CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
RADICACIÓN No. : 25000-23-24-000-1999-0754-01(7396)
FECHA : Bogotá, D.C., (4) de abril del dos mil
dos (2.002)
CONSEJERA PONENTE : OLGA INES NAVARRETE BARRERO
ACTOR : HOSPITAL EL CARMEN II NIVEL-EMPRESA
SOCIAL DEL ESTADO
DEMANDADO : DIRECTORA GENERAL PARA EL CONTROL
DEL SISTEMA DE CALIDAD DE LA SUPERIN-
TENDENCIA NACIONAL DE SALUD
TEMA : APELACIÓN SENTENCIA
La Sección Primera procede a dictar sentencia de segunda instancia para resolver el recurso de apelación interpuesto por el Hospital El Carmen II Nivel – Empresa social del Estado, contra la sentencia de 12 de julio de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que denegó las pretensiones de la demanda.
I.- ANTECEDENTES
a.- El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda.
Hospital El Carmen II Nivel – Empresa Social del Estado, a través de apoderada y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., demandó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca la nulidad de los artículos segundo de las Resoluciones núms. 105 de 22 de enero de 1999 y 730 de 11 de mayo del mismo año, expedidas por la Directora General para el Control del Sistema de Calidad de la Superintendencia Nacional de Salud, mediante las cuales, respectivamente, se le impuso una multa equivalente a cien salarios mensuales legales, y se confirmó dicha multa.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la Nación – Superintendencia Nacional de Salud reintegrar todas las sumas que el demandante haya tenido que pagar con ocasión de la expedición de las resoluciones acusadas, debidamente indexadas mediante la aplicación del IPC, y pagar los intereses de mora sobre dichas sumas, desde la fecha del pago y hasta la de su restitución; y que a la sentencia se le dé cumplimiento en los términos de los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A.
b.- Los hechos de la demanda
La parte actora expone como fundamento de su acción, los siguientes hechos:
1º. Los actos acusados impusieron una multa al demandante, fundados en que el 17 de abril de 1997 se desconoció la obligatoriedad de brindar la atención inicial de urgencias médicas al menor FranK Duberley Vargas, lo cual no aparece debidamente acreditado en el trámite administrativo correspondiente, pues ello no se dio ni real ni jurídicamente.
2º. La indagación preliminar que realizó la Subdirección Administrativa del Hospital El Carmen II Nivel, en la cual se recepcionaron las declaraciones de todo el personal médico, de enfermería, de vigilancia y de conductores que en una u otra forma pudieron tener relación con los hechos, concluye que no existe el más mínimo indicio de que indicara que realmente los padres del menor se presentaron solicitando el servicio de urgencias para su hijo menor, quien falleció.
c.- Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación
La parte actora considera que con la expedición de los actos acusados se violaron los artículos 29 de la Constitución Política; 2º y 35 del C.C.A.; 217 del C. de P.C.; y 3º, numeral 14, de la Resolución 320 de 1996, del Ministerio de Salud, por las razones que, bajo la forma de cargos, en forma resumida se expresan a continuación:
Primer cargo.- Se violó el artículo 29 de la Constitución Política, pues el debido proceso en los asuntos tanto judiciales como administrativos incluye que se tengan en su valor legal los elementos probatorios que se recauden, a los cuales no puede dáseles un alcance que no tienen, y se deben analizar y valorar de acuerdo con las reglas de la sana crítica.
La decisión tomada en los actos administrativos acusados dio un alcance a las declaraciones de los padres del menor fallecido Frank Duberley Vargas, que desconoce los mandatos de las normas procedimentales probatorias contenidas en el C. de P.C., a las que hay que acudir por remisión del C.C.A.
Segundo cargo.- Se vulneraron los artículos 2º y 35 del C.C.A., ya que al imponer una sanción de multa al Hospital El Carmen II Nivel, sin que estuviera debidamente probada la existencia de los presupuestos fácticos que la norma exige para el efecto jurídico sancionatorio, no se respetaron los derechos de la demandante, sino que se le conculcaron en forma evidente.
El artículo 35 del C.C.A. resultó violado en dos formas: por no corresponder la decisión acusada con el acervo probatorio recaudado en el procedimiento administrativo, y al dar por demostrado un hecho invocado como motivo de la decisión, sin que el mimo estuviera suficientemente probado, con lo cual se configura una falsa motivación, causal de nulidad.
Tercer cargo.- El artículo 217 del C. de P.C fue flagrantemente desconocido por los actos acusados.
d.- Las razones de la defensa
El apoderado de la Superintendencia Nacional de Salud afirma que propone la excepción de inexistencia de causal alguna que afecte la validez de los actos acusados, por cuanto en las declaraciones de los padres del menor fallecido, rendidas bajo la gravedad del juramento y en días diferentes, no existe contradicción alguna, a más de que no fueron éstos los que promovieron la actuación, pues la misma lo fue por solicitud de la Secretaría de Salud de Bogotá, en cumplimiento de la Circular Externa 14 de 28 de diciembre de 1995, expedida por la Superintendencia Nacional de Salud, en armonía con lo dispuesto por los artículos 168 y 230 de la Ley 100 de 1993.
En el procedimiento administrativo no obra prueba alguna en la cual conste la atención inicial de urgencias presentada por el Hospital del Carmen Nivel II al menor, cuando fue llevado el 17 de abril de 1997 en grave estado de salud.
El artículo 168 de la Ley 100 de 1993 establece la obligación para todas las entidades públicas y privadas que prestan servicios de salud, suministrar a todas las personas, sin distingo alguno, la atención inicial de urgencias, correspondiéndole a la Superintendencia Nacional de Salud la inspección, vigilancia y control de esta obligación, quien de acuerdo con el artículo 230 de la Ley 100 de 1993, previa solicitud de explicaciones, podrá imponerle a la infractora una sanción de hasta 1000 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
II.- LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
Mediante la sentencia recurrida el Tribunal de origen denegó las pretensiones de la demanda, con fundamento en las consideraciones que se resumen a continuación:
La excepción denominada "Inexistencia de causal que afecte la validez de los actos acusados" no constituye una excepción, pues, precisamente, la validez legal de las resoluciones constituye el asunto de fondo que debe resolverse en la sentencia.
El análisis realizado por la Superintendencia Nacional de Salud en los actos acusados es claro al destacar que las declaraciones de los padres del menor coinciden en sus diferentes aspectos, y que fueron rendidas sin ánimo distinto al natural dolor que produjo la muerte de su hijo por la mala atención que recibió.
La inexistencia de prevenciones alrededor de los hechos y la ausencia de interés alguno de tipo económico, destacados por el organismo a partir del carácter espontáneo de las declaraciones, lleva a concluir que su dicho no estuvo afectado por razones ajenas a las consecuencias normales que produjo el fallecimiento de su hijo.
La descripción de los hechos llevada ante la Secretaría de Salud guarda la necesaria correspondencia y coherencia con la versión inicialmente entregada ante la médica de la unidad móvil, quien determinó poner la situación en conocimiento de las autoridades de salud.
Así las cosas, el Tribunal considera que los testimonios de los progenitores del menor fueron adecuadamente valorados, y que las claras precisiones hechas sobre su recepción descartan cualquier desconocimiento de las reglas de la sana crítica.
Además, la entidad demandante fue debidamente notificada del pliego de cargos dictado en su contra con ocasión de la ocurrencia de los hechos, lo que impide aceptar la alegada vulneración del debido proceso.
La parte actora pudo haber intervenido en la diligencia de recepción de los testimonios de los padres del menor, en busca de precisar el alcance de sus declaraciones sobre la atención que no fue prestada al menor en el Hospital El Carmen, cuestión que no hizo.
El simple hecho de no haberse acogido sus argumentos, ni la calificación de sospechosa dada a los testimonios de los padres del menor, no implica el desconocimiento de las ritualidades que regulan el procedimiento aplicable en tales casos.
Analizada la actuación adelantada contra el Hospital El Carmen, no aparece prueba que demuestre que la Superintendencia Nacional de Salud haya desconocido los lineamientos que rigen la toma de sus decisiones, pues es evidente que ésta brindó al actor la oportunidad para expresar sus argumentos alrededor de los hechos que originaron la investigación administrativa.
En la Resolución núm. 105 de 22 de enero de 1999 la entidad demandada incluyó una relación concreta de las pruebas tenidas en cuenta para la imposición de la sanción, que iban desde los testimonios de los padres del menor, hasta los informes de la entidad investigada y los documentos aportados con ocasión de los descargos.
Entonces, no le asiste razón al demandante cuando aduce la violación del artículo 35 del C.C.A., dado que la decisión estuvo basada en las pruebas recaudadas en desarrollo de la actuación, las cuales, inclusive, tuvo la oportunidad de controvertir, razón por la cual no puede acogerse la afirmación según la cual el hecho que motivó la sanción no estaba suficientemente probado, pues en el curso de la investigación el Hospital El Carmen no acreditó lo contrario a través de los medios legales.
Durante la investigación el demandante no pudo desvirtuar la responsabilidad imputada en su contra por los hechos derivados de la ausencia de atención al menor, lo cual otorga plena validez a los elementos que sustentaron los hechos que dieron lugar a la imposición de la multa.
En cuanto al artículo 217 del C. de P.C., la parte actora no cumplió con su obligación de explicar el concepto de violación, razón por la cual no se entra a analizar. De todas maneras, no puede alegarse la violación de la norma que regula la tacha de falsedad de los testigos, cuando el demandante no promovió la respectiva actuación ni aportó las pruebas y demás elementos que llevaran a determinar esta circunstancia.
En lo que tiene que ver con la falsa motivación, el Tribunal advierte que la motivación que sustentó la expedición de los actos acusados está basada en el fallecimiento de un menor por la inadecuada e incluso ausencia de atención de emergencia que debía prestarse por parte de la entidad sancionada, siendo lógico que el ingreso del menor no aparezca en los registros del Hospital El Carmen, ni en los reportes de urgencias, pues ni siquiera se permitió el paso de sus padres hasta las instalaciones donde podía ser atendido.
Finalmente, el Tribunal no se pronuncia frente a la violación del artículo 3º de la Resolución 1320 de 1996 del Ministerio de Salud, ya que la parte actora no explicó el concepto de violación, como era su deber procesal.
III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO
El apoderado del Hospital El Carmen, Nivel II (Hoy Hospital Tunjuelito Nivel II Empresa Social del Estado) insiste en la falsa motivación de los actos acusados, alegando que en el área de urgencias queda registrado todo paciente que requiere el servicio, registro que no quedó respecto del menor fallecido, lo cual demuestra que no se le negó allí la asistencia de urgencias, por cuanto nunca fue solicitada y, en consecuencia, no puede afirmarse que se desconoció la obligación contenida en el artículo 168 de la Ley 100 de 1993.
Señala que la entidad demandada sólo tuvo en cuenta los testimonios de los padres del menor, los cuales son sospechosos debido a la situación de angustia por la que estaban pasando, la cual, sumada a los sentimientos que los unía con su hijo fallecido, los llevaron probablemente a dirigirse a otra institución y no a la demandante.
Afirma que no se tuvo en cuenta el oficio de 1º de abril de 1998 firmado por el Gerente del Hospital El Carmen, al cual anexó el pronunciamiento del Comité Ad-hoc, como tampoco los escritos presentados por el personal de turno que estuvo el día de los hechos, y menos se valoró la hoja de ingreso de pacientes al servicio de urgencias, donde no aparece registrado el menor fallecido.
Considera que dado que con las pruebas aportadas al proceso no logró demostrarse plenamente la ocurrencia de los hechos denunciados, se presume que la entidad demandada es inocente.
Finalmente, asevera que como las pruebas recaudadas apuntan a que evidentemente existe duda acerca de la ocurrencia de los hechos, debe darse aplicación al principio del in dubio pro reo.
IV.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
La señora Procuradora Delegada ante esta Corporación no rindió concepto.
VI.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
Procede esta Corporación a la valoración de las pruebas que echa de menos la parte recurrente en su escrito de apelación:
En efecto, obra a folio 87 del cuaderno de antecedentes administrativos, el informe suscrito por la madre del menor y por la Médica de la Unidad Móvil Atención Integral a Indigentes, en los siguientes términos:
"El día 17 de abril de 1997... la sra. Monroy y su esposo Julio Roberto Vargas Ramírez... llegaron al Hospital del Tunal al Servicio de Urgencias alrededor de las 6:00 pm. Allí la respuesta fue que se encontraban en cambio de turno y que esperara más o menos por 1 hora para ser atendido. No fue valorado por ningún médico ni enfermera. Ante la angustia de los padres al ver a su hijo cada vez más grave, se dirigieron al CAMI del Carmen en donde fue recibido por una enfermera quien les dijo que el caso del niño se veía a simple vista muy grave y que seguramente iba a requerir hospitalización, por esta razón les sugirió que lo llevaran al Hospital más cercano. Allí tampoco recibió valoración médica...".
El anterior informe es concordante con los testimonios rendidos por Sonia Monroy y Julio Roberto Vargas, padres del menor, ante la Dirección de Desarrollo de Servicios de Salud, quienes sostuvieron:
"...yo me fui para el CAMI El Carmen, yo entré y en la entrada para llamar al bebé ya habían 2 señoritas y una de ellas lo miró y me dijo que no lo atendían porque el niño estaba grave que me fuera para otro lado..." (Sonia Monroy fl. 79).
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"...llegamos al CAMI del Carmen y ella entró porque no lo dejan entrar a uno, sino a una sola persona, como a los dos minutos apareció ella con una enfermera que nos dijo que lo lleváramos ligero a otro Hospital o CAMI, porque el niño se estaba ahogando por falta de oxígeno y que en ese CAMI no había oxígeno, entonces salimos y cogimos otro taxi..." (Julio Roberto Vargas, fl. 76, ibídem).
De otra parte, a folio 145, ibídem, se encuentra el oficio suscrito por la Jefe del Departamento de Enfermería del Hospital El Carmen, y dirigido a una auxiliar de enfermería de la misma Institución, en donde se dejó dicho:
"Teniendo en cuenta el expediente en mención me permito solicitarle por escrito sobre el procedimiento y atención del menor, FRANK DUBERLEY VARGAS, de cinco (5) meses el día 17 de Abril de 1997, por parte del personal de turno. De acuerdo a la información suministrada por la oficina jurídica del Hospital, éste menor ingresó al Hospital justo a la hora de entrega de turno entre la tarde y la noche de ese día..."(el resaltado es de la Sala).
A su turno, a folio 114, ibídem, se encuentra la declaración de una auxiliar de enfermería del Hospital El Carmen, quien a la pregunta de cómo se enteró del caso del menor fallecido, contestó:
"La jefe Clara me comentó y me dijo, Marina usted aparece en este libro haciéndole un reemplazo a Esperanza Acevedo, tengo que pasarle un memorando y usted me responde en qué servicio se encontraba ese día. Ella me comentó que habían traído a un niño por urgencias y no lo habían atendido..." (las negrillas no son del texto).
De igual manera, a folio 93, ibídem, aparece el Registro del menor fallecido en el Hospital Meissen, donde en la "OBSERVACIONES DE ENFERMERÍA", se lee:
"Hora: 8:40 Paciente sexo masculino ingresa al servicio de urgencias en brazos del padre. Este refiere diarrea desde hace 8 días, por lo cual consulta. También refiere haber estado el día de hoy en CAMI Vista Hermosa Tunal y Carmen donde no fue atendido..." (el destacado es de la Sala).
Las anteriores pruebas llevan a la Sala la convicción de que sin lugar a dudas el menor Frank Duberley Vargas sí fue llevado al Hospital El Carmen al Servicio de Urgencias y que no se le prestó la asistencia requerida, razón por la cual fue que, precisamente, el menor no fue registrado en dicho servicio, por lo cual queda sin sustento alguno la afirmación de la defensa en el sentido de que el hecho de no aparecer el menor registrado en dicho servicio demuestra que sus padres no acudieron allí en busca de atención médica.
Respecto de si se registra o no a una persona que no es atendida en urgencias, la enfermera jefe del área de cirugía y sala de partos para la época de los hechos a la pregunta de qué clase de registro existía en esa época en urgencias para la entrada y salida del pacientes, contestó:
"Únicamente el libro de historia de urgencias y la historia de la atención. PREGUNTADO: Es decir, que si alguien entraba y no era atendido quedaba registrado? CONTESTÓ: No era registrado".
En cuanto a la afirmación del padre del menor de que en el CAMI El Carmen no había oxígeno, razón por la cual no lo atendieron, a folio 181, ibídem, se encuentra la declaración de la celadora de urgencias para la época de los hechos, quien a la pregunta de si recuerda si para dicha época en urgencias del Hospital se presentaban situaciones de falta de oxígeno para atender a los pacientes, respondió:
"Sí hacía falta y no sólo esa vez, muchas veces y han tenido que prestar oxígeno del Tunal. PREGUNTADO: Diga si concretamente para el 17 de abril de 1997 usted recuerda que haya sido necesario pedir prestado oxígeno de otro hospital. CONTESTÓ: De ese día exactamente no recuerdo, pero para esa época y en otras épocas también sí había hecho falta oxígeno...".
De otra parte, esta Corporación advierte que si bien es cierto que en los antecedentes administrativos se encuentran las declaraciones de los funcionarios que prestaron sus servicios el 17 de abril de 1997, y que la mayoría de ellos dicen no haber tenido conocimiento de los hechos, "Por cuanto no existe registro de dicho procedimiento de atención y evolución del mismo" (ver folios 17 a 26, ibídem), también lo es que dicha afirmación lo único que demuestra es que el menor no fue atendido en el Hospital El Carmen (razón por la cual fue sancionado) y, por ende, que no fue registrado, pero en manera alguna prueba que sus padres no solicitaron la atención de urgencias.
Al haber quedado plenamente demostrado que los padres del menor solicitaron que el mismo fuera atendido en el servicio de urgencias del Hospital El Carmen y que su requerimiento no fue satisfecho, la Sala confirmará la sentencia apelada, pues los argumentos expuestos en el recurso de apelación no lograron desvirtuar la legalidad de las resoluciones acusadas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A
CONFÍRMASE la sentencia apelada de 12 de julio de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B.
En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 4 de abril del dos mil dos.
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidente Ausente con permiso
OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA
