CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
CONSEJERO PONENTE: GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR
FECHA: Santafé de Bogotá, D.C., Treinta y uno (31) de agosto de dos mil (2000).
REF: Radicación número: 17903
ACTOR: LABORATORIOS BAXTER S.A.
DEMANDADO: HOSPITAL SAN DIEGO DE CERETÉ
Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por el Procurador 33 Delegado, contra el auto del 1o. de octubre de 1999, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Córdoba dispuso:
"No se aprueba la conciliación prejudicial celebrada entre el Hospital San Diego de Cereté y la Dra. Carmen Jaramillo Monsalve, en su calidad de apoderada de Laboratorios Baxter S.A., el día 1 de septiembre de (1999) -sic-, por falta de competencia." (fl. 64 cdno ppal).
1. – El 26 de julio de 1999, mediante escrito presentado ante la Procuraduría Judicial en lo Contencioso Delegada ante el Tribunal Administrativo de Córdoba, al sociedad Laboratorios Baxter S.A., presentó solicitud de conciliación prejudicial (fls. 1 a 4 cdno. 2o.), en procura del reconocimiento y pago por parte del Hospital San Diego de Cereté de la suma de $231.513.683.00, por razón del suministro de materiales médicos, que no ha sido cancelada por la entidad contratante. Así mismo, pidió el reconocimiento de los intereses moratorios respecto de cada una de las de treinta y una (31) facturas allegadas.
2. – En la diligencia de conciliación adelantada ante el Procurador 33 en lo Judicial Delegado ante el Tribunal Administrativo de Córdoba, las partes lograron un acuerdo conciliatorio que plasmaron en los siguientes términos:
"PRIMERO: La Empresa Social del Estado – Hospital San Diego de Cereté, reconoce adeudar y se compromete a pagar a la parte peticionaria la suma de $231.513.683 por concepto de los suministros de medicamentos y elementos aplicados al servicio de Salud, tal como se plasman en las facturas allegadas como anexos probatorios parta tal efecto. SEGUNDO: En aras de llegar al presente acuerdo conciliatorio la Sociedad LABORATORIOS BAXTER S.A. condona o renuncia a su pretensión concerniente con el cobro de los intereses planteados en el libelo petitorio. TERCERO: La Empresa Social del Estado – Hospital San Diego de Cereté – pagará a la parte solicitante la suma antes convenida y señalada dentro del mes de Noviembre de 1.999 con base en los recursos dinerarios provenientes del cumplimiento del contrato interadministrativo No. 144 suscrito entre el Instituto de Seguros Sociales y la Empresa Social del Estado – Hospital San Diego de Cereté, de fecha Mayo 21 de 1.999, por valor de $260.945.286,oo, cuya copia se aporta a la presente conciliación para que haga parte de la misma. Es decir, que la suma materia de conciliación ($231'513.683) se cancelará con fundamento en la deuda que por ($260'945.286.oo), pesa sobre el Instituto de Seguros Sociales a favor de la E.S.E. Hospital San Diego de Cereté, cuyo pago se efectuará también en el mes de Noviembre de 1.999" (fl. 348 cdno. 2o.).
3. – Mediante proveído del 1o. de octubre de 1999, el a quo improbó la referida conciliación, por falta de competencia para pronunciarse respecto de la misma.
Sobre el particular precisó que de acuerdo con el Decreto 1621 de 1995, la celebración de los contratos de las Empresas Sociales del Estado y la forma de desatar los conflictos surgidos de su ejecución, se encuentran regulados por disposiciones de derecho privado y la competencia para pronunciarse sobre las mismas se encuentra radicada en la jurisdicción ordinaria.
De tal decisión se apartó el Magistrado Dr. Pablo García Ávila, quien considera que de acuerdo con las disposiciones de las Leyes 80 y 100 de 1993, las controversias que surjan por razón de los contratos que celebran las Empresas Sociales del Estado son del conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa, por lo que el Tribunal Administrativo de Córdoba sí es competente para conocer de la aludida conciliación prejudicial (fls. 66a. 68 cdno. ppal.).
