CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
RADICACIÓN No. : 25000-23-24-000-1999-0200-01(6381)
FECHA : Bogotá, D.C., seis (6) de julio de
dos mil uno (2001).
CONSEJERO PONENTE : GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
ACTOR : EMPRESA SOLIDARIA DE SALUD DEL
CAQUETA ESSAC ESS.
TEMA : APELACIÓN SENTENCIA
Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la apoderada de la actora contra la sentencia de 6 de abril de 2000, proferida por la Sección Primera, Subsección "A" del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que denegó las pretensiones de la demanda.
I-. ANTECEDENTES
I.1-. La EMPRESA SOLIDARIA DE SALUD DEL CAQUETA ESSAC ESS, obrando a través de apoderada y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca tendiente a que, mediante sentencia, se hicieran las siguientes declaraciones:
1ª: Que son nulas las Resoluciones núms. 1535 de 6 de agosto de 1998, "Por medio de la cual se resuelve una investigación administrativa y se impone una sanción a la EMPRESA SOLIDARIA DE SALUD DEL CAQUETA ESSAC ESS", y 2039 de 27 de octubre de 1998, "Por medio de la cual se resuelve un Recurso de Reposición", expedidas por la Directora General para Entidades Promotoras de Salud y Entidades de Prepago de la Superintendencia Nacional de Salud.
2ª: Que como consecuencia de las declaraciones anteriores se condene a la demandada a pagar en su favor la suma de $6'114.780.oo, valor que corresponde al daño emergente, junto con la corrección monetaria y los intereses comerciales.
I.2-. En apoyo de sus pretensiones la actora adujo el siguiente cargo de violación:
Que se quebrantaron los artículos 57, 84 y 85 del C.C.A., 175 del C. de P.C. y 29 de la Constitución Política, porque no se apreciaron las circunstancias que imponen la expedición de los actos administrativos; y se violó el debido proceso al no ordenar y practicar las pruebas solicitadas en el recurso de reposición.
Aduce que si bien es cierto que la información requerida mediante las Circulares Externas núms. 044 y 052 de 1997 no llegó en su debida oportunidad, ello no se debió a negligencia de la actora sino a las deficiencias del correo, circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito que se pretendieron demostrar con las pruebas solicitadas y que fueron desconocidas al desatar el recurso de reposición, así como tampoco se tuvieron en cuenta las aportadas con posterioridad a la formulación del mismo.
I.3-. La entidad demandada al contestar la demanda, propuso dos excepciones, así:
a): "INEPTA DEMANDA" porque, a su juicio, la actora no indicó las razones por las cuales consideró violadas las normas invocadas ni explicó el alcance de la infracción; y
b): "INEXISTENCIA DE CAUSAL ALGUNA DE NULIDAD QUE AFECTE LA VALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDADOS", porque, en su opinión, los mismos se fundamentaron en las Circulares Externas 044 y 052, las cuales no han perdido su fuerza ejecutoria.
Anota que se le abrió investigación a la demandante y, posteriormente, se le sancionó, porque se constató el incumplimiento de las mencionadas Circulares, conforme lo reconoció aquélla desde el momento en que rindió explicaciones; y resalta que tal investigación se llevó a cabo, no por falta de presentación de la documentación requerida, sino por su presentación extemporánea.
II-. LA SENTENCIA RECURRIDA
Para denegar las pretensiones de la demanda, el a quo consideró, principalmente, lo siguiente:
Que como la actora señala que se le violó el debido proceso al no haberse decretado y practicado las pruebas solicitadas al interponer el recurso de reposición, es pertinente traer a colación el artículo 56 del C.C.A., según el cual: "Los recursos de reposición y de apelación siempre deberán resolverse de plano, a no ser que al interponer este último se haya solicitado la práctica de pruebas, o que el funcionario que ha de decidir el recurso considere necesario decretarlas de oficio".
Según el a quo, de conformidad con la norma transcrita dentro del trámite gubernativo sólo puede haber período probatorio cuando se interpone el recurso de apelación.
Destaca que la doctrina ha precisado que lo precedente no significa que en la reposición no puedan allegarse pruebas, sino que lo que no permite su trámite es un período probatorio para su práctica, es decir, que el peticionario puede, con su escrito de sustentación, presentar o adjuntar pruebas.
Indica que en este caso el apoderado de la actora al dar respuesta a la solicitud de explicaciones formulada por la Superintendencia Nacional de Salud manifestó:
"Con el propósito de allegar pruebas y clarificar el cumplimiento de las disposiciones establecidas por la Superintendencia Nacional de Salud en las circulares externas Nos. 044 y 052 de 1997, tal y como lo manifesté verbalmente la semana pasada en su oficina, la información requerida al 28 de febrero de 1998, fue remitida en su oportunidad y tiene fecha de recibido el 20 de marzo de 1998….para lo cual me permito adjuntar copia del oficio remisorio con firma y sello de recibido".
Que la Superintendencia Nacional de Salud resolvió sancionar a la demandante, al no haber aceptado sus explicaciones, acto frente al cual ésta interpuso recurso de reposición solicitando oficiar a la Empresa Proaservis para que certificara que la información había sido enviada por conducto suyo el 28 de febrero de 1998; y a la Empresa Intercontinental de Aviación S.A., para que certificara el desplazamiento del representante legal de la actora a la ciudad de Bogotá el 24 de marzo.
Resalta que la Administración tiene el deber de resolver de plano el recurso de reposición, por lo que no era posible que abriera período probatorio a fin de librar los oficios solicitados, por lo que su actuación, lejos de ser violatoria del derecho al debido proceso, se ajustó a las normas que regulan la actuación administrativa.
Enfatiza el a quo en que la actora bien pudo solicitar el allegamiento de los documentos dentro de la oportunidad procesal correspondiente, esto es, al momento de dar respuesta al auto de apertura de la investigación, no obstante ello guardó silencio; además de que como lo que pretendió fue utilizar documentos privados que se hallaban en poder de un tercero, se ha debido solicitar su exhibición, en lugar de pedir que se oficiara, de conformidad con lo señalado en el artículo 285 del C. de P.C.
Aduce que las Circulares Externas núms. 044 y 052 de 1997 consagran que las Empresas Solidarias de Salud tienen la obligación de presentar la información requerida hasta el 28 de febrero, plazo que según se establece expresamente es improrrogable; y enviar en esa fecha el formato anexo; y que de acuerdo con lo manifestado por la actora ésta envió y no presentó tal información, acepciones que son diferentes.
Que su obligación era la de presentar a más tardar el 2 de marzo la información pues el 28 de febrero fue sábado, y sin embargo solo la allegó hasta el 20 de marzo, por lo que no cabe duda sobre su incumplimiento.
Que, además, dentro de la referida información se encontraba el formato anexo que debía presentar en dicho plazo, el cual solo se allegó el 27 de mayo de 1998, lo que permitía su sanción de acuerdo con lo establecido en el artículo 5º, numeral 23, del Decreto 1259 de 1994.
A juicio del a quo en este caso no puede alegarse el acaecimiento de fuerza mayor ni caso fortuito, ya que la actora previamente sabía que no remitir la información requerida antes del 28 de febrero podía acarrearle una sanción; además de que no se puede aceptar la invocación de una causa extraña, como lo es el hecho de un tercero, para excusar el incumplimiento, dado que esa situación era previsible si se hizo la remisión el último día del plazo.
III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO
La apoderada de la entidad demandante manifestó, en resumen, lo siguiente:
Que el Tribunal desconoce el artículo 25 del Decreto 2150 de 1995, que autoriza la utilización del correo para el envío de la información; y prevé que para los efectos de vencimiento de términos se entenderá que el peticionario presentó la solicitud o dio respuesta al requerimiento de la entidad pública en la fecha en que la empresa de correo certifique la fecha y hora del respectivo envío.
Aduce que Proaservis es una empresa de correos legalmente constituida y reúne los requisitos previstos en el artículo 37 de la Ley 80 de 1993 para prestar el servicio de correo y mensajería.
IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO
En la etapa procesal correspondiente, la Agencia del Ministerio Público guardó silencio.
V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA
La Resolución núm. 1535 de 6 de agosto de 1998, sancionó a la actora con multa equivalente a 30 salarios mínimos legales vigentes a la fecha de ejecutoria de la misma, por cuanto no presentó oportunamente la información contable, administrativa y estadística, requerida a través de las Circulares Externas núms. 044 y 052 de 1997, por tratarse de una empresa que administra recursos del régimen subsidiado de salud para garantizar la prestación del Plan Obligatorio de Salud Subsidiado.
La demanda básicamente descansa en la violación del debido proceso porque a juicio de la demandante la Administración no le dio la oportunidad en el recurso de demostrar que la extemporaneidad en la entrega de los mencionados informes no se debió a negligencia suya sino a deficiencias del correo, que constituyen circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito.
En orden a establecer lo anterior, la Sala advierte lo siguiente:
Según se afirma en la Resolución núm. 1535 acusada, el 23 de abril de 1998 se le comunicó al representante legal de la actora el auto de apertura de la investigación por no haber presentado oportunamente la información financiera y contable requerida en las Circulares Externas núms. 044 y 052 de 1997, ya que el plazo venció el 28 de abril de 1998 y esta solo se allegó el 20 de marzo del mismo año.
Que en virtud de lo anterior el 15 de mayo de 1998 la actora dio respuesta al auto de investigación manifestando "que la información correspondiente a las Circulares Externas 044 y 052 de 1997 está fechada el 28 de febrero de 1997 (sic) y fue recibida en la Superintendencia Nacional de Salud el 20 de marzo de 1998. Además se adjunta formato de reserva del régimen subsidiado". (folio 10 del cuaderno principal).
Como ya se vio, al momento de dar respuesta al auto de apertura de la investigación la actora no hizo manifestación alguna acerca de que el sobre contentivo de la documentación requerida por la Superintendencia Nacional de Salud no hubiera llegado a su destino por culpa de la oficina de correos y que sólo hubiera sido recuperado para ser entregado personalmente el 20 de marzo de 1998, sino que se limitó a manifestar que había sido fechado el 28 de febrero; mucho menos alegó causal alguna constitutiva de fuerza mayor o caso fortuito. Por el contrario, dio a entender que había cumplido con su obligación oportunamente, lo cual fue ratificado posteriormente en el escrito del recurso, en el que se lee:
"El 15 de mayo de 1998, mediante oficio ES-152 dirigido al Doctor RICARDO ANDRES SANTAMARIA, funcionario comisionado para adelantar la investigación administrativa No. 0184 del 17 de abril de 1998, se le comunicó, que la información se le había remitido en su oportunidad…".
Ahora bien, con ocasión de la expedición de la Resolución núm. 1535 de 6 de agosto de 1998, que desechó sus explicaciones, la demandante al interponer el recurso de reposición, que legalmente procedía, además de aclarar que tales explicaciones del 15 de mayo las dio en relación con el hecho de haber remitido por correo oportunamente los documentos, puso en conocimiento el incidente ocurrido en la oficina de correo PROASERVIS, esto es, el relativo a no haberse encontrado por parte de ésta la dirección de la Superintendencia Nacional de Salud, por lo que le fue devuelto el sobre el 16 de marzo y solo se entregó, personalmente, el 20 de marzo de 1998.
Pero en esta oportunidad tampoco aportó pruebas sino que solicitó que se oficiara a PROASERVIS para que certificara sobre la fecha de envío del sobre y a Intercontinental de Aviación para que certificara sobre el viaje a Bogotá del representante legal el 20 de marzo de 1998, día en que entregó personalmente la documentación requerida.
Es preciso resaltar que la Sala en sentencia de 28 de octubre de 1999, (Expediente núm. 5442, Actora: Médicos Asociados S.A., Consejero ponente docto Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), precisó que en materia de recursos, las actuaciones ante la Superintendencia Nacional de Salud se rigen por las normas del C.C.A.
El artículo 56 del C.C.A., prevé:
"oportunidad. Los recursos de reposición y de apelación siempre deberán resolverse de plano, a no ser que al interponer este último se haya solicitado la práctica de pruebas, o que el funcionario que ha de decidir el recurso considere necesario decretarlas de oficio".
Estima la Sala que el alcance que a esta norma dio el a quo, en apoyo de la Doctrina, es correcto.
En efecto, resolver de plano significa sin trámite previo, y este se predica únicamente del recurso de reposición, pues la norma es clara en cuanto excluye al recurso de apelación, cuando al efecto consagra "a no ser que al interponer este último se haya solicitado la práctica de pruebas….".
En este caso como contra la Resolución núm. 1535 únicamente procedía el recurso de reposición, según las voces del artículo 56 citado, éste debía resolverse de plano, esto es, sin trámite probatorio previo. Claro está que, como lo observó el a quo, ello no es óbice para que la Administración al momento de decidir valore las pruebas que la actora hubiera allegado en su oportunidad, dado que al obrar ya en el expediente administrativo no se requiere de un pronunciamiento probatorio previo. Pero, se repite, ésta no allegó prueba alguna.
Además, asistió razón a la demandada para confirmar la resolución sancionatoria, pues es cierto que el hecho relativo a que la Empresa PROASERVIS no hubiera encontrado la dirección no fue mencionado en los descargos, y a la fecha de presentación del recurso había transcurrido un término más que suficiente para que la actora hubiera adjuntado la fotocopia de la guía del envío que dice haber hecho oportunamente.
Debe observarse que copia de este documento siempre queda en poder del usuario, precisamente para que pueda reclamar en caso de extravío, lo que pone de manifiesto que la actora bien pudo acompañarlo desde que descorrió el traslado que se le dio para que rindiera las explicaciones del caso.
Ahora, en este caso la situación no se reduce, como lo pretende hacer ver la recurrente, a tener como fecha de presentación de los documentos la del correo, pues lo cierto es que los mismos no llegaron por este medio, sino que, como ya se dijo, fueron presentados personalmente, mucho tiempo después de transcurrido el plazo otorgado para ello. La controversia es de carácter probatorio: determinar si la demora en la presentación de los documentos tuvo o no justificación, y si tal justificación se adujo en la oportunidad procesal respectiva.
A diferencia de lo afirmado por la actora, a juicio de la Sala ésta sí incurrió en negligencia, pues transcurrió casi un mes después de que afirma haber remitido la documentación por correo, sin que hubiera demostrado haber gestionado una sola diligencia tendiente a establecer la suerte de dicha documentación.
Si contaba con un plazo perentorio para la entrega, lo que una persona diligente y cuidadosa hace es averiguar si lo enviado llegó o no a su destino y no esperar, como aconteció en este caso, a que le devolvieran la documentación, casi un mes después, porque no se encontró la dirección.
Ciertamente que no tiene excusa la conducta de la actora, cuando hoy por hoy si hay algo que ha avanzado a pasos agigantados son, precisamente, las comunicaciones, lo que permite que hasta en un mismo día lleguen a su destinatario en otras ciudades, y hasta en dos o tres días a otros países.
Ahora, justamente, en la copia de la guía núm. 2416, obrante a folio 16 del cuaderno principal, aparece una tinta oscura sobre el espacio en donde se supone debe ir la dirección, que no permite constatar ésta, de lo que se podría colegir: que no se suministró dirección alguna o que la suministrada por la demandante no fue la correcta, de ahí que la causa de la devolución hubiera sido la de no haberse encontrado la dirección. En ambos casos este hecho es imputable únicamente a la demandante.
De tal manera que la situación anómala que se presentó y que permitió una demora de casi un mes para allegar la documentación, pone de manifiesto la conducta negligente y descuidada de la actora, que descarta que en esas condiciones pueda invocar en su favor cualquier hecho constitutivo de fuerza mayor o caso fortuito.
Por lo demás, como quedó visto, cuando la actora rindió explicaciones se limitó a expresar que sí había cumplido; y solo en virtud del recurso pretendió justificar la demora, pero sin acompañar elemento probatorio alguno en su favor. De igual manera cabe destacar que según se lee en la Resolución núm. 1535 de 6 de agosto de 1998, hasta el 27 de mayo de ese año, con ocasión de los descargos, la actora acompañó el formato anexo que debía allegar junto con la documentación respectiva el 28 de febrero de 1998. Por ello, es evidente que no desvirtuó la configuración de la conducta consistente en desobedecer las instrucciones u órdenes que imparta la Superintendencia Nacional de Salud, de que trata el artículo 5º, numeral 23, del Decreto 1259 de 1994, haciéndose acreedora a la sanción de multa impuesta.
En consecuencia, habrá de confirmarse la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A
CONFÍRMASE la sentencia apelada.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 6 de julio de 2001.
OLGA INES NAVARRETE BARRERO
Presidenta
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
MANUEL S. URUETA AYOLA
