CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
RADICACIÓN No : AP-173
FECHA : Bogotá, D.C., nueve (9) de febrero de
dos mil uno(2001).
CONSEJERO PONENTE : REINALDO CHAVARRO BURITICÁ
ACTOR : MANUEL VALDERRAMA AGUDELO
Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta contra la providencia dictada el 5 de septiembre de 2000 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de la cual se adicionó la sentencia del 8 de mayo de 2000 que protegió los derechos e intereses colectivos a acceder a los servicios públicos de la comunidad de San Andrés Cuerquia, en el sentido de establecer un incentivo para el demandante, en la suma de dinero equivalente a diez salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de ejecutoria del fallo.
ANTECEDENTES
El señor Manuel Valderrama Agudelo, actuando en nombre propio, en ejercicio de la Acción Popular, presentó demanda contra la Administración Municipal de San Andrés de Cuerquia, representada legalmente por el Alcalde Municipal Javier Penagos Arias, para que se garantice y proteja el derecho colectivo a la salubridad pública de los habitantes de ese municipio, para lo cual es indispensable que se termine en el menor tiempo posible la construcción de la infraestructura necesaria para poner en funcionamiento la planta de tratamiento que surtirá de agua potable el casco urbano de ese municipio.
HECHOS
Manifiesta el demandante que el Municipio de San Andrés de Cuerquia Antioquia, contrató con la empresa INDUAGUAS LTDA, la construcción de una planta de tratamiento de agua potable, entre el período de 1995 a 1997. La planta se construyó y fue entregada a satisfacción; el municipio tuvo agua potable durante octubre, noviembre y diciembre de 1997, tiempo en que la administración dio el debido tratamiento al agua, pero a partir de enero de 1998 y hasta la fecha, se suspendió el tratamiento, obligando a la gente a utilizar agua no potable, con las respectivas consecuencias de salubridad que ello implica, toda vez que sus habitantes se han visto obligados acudir al hospital municipal para que les traten enfermedades de la piel tales como hongos, alergias, irritaciones, y enfermedades gastrointestinales que tienen un impacto muy fuerte dentro de los menores de edad e impiden su adecuado crecimiento físico y mental.
El alcalde municipal Javier de Jesús Penagos, en oficio 162 de agosto 23 de 1999, informó que la administración 1995 - 1997 construyó la planta de tratamiento para acueducto, la cual no dio resultado debido a múltiples causas, pero que quedaron pendientes algunos correctivos, que el municipio no ha podido hacer debido a dificultades presupuestales.
Se comprometió el valor asignado y presupuestado para el rubro denominado agua potable y saneamiento básico urbano, en el pago de la deuda de la construcción del alcantarillado urbano, sin posibilidad de disponibilidad debido a que el valor a pagar es mayor que el autorizado por la Ley 60 de 1993, lo cual lo ha imposibilitado para acometer las recomendaciones para el mejoramiento del servicio.
La Administradora de Servicios Públicos, Yolanda Areiza González, en su respuesta a la Personería Municipal de San Andrés de Cuerquia, informó que la planta de tratamiento no esta en funcionamiento y que no se puede hacer uso de ella porque su construcción no esta habilitada para la producción y suministro de agua y que su adecuación le costaría al fisco municipal doscientos millones de pesos ( $200'000.000 ), imposibles de ejecutar para la vigencia de 1999.
La empresa INDUAGUAS LTDA, a través de comunicado fechado el 8 de marzo de 1998, informó al Alcalde Municipal que a solicitud de la nueva Administración Municipal ( 1998 - 2000 ), visitó la planta con el fin de dar asesoría a los nuevos funcionarios y operarios de la planta y encontró las siguientes anomalías:
- El sistema de tratamiento viene operándose a un caudal muy superior a su capacidad, ocasionando graves dificultades, tales como colmatación acelerada de los lechos de floculación y filtración, reboses permanentes de agua y deficiente calidad del agua producida.
- Acumulación de lodos en el sistema, de donde se deduce claramente que el mantenimiento del mismo ha sido nulo, lo que hacia el futuro implica un costo representativo, para la recuperación de los sistemas.
- Tal como lo indican las instrucciones que desde el año pasado se impartieron, debe hacerse un control de flujo y de ingreso de aire a partir del desarenador, control que al presente no se ha hecho.
- En las visitas realizadas en el presente año, no se han encontrado los productos químicos necesarios para la operación.
- Los operadores desconocen el manejo de los equipos de laboratorio.
Por las razones anteriores, INDUAGUAS LTDA, solicitó a la administración municipal, su colaboración al respecto y puso de manifiesto su disponibilidad para impartir las instrucciones y asesorías pertinentes.
La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, Regional Antioquia, practicó una visita el 8 de julio de 1999 y mediante ella pudo establecer que la Administración Municipal de San Andrés de Cuerquia, ha tenido relativo interés en la aplicación de los mandatos de las leyes 142, 143 y 286, pero que se hace necesario que esta adopte la voluntad político - administrativa para poner a tono al municipio con la normatividad vigente en materia de servicios públicos domiciliarios. La superintendencia le solicitó al municipio, que le rindiera un informe en el término de treinta días en el que especificara las gestiones realizadas por la administración, indicando la fecha en la que se impuso el correctivo, la solución o la implantación.
Así mismo, la Personería Municipal de San Andrés de Cuerquia, le solicitó información a la Directora de los Servicios Públicos Domiciliarios, acerca de cuanto tiempo necesita la administración municipal, para que los usuarios del servicio público de acueducto puedan consumir agua potable, pero ésta no dió ninguna respuesta sobre el particular.
TRAMITE PROCESAL
Dentro de esta acción se realizaron las siguiente actuaciones:
a) Por auto del 1º de diciembre de 1999 se admitió la demanda (fls. 52 a 57) y se ordenó notificar al representante legal de la entidad demandada, al Procurador 32 en lo Judicial y al Defensor del Pueblo.
b).- Por auto del 21 de enero de 2000 se citó a las partes y al Agente del Ministerio Público, para realizar la audiencia especial de Pacto de Cumplimiento, la cual se llevó a cabo el 27 del mismo mes y año (fls. 189-195). Dentro de la diligencia, la parte actora manifestó que la lectura del escrito de demanda era suficiente para seguir adelante la diligencia.
En uso de la palabra el señor alcalde de San Andrés de Cuerquia manifestó que a pesar de que el compromiso que motiva esta demanda fue adquirido por la administración anterior, la actual administración gracias al trabajo financiero presenta unos excedentes y por tal razón, está en condiciones de ejecutar la construcción del desarenador, previo diseño de la empresa Induaguas.
El Personero Municipal manifiesta que la personería coadyuva la demanda en razón a que la prestación del servicio de acueducto debe hacerse en forma oportuna y eficaz para que se garantice el derecho fundamental de las personas a la salubridad pública.
Por su parte, la Defensora del Pueblo avaló la solicitud anterior y pregunta al alcalde que ya que existe la viabilidad de emprender la obra cual sería el plazo mínimo que necesitaba para ello, a lo cual este respondió que noventa días, toda vez que estaba pendiente del diseño y presupuestación del mismo, propuesta que no fue aceptada por el demandante, por lo cual el Ministerio Público solicitó se continuara el trámite tal como lo señala la Ley 472 de 1998.
POSICIÓN DE LA PARTE DEMANDADA
El Alcalde Municipal de San Andrés de Cuerquia, mediante escrito de diciembre 16 de 1999, manifestó:
"En la administración municipal anterior, período 1995 a 1997 se construyó una planta para el tratamiento de agua de uso doméstico correspondiente al acueducto municipal, la cual por sus condiciones nos ha llevado a tomar algunas medidas que el demandante califica de insalubres y de riesgo para la comunidad instalada y beneficiada de dicho servicio.
"…"
Una vez asumí la administración municipal de San Andrés de Cuerquia en enero de 1998 solicité a la empresa Induaguas hacer presencia en el municipio para la capacitación del personal que opera la planta y la sensibilización a la comunidad sobre el buen manejo del agua, y ellos a su vez me solicitaron les diera una certificación donde les recibiría la obra a entera satisfacción, fue en esta ocasión donde comenzamos a comunicarnos mutuamente y no se nos daba la claridad respectiva del mal funcionamiento de la planta de tratamiento, respondiendo positivamente a nuestro llamado con varias visitas sin lograr el municipio su intención.
"…"
En alguna de las visitas efectuadas por personal técnico de Induaguas y retomando las consideraciones de oficio se le pidió que me suministrara un vaso de agua tratada del mismo sistema conforme se estaba operando de acuerdo a las instrucciones impartidas con resultados negativos, la explicación que dan es que hace falta la construcción de un tanque desarenador de las especificaciones técnicas que ellos suministrarán, pues en los escritos lo manifiestan pero no allegan las dimensiones ni planos de los mismos, toda vez que el municipio ha sido impotente en términos financieros, pues la destinación para agua potable y saneamiento está totalmente comprometida con el compromiso de la deuda de construcción del alcantarillado municipal. Sin embargo haciendo múltiples esfuerzos hemos considerado esta posible construcción para el mes de febrero de 2000 toda vez que nos hemos adelantado a las cuotas de pago ahorrando en este final de año 1999 unos pesos por pago de capital anticipado.
"…"
Estamos demostrando nuestra buena fe con el proyecto que adjuntamos que titula" Ampliación y Remodelación de las Redes de Acueducto del Municipio" y que se ha presentado al Fondo Nacional de Regalías y a la Unidad de Aguas del Departamento de Antioquia, buscando los recursos suficientes como medio de cofinanciación y que contempla la ampliación de la red de conducción, construcción de bocatoma, tanque desarenador y ampliación de la red de distribución.
Pueden contar con plena certeza de la voluntad política y administrativa que tenemos, en mi primera alcaldía popular logre cambiar e instalar el 80% de la conducción en todos sus diámetros, mal haría entonces entorpecer el funcionamiento de la planta como lo manifiesta el demandante, por ello recalco en la visita y la confrontación de las informaciones" (fls. 67-71).
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN.
a).- El Alcalde Municipal no hizo manifestación alguna durante esta etapa procesal.
b).- El Personero Municipal en su alegato de conclusión manifiesta que está muy de acuerdo con lo planteado por la empresa Induaguas, cuando dice en su carta enviada al alcalde municipal de fecha marzo 7 de 2000, que antes de diseñar y construir un sistema desarenador adicional es conveniente ofrecer un control de flujo de captación y sólidos gruesos para no sobrecargar los tratamientos primarios y así lograr un rendimiento aceptable de la infraestructura existente. Reitera que está de acuerdo con las peticiones del accionante y de la defensoría del pueblo en el sentido de solicitar a la administración municipal que cumpla en forma inmediata con un cronograma permanente de potabilización de agua, con la utilización de los productos químicos pertinentes y con el personal idóneo para la toma y examen de muestras; que se establezca un cronograma de actividades técnicas, tendientes al mantenimiento y vigilancia del sistema actual de la planta de agua y que se cumpla con el régimen de servicios públicos domiciliarios establecido en la Ley 142 de 1994.
c).- La Defensora del Pueblo no presentó escrito de alegatos.
LA SENTENCIA APELADA
Manifiesta el Tribunal que la fórmula presentada por el señor alcalde dentro de la audiencia de Pacto de Cumplimiento recoge las pretensiones de la demanda y además, condensa lo solicitado unánimemente por el demandante, el personero municipal y la defensora del pueblo, razón por la cual la acoge en su totalidad, pero que dada la naturaleza del asunto y la buena disposición que se observa por parte del señor alcalde de San Andrés de Cuerquia, prosperarán las pretensiones de la demanda sin la exigencia de la garantía de que habla el artículo 42 ibídem, por no estar constituido el Fondo de Intereses Colectivos; tampoco se observa por parte del Tribunal ninguna conducta del burgomaestre que pudiera dar lugar a un proceso disciplinario.
Como consecuencia de lo anterior, se acogió el término de noventa días que el alcalde municipal propuso en la audiencia de Pacto de Cumplimiento para iniciar las gestiones necesarias para construir, de acuerdo al diseño, el tanque desarenador y posteriormente continuar con el mejoramiento de la calidad del agua, la instalación de medidores residenciales y la bocatoma, tomada de otra fuente de agua. Los trabajos se harán según el proyecto presentado al Fondo Nacional de Regalías y a la Unidad Departamental de Agua, instituciones donde se encuentra radicado el proyecto para ser aprobado según la disponibilidad presupuestal de dichas instituciones. El tanque desarenador se construirá de acuerdo con la reserva presupuestal con que se cuenta para tal efecto.
IMPUGNACIÓN
El demandante, inconforme con la decisión, la impugna, en consideración a lo siguiente:
En la Ley 472 de 1998 se dice que el demandante en una acción popular tiene derecho a recibir incentivos que el juez de turno fijará con criterio propio entre diez y ciento cincuenta salarios mínimos legales mensuales, determinación de la cual no ha sido beneficiado.
Finalmente manifiesta que el alcalde municipal no ha dado cumplimiento a nada de lo ordenado por el Tribunal, por lo que solicita la realización de una inspección judicial para demostrar lo afirmado por él.
ACLARACIÓN DE LA SENTENCIA
Mediante providencia de septiembre 5 de 2000, el Tribunal adiciona la sentencia de mayo 8 de 2000, fijando un incentivo de diez salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de ejecutoria de la providencia, los cuales serán cancelados por la parte vencida y en favor del demandante, y exhorta al alcalde municipal para que ofrezca una explicación acerca de la renuencia al cumplimiento del fallo.
Mediante escrito de octubre 13 de 2000, el alcalde municipal de San Andrés de Cuerquia manifiesta que ha dado estricto cumplimiento al fallo, y que de conformidad con el, ha adelantado las siguientes acciones:
" 1. Contraté con la firma Induaguas el diseño hidráulico del tanque desarenador, con todas sus especificaciones técnicas y sus respectivos diseños, los que fueron recibidos en limpio en junio 9 de 2000, contrato que adjunto al presente oficio, con todos sus soportes legales y que tiene la orden de pago No. 0837.
2. Contraté la mano de obra necesaria para la construcción del tanque desarenador en junio 12, en el cual en forma efectiva se inició la construcción o ejecución del mismo. Esto bajo la orden de pago No. 0835. Igualmente la orden de pago 0916, que obedece a un corte de obra, cancelada en junio 23 de 2000, orden 01012, se liquidó totalmente el contrato de fecha julio 14 de 2000 y se recibe la obra a entera satisfacción. De todos estos documentos cuyos originales reposan en la alcaldía, previa revisión dela Contraloría General de Antioquia (Centro Fiscal Yarumal) anexo fotocopias al presente oficio.
3. Efectivamente se hizo el seguimiento necesario al proyecto de la ampliación y remodelación del acueducto de la zona urbana, dicho seguimiento se ve en acciones concretas que llevaron a impulsarlo hasta tenerlo en la fecha en lista de elegibles para la asignación de recursos, según constancia que también anexo" .
Finalmente, manifiesta que si bien es cierto, la demanda de cumplimiento fue suscrita por el señor Manuel Valderrama a favor de quien se ordena pagar diez salarios mínimos como estímulo a cargo del municipio, el verdadero demandante es el señor personero municipal quien fue el autor intelectual de la acción y a quien por ley le corresponde cumplir con tales funciones, por lo que no ve con buenos ojos que se ordene pagar el estímulo a un particular quien fue simplemente utilizado por el personero para reclamar tal gratificación. (fls. 169 a 173).
Con fundamento en lo anterior, solicita la nulidad de todo lo actuado en el presente proceso, o en su defecto, interpone el recurso de reposición y en subsidio apelación, en contra de la sentencia de octubre 3 de 2000, con el objeto de que se entienda cumplida por la administración municipal de San Andrés de Cuerquia con sus obligaciones y no se ordene la cancelación de dinero en favor de particulares.
El Tribunal, mediante auto de noviembre 20 de dos mil (2000), declaró que el alcalde no incurrió en desacato, toda vez que dió cumplimiento a la orden impartida por el Tribunal en sentencia del 8 de mayo de 2000. Así mismo resolvió no acceder a la declaración de nulidad de la actuación, ni conceder el recurso de reposición interpuesto por el alcalde de San Andrés de Cuerquia, pero concedió la apelación interpuesta por el alcalde en relación con los incentivos reconocidos al demandante.
CONSIDERACIONES
El señor alcalde de San Andrés de Cuerquia interpone el recurso de apelación, en contra de la sentencia dictada por el Tribunal de Antioquia el 5 de septiembre de 2000, por medio de la cual adicionó la sentencia de mayo 8 del mismo año, en el sentido de establecer un incentivo en favor del demandante.
En la sustentación del recurso, afirma el apelante, que no está de acuerdo con reconocer el incentivo fijado por el Tribunal, porque el verdadero demandante en este proceso es el personero municipal, quien fue su autor intelectual y a quien por ley le corresponde cumplir con tales funciones, por lo que no ve con buenos ojos que se ordene pagar el estímulo a un particular quien fue simplemente utilizado por el personero para reclamar tal gratificación.
Además alega que, la administración municipal cumplió con sus obligaciones en todo momento, aún antes de que se dictara la sentencia respectiva, tal como lo demuestra con la abundante prueba documental que aporta (fls. 174 a 426), dentro de la cual incluye el contrato de obra suscrito con el señor Pedro Luis Zapata para la construcción del tanque desarenador.
El artículo 39 de la Ley 472 de 1998, dispone:
" El demandante en una acción popular, tiene derecho a recibir un incentivo que fije el juez entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales.
Cuando el actor sea una entidad pública, el incentivo se destinará al Fondo de Defensa de intereses Colectivos"
La jurisprudencia de la Sala ha sostenido que aún en el evento en que la sentencia acoja el Pacto de Cumplimiento hay lugar al reconocimiento del incentivo porque su finalidad es compensar a quien en nombre del interés colectivo instaura una Acción Popular y tiene éxito en sus pretensiones, situación que debe ser establecida en cada caso concreto.
La Sala encuentra que en el presente caso es procedente reconocer el incentivo en favor del demandante para gratificar su diligencia y gestión en salvaguarda de los derechos e intereses colectivos y resarcir los gastos del proceso, ya que si bien es cierto que la administración desarrolló la obra, lo hizo en cumplimiento del fallo. Prueba de ello es que la sentencia que acogió el ofrecimiento hecho por el señor alcalde es de fecha mayo 8 de 2000 y el contrato de obra suscrito entre el alcalde y el señor Pedro Luis Zapata Torres, para la construcción del tanque desarenador, es del 9 de junio de 2000. (fls. 226 a 227).
No comparte la Sala los argumentos expresados por el demandado toda vez que está acreditado plenamente en el proceso, que el demandante es el señor Manuel J. Valderrama Agudelo y en la Audiencia de Pacto de Cumplimiento intervienen tanto éste, como el señor personero municipal, quien expresamente manifiesta que coadyuva las pretensiones incoadas por el señor Valderrama. Además, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 472 de 1998, artículo 12 numeral 4, los personeros municipales son titulares de las acciones populares y por consiguiente pueden ejercitarlas directamente y sin embargo, en el caso presente, el señor personero no formuló la demanda.
La afirmación del recurrente en términos de que lo hizo por interpuesta persona carece de todo sustento probatorio en este proceso y, por tal razón, la Sala no hará pronunciamiento alguno al respecto.
Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala confirmará la providencia de septiembre 5 de 2000 dictada por el Tribunal de Antioquia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
Primero.- Confírmase la sentencia de septiembre 5 de 2000, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase al lugar de origen .
Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
MARIO R. ALARIO MÉNDEZ DARÍO QUIÑONES PINILLA
Presidente
REINALDO CHAVARRO BURITICÁ ROBERTO MEDINA LÓPEZ