4. -Inconforme con tal decisión el Procurador 33 Judicial II en lo Contencioso Administrativo interpuso recurso de apelación (fls. 73 a 79 cdno. ppal.). Como fundamento de su disenso, señala que el numeral 6 del artículo 195 de la Ley 100 de 1994 (sic) "no establece la jurisdicción ordinaria como Juez de los contratos celebrados por las Empresas Sociales del Estado." (fl. 75 cdno ppal. Subrayas del texto).
Además de lo anterior, precisa que los contratos celebrados por tales entidades son de carácter estatal, por lo que el conocimiento de las controversias que surjan de los mismos, de acuerdo con el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa.
En tales condiciones, señala, la providencia apelada debe revocarse por fundamentarse, en disposiciones inaplicables ya que el Decreto Ley 1298 de 1994 fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia de 7 de junio de 1995, por lo que igual situación puede predicarse del Decreto 1876 de 1994, reglamentario de aquel. Por tanto, concluye:
"Así las cosas, ante la demolición (sic) jurídica de las dos (2) normas anteriores, el gobierno expidió a manera de artilugio legal el Decreto 1621/95 (sic), por medio del cual pretende llenar el vacío ocasionado con la insubsistencia de los Decretos 1298 y 1876/94 (sic), respectivamente.
"Pero este decreto, que es la base en que se apoya la decisión impugnada, no solo es un vano intento por revivir lo inexequible, sino que también quedaría viciado de las mismas máculas de aquellos que consisten en desbordar el Artículo 195, numeral 6o. de la ley 100/93, al imponer una jurisdicción que esta no ha instituido para dirimir las controversias Contractuales (sic) vinculadas con las Empresas Sociales del Estado." (fls. 78 y 79 cdno. ppal.)
Por tanto, solicita la revocatoria de la providencia impugnada y, en su lugar, se apruebe la conciliación acordada por el hospital San Diego de Cereté y Laboratorios Baxter S.A.
II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA.
De acuerdo con el artículo 194 de la Ley 100 de 1993 la prestación del servicio de salud a cargo de la Nación y de las entidades territoriales se debe realizar, principalmente, a través de las Empresas Sociales del Estado, las cuales se constituyen como entidades públicas descentralizadas, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa.
Dispone, así mismo, el referido ordenamiento en cuanto a su régimen jurídico, entre otras cosas, que "En materia contractual se regirá por el derecho privado, pero podrá discrecionalmente utilizar las cláusulas exorbitantes previstas en el estatuto general de contratación de la administración pública" (No. 6 artículo 195 Ley 100 de 1993).
A su vez, el estatuto general de la contratación administrativa –Ley 80 de 1993-, prevé la posibilidad de que los contratos que ". celebren las entidades estatales para la prestación de servicios de salud." {No. 1 ord. l) artículo 24}, puedan efectuarse mediante el mecanismo de la contratación directa.
Una interpretación sistemática de las disposiciones aludidas, conduce a la Sala a determinar que los contratos celebrados por las Empresas Sociales del Estado, para cumplir con la finalidad estatal de la prestación del servicio público de salud, si bien en su forma y celebración se sujetan a las disposiciones del derecho privado, no por ello dejan de ser contratos de la administración pública, tanto así que está prevista la inclusión de las cláusulas exorbitantes, que sólo son propias de la contratación estatal y, por lo tanto, el conocimiento de las controversias que puedan surgir del desarrollo de los mismos, corresponde por lo menos en lo que al desarrollo de tales cláusulas se refiere, de manera exclusiva a la jurisdicción de lo contencioso administrativo
En el caso que ocupa la atención de la Sala, se tiene que el tribunal de instancia improbó la conciliación presentada para su estudio ".por falta de competencia" (fl. 64 cdno ppal).
Al respecto, es necesario precisar que si el a quo estimó que carecía de competencia para pronunciarse respecto del asunto sometido a su consideración, su decisión debió ser inhibitoria y, en aplicación del inciso cuarto del artículo 143 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 45 de la Ley 446 de 1998, ha debido ordenar la remisión del expediente a la autoridad competente en el menor tiempo posible.
Además de lo anterior, carece de sustento jurídico la posición expuesta en la providencia recurrida, de acuerdo con la cual a pesar de la inexequibillidad del Decreto Ley 1298 de 1994, declarada por la Corte Constitucional el 7 de junio de 1995 ". la norma contenida en el artículo 166 de su Decreto Reglamentario 1876 de 3 de agosto de 1994, continua vigente por haberlo dispuesto así el Decreto 1621 de 1995 y debe entenderse que reglamenta la norma de origen, es decir, la contenida en el artículo 195 de la Ley 100 de 1994 (sic), antes citado." (fl. 63 cdno ppal).
En efecto, si la disposición reglamentada, en este caso el Decreto Ley 1298 de 1994 fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-255 del 7 de junio de 1995, es evidente que su decreto reglamentario (1876 de 1994), por sustracción de materia, también desapareció del mundo jurídico, puesto que ya nada reglamentaba. Realizar una interpretación, otorgándole valor jurídico a una norma reglamentaria inexistente resulta, inadmisible en un Estado de derecho.
De otro lado, tampoco resulta pertinente la aplicación del Decreto 1621 de 1995, a través del cual se "aclara" el Decreto 1876 de 1994, pues de ningún modo puede admitirse que por esta vía se revivan disposiciones declaradas inexequibles por la Corte Constitucional. Tales comportamientos llevan implícito un tinte de fraude a la decisión judicial, siendo por tanto enteramente reprochables e inadmisibles.
Las circunstancias hasta aquí expuestas de tratarse de un asunto cuyo conocimiento sí corresponde a esta jurisdicción y de que la decisión del a quo carece de fundamento legal, necesariamente, conducirían a la revocación de la providencia recurrida, la cual sin embargo se mantendrá, pero por las razones que pasan a exponerse.
En relación con la conciliación lograda entre el Hospital San Diego de Cereté y la sociedad Laboratorios Baxter S.A., en diligencia adelantada el 1o. de septiembre de 1999, ante el Procurador 33 Judicial II en lo Contenciosos Administrativo ante el Tribunal Administrativo de Córdoba (fls. 47 a 49), estima la Sala que no es posible impartir aprobación al acuerdo alcanzado.
Examinada la solicitud de conciliación, se encuentra que la misma no reúne las condiciones necesarias para establecer con la claridad requerida la existencia de la obligación y su exigibilidad. En efecto la sociedad peticionaria arguye como uno los fundamentos fácticos de la misma la existencia de un ". contrato de suministro de material médico, tal y como consta en las facturas que se anexan a esta solicitud." (fl. 1 cdno. 2o.). Las facturas a que se refiere tal solicitud obran a folios 5 a 35 cdno. 2o.).
Ahora bien el aludido contrato que se mencina en el memorial petitorio, no se allegó al expediente, luego no es posible determinar si en realidad se celebró en debida forma un contrato de suministro, ni mucho menos establecer a qué tipo de contrato corresponden las facturas allegadas.
Además, las referidas facturas, que no son cambiarias, a términos del inciso final del artículo 774 del Código de Comercio, pues en ellas no consta tal condición, no constituyen título valor que permita la exigencia de su cumplimiento a través de un proceso ejecutivo, puesto que no cumplen con la exigencia contenida en el numeral primero de la citada disposición mercantil de acuerdo con la cual aquellos documentos deben contener "La mención de ser 'factura cambiaria de compraventa'.", requisito éste del cual adolecen todas las facturas allegadas.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
PRIMERO: CONFIRMASE la providencia impugnada, esto es, la proferida el 1o. de octubre de 1999 por el Tribunal Administrativo de Córdoba.
SEGUNDO: En firme este proveído vuelvan las presentes diligencias al tribunal de origen.
COPIESE y NOTIFIQUESE. CUMPLASE
MARIA ELENA GIRALDO GÓMEZ
Presidente de Sala
GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR
JESUS MARIA CARRILLO BALLESTEROS
RICARDO HOYOS DUQUE
ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ
