CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
RADICACIÓN No. : 25000-23-25-000-1998-0752-01(6802)
FECHA : Bogotá, D.C., veintiuno (21) de febrero de
dos mil dos (2002)
CONSEJERO PONENTE : GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
ACTOR : COMPAÑÍA DE SEGUROS ATLAS DE
VIDA S.A.
DEMANDADO : DIRECTOR REGIONAL DE TRABAJO Y
SEGURIDAD SOCIAL DE BOGOTÁ D.C.
TEMA : Recurso de apelación contra la sentencia
de 29 de junio de 2.000, proferida por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca
Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de la COMPAÑÍA DE SEGUROS ATLAS DE VIDA S.A., contra la sentencia de 29 de junio de 2.000, proferida por la Sección Primera, Subsección "A" - del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que denegó las pretensiones de la demanda.
I-. ANTECEDENTES
I.1-. LA COMPAÑÍA DE SEGUROS ATLAS DE VIDA S.A., a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tendiente a que, mediante sentencia, se hicieran las siguientes declaraciones:
1ª: Es nula la Resolución núm. 2095 de 9 de septiembre de 1.997, expedida por el Director Regional de Trabajo y Seguridad Social de Bogotá D.C., mediante la cual impuso a la demandante una multa por diecisiete millones doscientos mil quinientos pesos ($17'200.500.00).
2ª. Es nula la Resolución núm. 2918 de 20 de noviembre de 1.997, mediante la cual resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la resolución identificada en el numeral anterior, confirmándola.
3ª. Es nula la Resolución núm. 1666 de 2 de julio de 1.998, mediante la cual el Director Técnico de Riesgos Profesionales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social desató el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución núm. 2095 de 9 de septiembre de 1.997, confirmándola.
4ª. Que como consecuencia de la declaración anterior y, a título de restablecimiento del derecho, se declare que la actora no está obligada a pagar la multa contenida en los actos acusados.
5ª. Que, en subsidio de lo anterior, para el evento de que hubiera pagado la multa objeto de demanda, se condene a la demandada a indemnizarle la totalidad de los perjuicios irrogados, tanto por concepto de lucro cesante como de daño emergente, incluyendo dentro de este último el valor correspondiente a la pérdida del valor adquisitivo durante la fecha del pago y la de su restitución.
I.2-. En apoyo de sus pretensiones la sociedad actora citó como violado el artículo 29 de la Constitución Política, el cual establece el derecho fundamental al debido proceso y presentó, en síntesis, los siguientes cargos:
Arguye que la conducta que se le endilga a la actora y por la cual fue multada consistió en no haber dado cumplimiento a la Circular 1 de 1997, expedida por la Dirección Técnica de Riesgos Profesionales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la cual, no obstante ser un acto de carácter general, no fue publicada como lo exige el artículo 43 del C.C.A.
Agrega que aún aceptando, en gracia de discusión, que la Circular 1 de 1997 es un acto de carácter particular, como lo afirma el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, se tendría que, de todas formas, no fue puesta en conocimiento de los interesados como lo ordena la ley, esto es, de manera personal.
Señala que es absurda e ilegal la tesis de los funcionarios de la entidad demandada para defender la legalidad de los actos acusados, en el sentido de que la circular en cuestión debe entenderse notificada personalmente a la actora, pues le fue enviada por fax.
I.3.- La demanda fue notificada al Ministro de Trabajo y Seguridad Social, quien a través de apoderado, en defensa de la legalidad de los actos acusados, manifestó que la potestad legal para la imposición de sanciones a las administradoras de riesgos profesionales, los requisitos para la imposición de dichas sanciones y las causas que dan lugar a ellas se encuentran señaladas en el Decreto 1530 de 1.996 y, concretamente, en su artículo 7º, se le exige a dichas entidades anexar al formulario de afiliación de la empresa, un documento en el que se especifiquen los programas y acciones de prevención que en el momento se detecten y requieran desarrollarse a corto y mediano plazo, orden que no fue impuesta en la Circular 1 de 1997, pues ésta sólo señaló una fecha límite para dar cumplimiento a la misma.
En consecuencia, al conocer la demandante la obligación contenida en el artículo 7º del Decreto 1530 de 1.996 y no darle cumplimiento, so pretexto de que la Circular 01 de 1997 no le fue notificada, se colocó en las previsiones del artículo 91, literal c), del Decreto 1295 de 1.994 y, por ello, le fue impuesta la multa de que tratan los actos acusados.
Añade que debe tenerse en cuenta que la Circular 1 de 1.997 solamente contenía un requerimiento por el incumplimiento de una disposición legal, circular que se dio a conocer en reunión de la Dirección Técnica de Riesgos Profesionales con todas las ARP, a las que se les entregó un ejemplar por intermedio de FASECOLDA, razón por la cual, a su juicio, pretender darle publicidad en el Diario Oficial a un acto que en estricto derecho no requiere de esa solemnidad, es caer en el terreno de las excusas para no dar cumplimiento a un deber legal.
