2

Consulta. Radicación No. 1106

 

 

CORPES DEL ATLANTICO - Régimen Laboral del Personal Vinculado a la Unidad Técnica / CONTRATO DE TRABAJO A TERMINO FIJO - Terminación

El régimen laboral aplicable al personal vinculado a la Unidad Técnica Regional del Corpes del Atlántico es el de los trabajadores particulares, establecido en el Código Sustantivo del Trabajo y normas que lo modifican o adicionan.  Si un contrato de trabajo a término fijo se da por terminado por el empleador unilateralmente sin que medie una causal legal, antes del plazo acordado, aquél deberá indemnizar al trabajador con una suma equivalente al valor de los salarios correspondientes al tiempo que faltare para cumplir el plazo.  Si es el trabajador quien lo da por terminado, sin fundamento en una causal legal, deberá pagar al empleador una indemnización equivalente a treinta (30) días de salario.

CONTRATO DE TRABAJO A TERMINO FIJO - Renovación, Terminación e Indemnización

En el contrato de trabajo a término fijo se debe respetar el plazo acordado y el preaviso de terminación se debe dar con un mínimo de treinta (30) días de antelación al plazo convenido.  Si no se da el preaviso o se da fuera de la oportunidad legal, el contrato queda renovado automáticamente por un período igual al inicial y así sucesivamente.    Es claro que el contrato de trabajo a término fijo finaliza a la expiración del plazo pactado si se da el mencionado preaviso, pero también puede terminar cuando se presente una de las causales legales que establece el artículo 61 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 5o. de la Ley 50 de 1990, tales como la muerte del trabajador, el mutuo consentimiento, la existencia de una justa causa de las mencionadas taxativamente por el artículo 62 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 7o. del Decreto Ley 2351 de 1965 y disposiciones complementarias.  En el caso de un contrato de trabajo a término fijo que se dé por terminado unilateralmente sin justa causa antes del plazo acordado, se debe producir la respectiva indemnización de perjuicios.  Si es el empleador la parte responsable de la terminación, ésta comprende el valor de los salarios correspondientes al tiempo que faltare para cumplir el plazo estipulado del contrato, de conformidad con los numerales 1o. y 3o. del artículo 64 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 6o. de la Ley 50 de 1990.  Si es el trabajador el responsable, deberá pagar al empleador una indemnización equivalente a treinta (30) días de salario.

SERVIDOR PUBLICO - Calificación de su calidad / FONDOS DE INVERSIONES PARA EL DESARROLLO REGIONAL - Naturaleza Jurídica / UNIDAD TECNICA REGIONAL DE LA COSTA ATLANTICA - Naturaleza de los Trabajadores

La calificación de que un servidor sea público no depende del hecho de que se le pague la remuneración de su actividad laboral con recursos de la Nación o en general, del presupuesto nacional, sino que, depende de que esté vinculado laboralmente a una entidad estatal, lo cual no se da en el caso de los Fondos de Inversiones para el Desarrollo Regional que constituyen fondos - cuentas de la Nación, carecen de personería jurídica y por ende, no tienen la naturaleza jurídica de un establecimiento público y tampoco encajan en una de las otras categorías de entidades estatales, pues no son ministerios, ni departamentos administrativos, ni superintendencias, ni empresas industriales y comerciales del Estado u otra clase de órgano o entidad pública, de manera tal que si se tipificaran en una de ellas, la vinculación contractual laboral de una persona le conferiría a ésta la calidad de trabajador oficial.   En consecuencia, las personas que laboran en la Unidad Técnica Regional de la Costa Atlántica, en virtud de un contrato de trabajo celebrado con la sociedad fiduciaria, administradora del fondo de inversión regional, no son trabajadores oficiales sino trabajadores particulares y deben someterse en su relación contractual laboral a las normas del Código Sustantivo del Trabajo, el cual trae delineamientos precisos para la modalidad de contrato a término fijo.       

Autorizada su publicación el 21 de julio de 1998.   

