CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
RADICACION No. : 1044
FECHA : Octubre 30 de 1997
MAGISTRADO PONENTE : Dr. Augusto Trejos Jaramillo
<TESIS - Relatoría Consejo de Estado>.
DESCRIPTOR - Restrictor:
AUTONOMIA UNIVERSITARIA / ORGANIZACION ACADEMICA, ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA
TESIS: Al disponer la Carta Política que las universidades tendrán un régimen especial para su funcionamiento, regulado por la ley, consagró una figura especial dentro del sistema de descentralización administrativa por servicios, llamado "ente universitario autónomo", el cual presenta unas características singulares que acentúan su autonomía y que lo hace diferente de los demás organismos descentralizados por servicios. Los arts. 28 y 57 de la ley 30 de 1992, al referirse a la autonomía universitaria consagrada en la Constitución, relacionan las áreas en que las universidades pueden ejercer tal autonomía y que son las inherentes con la organización académica, administrativa y financiera.
NOTA DE RELATORIA: Reitera la sentencias C- 299 de 1994; T- 492 de 1992.
Autorizada su publicación con oficio No. 931 del 7 de noviembre de 1997.
CLASE DE PROVIDENCIA: CONCEPTO
REFERENCIA ANALES: T
SALA O SECCION: SALA DE CONSULTA.
PROCEDENCIA: MINISTRO DE EDUCACION.
PONENTE: Dr. AUGUSTO TREJOS JARAMILLO.
FUENTE FORMAL: ARTS. 28 Y 57 LEY 30 DE 1992.
UNIVERSIDAD PUBLICA - Naturaleza Jurídica / ENTIDADES UNIVERSITARIAS AUTONOMAS / UNIVERSIDADES PUBLICAS - Régimen Especial / SEGURIDAD SOCIAL
TESIS: El art. 57 de la ley 30 ya citada preceptúa que las universidades estatales deben organizarse como entidades universitarias autónomas vinculadas al Ministerio de Educación Nacional en lo relacionado con políticas del sector educativo y con el régimen especial. Señala la misma norma que ese régimen especial comprenderá la organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de universidades estatales u oficiales, el régimen financiero y el régimen de contratación y control fiscal, aspectos regulados en dicha ley. Cabe señalar que, dentro de ese régimen especial, no se contempló lo atinente a la seguridad social, ni así se ha hecho en norma legal posterior.
CLASE DE PROVIDENCIA: CONCEPTO
REFERENCIA ANALES: T
SALA O SECCION: SALA DE CONSULTA.
PROCEDENCIA: MINISTRO DE EDUCACION.
PONENTE: Dr. AUGUSTO TREJOS JARAMILLO.
FUENTE FORMAL: ART. 57 LEY 30 DE 1992.
DESCRIPTOR - Restrictor:
UNIVERSIDADES PUBLICAS / ENTIDAD PRESTADORA DE SERVICIOS DE SALUD / TRANSFORMACION EN E.P.S. / SERVICIO PUBLICO DE SEGURIDAD SOCIAL / SISTEMA INTEGRAL DE SALUD
TESIS: La autonomía otorgada por el constituyente y por el legislador a las universidades del Estado abarca lineamientos eminentemente académicos, administrativos y financieros que les permitan desarrollar su objetivo social, cual es la debida prestación del servicio público a la educación superior. Aquella no las revelaba del deber de dar cumplimiento a lo previsto en el art. 236 de la ley 100 de 1993, reglamentado en el decreto 1890 de 1995. Por tanto, en el supuesto de que una universidad del Estado hubiese tenido un fondo o caja de seguridad social, o fuese ella misma entidad prestadora de servicios de salud al momento de entrar en vigencia la ley 100, debió transformarse, adaptarse o liquidarse dentro del término dispuesto en las normas citadas. Esto, por cuanto las universidades estatales están en la obligación de acatar la consignado en materia de seguridad social, que es otro servicio público de carácter obligatorio y no fue objeto de regulación en la ley 30 de 1992 ni en norma posterior. Lo anterior en el entendido de que el alcance del art. 236 citado no ha sido el de convertir las universidades estatales en entidades promotoras de salud. Lo dispuesto en el mencionado art. 236 no se contrapone con el principio de autonomía otorgado a las universidades públicas, ni significa interferencia por parte de las ramas del poder público, pues se trata de una regulación dentro de la competencia que, en materia legislativa tiene el Congreso Nacional.
CLASE DE PROVIDENCIA: CONCEPTO
REFERENCIA ANALES: T
SALA O SECCION: SALA DE CONSULTA.
PROCEDENCIA: MINISTRO DE EDUCACION.
PONENTE: Dr. AUGUSTO TREJOS JARAMILLO.
FUENTE FORMAL: ART. 236 LEY 100 DE 1993; DECRETO REGLAMENTARIO 1890 DE 1995.
Consejero Ponente: Augusto Trejos Jaramillo
Santafé de Bogotá, D.C. treinta (30) de octubre de mil novecientos noventa y siete (1997).
Radicación número: 1044 Referencia: Universidades públicas. Aplicación de la ley 100 de 1993.
El señor Ministro de Educación Nacional formula a la Sala la siguiente consulta, previas algunas consideraciones de orden legal:
1. "¨Si el artículo 236 de la ley 100 de 1993, por la cual se estableció un Sistema Nacional de Salud, que ordena que todas las entidades del sector público de cualquier orden deberán transformarse en empresas promotoras de salud, adaptarse al nuevo sistema o liquidarse, es por principio, inaplicable a las universidades del Estado, las cuales gozan de autonomía plena al tenor de lo dispuesto en el artículo 69 de la C.P.?
2. "¨Si lo dispuesto en dicha norma impide el ejercicio de la autonomía que se predica de las universidades públicas por afectar el núcleo esencial de ese principio, y propiciar una interferencia indebida de los poderes públicos en el cumplimiento de las funciones que les son propias a dichas instituciones del Estado?
3. "¨Si por el contrario esa disposición legal puede entenderse como uno de los límites que el legislador quiso imponer al ejercicio de la autonomía que para las universidades reconoció el Constituyente, y por consiguiente es al mismo legislador, y no a la universidad, al que le corresponde, si así lo decide, exceptuar de ese mandato legal a dichas instituciones?.
I- Antecedentes constitucionales y legales.
"Artículo 1o. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general".
"Artículo 48. La seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley.
Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social.
El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la seguridad social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la ley.
La seguridad social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley. (...)".
"Artículo 49. La atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud.
Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. También, establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y control. Así mismo, establecer las competencias de la Nación, las entidades territoriales y los particulares, y determinar los aportes a su cargo en los términos y condiciones señalados en la ley. Los servicios de salud se organizarán en forma descentralizada, por niveles de atención y con participación de la comunidad. (...)".
"Artículo 67. La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los demás bienes y valores de la cultura (inciso 1o.).
Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio." (inciso 5o.).
"Artículo 69. Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley.
La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado. (.)". (Subraya la Sala).
"Artículo 113. Son ramas del poder público, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial.
Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines". (Subrayado de la Sala).
"Artículo 189. Corresponde al Presidente de la República como jefe de Estado, jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa: (...) 21. Ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a la ley. 22. Ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos. (...)".
"Artículo 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado."
"Artículo 365. Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.
Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios.".
Ley 30 de 1992 (28 de diciembre), por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior.
"Artículo 2o. La educación superior es un servicio público cultural, inherente a la finalidad social del Estado".
"Artículo 3o. El Estado, de conformidad con la Constitución Política de Colombia y con la presente ley, garantiza la autonomía universitaria y vela por la calidad del servicio educativo a través del ejercicio de la suprema inspección y vigilancia de la educación superior".
"Artículo 28. La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de Colombia y de conformidad con la presente ley, reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional".
"Artículo 57. Las universidades estatales u oficiales deben organizarse como entes universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo.
Los entes universitarios autónomos tendrán las siguientes características: Personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y podrán elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que les corresponden.
El carácter especial del régimen de las universidades estatales u oficiales comprenderá la organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el régimen financiero y el régimen de contratación y control fiscal, de acuerdo con la presente ley. (Subrayado por la Sala).
Ley 100 de 1993 (23 de diciembre), por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones.
"Artículo 4o. Del servicio público de seguridad social. La seguridad social es un servicio público obligatorio, cuya dirección, coordinación y control está a cargo del Estado y que será prestado por las entidades públicas o privadas en los términos y condiciones establecidos en la presente ley. Este servicio público es esencial en lo relacionado con el sistema general de seguridad social en salud. Con respecto al sistema general de pensiones es esencial sólo en aquellas actividades directamente vinculadas con el reconocimiento y pago de las pensiones".
"Artículo 11. Campo de aplicación. El sistema general de pensiones, con las excepciones previstas en el artículo 279 de la presente ley, se aplicará a todos los habitantes del territorio nacional,." (inciso 1o.).
"Artículo 129. Prohibición General. A partir de la vigencia de la presente ley, se prohibe la creación de nuevas cajas, fondos o entidades de previsión o de seguridad social del sector público, de cualquier orden nacional o territorial, diferentes a aquellas que de conformidad con lo previsto en la presente ley, se constituyan como entidades promotoras o prestadoras de servicios de salud".
"Artículo 130. Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional. Créase el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, como una cuenta de la Nación adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, cuyos recursos se administrarán mediante encargo fiduciario.
El Fondo sustituirá a la Caja Nacional de Previsión Social en lo relacionado con el pago de las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobrevivientes, y a las demás cajas de previsión o fondos insolventes del sector público del orden nacional, que el Gobierno determine y para los mismos efectos. El Gobierno Nacional establecerá los mecanismos requeridos para el pago de las pensiones reconocidas o causadas con anterioridad a la presente ley.
A partir de 1995, todas las obligaciones por concepto de pensiones de vejez, de invalidez y de sobrevivientes, reconocidas por la Caja Nacional de Previsión, serán pagadas por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional.
El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, creado por la ley 33 de 1985 continuará siendo responsable del reconocimiento y pago de las pensiones de vejez o jubilación, de invalidez y de sobrevivientes, y de los servicios de salud de los congresistas y de los empleados del Congreso y del Fondo que aporten para los sistemas de pensiones y de salud de conformidad con las normas de la presente ley".
"Artículo 236. De las cajas, fondos y entidades de seguridad social del sector público, empresas y entidades públicas. Las cajas, fondos y entidades de seguridad social del sector público, empresas y entidades del sector público de cualquier orden, que con anterioridad a la fecha de vigencia de la presente ley presten servicios de salud o amparen a sus afiliados riesgos de enfermedad general y maternidad, tendrán dos años para transformarse en empresas promotoras de salud, adaptarse al nuevo sistema o para efectuar su liquidación, de acuerdo con la reglamentación que al respecto expida el Gobierno Nacional (inciso 1o).
. Las dependencias que presten servicios de salud de las cajas, fondos, entidades previsionales o entidades públicas con otro objeto social podrán suprimirse o convertirse en empresas sociales del Estado, que se regirán por lo estipulado en la presente ley (inciso 2o).
Las entidades públicas antes referidas, que a juicio del Gobierno Nacional no requieran transformarse en empresas promotoras de salud, ni liquidarse podrán continuar prestando los servicios de salud a los servidores que se encuentren vinculados a la respectiva entidad en la fecha de iniciación de vigencia de la presente ley y hasta el término de la relación laboral o durante el período de jubilacion, en la forma como lo vienen haciendo." (inciso 3o).
"Artículo 279. Excepciones. El sistema integral de seguridad social contenido en la presente ley no se aplica a los miembros de las fuerzas militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el decreto ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente ley, ni a los miembros no remunerados de las corporaciones públicas (inciso 1o.).
Así mismo, se exceptúa a los afiliados al fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio, creado por la ley 91 de 1989,. (inciso 2o.).
Se exceptúan también, los trabajadores de las empresas que al empezar a regir la presente ley, estén en concordato preventivo y obligatorio en el cual se hayan pactado sistemas o procedimientos especiales de protección de las pensiones, y mientras dure el respectivo concordato (inciso 3o.).
Igualmente, el presente régimen de seguridad social, no se aplica a los servidores públicos de la Empresa Colombiana de Petróleos, ni a los pensionados de la misma." (inciso 4o.).
Decreto número 1890 de 1995 (31 de octubre), por el cual se reglamentan los artículos 130 y 236 de la ley 100 de 1993.
"Artículo 1o. Campo de aplicación. El presente decreto regula el régimen de transformación en entidades promotoras de salud, adaptación al sistema de seguridad social o liquidación, de las cajas, fondos y entidades de seguridad social del sector público, empresas y entidades del sector público de cualquier orden, que el 23 de diciembre de 1993 prestaban servicios de salud o amparaban a sus afiliados en los riesgos de enfermedad general y maternidad.
Igualmente determina los requisitos para que las dependencias que prestan servicios de salud de las cajas, fondos o entidades previsionales o entidades públicas con otro objeto social, puedan continuar prestándolos". (.)
"Artículo 3o. Proceso de transformación y autorización de funcionamiento. Las entidades a que se refiere el artículo primero de este decreto podrán ser transformadas en entidades promotoras de salud por la autoridad estatal competente, y serán autorizadas para funcionar como tales, siempre y cuando cumplan con los requisitos establecidos en el artículo 180 de la ley 100 de 1993, con sujeción a lo previsto en el presente artículo (inciso 1o.).
La transformación deberá realizarse a más tardar el 23 de diciembre de 1995, de conformidad con lo establecido en el inciso 1o. del artículo 236 de la ley 100 de 1993" (inciso 2o.). (.)
"Artículo 24. Liquidación de entidades a las cuales no se autorice su adaptación. Cuando el Gobierno Nacional considere que una entidad cuyo objeto sea la prestación del servicio de salud y que solicitó su adaptación no puede continuar prestando el servicio de salud, la Superintendencia Nacional de Salud comunicará dicha decisión a la respectiva entidad para que se proceda a su liquidación" (inciso 1o.).
"Artículo 25. De las dependencias en caso de liquidación o de no adaptación.
PARAGRAFO. Cuando se trate de entidades autónomas de acuerdo con la Constitución, corresponderá a los órganos competentes de las mismas, de conformidad con las normas que las rigen decidir sobre el destino que debe darse a los bienes de las dependencias que se supriman".
A- Situaciones previstas en el artículo 236 de la ley 100 de 1993.
Contempla el artículo dos casos especiales: a) cajas, fondos y entidades de seguridad social del sector público. Es claro que las universidades estatales no pertenecen a ninguna de estas categorías; b) empresas y entidades públicas de cualquier orden que con anterioridad a la vigencia de esta ley presten servicios de salud los cuales, por mandato legal, debían ser suministrados por la entidad empleadora a sus servidores; o amparen a sus afiliados riesgos de enfermedad general y maternidad, ésto sobre la base de que no los tuviera vinculados a una entidad que cubra dichos riesgos, sino que los prestara el empleador en forma directa. Este aspecto no es función propia de la universidad pública.
En ambos casos la ley dispone que en el término de dos años deberán transformarse en empresas promotoras de salud, adaptarse al nuevo sistema o efectuar su liquidación de acuerdo con la reglamentación que expidiere el gobierno.
Advierte igualmente, el citado artículo, respecto de dichas entidades, que si el gobierno nacional estima que no requieren transformarse ni liquidarse, podrán continuar la prestación de los servicios de salud a los servidores que se encuentren vinculados a la respectiva entidad a la iniciación de la vigencia de la ley 100 y hasta el término de la relación laboral o durante el período de jubilación, tal y como lo venían haciendo, pero ajustando en forma gradual su régimen de beneficios y financiamiento al previsto en dicha ley.
El decreto 1890 de 1995, al reglamentar los artículos 130 y 236 de la ley 100, precisa el término, las condiciones y los efectos que han de producir la transformación, adaptación o liquidación de las entidades referidas.
En relación con la transformación, para que ella se dé deben expedirse los actos jurídicos necesarios que permitan ajustar sus estatutos, estructura y funcionamiento al régimen de la entidades promotoras de salud, de conformidad con los requisitos establecidos en este decreto.
La continuidad y adaptación se permite a las entidades que amparaban a servidores públicos en los riesgos de enfermedad general y maternidad, no transformadas en EPS, que podrán prestar el servicio de salud a quienes se encontraban vinculados el 23 de diciembre de 1993, hasta el término de la relación laboral o durante el período de jubilación, siempre y cuando reúnan los requisitos exigidos; a Cajas de Previsión Social con un número de afiliados superior a dos mil o a entidades que atiendan en lugares en donde la Superintendencia Nacional de Salud compruebe que no existe oferta de servicios de promotoras de salud; en todo caso deberán armonizar su reglamento a la ley 100 y demás normas complementarias.
Cuando el Gobierno Nacional estime que una entidad prestadora de servicios de salud, que solicitó su adaptación, no puede continuar en la prestación de dichos servicios, comunicará tal decisión a través de la Superintendencia Nacional de Salud para que se proceda a su liquidación.
Las dependencias que presten sus servicios de salud y que pertenezcan a entidades del sector público cuyo objeto principal no sea la prestación del servicio, que no se adapten conforme a lo previsto, podrán prestar los servicios dentro del plan obligatorio de salud, POS, mediante su transformación en Empresas Sociales del Estado, ESE, siempre que su naturaleza lo permita, para lo cual deberán celebrar los correspondientes contratos con las empresas promotoras de salud. En el evento de que no se transformen en Empresas Sociales del Estado, debe procederse a su supresión.
B- Campo de aplicación de la ley 100 de 1993.
La seguridad social es un servicio público obligatorio cuya dirección y control está a cargo del Estado. Esta ley establece en su preámbulo que "La Seguridad Social Integral es el conjunto de instituciones, normas y procedimientos, de que disponen la persona y la comunidad para gozar de una calidad de vida, mediante el cumplimiento progresivo de los planes y programas que el Estado y la sociedad desarrollen para proporcionar la cobertura integral de las contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad económica de los habitantes del territorio nacional, con el fin de lograr el bienestar individual y la integración de la comunidad".
En el artículo 1o. desarrolla un concepto que debe considerarse básico dentro de su filosofía, al concebir el sistema de seguridad social como integral para que, de conformidad con los objetivos fijados en su artículo 6o., ordene las instituciones y los recursos necesarios que permitan "unificar la normatividad y la planeación de la seguridad social, así como coordinar a las entidades prestatarias de las mismas, para obtener las finalidades propuestas en la presente ley".
El artículo 11 de la citada ley 100 prevé, con las excepciones contenidas en el artículo 279 ibídem, su aplicación a todos los habitantes del territorio nacional. Las excepciones a que alude el artículo 279 se refieren a los miembros de las fuerzas militares y de la Policía Nacional, a los afiliados al fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio, a los miembros no remunerados de las corporaciones públicas, a los trabajadores y pensionados de Ecopetrol, al personal civil que prestaba sus servicios en el Ministerio de Defensa, la Policía Nacional y en la Justicia Penal Militar y su Ministerio Público antes de entrar en vigencia la ley; igualmente a los trabajadores de las empresas que al comenzar a regir esa ley estuvieran en concordato preventivo obligatorio.
El gobierno nacional reglamentó, por decreto 1890 de 1995, los artículos 130 y 236 de la ley 100 de 1993. Desarrolló aquí, básicamente, lo relacionado con la transformación de las cajas, fondos y entidades de seguridad social del sector público, así como de las empresas y entidades del sector público de cualquier orden, en Entidades Promotoras de Salud para adaptarlas al Sistema de Seguridad Social; igualmente la posibilidad de adaptación al nuevo sistema, cuando no hubiere transformación; por último la liquidación de aquellas a los cuales no les fuere autorizada la adaptación.
C- Descentralización administrativa.
El artículo 1o. de la Constitución Nacional establece que Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada y con autonomía en sus entidades territoriales.
El artículo 113 ibídem, al referirse a la estructura del Estado, precisa las ramas del poder público que lo conforman y advierte que, además de los órganos que las integran, existen otros autónomos e independientes, encargados del cumplimiento de las demás actividades del Estado. Señala que tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines.
Por regla general el Estado unitario supone el principio de centralización política, que implica unidad de mando con la dirección del gobierno nacional, unidad legislativa radicada en un congreso o parlamento, unidad jurisdiccional y unidad en las decisiones de carácter político que tienen aplicación en todo el territorio. Sin embargo, este sistema jurídico político no es incompatible con la descentralización administrativa, ni con la autonomía de las entidades territoriales
La descentralización a que aluden las distintas disposiciones, entendida para el caso de la consulta, en sentido técnico jurídico es el traslado de competencias o funciones de carácter administrativo a personas públicas diferentes de la Nación para que las ejerzan en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad. Dentro de este concepto se encuentra una de sus modalidades, la llamada descentralización por servicios, que permite al Estado encargar a un organismo diferente de la Nación la prestación de un servicio público inherente a su finalidad social.
Al disponer la Carta Política que las universidades tendrán un régimen especial para su funcionamiento, regulado por la ley, consagró una figura especial dentro del sistema de descentralización administrativa por servicios, llamado "ente universitario autónomo", el cual presenta unas características singulares que acentúan su autonomía y que lo hace diferente de los demás organismos descentralizados por servicios.
Al respecto se pronunció la Corte Constitucional en sentencia C-299 de 1994, así:
".si la ley no incluye la organización de la universidad dentro de la figura del establecimiento público, como lo hace en relación con las otras instituciones públicas de educación superior, es porque quiso establecer un nuevo modelo de organismo para enmarcar el diseño de la universidad oficial, acorde con la norma constitucional del art. 69.
Lo que realmente define y por supuesto diferencia a los entes universitarios de los demás organismos descentralizados por servicios, además de su objeto, es la "autonomía" que la Constitución les reconoce en forma expresa, de tal suerte, que deja de ser, como hasta ahora, un atributo legal desdibujado pues el Constituyente quiso resaltar una característica propia de las democracias modernas que se traduce en el axioma de que los estudios superiores no pueden estar sometidos a ninguna forma de dirección, orientación, interferencia o confesionalismo por el gobierno".
Los artículos 28 y 57 de la ley 30 de 1992, al referirse a la autonomía universitaria consagrada en la Constitución, relacionan las áreas en que las universidades pueden ejercer tal autonomía y que son las inherentes con la organización académica, administrativa y financiera.
E- Naturaleza jurídica de las universidades del Estado.
El artículo 57 de la ley 30 ya citada preceptúa que las universidades estatales deben organizarse como entidades universitarias autónomas, vinculadas al Ministerio de Educación Nacional en lo relacionado con políticas y planeación del sector educativo y con un régimen especial.
Señala la misma norma que ese régimen especial comprenderá la organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de universidades estatales u oficiales, el régimen financiero y el régimen de contratación y control fiscal, aspectos regulados en dicha ley. Cabe señalar que, dentro de ese régimen especial, no se contempló lo atinente a la seguridad social, ni así se ha hecho en norma legal posterior.
Al armonizar lo anteriormente expuesto, se concluye que en tanto la seguridad social y la educación son servicios públicos inherentes a la finalidad social del Estado, éste debe asegurar, controlar y vigilar la prestación eficiente de los mismos a todos los habitantes del territorio nacional.
Con la figura de la descentralización, por servicios y por colaboración, nuestro ordenamiento jurídico ha previsto que los servicios públicos pueden ser prestados por comunidades organizadas o por particulares, otorgándoles autonomía en su función.
Estos conceptos de autonomía y descentralización se relacionan entre sí, se complementan, pero su perspectiva es diferente, pues la descentralización es una forma de administrar que, al distribuir competencias en favor de las entidades territoriales o las descentralizadas, busca una mayor libertad en la toma de decisiones administrativas y eficiencia en la prestación de los servicios, mientras que la autonomía propende mayor y mejor autodeterminación.
El artículo 69 de la Carta garantiza autonomía a todas las universidades públicas y privadas, esto es, capacidad para darse sus propias directivas y dirigirse por su propio estatuto y prevé que las universidades públicas, en cuanto órganos autónomos que no hacen parte de ninguna rama del poder público, requieren de un régimen especial que les permita cumplir sus objetivos y misión sin interferencia del poder político. Por tanto ha de entenderse, de una parte, que esa autonomía tiene sus límites, y por ello no pueden considerarse como ajenos e independientes del mismo Estado, y de otra, que la misma ley estableció los aspectos sujetos al régimen especial, entre los cuales no consideró la seguridad social, como se dijo antes.
Sobre el tema de la autonomía la Corte Constitucional en sentencia T-492 de 1992, manifestó:
". el artículo 69 de la Constitución garantiza la autonomía universitaria, la cual encuentra fundamento en la necesidad de que el acceso a la formación académica de las personas tenga lugar dentro de un clima libre de interferencias del poder público tanto en el campo netamente académico como en la orientación ideológica, o en el manejo administrativo o financiero del ente educativo. En ejercicio de su autonomía las universidades gozan de libertad para determinar cuáles habrán de ser sus estatutos; definir su régimen interno; estatuir los mecanismos referentes a la elección, designación y períodos de sus directivos y administradores; señalar las reglas sobre la selección y nominación de profesores; establecer los programas de su propio desarrollo; aprobar y manejar su presupuesto; fijar sobre la base de las exigencias mínimas previstas en la ley, los planes de estudio que regirán su actividad académica, pudiendo incluir asignaturas básicas y materias afines con cada plan para que las mismas sean elegidas por el alumno, a efectos de moldear el perfil pretendido por cada institución universitaria para sus egresados. En síntesis, el concepto de autonomía universitaria implica la consagración de una regla general que consiste en la libertad de acción de los centros educativos superiores, de tal modo que las restricciones son excepcionales y deben estar previstas en la ley, según lo establece con claridad el artículo citado. El papel del legislador en la materia es bien importante, ya que es en las normas legales en donde se encuentran los límites de la señalada autonomía, a efectos de que las universidades no se constituyan en islas dentro del sistema jurídico y, por el contrario, cumplan la función social que corresponde a la educación (artículo 67 C.N.) y a la tarea común de promover el desarrollo armónico de la persona". (Se subraya).
La autonomía universitaria, entonces, se enmarca dentro de directrices académicas, administrativas y financieras. Su orientación enfoca a que ni el propio Gobierno pueda mediatizar esa prospectiva, pues sólo acepta que aquél determine lo relacionado con las políticas generales propias del sector. Pero autonomía no es independencia, ni mucho menos soberanía.
Esa autonomía a su vez, se reitera, admite limitaciones que sólo pueden ser señaladas por el legislador. En el marco de esos límites la autonomía se explaya dentro de su propio contexto, pero la existencia de límites condiciona su ejercicio. Así, por vía de ejemplo, como lo consideró esta Sala en consulta No.609 del 25 de mayo de 1994, la autonomía permite "un sistema particular de contratación en el que por regla general son aplicables las normas de derecho privado. Pero expresamente se exceptúan de dicho régimen los contratos de empréstitos, a los cuales se ordena aplicar las normas generales de contratación -decreto ley 222 de 1983- (hoy ley 80 de 1993)".
Vale decir, a la autonomía se le dio un alcance, amplio pero determinado, según el artículo 28 de la ley 30 de 1992. Por eso, mientras el legislador no cree expresamente excepciones que favorezcan esa autonomía ningún intérprete podrá inferirlas. Como la ley 100 trae excepciones taxativas, dentro de las cuales no está la de que organismos autónomos se sustraigan de su aplicación, es menester entender que el mandato de esta ley tampoco acepta exclusiones o salvedades que puedan ser deducidas por interpretación.
Un examen de las situaciones previstas en el artículo 236 de la ley 100 de 1993, consideradas en el análisis normativo de esta consulta, permite colegir que las universidades estatales no se encontraban, específicamente, en ninguno de los casos allí regulados. Por esa razón no puede pretenderse, en una interpretación laxa, que ellas debieron transformarse en empresas promotoras de salud. Además, el artículo 129 de la ley 100 cierra toda posibilidad para la creación de nuevas cajas, fondos o entidades de previsión o de seguridad social del sector público, en cualquier orden nacional o territorial, diferentes a aquellas que, en acatamiento de la ley, se constituyan como entidades promotoras o prestadoras de servicios de salud.
Comoquiera que la seguridad social no fue objeto del régimen especial establecido por la ley para la autonomía universitaria, ni las universidades estatales se encuentran dentro de las excepciones previstas para la aplicación de la ley 100 de 1993, considera la Sala que la autonomía a ellas atribuida por el constituyente y por el legislador no las sustrae de la obligación de dar cumplimiento a lo dispuesto en esta ley. Y si como lo determina el artículo 236 de la misma, existen entidades del sector público de cualquier orden que, con anterioridad a la fecha de su vigencia prestaban servicios de salud, éstas debieron transformarse en empresas promotoras de salud, adaptarse al nuevo sistema o efectuar su liquidación de acuerdo con la reglamentación del gobierno, a menos que a juicio de éste no requieran dichos cambios.
Por el contrario, si tales entidades no existían al momento de la vigencia de la ley es imperativo que las que llegaren a formarse no puedan eludir el cumplimiento estricto de la regulación contenida en el artículo 236 de la ley 100. Esto, porque permitir lo contrario sería abrir paso a un paralelismo que iría en contravía del principio de integralidad del sistema, que ya ha establecido taxativamente sus propias excepciones.
La Sala resalta el contenido del parágrafo del artículo 25 del decreto 1890 de 1995, respecto del procedimiento para decidir sobre el destino de los bienes de las dependencias que se supriman en entidades autónomas, pues este parágrafo, al igual que el artículo 29 sobre el Fondo de Previsión Social del Congreso, demuestran la voluntad del legislador por establecer un sistema de seguridad social integral regulado por la ley 100 de 1993.
1. La autonomía otorgada por el constituyente y por el legislador a las universidades del Estado abarca lineamientos eminentemente académicos, administrativos y financieros que les permitan desarrollar su objetivo social, cual es la debida prestación del servicio público de la educación superior. Aquella no las relevaba del deber de dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 236 de la ley 100 de 1993, reglamentado en el decreto 1890 de 1995. Por tanto, en el supuesto de que una universidad del Estado hubiese tenido un fondo o caja de seguridad social, o fuese ella misma entidad prestadora de servicios de salud al momento de entrar en vigencia la ley 100, debió transformarse, adaptarse o liquidarse dentro del término dispuesto en las normas citadas. Esto, por cuanto las universidades estatales están en la obligación de acatar lo consignado en materia de seguridad social, que es otro servicio público de carácter obligatorio y no fue objeto de regulación en ley 30 de 1992 ni en norma posterior.
Lo anterior en el entendido de que el alcance del artículo 236 citado no ha sido el de convertir las universidades estatales en entidades promotoras de salud.
2. Lo dispuesto en el mencionado artículo 236 no se contrapone con el principio de autonomía otorgado a las universidades públicas, ni significa interferencia por parte de las ramas del poder público, pues se trata de una regulación dentro de la competencia que, en materia legislativa, tiene el Congreso Nacional.
3. La ley 100 de 1993 determinó expresamente a quiénes no se aplicará el sistema integral de seguridad social por ella regulado, dentro de cuyas excepciones no incluyó a las universidades estatales. En consecuencia, a éstas les es aplicable dicho sistema.
Transcríbase al señor Ministro de Educación Nacional. Igualmente, envíese
copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.
CESAR HOYOS SALAZAR
Presidente de la Sala
JAVIER HENAO HIDRON
LUIS CAMILO OSORIO ISAZA