II-. LA SENTENCIA RECURRIDA
Para adoptar la decisión contenida en la sentencia apelada, consideró el a quo, en síntesis, lo siguiente:
Que como antecedente mediato de la expedición de la Circular 1 de 1.997 existe el artículo 139-11 de la Ley 100 de 1.993, que previó la existencia del Sistema General de Riesgos Profesionales, y como antecedentes inmediatos los artículos 72 y 91-c del Decreto 1295 de 1.994 y 7º del Decreto 1530 de 1.996, publicado en el Diario Oficial núm. 42.864 de 28 de agosto de 1.996.
Sostiene que el último artículo en mención impuso a las ARP la obligación de incluir en el formulario de afiliación un documento especificando los programas y acciones de prevención que se hayan detectado y requieran desarrollarse a corto y mediano plazo, y el cual debía ser firmado por el representante legal de la empresa que se afiliaba, por los directivos del comité paritario de salud ocupacional y por el representante de la ARP.
Considera, entonces, que desde la publicación del Decreto 1530 de 1.996 surgió para las ARP la obligación de elaborar y agregar al formulario de afiliación de una empresa, ese documento-compromiso.
Añade que en ejercicio de las atribuciones que le otorgó el Decreto 1295 de 1.994, el Director Técnico de Riesgos Profesionales del Ministerio de Trabajo expidió la Circular 1 de 1.997, dirigida a las ARP, en la que les daba como plazo máximo para cumplir con la obligación prevista en el artículo 7º del Decreto 1530 de 1.996, el 31 de julio de 1.997.
Puntualiza que la Circular 1 de 1.997 no es un acto de carácter particular y concreto, pues en él no nacieron, se modificaron o extinguieron derechos subjetivos ni situaciones jurídicas concretas, ni tampoco se puso fin a una actuación administrativa o se hizo imposible continuarla, a términos del artículo 50 del C.C.A., para que fuese necesario notificarla personalmente a su representante judicial, como lo dispone el artículo 44 ídem.
Observa el a quo que la Circular 1 de 1.997, dirigida a todas las ARP, implícitamente reglamentó el artículo 7º del Decreto 1530 de 1.996, al imponerles la obligación de enviar en un plazo determinado los documentos de que trata el citado artículo, so pena de imponerles una sanción.
Señala que la circular constituye una manifestación unilateral de la voluntad de la Administración, encaminada a producir efectos jurídicos frente a un grupo indeterminado de sujetos.
Anota que, en principio, para que la Circular fuera eficaz y oponible debió ser publicada conforme con lo dispuesto en el artículo 43 del C.C.A., modificado por los artículos 1º y 3º de la Ley 57 de 1.985 y 95 del Decreto 2150 de 1.995, no obstante lo cual, como la misma fue puesta en conocimiento de la demandante por vía fax, se tiene que ésta la conoció directamente y, por lo tanto, se logró el efecto jurídico que persiguen las normas que ordenan la publicación de este tipo de actos, esto es, que los administrados los conozcan, los acaten y, en caso de que afecten sus derechos subjetivos, los controviertan.
Advierte que frente al acto sancionatorio la actora ejerció su derecho de defensa, ya que le fue notificado y, por lo tanto, interpuso los recursos procedentes y acudió ante la jurisdicción contencioso administrativa para controvertirlo.
Concluye que no prospera el cargo de violación del debido proceso, por lo cual el Ministerio de Trabajo y Seguridad social podrá exigir el pago de la multa impuesta en los actos acusados, si no lo ha hecho.
III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO
El apoderado de la COMPAÑÍA DE SEGUROS ATLAS DE VIDA S.A. discrepa de la decisión del sentenciador de primera instancia, señalando lo siguiente:
Que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca acepta que la Circular 1 de 1.997 es un acto de carácter general que crea obligaciones para los administrados y que sanciona a los que no la cumplen, no obstante lo cual al considerar que no requería publicación violó el artículo 29 de la Constitución Política.
Agrega que como la Circular 1 de 1.997 no fue publicada en al menos una de las formas que señala el artículo 43 del C.C.A., es un acto que carece de eficacia y, por lo tanto, es inoponible a terceros.
Concluye afirmando que las resoluciones acusadas son nulas, pues se fundamentan en un acto ineficaz.
IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO
En esta etapa procesal la señora Procuradora Primera Delegada en lo Contencioso Administrativo guardó silencio.
V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA
El contenido de la Circular 1 de 1.997, fundamento de los actos acusados, es como sigue:
"CIRCULAR No 001/97
"DE : DIRECCIÓN TÉCNICA DE RIESGOS
PROFESIONALES
"PARA : ENTIDADES ADMINISTRADORAS DE
RIESGOS PROFESIONALES
"ASUNTO : ENVÍO DOCUMENTO ANEXO A LA
AFILIACIÓN DE LAS EMPRESAS AL
SISTEMA GENERAL DE RIESGOS
PROFESIONALES.
"FECHA : 10 JUL. 1.997
"Las entidades administradoras de riesgos profesionales deben presentar ante la Dirección Técnica de Riesgos Profesionales, a más tardar el 31 de julio de 1997, el documento anexo a que hace referencia el artículo 7 del decreto 1530 de 1996, de las empresas que se afiliaron o trasladaron de ARP a partir del 30 de noviembre de 1996 hasta el 1 de Julio de 1997.
"Las instrucciones dadas en la presente circular son de obligatorio cumplimiento por parte de las entidades administradoras de riesgos profesionales y su incumplimiento es sancionado con multas sucesivas hasta de mil (1000) salarios mínimos legales mensuales vigentes de acuerdo al literal c) del artículo 91 del Decreto-ley 1265 de 1994.
"Las investigaciones administrativas y las correspondientes sanciones por incumplimiento de la presente circular, serán de competencia de las Direcciones Seccionales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de conformidad con el artículo 15 del Decreto 2150 de 1995.
"Atentamente,
"ALEX ESTEBAN MOLINA POSADA
"Director Técnico de Riesgos Profesionales".
En primer término, la Sala precisa que, tal y como lo sostuvieron el apoderado de la actora y el fallador de primera instancia, la Circular 1 de 1.997, que constituye uno de los fundamentos de los actos acusados, es un acto de carácter general, por cuanto impuso a las Administradoras de Riesgos Profesionales la obligación de presentar, dentro del término allí previsto, el anexo al cual se refiere el artículo 7º del Decreto 1530 de 1.996, sin que con dicha decisión se afecte un derecho de carácter particular y concreto.
Ahora bien, consideró el a quo, de una parte, que la Circular 1 de 1.997 era simplemente un requerimiento de lo dispuesto en el artículo 7º del Decreto 1530 de 1.996, y que, por lo tanto, desde la entrada en vigencia de dicha norma surgió para las ARP la obligación de anexar el documento allí descrito; de otra parte, estimó que la circular en cuestión reglamentó, implícitamente, el artículo anteriormente citado, al señalar a las ARP un plazo para cumplir con la obligación.
Prescribe el artículo 7º del Decreto 1530 de 1.996:
"Artículo 7º.- DESARROLLO DE PROGRAMAS Y ACCIONES DE PREVENCIÓN: En el formulario de afiliación de la empresa, la Administradora de Riesgos Profesionales se comprometerá a anexar un documento en el que se especifiquen los programas y las acciones de prevención que en el momento se detecten y requieran desarrollarse a corto y mediano plazo".
Sobre el particular, la Sala considera que le asiste razón a la demandante en cuanto a que la Circular 1 de 1997, atendiendo su naturaleza, debía ser publicada a fin de darle alcance a las previsiones del artículo 43 del C.C.A., según las cuales: "Los actos de carácter general no serán obligatorios para los particulares mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial, o en el diario, gaceta o boletín que las autoridades destinen a ese objeto, o en un periódico de amplia circulación en el territorio donde sea competente quien expide el acto...".
Ocurre empero que la obligación que pesaba sobre la demandante y las restantes Administradoras de Riesgos Profesionales, de anexar al formulario de afiliación de empresas un documento especificando los programas y las acciones preventivas detectadas y que debían desarrollarse a corto y mediano plazo, por cuyo incumplimiento se le sancionó, no provenía precisamente de la citada circular sino de una disposición precedente como lo es el artículo 7° del Decreto 1530 de 1996. Situación de la cual se desprende que, aún cuando se considerara ineficaz la controvertida circular, por la alegada falta de publicación, de todas formas, la demandante venía incumpliendo un precepto superior que le resultaba imperioso y cuyo acatamiento no estaba sujeto a requisitos o desarrollos posteriores ni a que se surtieran términos o advinieran determinadas condiciones. De manera que bien podía ser sancionada por tal omisión, máxime si se tiene en cuenta que nada se adujo en la vía gubernativa ni en esta instancia jurisdiccional para justificar dicho incumplimiento frente a la citada norma reglamentaria.
Adicionalmente, la Sala encuentra que la actitud de renuencia de la demandante frente al acatamiento de la exigencia prevista en el artículo 7° del Decreto 1530 de 1996 quedó en evidencia, pues indudable que ésta se enteró de que el Ministerio de Trabajo a través de su correspondiente dependencia venía instando a las Administradoras de Riesgos Profesionales para que cumplieran dicha disposición y al efecto les concedió un plazo prudencial amplio. Es así como la demandante admite que tuvo conocimiento de la Circular 1 de 1997 vía fax, a pesar de lo cual nada hizo al respecto, y el hecho de que la misma no fuese publicada no podía aducirse válidamente para enervar su deber de observar el mandato superior cuya vigencia allí se reiteraba.
Bajo este enfoque la Sala encuentra que, tal y como lo dedujo el a quo con acierto, lo cargos de la demanda no tienen vocación de prosperidad, razón por la cual la sentencia recurrida deberá confirmarse.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A
CONFÍRMASE la sentencia apelada de 29 de junio de 2.000, proferida por la Sección Primera - Subsección "A" - del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 21 de febrero de 2002.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE Presidente
OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA
