las personas jurídicas extranjeras de derecho privado sin ánimo de lucro, con domicilio en el exterior y que establezcan negocios permanentes en Colombia; las entidades que conforman el sistema nacional del deporte; las casas - cárcel de que trata la ley 65 de 1993, etcétera. Igualmente, no participan de la regla general las personas jurídicas a que se refiere el artículo 45 del decreto 2150, entre las cuales se encuentran las que prestan servicios de vigilancia privada y las reguladas por la ley 100 de 1993 sobre seguridad social.
Se comprende entonces que las personas jurídicas que se constituyan para prestar servicios de vigilancia privada o para cumplir los objetivos de seguridad social previstos en la ley 100 de 1993, y adopten la naturaleza de sociedades cooperativas, forman parte del régimen de excepción y por consiguiente, el reconocimiento de su personalidad jurídica es función que corresponde al Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas.
La eliminación del control concurrente que ejercían respecto de entidades y organismos cooperativos, DANCOOP y las respectivas superintendencias, significa que estos últimos organismos serán los únicos competentes para el cumplimiento de las funciones de control, inspección y vigilancia. Tarea que legalmente debieron asumir tres meses después de la fecha de la publicación del decreto, requisito que se cumplió con la inserción de su texto en el Diario Oficial número 42.137 de 6 de diciembre de 1995.
Para el cumplimiento de sus nuevas funciones, de conformidad con las cuales "las acciones de salvaguarda de naturaleza jurídica" de las entidades y organismos cooperativos vigilados se adelantarán por intermedio de la respectiva Superintendencia, éstas podrán proceder con fundamento en las mismas normas legales conforme a las cuales actuaba DANCOOP, mientras la ley no disponga lo contrario. Lo demás será un trabajo de coordinación, indispensable para que las autoridades administrativas cumplan adecuadamente los fines del Estado, así como el acatamiento de los principios que inspiran la función pública, en los términos prescritos en el artículo 209 de la Constitución y su desarrollo legislativo.
Respecto de las demás entidades y organismos cooperativos, no sujetos al régimen de control concurrente por no ser organismos cooperativos de grado superior de carácter financiero ni cooperativas de seguros y de reaseguros (decreto 1284 de 1994, art. 2o.), su inspección y vigilancia continúa a cargo del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas.
Para efectos de la liquidación de dichas entidades y organismos cooperativos, DANCOOP observará las normas especiales que regulan este procedimiento, con el fin de conservar la debida unidad de materia. Las previsiones de la ley 222 de 1995, antes de contravenir, ratifican esta conclusión, por cuanto en ellas se respetan los regímenes especiales de intervención o liquidación.
Así interpretados, el decreto 2150 y la ley 222, que por lo demás son coetáneos en el tiempo (diciembre de 1995), no presentan contradicciones en su texto ni en sus finalidades. Por el contrario, permiten delimitar adecuadamente las competencias con respecto al sector cooperativo, así como las funciones que corresponde asumir al Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas y, en su caso, a la Superintendencia Bancaria, a la de Sociedades o a la de Valores.
1. Al Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas corresponde otorgar el reconocimiento de personerías jurídicas de las cooperativas de salud y de las de vigilancia privada, por cuanto ambas hacen parte del régimen de excepción a la supresión del acto de reconocimiento de personería jurídica de entidades sin ánimo de lucro, según los artículos 40, 45 y 143 del decreto ley 2150 de 1995 y 2o. y 3o. de su decreto reglamentario 427 de 1996.
2. La función de inspección, vigilancia y control de entidades y organismos cooperativos que estaban sometidos al régimen de control concurrente, corresponde a las respectivas superintendencias, de conformidad con los artículos 147 del decreto ley 2150 de 1995 y 17 del decreto reglamentario 427 de 1996.
Respecto de la inspección y vigilancia de las organizaciones cooperativas que tienen actividades diferentes a la actividad vigilada por la respectiva Superintendencia, la función se ejerce por el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, de conformidad con las normas especiales por las cuales se rige.
3. Las entidades sometidas a la acción (inspección y vigilancia) del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas para su liquidación, observarán las normas especiales que las regula, siendo este mismo Departamento Administrativo el organismo gubernamental competente para conocer de los procesos a que dicho acto da lugar.
Transcríbase a la directora del Departamento Administrativo Nacional deCooperativas. Igualmente, envíese copia a la Secretaria Jurídica de la
Presidencia de la República.
LUIS CAMILO OSORIO ISAZA
PRESIDENTE DE LA SALA
JAVIER HENAO HIDRON
CESAR HOYOS SALAZAR
ROBERTO SUAREZ FRANCO
ELIZABETH CASTRO REYES
SECRETARIA DE LA SALA
