CONCEPTO 17094964 DE 2017
(Septiembre 8)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS, INVIMA
XXXXXXXXXXXXXXX
Cordial saludo,
En atención a su petición recibida por esta oficina con radicado No. 17089824 de fecha 25 de agosto de 2017 relacionado con las competencias sancionatorias en la incautación de carnes por sacrificio ilegal, me permito dar respuesta a sus interrogantes en los siguientes términos:
1. Al momento de los operativos que adelanta la policía nacional de Incautación de carnes por sacrificio ilegal y transporte inadecuado, es necesario el acompañamiento de los funcionarios de la secretaria de Protección Social? ¿ por qué?
En primer lugar, es importante manifestar que el Invima, como Institución de referencia sanitaria nacional, ejecuta las políticas formuladas por el Ministerio de Salud y Protección Social en materia de vigilancia sanitaria y de control de calidad de los productos de su competencia establecidos en el artículo 245 de la Ley 100 de 1993, entre los cuales se encuentran los alimentos.
De acuerdo a lo antes referenciado, se expide el Decreto 2078 de 2012, “Por el cual se establece la estructura del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA y se determinan las funciones de sus dependencias”, las funciones del Instituto, se encuentran consagradas en el artículo 4o, específicamente, frente a las funciones de inspección, vigilancia y control sobre plantas de beneficio y alimentos, se señala la siguiente:
“ARTÍCULO 4o. FUNCIONES. En cumplimiento de sus objetivos el Invima realizará las siguientes funciones:
1. Ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control a los establecimientos productores y comercializadores de los productos a que hace referencia el artículo 245 de la Ley 100 de 1993 y en las demás normas que lo modifiquen o adicionen, sin perjuicio de las que en estas materias deban adelantarlas entidades territoriales, durante las actividades asociadas con su producción, importación, exportación y disposición para consumo”.
En este sentido con la expedición de la Ley 1122 de 2007 - Artículo 34, a través del cual se le atribuyen al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, -Invima-, las siguientes funciones:
a) La evaluación de factores de riesgo y expedición de medidas sanitarias relacionadas con alimentos y materias primas para la fabricación de los mismos;
b) La competencia exclusiva de la inspección, vigilancia y control de la producción y procesamiento de alimentos, de las plantas de beneficio de animales, de los centros de acopio de leche y de las plantas de procesamiento de leche y sus derivados así como del transporte asociado a estas actividades.
c) La competencia exclusiva de la inspección, vigilancia y control en la inocuidad en la importación y exportación de alimentos y materias primas para la producción de los mismos, en puertos, aeropuertos y pasos fronterizos, sin perjuicio de las competencias que por ley le corresponden al Instituto Colombiano Agropecuario, ICA. (...). (Subrayado fuera de texto).
Así las cosas, la Ley 1122 de 2007 en su artículo 34 le da la competencia exclusiva al Invima de la inspección, vigilancia y control de la producción y procesamiento de alimentos, de las plantas de beneficio de animales, de los centros de acopio de leche y de las plantas de procesamiento de leche y sus derivados así como del transporte asociado a estas actividades. A su vez, corresponde a los departamentos, distritos y a los municipios de categorías 1, 2, 3 y especial, la vigilancia y control sanitario de la distribución y comercialización de alimentos y de los establecimientos gastronómicos, así como, del transporte asociado a dichas actividades.
En este sentido, al Invima le corresponde verificar las condiciones sanitarias de los vehículos en los que se transporta la materia prima y producto terminado. No obstante, la inspección visual solo podrá realizarse cuando los vehículos se encuentren en las instalaciones del establecimiento, toda vez que fuera de este la competencia en la inspección corresponde a las Entidades Territoriales de Salud.
El decreto 1500 de mayo de 2007 “Por la cual se establece el reglamento técnico a través del cual se crea el Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control de la carne, productos cárnicos comestibles y derivados cárnicos destinados para el consumo humano y los requisitos sanitarios y de inocuidad que se deben cumplir en su producción primaria, beneficio, desposte, desprese, procesamiento, almacenamiento, transporte, comercialización, expendio, importación o exportación”, señala en sus artículos:
''Artículo 3o. Definiciones. Para efectos del reglamento técnico que se establece a través del presente decreto y sus normas reglamentarias, adóptense las siguientes definiciones:
Autoridad competente: Son las autoridades oficiales designadas por la ley para efectuar el control del Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control en los predios de producción primaria, el transporte de animales en pie, las plantas de beneficio, de desposte o desprese, de derivados cárnicos, el transporte, el almacenamiento y el expendio de carne, productos cárnicos comestibles y los derivados cárnicos destinados para el consumo humano, de acuerdo con la asignación de competencias y responsabilidades de ley”.
"Artículo 76. Procedimiento sancionatorio.
El procedimiento sancionatorio se iniciará de oficio, por queja presentada por cualquier persona o como consecuencia de haber sido adoptada una medida sanitaria de seguridad, de conformidad con lo establecido en el artículo anterior. La autoridad sanitaria competente podrá realizar todas aquellas diligencias que se consideren conducentes, tales como visitas, inspecciones sanitarias, toma de muestras, exámenes de laboratorio, pruebas de campo, químicas, prácticas de dictámenes periciales y en general, todas aquellas que se consideren necesarias para establecer los hechos o circunstancias objeto de la investigación. Artículo 77.
Obligación de informar a la justicia ordinaria. Si los hechos materia del procedimiento sancionatorio fueren constitutivos de delito, se deberá poner en conocimiento de la situación a la autoridad competente”.
De la misma forma se trae a colación el Decreto 3518 de 2006 “Por el cual se crea y reglamenta el Sistema de Vigilancia en Salud Pública y se dictan otras disposiciones”, que cita:
“ARTÍCULO 3o. DEFINICIONES. Para efectos de la aplicación del presente decreto, se adoptan las siguientes definiciones:
Autoridades Sanitarias: Entidades jurídicas de carácter público con atribuciones para ejercer funciones de rectoría, regulación, inspección, vigilancia y control de los sectores público y privado en salud y adoptar medidas de prevención y seguimiento que garanticen la protección de la salud pública.
Entidades Sanitarias: Entidades del Estado que prestan servicios sanitarios o de sanidad con el propósito de preservar la salud humana y la salud pública”.
Decomiso - condenado: Medida de incautación o aprehensión que se aplica a:
1. Todo animal durante la inspección ante mortem.
2. La carne y a los productos cárnicos comestibles, durante la inspección post mortem.
3. Los derivados cárnicos destinados para el consumo humano, durante su procesamiento, almacenamiento, transporte y comercialización. Todo lo anterior, como resultado de la inspección por parte de la autoridad sanitaria competente y declarado como no apto para el consumo humano o respecto del cual, la autoridad competente ha determinado de algún otro modo que es peligroso para el consumo humano y que debe ser identificado para su adecuado manejo y disposición final. (Subrayado fuera de texto).
“ARTÍCULO 40.- AUTORIDADES SANITARIAS DEL SISTEMA DE VIGILANCIA EN SALUD PÚBLICA. Para efectos de la aplicación del presente decreto, entiéndase por Autoridades Sanitarias del SI VI Gil A, el Ministerio de la Protección Social, el Instituto Nacional de Salud - INS-, el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos -INVIMA-, las Direcciones Territoriales de Salud, y todas aquellas entidades que de acuerdo con la ley, ejerzan funciones de vigilancia y control sanitario, las cuales deben adoptar medidas sanitarias que garanticen la protección de la salud pública y el cumplimiento de lo dispuesto en esta norma, así como adelantar los procedimientos y aplicar las sanciones a que hubiere lugar”.
(Subrayado fuera de texto).
Es preciso mencionar el artículo 84 de la Ley 136 de 1994 “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”:
“(…)
VI. ALCALDES
ARTÍCULO 84. NATURALEZA DEL CARGO: En cada municipio o distrito habrá un alcalde quien ejercerá la autoridad política, será jefe de la administración local y representante legal de la entidad territorial.
El alcalde es la primera autoridad de policía del municipio o distrito y tendrá el carácter de empleado público del mismo. (Subrayado por fuera de texto).
(…).”
El Decreto 1071 de mayo 26 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural” que retoma lo establecido en el Decreto 414 de 2007 “Por medio del cual se modifica el Decreto 3149 del 13 de septiembre de 2006”, enuncia en el parágrafo del artículo 2.13.5.3.4. lo siguiente:
“...PARÁGRAFO. La Policía Nacional adelantará un plan constante de control para identificar mataderos clandestinos con el fin de garantizar al consumidor el origen y calidad del producto ofrecido, sin perjuicio del ejercicio de las competencias asignadas a las autoridades ambientales y sanitarias. Así mismo coordinará con las autoridades locales los requerimientos para su sellamiento conforme a la normatividad vigente. La carne decomisada en estos mataderos clandestinos será destruida para evitar su venta, consumo y distribución al público. (Subrayado y negrilla fuera de texto).
En este punto, es importante resaltar la diferencia entre mataderos clandestinos y mataderos ilegales, a fin de determinar las competencias en uno y otro caso, al respecto, esta Oficina ha conceptuado lo siguiente:
"...se concluye, que el alcalde, (conjuntamente con las autoridades locales) es la autoridad responsable en su condición de “primera autoridad de policía a nivel municipal”, de adelantar las actividades necesarias para el control de los establecimientos clandestinos dedicados al sacrificio de animales para abasto público (especies bovina, bufalina, porcina, caprina, ovina, equina, aves de corral y otras declaradas como aptas para consumo humano por parte del Ministerio de la Protección Social) en su jurisdicción, además de desarrollar los requerimientos para aplicar medidas de sellamiento de los establecimientos o decomiso de los productos encontrados en ellos.
La participación del INVIMA, frente a éste tipo de establecimientos sería la de acompañamiento técnico a las autoridades de policía, ambientales o judiciales en los operativos que adelanten, quienes a su vez se encargarían de aplicarla Medidas de Seguridad que correspondan, (cuya finalidad no es la de generar un “impacto”, en los presuntos infractores) como actuaciones administrativas preventivas y/o correctivas encaminadas a remediar un incumplimiento o infracción a aspectos sanitarios que estén afectando o puedan llegar a afectar la inocuidad del producto.
En desarrollo de las mencionadas diligencias de colaboración a éstos operativos, se procedería a hacer un informe donde quede constancia de la situación sanitaria encontrada, no con la estructura de las actas aplicables a mataderos de bovinos y porcinos correlacionadas con el Decreto 2278 de 1982, sino, tramitando un formato que registre los aspectos sanitarios encontrados, en consideración de que las labores allí desarrolladas podrían poner en riesgo la salud pública. Así pues es preciso reiterar que la participación del INVIMA sería la de acompañamiento y apoyo, para ofrecer a las autoridades policía, ambientales o judiciales fundamentos técnicos para la aplicación de medidas o sanciones a éste tipo de establecimientos.
De acuerdo con lo anterior, la competencia frente a mataderos clandestinos se encuentra en cabeza del Alcalde como primera autoridad de policía del Municipio en coordinación con la Policía Nacional.
Ahora bien, con la expedición de la ley 1801 de 2016 “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”, su artículo 109 que señala el alcance, mediante el cual establece: “El presente capítulo tiene por objeto la regulación de comportamientos que puedan poner en peligro la salud pública por el consumo de alimentos. Las Secretarías de Salud de las entidades territoriales y el Instituto Nacional de Vigilancia de Alimentos y Medicamentos (INVIMA) serán las encargadas de ejercer las facultades de conformidad con sus competencias de inspección, vigilancia y control”. (Subrayado fuera de texto).
Adicionalmente se menciona el Artículo 110 PARÁGRAFO 1 o. La autoridad de Policía que imponga las medidas correctivas señaladas en el presente artículo pondrá en conocimiento de manera inmediata a la autoridad competente para adelantar los procedimientos e imponer las acciones que correspondan de conformidad con la normatividad específica vigente.
En consecuencia, las funciones de inspección, vigilancia y control de las plantas de beneficio clandestinas se encuentran en cabeza del Alcalde del municipio, y el transporte inadecuado en la cadena de comercialización de la carne esta en cabeza de las Secretarias de Salud.
2. ¿Si la anterior pregunta es afirmativa, no estaría actuando la secretaria de Protección Social de Tunja como juez y parte? O ¿no existiría una nulidad, al ser Secretaría de Protección Social Competente para Conocer de segunda instancia sobre estos operativos de acuerdo al artículo 207?
Con respecto a este interrogante, es preciso manifestar nuestras competencias y se procede a tener en cuenta lo descrito en la respuesta a la pregunta primera, es decir, no debe perderse de vista que la autoridad competente para ejercer las actividades de inspección, vigilancia y control es la Secretaría de Salud y de acuerdo con el artículo 110 del Código de Policía: La autoridad de Policía que imponga las medidas correctivas señaladas en el presente artículo pondrá en conocimiento de manera inmediata a la autoridad competente para adelantar los procedimientos e imponer las acciones que correspondan de conformidad con la normatividad específica vigente.
3. ¿Cuando se hacen las incautaciones de carne por parte de la policía nacional de acuerdo al Código nacional de Policía, a quien se le debe entregar este informe para iniciar el proceso sancionatorio, a la inspección de policía o a la secretaria de Protección Social?
Es preciso mencionar que las competencias de las entidades territoriales las cuales se encuentran establecidas en la ley 715 de 2001, no han sido modificadas con la expedición de la ley 1801 de 2016, por lo tanto las entidades territoriales de salud del orden departamental, distrital y municipal ejecutarán en su jurisdicción las acciones de inspección, Vigilancia y control sanitario.
En consecuencia, el proceso administrativo sancionatorio aplicado en materia sanitaria es el establecido en el artículo 47 de la ley 1437 de 2011 que señala: “Los procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes especiales o por el código disciplinario único se sujetarán a las disposiciones de esta parte primera del Código. Los preceptos de este código se aplicarán también en lo no previsto por dichas leyes". En este sentido el proceso sancionatorio lo inicia la Secretaria de salud con los informes, actas remitidas por la policía. Ahora bien con respecto a la Secretaria de protección social que señala usted en su escrito, es necesario revisar dentro de sus competencias las funciones de inspección, vigilancia y control sanitario asignadas.
4. ¿Tiene competencia las inspecciones de policía para conocer sobre la materia en salud pública de acuerdo al artículo 110 del código de policía?
Cabe mencionar que el artículo 110 de la ley 1801 de 2016 parágrafo 1o. señala; “La autoridad de Policía que imponga las medidas correctivas señaladas en el presente artículo pondrá en conocimiento de manera inmediata a la autoridad competente para adelantarlos procedimientos e imponerlas acciones que correspondan de conformidad con la normatividad específica vigente.
Parágrafo 4o. Las medidas correctivas mencionadas para el incumplimiento de los anteriores comportamientos, se aplicarán, sin perjuicio de lo establecido en la legislación especial que repula esas materias.” (Subrayado fuera de texto).
De lo antes expuesto, hace referencia la ley en mención, que en materia policiva se estipula la aplicación de ciertas medidas correctivas por parte de la autoridad de policía, sin desconocer la actividad sancionatoria sanitaria.
En todo caso, tratándose de temas de salud pública, deberá remitirse a la secretarla de salud para lo de su competencia.
5. ¿Tiene competencia la Secretaria de protección Social para conocer asuntos en salud publica en primera instancia de acuerdo al código de policía?
Entre las funciones de la Secretaria de Protección Social se encuentra la de “formular y ejecutar las acciones de promoción y prevención en el marco de la normatividad vigente de Salud Pública”, razón por la cual tiene competencia para conocer de dichos asuntos.
6. En el Código nacional de Policía, ¿dónde se establece la competencia del inspector de Policía para conocer de los procesos de incautación de carnes de acuerdo a lo manifestado anteriormente?
Se reitera la respuesta dada en su interrogante número 4.
7. ¿Es necesario el acompañamiento de los funcionarios de la secretaria de protección social en los operativos que adelante la Policía nacional de acuerdo al Código de Policía nacional en temas como el tabaquismo (Ley 1335 de 2009) y molestia auditiva? ¿Porque?
Es preciso manifestar que los temas sobre tabaquismo y molestia auditiva no son de competencia de éste Instituto de acuerdo a las normas descritas en el presente escrito. Por tanto debe confrontar las funciones de la Secretaria de Protección Social frente a la ley 1801 de 2016.
Este concepto se emite en los términos del artículo 28 de la ley 1755 de 2015 según el cual salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución.
MELISSA TRIANA LUNA
Jefe Oficina Asesora Jurídica