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero Ponente :     César Hoyos Salazar

Santafé de Bogotá, D.C.,  ocho (8) de julio de mil novecientos noventa y ocho (1998).-

      

      

      Radicación número 1106

Referencia :  CORPES DEL ATLANTICO. Régimen laboral aplicable al personal de la Unidad Técnica vinculado por contrato de trabajo a término fijo.

El señor Ministro del Medio Ambiente, doctor Eduardo Verano de la Rosa, formula a la Sala la siguiente consulta :

1. Cuál es el régimen laboral aplicable al personal que se vincula a la Unidad Técnica del Corpes del Atlántico, mediante contrato de trabajo a término fijo ?
2. Qué efectos jurídicos se podrían presentar cuando a un contrato de trabajo a término fijo suscrito entre la Entidad fiduciaria y un trabajador, se le aplican reglas de contratos de trabajo a término indefinido en materia de terminación de los mismos ?

 1. CONSIDERACIONES

1.   La vinculación del personal de la Unidad Técnica del Corpes del Atlántico.   En los Conceptos Nos. 906 y 910, ambos del 30 de octubre de 1996, la Sala hizo un amplio análisis sobre las Regiones de Planificación de la Costa Atlántica, la Amazonía, la Orinoquía, el Occidente colombiano y el Centro - Oriente colombiano, creadas por la ley 76 de 1985 y los decretos leyes 3083, 3084, 3085 y 3086 de 1986, respectivamente, los Consejos Regionales de Planificación (Corpes) y los Fondos de Inversión para el Desarrollo Regional (FIR), su naturaleza jurídica y su régimen contractual, presupuestal y de inversión de rendimientos y excedentes financieros, razón por la cual la Sala centra su análisis en esta ocasión, sobre el Corpes de la Costa Atlántica y su Unidad Técnica Regional.

Concretamente en el caso de la Región de Planificación de la Costa Atlántica, ésta fue creada por el artículo 1º de la ley 76 de 1985, el cual determina que está conformada por el territorio de los Departamentos de Atlántico, Bolívar, Córdoba, Magdalena, Sucre, Guajira y Cesar y la entonces Intendencia especial, hoy Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.

La misma ley instituyó el Consejo Regional de Planificación de la Costa Atlántica (art. 3º) y creó además, el Fondo de Inversiones para el Desarrollo Regional de la Costa Atlántica como un fondo - cuenta administrado por el Banco de la República (art. 11).

La ley estableció también que la dirección de la mencionada Región de Planificación, está a cargo de un Coordinador Regional, el cual es un funcionario público dependiente del Departamento Nacional de Planeación, designado por el Presidente de la República de terna presentada por el Consejo Regional de Planificación (art. 7º).

El Coordinador Regional se encuentra asistido en su labor por una Unidad Técnica Regional, cuyo personal era  nombrado por el Consejo Regional de Planificación y la remuneración del mismo se hacía con cargo a los recursos del Fondo de Inversiones para el Desarrollo Regional (parágrafo del artículo 7º).

El decreto 2411 de 1987, reglamentario de la ley y de los decretos leyes de creación de los Corpes, estableció en el artículo 9º que los recursos de los Fondos de Inversiones para el Desarrollo Regional se debían manejar mediante contratos de administración fiduciaria que celebrara el Banco de la República en nombre de la Nación, con la entidad bancaria o financiera oficial que determinara cada Consejo Regional.

La norma añade que a la sociedad fiduciaria "se le confiará la celebración de contratos con personas naturales o jurídicas para la organización y funcionamiento de la Unidad Técnica, para adelantar labores de asesoría y consultoría y para vincular personal profesional y administrativo, así como con las entidades ejecutoras de programas y proyectos, a solicitud del Coordinador Regional y en los términos y condiciones que determine el Consejo Regional".

Ahora bien, en el momento actual, el Fondo de Inversiones para el Desarrollo Regional de la Costa Atlántica, funciona como una cuenta especial en la Financiera de Desarrollo Territorial S.A., Findeter, en virtud de la transferencia de los recursos de éste y de los otros Fondos de Inversión Regional (FIR) que le hiciera el Banco de la República, conforme a lo ordenado por el artículo 17 de la ley 57 de 1989, el cual facultó a Findeter para celebrar los contratos de administración fiduciaria de los recursos de los Fondos, o asumir directamente la administración fiduciaria de los  mismos, previo contrato con la Nación, representada por el Ministro de Hacienda y Crédito Público.

El art. 7º del decreto 1113 de 1992, por medio del cual se reglamentó la ejecución de los recursos de los Fondos de Inversiones para el Desarrollo Regional, dio énfasis a la figura de la fiducia pública como mecanismo idóneo para conferir agilidad y correcto manejo en la organización y en el funcionamiento de los aludidos Fondos y dispuso sobre el particular lo siguiente :

"Administración fiduciaria.- La ejecución de los recursos de los Fondos de Inversiones para el Desarrollo Regional se efectuará siempre a través de la entidad a la cual se le haya confiado la administración fiduciaria o de la Financiera de Desarrollo Territorial si ésta ha asumido dicha administración, en  los términos previstos en la ley 57 de 1989".

Una de las finalidades de la mencionada fiducia pública consiste en contratar a las personas que deben apoyar en su gestión al Coordinador Regional, o sea aquellas que integran la Unidad Técnica Regional.

A este respecto, señala el artículo 15 del citado decreto:

"Contratación del personal de la Unidad Técnica.- El Coordinador Regional seleccionará el personal de la Unidad Técnica, de acuerdo con las pautas y orientaciones trazadas por el Consejo Regional, dando prioridad a las personas oriundas de la región, y solicitará a la entidad fiduciaria su contratación. La terminación de las relaciones contractuales se hará también a solicitud del Coordinador Regional.

Corresponde al Consejo Regional señalar la modalidad y las condiciones económicas para la vinculación contractual, así como el régimen de viáticos y gastos de viaje que serán aplicables en cada caso".

Luego, el artículo 17 del mismo decreto especifica las clases de vinculación del personal de la Unidad Técnica Regional en los siguientes términos:

"Modalidades de contratación.- La entidad fiduciaria, de acuerdo con el contenido de la solicitud formulada por el Coordinador Regional, vinculará al personal de la Unidad Técnica utilizando una de las siguientes modalidades de contratación:

1. Contrato de trabajo a término fijo, cuando se trate de personal profesional o administrativo de carácter permanente.
2. Contratos de prestación de servicios o de consultoría, para el caso de personal profesional que deba realizar labores temporales específicas relacionadas a las actividades que corresponden a la Unidad Técnica o necesarias para la ejecución de los programas o proyectos. En ningún caso el personal permanente podrá ser contratado bajo estas modalidades".

En el Concepto No. 906, la Sala señaló que, de conformidad con el inciso tercero del numeral 5º del artículo 32 de la ley 80 de 1993 y el artículo 23 del decreto reglamentario 679 de 1994, "las sociedades fiduciarias, incluida Findeter, no podrán encargarse de la adjudicación de los contratos que celebren en desarrollo del contrato de fiducia pública, mas si de la ejecución de todos los trámites inherentes a la licitación o concurso y de la suscripción de tales contratos".

Añadió la Sala que como los recursos de los Fondos de Inversiones para el Desarrollo Regional pertenecen a la Nación, "es esta entidad la que debe adjudicar los contratos expresados …, por conducto del señor Presidente de la República (art. 11 numeral 2º ley 80/93), o del funcionario en quien él delegue, conforme a lo dispuesto en el artículo 12 de la ley 80 de 1993 y sus decretos reglamentarios".

Efectivamente el señor Presidente de la República, por medio del decreto 162 de 1997, delegó en los  Coordinadores Regionales de las Regiones de Planificación, para el cumplimiento de los programas definidos por los Consejos Regionales de Planificación, en cuantía ilimitada, la facultad de adjudicar los contratos y convenios y además,  la de realizar los actos inherentes a la actividad precontractual y contractual.

En la actualidad entonces, el Coordinador Regional del Corpes del Atlántico es quien selecciona el personal de la Unidad Técnica Regional, siguiendo las orientaciones dadas por el Consejo Regional y solicita a la sociedad fiduciaria, administradora del respectivo Fondo de Inversiones para el Desarrollo Regional, la celebración del contrato de trabajo a término fijo o del contrato de prestación de servicios o de consultoría, según que se trate de una labor permanente o de una labor temporal para una actividad o un proyecto específico. El contrato es suscrito por la persona y la entidad fiduciaria, con el visto bueno del Coordinador Regional.

De igual manera, es el Coordinador Regional quien, con fundamento en el inciso primero del artículo 15 del decreto 1113 de 1992, solicita a la sociedad fiduciaria la terminación de la relación contractual.

La cuestión que se ha suscitado gira en torno de la calidad jurídica de las personas vinculadas mediante contrato de trabajo a término fijo, es decir, si son trabajadores particulares o trabajadores oficiales y la forma de terminación de dicho contrato.

1.2 La calificación de servidores públicos y de trabajadores particulares.    La Constitución Política de 1991 estableció en el primer inciso del artículo 123, la denominación genérica de servidores públicos para los funcionarios de las tres ramas del Poder Público y de los órganos autónomos e independientes del Estado.

La norma preceptúa que "son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios", con lo cual sigue el criterio orgánico de la administración pública contemporánea, consistente en que la calificación de servidor público de una persona depende de que esté vinculada a una entidad estatal, lo que significa, a contrario sensu, que si una persona no está vinculada a una entidad estatal es un trabajador particular.

Ahora bien, en el país se elaboró, con base en la reforma administrativa de 1968, la distinción de los entonces llamados empleados oficiales,  entre empleados públicos y trabajadores oficiales, siendo los primeros aquellos vinculados a la Administración mediante una relación legal y reglamentaria y los segundos mediante un contrato de trabajo.

La misma reforma adoptó el criterio orgánico para calificar si una persona era empleado público o trabajador oficial.

En efecto, se observa que el artículo 1º del decreto ley 1050 de 1968, perteneciente a dicha reforma y aún vigente, con algunas excepciones, establece que la Rama Ejecutiva del Poder Público, a nivel nacional, está integrada por la Presidencia de la República, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias y los establecimientos públicos, a los cuales habría que adicionar las empresas industriales o comerciales del Estado del orden nacional, conforme a la modificación introducida por el último inciso del artículo 115 de la Constitución de 1991; y el artículo 5º del decreto ley 3135 de 1968 indica que las personas que prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos son empleados públicos, salvo que sean trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas, en cuyo caso se adoptó el criterio de la actividad, pues la norma los calificó como trabajadores oficiales.

Es oportuno recordar que la parte de la norma que disponía que en los estatutos de los establecimientos públicos se debía precisar cuáles actividades serían desempeñadas por trabajadores oficiales, fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-484 del 30 de octubre de 1995.

En cuanto a los servidores de las  empresas industriales y comerciales del Estado, la misma norma establece que éstos son trabajadores oficiales, con excepción de aquellos que, por su labor de dirección o confianza, sean calificados en los estatutos como empleados públicos, siendo esto último declarado exequible por la Corte Constitucional en la referida sentencia.

En el caso concreto de los Fondos de Inversiones para el Desarrollo Regional, como lo expresó la Sala en el mencionado Concepto No. 906, tales Fondos "encajan dentro de la noción establecida en el artículo 2º del decreto ley 3130 de 1968, que describe los fondos como "un sistema de manejo de cuentas de parte de los bienes o recursos de un organismo, para el cumplimiento de los objetivos contemplados en el acto de su creación y cuya administración se hace en los términos en éste señalados". Como dichos fondos de inversión regional carecen de personería jurídica, no alcanzan la naturaleza de establecimientos públicos. De acuerdo con el artículo 8º del decreto reglamentario 2411 de 1987, los mencionados Fondos de Inversiones para el Desarrollo Regional creados por la ley 76 de 1985 y los decretos 3083 a 3086 de 1986, pertenecen a la Nación".

Ahora bien, como se expresó, de acuerdo con el artículo 17 de la ley 57 de 1989, el Fondo de Inversiones para el Desarrollo Regional de la Costa Atlántica funciona como una cuenta especial en la Financiera de Desarrollo Territorial S.A., Findeter, la cual realiza un contrato de fiducia pública con una sociedad fiduciaria, que es la que celebra, entre otros, los contratos de trabajo a término fijo con las personas naturales que laboran en la Unidad Técnica Regional.

El contrato de fiducia pública fue regulado ampliamente en el actual estatuto general de contratación de la administración pública, la ley 80 de 1993.

En el numeral 5º del artículo 32 de dicha ley se establecieron algunos principios jurídicos especiales para tal contrato, como tuvo ocasión de explicarlo la Sala en el Concepto No. 1074 del 4 de marzo de 1998.

Dos de esos principios consisten en que el contrato de fiducia pública no implica transferencia de dominio sobre bienes o recursos estatales, ni constituye patrimonio autónomo del propio de la respectiva entidad estatal (inciso octavo de la norma citada), lo cual significa que en el caso de los contratos celebrados por la sociedad fiduciaria con los recursos del Fondo de Inversiones para el Desarrollo Regional de la Costa Atlántica, estos recursos siguen perteneciendo a la Nación y no constituyen un patrimonio autónomo en manos de la fiduciaria.

Sin embargo, la calificación de que un servidor sea público no depende del hecho de que se le pague la remuneración de su actividad laboral con recursos de la Nación o en general, del presupuesto nacional, sino que, como se señaló, depende de que esté vinculado laboralmente a una entidad estatal, lo cual no se da en el caso de los Fondos de Inversiones para el Desarrollo Regional que constituyen fondos - cuentas de la Nación, carecen de personería  jurídica y por ende, no tienen la naturaleza jurídica de un establecimiento público y tampoco encajan en una de las otras categorías de entidades estatales, pues no son ministerios, ni departamentos administrativos, ni superintendencias, ni empresas industriales y comerciales del Estado u otra clase de órgano o entidad pública, de manera tal que si se tipificaran en una de ellas, la vinculación contractual laboral de una persona le conferiría a ésta la calidad de trabajador oficial.

En consecuencia, las personas que laboran en la Unidad Técnica Regional de la Costa Atlántica, en virtud de un contrato de trabajo celebrado con la sociedad  fiduciaria, administradora del fondo de inversión regional, no son trabajadores oficiales sino trabajadores particulares y deben someterse en su relación contractual laboral a las normas del Código Sustantivo del Trabajo, el cual trae delineamientos precisos para la modalidad de contrato a término fijo.

1.3 El contrato de trabajo a término fijo.   Una de las modalidades que puede revestir el contrato laboral, consiste en el contrato de trabajo a término fijo, el cual se encuentra regulado en el artículo 46 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 3º de la ley 50 de 1990, que dispone:

"Contrato a término fijo.- El contrato de trabajo a término fijo debe constar siempre por escrito y su duración no puede ser superior a tres (3) años, pero es renovable indefinidamente.

1. Si antes de la fecha de vencimiento del término estipulado, ninguna de las partes avisare por escrito a la otra su determinación de no prorrogar el contrato, con una  antelación no inferior a treinta (30) días, éste se entenderá renovado por un período igual al inicialmente pactado, y así sucesivamente.
2. No obstante, si el término fijo es inferior a un (1) año, únicamente podrá prorrogarse sucesivamente el contrato hasta por tres (3) períodos iguales o inferiores, al cabo de los cuales el término de renovación no podrá ser inferior a un año, y así sucesivamente.

Parágrafo.- En los contratos a término fijo inferior a un año, los trabajadores tendrán derecho al pago de vacaciones y prima de servicios en proporción al tiempo laborado cualquiera que éste sea".

Como se advierte, en el contrato de trabajo a término fijo se debe respetar el plazo acordado y el preaviso de terminación se debe dar con un mínimo de treinta (30) días de antelación al plazo convenido.

Si no se da el preaviso o se da fuera de la oportunidad legal, el contrato queda renovado automáticamente por un período igual al inicial y así sucesivamente.

Es claro que el contrato de trabajo a término fijo finaliza a la expiración del plazo pactado si se da el mencionado preaviso, pero también puede terminar cuando se presente una de las causales legales que establece el artículo 61 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 5º de  la ley 50 de 1990, tales como la muerte del trabajador, el mutuo consentimiento, la existencia de una justa causa de las mencionadas taxativamente por el artículo 62 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 7º del decreto ley 2351 de 1965 y disposiciones complementarias.

En el caso de un contrato de trabajo a término fijo que se dé por terminado unilateralmente sin justa causa antes del plazo acordado, se debe producir la respectiva  indemnización de perjuicios. Si es el empleador la parte responsable de la terminación, ésta comprende el valor de los salarios correspondientes al tiempo que faltare para cumplir el plazo estipulado del contrato, de conformidad con los numerales 1º y 3º del artículo 64 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 6º de la ley 50 de 1990. Si es el trabajador el responsable, deberá pagar al empleador una indemnización equivalente a treinta (30) días de salario.

El contrato de trabajo a término fijo no se puede asimilar al contrato a término indefinido para efectos de su terminación, puesto que son dos modalidades de contratos laborales perfectamente distintas e incluso opuestas, ya que el numeral 1º del artículo 47 del Código, subrogado por el artículo 5º del decreto ley 2351 de 1965, define el segundo por oposición a otros contratos laborales, entre los cuales se encuentra el primero.

Señala esta norma: "El contrato de trabajo no estipulado a término fijo o cuya duración no esté determinada por la de la obra o la naturaleza de la labor contratada, o no se refiera a un trabajo ocasional o transitorio, será contrato a término indefinido".

La circunstancia de que el contrato a término fijo se prorrogue automáticamente por el término inicial, por falta de preaviso oportuno de terminación, no lo convierte en indefinido sino que el contrato se amplía por un nuevo plazo: el de la prórroga y sigue siendo a término fijo.

En el caso de un contrato de duración indefinida, la ley establece que su terminación puede producirse por una causal legal, mencionada en el artículo 61 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 5º de la ley 50 de 1990, o por renuncia del trabajador, esto es, por aviso dado por el trabajador al empleador con una antelación no inferior a treinta (30) días, conforme a lo dispuesto por el numeral 2º del artículo 47 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 5º del decreto ley 2351 de 1965.

Por consiguiente, en el contrato a término fijo se debe cumplir el plazo estipulado o darlo por terminado antes por una causal legal. Si no se da ésta, hay incumplimiento de lo pactado y hay lugar a la indemnización compensatoria de los salarios del tiempo faltante.

2.   LA SALA  RESPONDE   :

1. El régimen laboral aplicable al personal vinculado a la Unidad Técnica Regional del Corpes del Atlántico es el de los trabajadores particulares, establecido en el Código Sustantivo del Trabajo y normas que lo modifican o adicionan.
2. Si un contrato de trabajo a término fijo se da por terminado por el empleador unilateralmente sin que medie una causal legal, antes del plazo acordado,  aquél deberá indemnizar al trabajador con una suma equivalente al valor de los salarios correspondientes al tiempo que faltare para cumplir el plazo. Si es el trabajador quien lo da por terminado, sin fundamento en una causal legal, deberá pagar al empleador una indemnización equivalente a treinta (30) días de salario.

Transcríbase al señor Ministro del Medio Ambiente. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

(Pasan las firmas)

AUGUSTO TREJOS JARAMILLO JAVIER HENAO HIDRON

       Presidente de la Sala

CESAR HOYOS SALAZAR LUIS CAMILO OSORIO ISAZA

ELIZABETH CASTRO REYES

Secretaria de la Sala