CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
RADICACIÓN No. : 25000-23-24-000-2000-0125-01(6993)
FECHA : Bogotá, D. C., veintiuno (21) de febrero de
dos mil dos (2002)
CONSEJERO PONENTE : MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA
ACTOR : EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARI-
LLADO DE BOGOTÁ – ESP
DEMANDADO : SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
TEMA : APELACIÓN SENTENCIA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad actora contra la sentencia de 2 de febrero de 2001, por medio de la cual la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda y la condenó en costas.
I - LA DEMANDA
Ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá – ESP demandó al Ministerio de Salud – Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo y mediante el trámite del proceso ordinario, para que acceda a las siguientes:
I. 1. Pretensiones
Que anule la Resolución Núm. 1236 de 6 de septiembre de 1999, expedida por la Superintendencia Nacional de Salud, por medio de la cual se resuelve una investigación administrativa y se le impone al Servicio Médico y Odontológico de la E.A.A.B. - ESP una sanción de carácter pecuniario.
Que se anule la Resolución Núm. 1479 de 14 de octubre de 1999, por medio de la cual la mencionada entidad resuelve el recurso de reposición presentado en contra de la decisión sancionatoria.
Como consecuencia de la nulidad de las decisiones administrativas demandadas, a manera de restablecimiento del derecho, que se declare que el Servicio Médico y Odontológico de la E.A.A.B. – ESP no está obligado a pagar la multa que le fue impuesta y que se le reintegren los valores pagados como consecuencia de la multa.
I. 2. Hechos
Las anteriores pretensiones están fundamentadas en los hechos que relata la demandante, en la siguiente forma:
Mediante la Resolución Núm. 1236 de 1999, la Superintendencia Nacional de Salud sancionó la Servicio Médico y Odontológico de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá por no haber presentado oportunamente la declaración de giro y compensación correspondiente a los meses de enero a abril de 1998, no obstante haber demostrado el pago correspondiente a través de las consignaciones efectuadas a favor del FOSYGA.
La multa impuesta asciende a la suma equivalente a 40 salarios mínimos legales mensuales, vigentes a la fecha en que quedó ejecutoriada la decisión.
La Oficina Asesora de la Dirección Jurídica de la empresa demandante interpuso el recurso de reposición contra la mencionada decisión, el día 30 de septiembre de 1999, el cual fue rechazado por la Superintendencia Nacional de Salud a través de la Resolución Núm. 1479 de1999, en razón de que no había sido presentado personalmente y en forma extemporánea.
I. 3. Normas violadas y concepto de la violación
Se violan los artículos 4, inc.2, 6, 29, 90 y 123 de la Constitución Política; 13, 50, 51 y 52 del C.C.A.; y 33 del Decreto Núm. 2150 de 1995.
Se violan las normas mencionadas porque la Administración desconoció los argumentos expuestos por la empresa para demostrar la fuerza mayor que le impidió presentar a tiempo la declaración que extraña la Superintendencia.
La Resolución Núm. 1236 de 1999 fue expedida con base en el artículo 11 del Decreto Núm. 1283 de 1996, el cual había sido derogado expresamente por el Decreto Núm. 1013 de 1998, vulnerando de esa manera los principios señalados en el artículo 29 de la Constitución Política.
La Administración desconoció el artículo 33 del Decreto Núm. 2159 de 1995 porque allí se prohibe expresamente la presentación personal de las actuaciones que se surten frente a la administración.
Se viola el C.C.A. porque no se llamó al recurrente a subsanar la deficiencia detectada en el recurso de reposición y porque se desconoció el plazo de 5 días concedido para que hiciera uso del recurso procedente. Esa diligencia se llevó a cabo el 30 de septiembre de 1999, fecha en la cual vencía el plazo concedido.
II. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
Se opone el apoderado de la Superintendencia Nacional de Salud a las pretensiones de la demanda señalando que no le asiste razón a la empresa demandante porque el escrito contentivo del recurso de reposición formulado contra la Resolución Núm. 1236 de 1999 se recibió en la sede de la entidad el día 5 de octubre de 1999 y no, como lo afirma la demandante, el 30 de septiembre anterior.
La normatividad que fija las distintas funciones que le asisten a la Superintendencia Nacional de Salud, en procura de la protección de los recursos cuyo manejo se confió a los particulares pero que pertenecen a la seguridad social, le permite adoptar medidas como las controvertidas, las cuales están amparadas por la presunción de legalidad.
En momento alguno se desconoció el debido proceso porque la entidad sancionada fue debidamente enterada de la iniciación de la actuación administrativa, expuso sus razones y se notificó debidamente de las decisiones adoptadas.
Con el fin de enervar las pretensiones, formula la entidad demandada, a manera de excepción, la inexistencia de la causal de nulidad alegada en contra de los actos administrativos cuestionados, ya que ellos fueron expedidos con base en precisas facultades constitucionales y legales.
III. LA SENTENCIA RECURRIDA
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el fallo apelado, negó las pretensiones de la demanda y declaró no probada la excepción propuesta, con base en las siguientes razones:
En primer lugar, el a quo se abstiene de pronunciarse sobre la excepción propuesta por la parte demandada en razón de que su contenido, inexistencia de la causal de nulidad, es el objeto mismo del proceso, siendo imposible separarla del estudio de legalidad de los actos demandados.
Respecto del fondo del asunto, debe anotarse que no prospera el primero de los cargos formulados en la demanda porque, según lo mostrado por el expediente, en momento alguno se violó el debido proceso, en lo que respecta al derecho que tenía la demandante a que su conducta se juzgue conforme con las leyes preexistentes al acto que se le imputa.
La entidad de control apoyó su decisión sancionatoria en lo establecido en el artículo 11 del Decreto Núm. 1238 de 1996, concordante con los artículos 12 a 15 ibídem, el cual obligaba a la presentación de la declaración de giro y compensación de las cotizaciones en salud, circunstancia que en momento alguno viola el artículo 29 de la Carta porque, no obstante su derogatoria posterior, la norma era aplicable a la actuación adelantada por la Superintendencia y su incumplimiento por la E.A.A.B. fue detectado luego de unas revisiones efectuadas en abril y mayo de 1998.
Para la época en que ocurrieron los hechos, es decir, entre el 21 de abril y el 5 de mayo de 1998, el Decreto Núm. 1283 de 1996 estaba vigente y su aplicación era procedente y, además, no podía tenerse como derogado porque el Decreto Núm. 1013 de 1998, derogatorio del anterior, cobró vigencia el 8 de junio de ese año, fecha de su publicación en el Diario Oficial.
El hecho de que en uno de los actos demandados se invoque el decreto citado cuando ya había sido derogado, en nada afecta su validez jurídica pues tenía plena aplicación en el momento en que sucedieron los hechos que desembocaron en la sanción controvertida.
En el mismo cargo la entidad demandante acusa a la Administración de violar el debido proceso en razón de que no se respetaron los principios allí contenidos de legalidad, publicidad, presunción de inocencia, defensa y contradicción, los cuales no aparecen vulnerados por la conducta de la Superintendencia ligada al trámite seguido durante la investigación, pues está claro que el organismo estatal sí respetó las reglas propias del debido proceso ya que, en su oportunidad, la EAAB fue debidamente enterada del contenido del auto de apertura de la investigación administrativa en el cual se describió la falta imputada en su contra. En respuesta a tales cargos la demandante rindió sus respectivas explicaciones, asumió su defensa y trató de justificar la omisión en la presentación de la declaración y aportó como pruebas unos comprobantes de consignación. Igualmente, la representante legal de la empresa se notificó personalmente del acto sancionatorio y, en su contra, interpuso el recurso procedente que resultó desfavorable por no reunir algunos requisitos legales.
El anterior análisis permite concluir que los principios invocados sí fueron observados y en momento alguno a la entidad demandante se le privó del ejercicio de su derecho de defensa o de alguna de las garantías propias del procedimiento seguido en su contra.
El segundo de los cargos formulados tampoco prospera porque el Decreto Núm. 2150 de 1995 no le es aplicable al trámite de los recursos administrativos ejercidos en vía gubernativa, pues el artículo 152 (sic) del C.C.A. establece que los recursos deberán interponerse dentro del plazo legal, personalmente y por escrito por el interesado. En tales condiciones, como el requisito que extraña la Superintendencia está consagrado en norma especial, su aplicación prevalece sobre la regulación general prevista en el Decreto Núm. 2150 de 1995.
Puede concluirse, entonces, que la empresa demandante incumplió una de las exigencias legales señaladas por el C.C.A. para el trámite de los recursos de la vía gubernativa, lo que hacía procedente el rechazo de la reposición.
No se desconoció el artículo 13 del C.C.A. porque esa norma no resulta aplicable a la actuación que se analiza, dado que su ámbito de aplicación está restringido exclusivamente al curso de las peticiones de los particulares.
La ausencia de uno de los requisitos establecidos en el artículo 52 del C.C.A., como es el caso de la presentación personal del respectivo memorial, conlleva necesariamente el rechazo del recurso a instancias del artículo 53 ibídem como lo hizo la Superintendencia, sin que por ello se violen los artículos 50 a 55 de código citado.
El tercero de los cargos formulados se dirige a la violación del artículo 50 del C.C.A. porque no se tuvo en cuenta que el recurso de reposición fue interpuesto dentro del término legal.
Según se aprecia en el expediente, el recurso de reposición se presentó el 30 de septiembre de 1999, es decir, dentro de los 5 días siguientes a la diligencia de notificación.
La segunda radicación, fechada el 5 de octubre de 1999, a la cual alude la entidad demandada al rechazar la reposición, corresponde realmente a aquella recibida durante el trámite interno ante la Directora General para Entidades Promotoras de Salud y Entidades de Prepago. Así lo admitió la Superintendencia en las consideraciones de la Resolución Núm. 0212 de 2000, a través de la cual se resolvió la solicitud de revocatoria directa, lo cual significa que el recurso estaba dentro del plazo establecido legalmente.
No obstante lo anterior, el hecho de haberse presentado el recurso dentro del término carece de relevancia frente a la controversia planteada, en la medida de que no cumplía con uno de los requisitos especiales exigidos por el artículo 52 del C.C.A. La ausencia de presentación personal implica el rechazo del recurso por el incumplimiento de los requisitos de ley. Entonces, como el motivo de rechazo fue este último, no desvirtuado por la E.A.A.B., su oportuna presentación carece de incidencia en la decisión sancionatoria.
IV. LA APELACIÓN
Apoya la entidad demandante su inconformidad con la decisión que viene de sintetizarse en que luego de que en la sentencia se admite la derogatoria y aplicación de la norma que sirvió de sustento al acto administrativo por el cual se impuso la sanción a la demandante, se niegue el cargo desconociendo que el día 12 de junio de 1998, fecha en la cual según los considerandos de la Resolución Núm. 1236 de 1999 se abrió la investigación, ya había empezado a regir el Decreto Núm. 1013 de 1998, tal y como se señala en la providencia apelada.
Se estableció igualmente por parte del Tribunal que la reposición se interpuso dentro del término de ley, contrariando así la razón que tuvo la demandada para rechazarlo. Sin embargo, el a quo deja de lado esa circunstancia y niega el cargo con el argumento de que la presentación oportuna carece de importancia por no haberse hecho la presentación personal.
En gracia de discusión cabría preguntarse: "¿en el evento de que se hubiera hecho presentación personal del recurso, pero se hubiera probado en el proceso que su presentación no se hizo dentro del término legal, esta última circunstancia sería también irrelevante para efectos de su admisión y trámite?"
V. EL CONCEPTO DEL AGENTE DEL MINISTERIO PUBLICO
En el asunto sub examine, el Agente del Ministerio Público no rindió concepto.
VI. DECISIÓN
No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes
CONSIDERACIONES
La primera de las acusaciones presentadas contra el fallo apelado está dirigida en contra del rechazo de la reposición intentada por la empresa sancionada.
De la realidad fáctica presente se extracta que una vez proferida la Resolución Núm. 1236 de 6 de septiembre de 1999 (v. folios 40 a 42 c. 2), acto administrativo que concluyó la investigación adelantada en contra del Servicio Médico y Odontológico de la E.A.A.B. y le impuso la multa cuestionada, la Jefe de la Oficina Asesora de la Dirección Jurídica de la empresa encartada (v. folio 11 c. ppal.) se notificó personalmente de la decisión anotada y se enteró de que el recurso de reposición "... deberá interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la presente notificación con presentación personal ante la Superintendencia Nacional de Salud". La diligencia se llevó a cabo el 23 de septiembre de 1999.
El escrito de sustentación del recurso (v. folios 47 a 51 c. 2), fue entregado el "99/10/05 11:32" y se encuentra firmado por Liliana Pérez Uribe quien para la época se desempeñaba como Jefe de la Oficina Asesora de la Dirección Jurídica, es decir la misma persona que se notificó del primero de los actos administrativos demandados.
Obra igualmente en el expediente la copia de la Resolución Núm. 0396 de 3 de mayo de 1999, por medio de la cual el Gerente General de la E.A.A.B. nombró en el cargo de Jefe de la Oficina Asesora de la Dirección Jurídica a Liliana Pérez Uribe.
Es decir, la Dra. Liliana Pérez Uribe, en ejercicio de las funciones propias de su cargo y de las que le asignan la Resolución Núm. 1084 de 15 de septiembre de 1998 de la Gerencia General de la E.A.A.B. (v. folios 54 a 57 c. 2), sustentó y presentó el recurso de reposición que luego fue rechazado por la Administración, bajo el entendido de que no se hizo personalmente.
Para la Sala en momento alguno se desconoció en este caso la exigencia contenida en el artículo 52 del C.C.A., puesto que lo pretendido por la norma es que exista certeza respecto de la persona que firma el escrito sustentatorio, certeza que en asunto bajo examen existe plenamente ya que, como se vio en los párrafos anteriores, la Jefe de la Oficina Jurídica de la E.A.A.B., además de haber aportado al trámite administrativo los documentos que la acreditaban como tal (resolución de nombramiento, acta de posesión y distintas disposiciones que señalan sus funciones), ya venía actuando en el curso del mismo en ejercicio de tal calidad.
Entonces, como la actuación de un funcionario público se presume auténtica (art. 83 C.P.) y obedece a los postulados de la buena fe señalados en la Constitución Política, no encuentra la Sala que las razones expuestas por la Superintendencia Nacional de Salud en la Resolución Núm. 1479 de 14 de octubre de 1999, respecto de la presentación personal o autenticidad del escrito de reposición, sean válidas.
Así, para la Sala las razones que expone la empresa apelante en el presente recurso son de recibo porque la Administración, según se analizó, no obró conforme a las disposiciones aplicables al caso que debió resolver y además, desconoció la prevalencia del derecho sustancial sobre el adjetivo.
Además de lo anterior, la apelante manifiesta su inconformidad con lo decidido por el tribunal a quo, a manera de pregunta, señalando que qué hubiera ocurrido si el escrito se presenta personalmente, pero cuando ya estaba vencido el plazo concedido para ello.
Según lo consagrado en el artículo 53 del C.C.A., la falta de uno de los requisitos reclamados por la ley para la presentación del recurso, conlleva su rechazo. Uno de esos requisitos, valga recordarlo, consiste en que su presentación debe hacerse dentro del plazo legal (art. 52 #1 C.C.A.), o, de lo contrario, deberá cumplirse el imperativo legal.
La segunda de las críticas que hace la entidad apelante en contra del fallo proferido el 2 de febrero de 2001 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, está referida a la entrada en vigencia del Decreto Núm. 1013 de 1998, derogatorio del Decreto Núm. 1238 de 1996 que sirvió de base normativa a la Administración para la expedición de la Resolución Núm. 1236 de 1999, demandada en nulidad por la E.A.A.B.
El Decreto Núm. 1013 de 4 de junio de 1998 fue publicado en el Diario Oficial Núm. 43316 de 8 de junio de mencionado año, fecha en la cual cobró vigencia y, por ende, sus disposiciones alcanzaron pleno imperio. Dentro de ellas se encuentra la derogatoria del Decreto Núm. 1238 de 1996, la cual operó a partir de la fecha ya señalada.
Lo anterior implica que las materias referidas al "...funcionamiento del Fondo de Solidaridad y Garantía del Sistema General de Seguridad Social en Salud...", dentro de las cuales se encuentra la obligación para las entidades que conforman el mencionado sistema de presentar la declaración de giro y compensación ante el FOSYGA, surtieron sus efectos jurídicos hasta el 7 de junio de 1998, día anterior al de entrega en vigencia del decreto que las derogó.
Luego, cualquier situación acaecida durante la época en la cual estuvo vigente el mencionado decreto se rige por sus disposiciones, sin que importe el momento en que se analice esa actuación por parte del juez o, incluso, de la misma administración.
Así las cosas, basta mirar el expediente para percatarse de que la omisión en que incurrió el Centro Médico y Odontológico de la E.A.A.B. sucedió entre enero y abril de 1998, encontrándose ya en pleno vigor la norma derogada en junio siguiente e imposibilitándose, por lo mismo, la aplicación del Decreto Núm. 1013 de 4 de junio de 1998, cuya vigencia se debe empezar a contar a partir del 8 de junio de 1998, como quedó claro párrafos antes.
No puede prosperar este cargo formulado por la E.A.A.B. en el escrito de apelación, ya que bien actuó la Superintendencia Nacional de Salud cuando aplicó al caso en estudio el Decreto Núm. 1283 de 1996., sin que de allí puede desprenderse vicio alguno.
De los párrafos que anteceden se desprende que el primero de los cargos formulados por la E.A.A.B. es próspero, pero el segundo de ellos no alcanza prosperidad. Luego, deberá revocarse la sentencia apelada para, en su lugar, declarar la nulidad de la Resolución Núm. 1479 de 14 de octubre de 1999, proferida por la Superintendencia nacional de Salud, "Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición."
En vista de lo anterior, deberá ordenarse a la entidad demandada que resuelva el recurso interpuesto por la E.A.A.B.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
REVÓCASE la sentencia apelada; y, en su lugar DISPONE:
PRIMERO.- DECLÁRASE la nulidad de la Resolución Núm. 1479 de 14 de octubre de 1999, proferida por la Superintendencia nacional de Salud.
SEGUNDO.- ORDÉNASE a la Superintendencia Nacional de Salud que resuelva el recurso de reposición presentado por la Jefe de la Oficina Asesora de la Dirección Jurídica de la E.A.A.B.
TERCERO.- En firme esta decisión, regrese el expediente al tribunal de origen.
Notifíquese
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 21 de febrero de 2002.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO
MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA
