CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMNISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
REFERENCIA No : 25000-23-26-000-2000-3232-01(AC)
FECHA : Bogotá, dieciséis (16) de febrero de
dos mil uno (2001).
MAGISTRADO PONENTE : REINALDO CHAVARRO BURITICA
ACTOR : BEATRIZ PIEDRAHITA CURREA
Resuelve la Sala la impugnación interpuesta contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera Subsección "A", el 28 de noviembre de 2000, mediante la cual se concedió la tutela incoada.
ANTECEDENTES
La Demanda
La señora Beatriz Piedrahita Currea, con cédula de ciudadanía No. 20'041.981 de Bogotá, a través de apoderado, en escrito presentado el 14 de noviembre de 2000, interpone Acción de Tutela contra el Ministerio de Defensa Nacional - Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, para que se le tutele el derecho fundamental a la pensión de jubilación, en calidad de beneficiaria de su finado padre, General ( R ) del Ejército Leopoldo Piedrahita Escobar, injustamente revocada por esta entidad.
La Causa Petendi
Manifiesta la demandante que mediante la resolución No 0251 del 16 de marzo de 1982, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, reconoció la pensión de beneficiarios del General ( R ) del Ejército Leopoldo Piedrahita Escobar, fallecido el 25 de octubre de 1981, a favor de su hija Beatriz Piedrahita Currea, y por orden interna No 320-528 del 30 de diciembre de 1999, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, unilateralmente y sin el consentimiento de la interesada, suspendió el pago de dicha pensión, acto que no tuvo la posibilidad de ser controvertido.
Que a través del oficio No 70246 del 25 de febrero de 2000, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares le comunicó la suspensión de la mesada pensional y le solicitó información sobre sus condiciones civiles, personales y económicas. Ella dio respuesta mediante comunicación fechada el 16 de marzo de 2000, radicada con el número 135810 el 7 de abril de 2000, en la cual aclaró:
Que su estado civil es soltera; que nunca hizo vida marital de hecho; que no tuvo hijos; que no convive con ninguna persona; que no posee bienes ni ingresos propios diferentes de la pensión de su padre; que a esa fecha tenía 74 años de edad. Agregó que terminó bachillerato pero no obtuvo ningún título profesional y que ocasionalmente se dedicó a la decoración de interiores, pero debido a su edad, a diferentes dolencias en la columna y a la artritis, debió suspender esta actividad.
Enfatiza en que su única fuente de ingresos es la pensión, con la cual atiende sus gastos de vivienda, alimentación y salud.
Manifiesta que cuando murió su padre ella tenía 56 años y que debido a su estado de salud ya había dejado de realizar sus labores ocasionales y dependía económicamente de su padre.
La Caja de Retiro de las Fuerzas Militares a través de la resolución No 2158 del 30 de mayo de 2000 declaró, a partir de la fecha en que se hizo efectiva la orden interna No 320-528 del 30 de diciembre de 1999, extinguido el derecho a la cuota parte que la señorita Beatriz Currea venía percibiendo, con la motivación de que ella había alcanzado su independencia económica. Este acto además ordena la extinción de la pensión de beneficiarios del señor General ( R ) del Ejército Leopoldo Piedrehita Escobar, a partir de la misma fecha. Este acto fue notificado al señor Hernándo Piedrahita Currea, hermano de la demandante, el 22 de junio de 2000 y contra él interpuso el recurso de reposición, debidamente facultado por Beatriz Piedrahita, pero le fue rechazado por no ser abogado titulado.
Actualmente la demandante tiene 75 años, esta domiciliada en París (Francia) y reside en el Hogar Geriátrico "Residence Ave María", 4 Rue del Ave María, 75004, París. Y, por razón de la extinción del derecho a pensión de beneficiarios, afirma que ha recibido graves perjuicios económicos y morales, puesto que dicho ingreso era lo único de que disponía para su sustento.
Considera, en consecuencia, que la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares violó y vulneró los siguientes principios y derechos:
- Principio de la Buena Fe; ya que la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, le reconoció la pensión de beneficiarios a la accionante y posteriormente, sin motivación alguna y con evidente ligereza, concluye que esta adquirió su independencia económica y le suspende unilateralmente el derecho a la pensión , mientras revisan el cumplimiento de los requisitos que la hacen acreedora a la pensión, poniéndola en una difícil situación al serle vulnerados derechos fundamentales.
- Respeto de Derechos Adquiridos: Cuando la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares reconoció en favor de doña Beatriz Piedrahita la sustitución de la pensión de su padre, tuvo en cuenta condiciones como la edad, la soltería y que dependía económicamente de su padre al momento en que este falleciera, de manera que legalmente adquirió un derecho, constitucionalmente reconocido y se le consolidó; como las condiciones permanecen idénticas, este derecho no se le puede desconocer sobre bases que la Administración no ha demostrado.
- Principio de la Igualdad: La Constitución dice que el Estado promoverá la protección especial a las personas que por su condición física y económica se encuentran en circunstancias de debilidad, y la Administración debe procurar dar un trato igualitario a todos, ya que gozan de los mismos derechos y oportunidades. A doña Beatriz Piedrahita se le debe dar un tratamiento igualitario frente a los demás pensionados.
- Principio de Legalidad: Como los Actos de la Administración están cobijados por la presunción de legalidad, el acto mediante el cual se le reconoció el derecho a la pensión es perfectamente válido y debe quedar vigente, sin que un acto posterior lo pueda dejar sin efecto, ya que las circunstancias no han cambiado y además viola derechos fundamentales.
- Mínimo Vital: La accionante es una persona de la tercera edad, que por sus limitaciones físicas, no puede ejercer ninguna actividad remunerada que le permita su subsistencia, por consiguiente al haberle sido suspendido el derecho a la pensión, afecta gravemente su mínimo vital.
Por las razones anteriores solicita se le tutelen los derechos fundamentales anteriormente mencionados y se revoquen la orden interna No 320-528 del 30 de diciembre de 1999, expedida por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares y la resolución No 2158 del 30 de mayo de 2000, a través de las cuales se suspendió el pago de la pensión y se extinguió el derecho de doña Beatriz Piedrahita Currea; también pide que se ordene el pago de las mesadas atrasadas desde enero de 2000.
Posición de la Parte Demandada
El demandado dió contestación a la demanda dentro del término legal y solicitó que la tutela instaurada en su contra se deniegue por las razones que se resumen a continuación:
1.- La tutela procede únicamente cuando el afectado no posea otro mecanismo de defensa para la protección de sus derechos fundamentales, a menos que exista el peligro de causarse un perjuicio irremediable; no cuando habiendo tenido otro medio de defensa, no se hace uso de él. Además la irremediabilidad del perjuicio debe mirarse objetivamente con relación a los criterios de urgencia, inminencia, gravedad e impostergabilidad, que el accionante no probó.
2.- La Caja de Retiro de las Fuerzas Militares lo único que hizo fue proteger el patrimonio del Estado, de acuerdo con las exigencias de la Contraloría General de la República, y no ha violado ningún derecho fundamental porque solo ha ejercido las funciones que le corresponden, como lo son reconocer y pagar las asignaciones de retiro, las cuales comprenden la de suspender y extinguir las pensiones cuando se prueben los supuestos fácticos para ello, facultad que la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, siempre ha ejercido dentro de un marco de respeto y conforme a las leyes preexistentes.
Agrega que las obligaciones legales de manutención de los padres respecto de sus hijos rigen hasta cuando ellos cumplan la mayoría de edad o presenten algún impedimento físico. Lo que exceda de este límite constituye obligaciones filiales, las cuales no pueden ser cubiertas por la Seguridad Social. Los beneficios que reciben los hijos del pensionado no pueden ser indefinidos, pues lo que se busca es brindarles las condiciones necesarias para el pleno desarrollo de su personalidad y que puedan desarrollar una función productiva.
En cuanto al derecho adquirido, afirma que este concepto hace referencia a la asignación de retiro del señor General ( R ) del ejército Leopoldo Piedrahita Escobar, quien al fallecer transmitió este derecho a sus hijos beneficiarios, quedando la sustitución pensional sujeta a unas causales de extinción por no otorgarse a perpetuidad, sin importar que haya sido adquirido con justo título.
Por otra parte, la Corte Constitucional declaró inexequibles los vocablos "célibes" y "permanezcan en estado de celibato", que permitían a las hijas acceder a la prestación por este solo hecho. Que de acuerdo con el artículo 252 del Decreto Ley 1211 de 1990, la dependencia económica es aquella situación en que la persona no puede valerse por si misma, y que esto debe ser evaluado de acuerdo con la naturaleza y finalidad de la prestación, por lo que no se puede pretender un beneficio indefinido, sin ningún límite o requisito.
De otro lado afirma que la Acción de Tutela está encaminada a proteger derechos fundamentales que se hayan vulnerado o sean amenazados, pero nunca para modificar la legislación que regula una clase de prestación y que se ajusta a los principios de la Constitución.
Por último afirma que la actuación administrativa de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares está ajustada a la ley, ya que a los funcionarios públicos no les está permitido hacer más de lo que la Constitución y la ley les autorice.
Sentencia del Tribunal
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, decidió conceder la tutela interpuesta como mecanismo transitorio y suspender temporalmente los efectos de los actos administrativos, mientras el juez competente decide sobre el fondo del litigio, en consideración a las siguientes razones:
Como la accionante pertenece al grupo de la tercera edad, merece especial consideración y protección a sus derechos fundamentales, por lo tanto la suspensión de la pensión de beneficiarios que percibía desde el año de 1982, constituye un perjuicio grave e irremediable, por ser su única fuente de ingresos permanentes, viéndose afectados sus derechos a la vida, a la seguridad social y al mínimo vital entre otros.
Debido a la avanzada edad y a las dolencias que presenta la accionante, instaurar la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, resultaría ineficaz, razón suficiente para que la presente acción proceda como mecanismo transitorio mientras se deciden las acciones legales pertinentes, o la suspensión provisional del acto acusado.
La Impugnación
Inconforme con la decisión, la parte demandada impugnó la sentencia, con los argumentos que se resumen a continuación:
Sostiene que la demandante no puede pretender que se le restablezca el derecho y el pago de la pensión de beneficiario pues ella ha manifestado que trabajó como decoradora de interiores, actividad remunerada que la coloca en condición de persona independiente económicamente y además, no hay prueba de que padezca una enfermedad sicofísica que le impida laborar y procurarse sus propios medios de subsistencia. Que la legislación vigente exige el estado de soltería y el de dependencia económica para tener derecho a la pensión de sobreviviente, condiciones que no cumple la accionante.
Señala que en el escrito allegado por la accionante el día 7 de abril de 2000 a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, radicado bajo el No 0135810, indica que trabajó en Francia como decoradora de interiores, y más adelante agrega que fue a vivir y a trabajar en dicho país, manifestaciones que sumadas a otros hechos sirvieron de base para extinguir el derecho y la prestación de que era titular la señora Beatriz Piedrahita, por la pérdida del derecho de su única beneficiaria.
Que el hecho de que la señorita Beatriz Piedrahita se encuentre laboralmente inactiva, no la coloca en situación de dependencia económica, debido a que el régimen de la Seguridad Social Colombiana tiene una regulación diferente frente a las prestaciones que legalmente le corresponden a la Entidad.
Afirma que no se le ha causado ningún perjuicio irremediable como consecuencia del no pago de las mesadas pensionales, ni se ha demostrado que esté en circunstancias especiales de debilidad o indefensión manifiesta, por la insatisfacción de sus necesidades básicas que constituyen el mínimo vital, que ameriten una protección inmediata. Dice que el derecho que pide la accionante va en contra de la ley.
CONSIDERACIONES
La sentencia impugnada será modificada, en consideración a lo siguiente:
La Acción de Tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, tiene por objeto la protección inmediata de los derechos fundamentales que resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de un particular y solo procede cuando el afectado no disponga de otro mecanismo judicial de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
1. En el presente caso, la suspensión del pago de la pensión de beneficiarios que le había sido reconocida a doña Beatriz Piedrahita Currea desde el 6 de agosto de 1982, luego del fallecimiento de su padre, ocasiona a la demandante, sin duda, un perjuicio grave e irremediable en la medida en que constituye su único ingreso y fuente de su subsistencia, según su propia afirmación no desvirtuada por la entidad demandada. A lo anterior se agrega su edad avanzada ( 75 años) y un estado delicado de salud, aquejada de varios padecimientos graves, como lesiones de columna, artritis y afectación de su capacidad de visión, hechos que tampoco fueron refutados, en ninguna medida, por la demandada y que permiten inferir, inequívocamente, que la demandante no puede ejercer actividades laborales que le proporcionen algún medio económico de vida. Luego es claro que la decisión administrativa cuestionada vulnera su derecho fundametnal constitucional a una vida en condiciones dignas.
2. Por otra parte, advierte la Sala que la actuación administrativa que concluyó con la decisión de suspender el derecho a percibir la pensión de beneficiarios ( orden interna 320 518 del 30 de diciembre de 1999 ) que equivale, materialmente, a una revocatoria directa del mencionado derecho se adoptó con base en el informe de una comisión de la Controlaria General de la República en términos de que la beneficiaria Beatriz Piedrahita " … reside desde hace más de 20 años en Francia lo que indica que pudo existir una independencia económica ." lo cual constituye una palmaria violación a la ley porque inobservó derechos y garantías de orden constitucional, tales como el derecho de defensa y careció por completo de sustento probatorio. No puede la administración pretender que una decisión administrativa de la magnitud y alcance de la contenida en la orden interna referida se pueda sustentar en una posibilidad como la planteada en el informe de Contraloría, sin verificar por ningún medio a su alcance el presupuesto factico legal de su decisión. La administración debe, por imperativo constitucional y legal, adoptar sus decisiones sobre bases reales, constatadas fehacientemente, y ello en la misma proporción en que debe ser veráz.
La referida decisión le fue comunicada mediante oficio 70246 de fecha 25 de febrero de 2000 y en ella a su vez se le requirió para que en un término no mayor de dos meses allegara documentos e informaciones tendientes a establecer su situación económica, a lo cual ella respondió meidante escrito de fecha 16 de marzo, recibido en las oficinas de la demandada el 7 de abril, donde da cuenta, en lo esencial, de haber recibido el requerimiento el día 9 de marzo y que reside en un hogar geriátrico en París ciudad a donde fue a vivir treinta años antes del fallecimiento de su padre; que actualmente cuenta con 75 años de edad y no posee bienes ni ingresos distitntos de la pensión, con los cuales atiende su manutención y varios tratamientos médicos por encontrarse enferma. Acompaña documento para corroborar sus afirmaciones ( fol 24 ).
A su turno, la administración expidió la Resolución Nr. 2158 de 30 de mayo de 2000 en la cual declaró extinguido el derecho a la pensión de beneficiario de la demandante, a partir de la fecha en que se hizo efectiva la orden interna del 30 de diciembre de 1999, por considerar que la beneficiaria " … trabajó en Francia como decoradora de interiores lo cual demuestra que alcanzó su independencia económica." Nunca se demostró que aquella hubiera alcanzado su independencia económica, presupuesto jurídico legal que autoriza la extinción del derecho a la pensión de beneficiario. Se trata igualmente de una arbitraria inferencia de la administración a partir de la manifestación de la demandante de que había realizado trabajos esporádicos de decoración de interiores los cuales debió abandonar por razón de su quebrantado estado de salud.
3. La señora Piederahita Currea envió una autorización al señor Piedrahita Escobar para que se notificara e interpusiera los recursos legales contra la resolución referida, lo que al efecto hizo el 22 y 29 de junio de 2000 respectivamente, y la administración resolvió rechazar el recurso de reposición mediante resolución 3164 de 25 de agosto, notificada el representante de la interesada el 1 de septiembre del mismo año, porque quien lo interpuso no tenía la calidad de abogado.
Es claro entonces que rechazado el recurso el 25 de agosto contra el acto de 30 de mayo, la ejecutoria del mismo acontece tiempo antes de que la interesada pueda advertir la necesidad de afrontar un proceso judicial y acudir a los servicios de un profesional para que le asista en el tema.
3.1. Para la Sala no resulta razonable que la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional haya tomado tanto tiempo para informar a los señores Piedrahita que requerían de un abogado para presentar el recurso de reposición, cuando bien hubiera podido advertirselo en la diligencia de notifición del acto que ordenaba la extinción del derecho. Si bien es cierto la ignorancia de la ley no sirve de excusa, si resulta claro que un tal comportamiento, reñido con los principios de un estado social de derecho, interviene en detrimento de las posibilidades que la ley establece en favor del titular del referido derecho de acceder al examen de legalidad del respectivo acto, tanto por vía administrativa como judicial. Esta conclusión se asienta sobre la consideración de que la interesada es una anciana que reside en otro continente lo que hace más difícil la comunicación y adopción de decisiones necesarias y urgentes en salvaguarda de sus derechos y que la decisión administrativa de que se trataba tiene el alcance de privarla de su único medio de vida.
4. El fundamento jurídico del derecho a la sustitución pensional o pensión de beneficiaria de que era titular la demandante se fundamenta en la disposición del artículo 250 del Decreto Ley 1211 de 1990, declarado parcialmente inexequible (1) por la Corte Constitucional que dispuso al efecto:
" Declárase exequible el artículo 250 del Decreto ley 1211 del 8 de junio de 1990, salvo las expresiones " célibes " y " permanezcan en estado de celibato y …" las cuales se declaran inexequibles. "
Como colorario de lo anterior resulta claro que el derecho a la sustitución pensional sigue vigente sobre el único requisito de acreditar la dependencia económica del beneficiario. A este respecto la Corte Constitucional en la sentencia referida sostiene:
" Observa la Corte que la norma acusada, en la parte que se ha encontrado ajustada a la Carta, consagra una distinción que se fundamenta tan solo en la dependencia económica de la hija en relación con su progenitor, motivo que precisamente avala su constitucionalidad en cuanto implica un medio para hacer concreto el principio de la igualdad real y efectiva. En consecuencia, no es dable entender esta decisión de la Corte como argumento para impetrar los beneficios que la disposición otorga cuando la solicitante goza de posibilidades adecuadas para atender por sí misma a su congrua subsistencia (artìculo 252 del Decreto 1211 de 1990), pues en tales hipótesis desaparece el supuesto sobre el cual descansa la especial protección que ofrece el mandato legal y se configura, en cambio, un fenómeno de injusta concentración de beneficios que se opone al principio de la igualdad sostenido por la Constitución.
Correlativamente, ya que se declara inexequible la referencia al estado civil de las personas y en su lugar se subraya como criterio de diferenciaciòn la incapacidad pecuniaria de quien aspira a percibir las prestaciones de que se trata, puede darse el caso de mujeres que ya contrajeron matrimonio pero que por cualquier circunstancia se hallan en la situación de dependencia enunciada.
Ellas, apoyadas en la razón jurídica expuesta, cuyo sentido constitucional encaja en el logro de unas condiciones mínimas de igualdad material, resultan indudablemente favorecidas por el texto legal objeto de análisis, siempre que demuestren por los medios contemplados en la ley y de manera fehaciente, en cada caso particular, que sí reunen las condiciones exigidas por el artículo 252 del Decreto mencionado en cuanto alude a su situación de dependencia económica respecto del Oficial o Suboficial con quien existe la filiación". ( resaltado fuera del texto ).
5. En el presente caso es claro que la demandante, por razón de las circunstancias descritas, dejó precluír el término para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución Nr. 2158 de 30 de mayo de 2000 que extinguió su derecho a la sustitución pensional y no procede, por tanto, la tutela transitoria que le otorgó el Tribunal. No obstante, la Sala, teniendo en cuenta que de conformidad con los artículos 13, inciso tercero, y 46 de la Constitución Nacional las personas de la tercera edad y quienes se encuentren en estado de debilidad manifiesta gozan de especial protección del Estado, la cual, en un Estado Social de Derecho, debe ser real y efectiva, y dada la edad de la demandante y el hecho no controvertido de que carece de otro medio de subsistencia, se le debe otorgar la tutela plena que comprenda la obligación a cargo de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares de pagarle las mesadas causadas desde la fecha en que ordenó la extinción del respectivo derecho que no le han sido reconocidas y pagadas. Corrobora la anterior conclusión la disposición del artículo 4 del C. de P.C. en cuanto ordena a los jueces que al intepretar la ley procesal se debe tener en cuenta que el objeto de los procedimientos es precisamente la efectividad de los derechos reconocidos en la ley sustancial. En ese orden, la administración puede, si lo considera necesario, adelantar nuevamente la actuación administrativa tendiente a extinguir el derecho a la pensión de benficiario de la demandante, pero no en forma intempestiva y sin sustento probatorio alguno, sino observando rigurosamente las garantías al debido proceso y el derecho de defensa.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A:
PRIMERO: Modificase el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, de fecha 28 de noviembre de 2000, en cuanto a otorgar a la demandante la tutela plena de su derecho a una vida en condiciones dignas, para cuyo efecto se dispone dejar sin efecto la Resolución Nr. 2158 de 30 de mayo de 2000 y ordenar a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares pagar a la demandante las mesadas que no ha recibido por razón de la orden interna 320-528 del 30 de diciembre de 1999 y Resolución Nr. 2158 de 30 de mayo de 2000.
SEGUNDA: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, a los interesados por el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1.991 y CUMPLASE.
MARIO R. ALARIO MÉNDEZ DARIO QUIÑONES PINILLA
Presidente.
REINALDO CHAVARRO BURITICA ROBERTO MEDINA LOPEZ
NOTAS DE PIE DE PAGINA
1 Corte Constitucional. Sentencia C - 588 denoviembre 12 de 1992
