Sentencia T-011/21
DERECHO A LA EDUCACION DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Vulneración por el deterioro de las plantas físicas
DERECHO A LA EDUCACION DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Procedencia de la acción de tutela para su protección
LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Defensor Regional del Pueblo en representación de menores de edad para la protección de derechos a la vida, educación y salud
DERECHO A LA EDUCACION DE MENORES DE EDAD-Debe ser interpretado conforme al principio del interés superior del menor
DERECHO FUNDAMENTAL A LA EDUCACION DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Instrumentos internacionales
DERECHO A LA EDUCACION-Disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad
DERECHO A LA EDUCACION-Obligaciones presupuestales de las entidades territoriales en materia educativa/DERECHO A LA EDUCACION-Desarrollo normativo
COMPETENCIAS ENTRE LA NACION Y LAS ENTIDADES TERRITORIALES EN MATERIA DE EDUCACION-Principio de coordinación
PROGRAMAS DE DESARROLLO CON ENFOQUE TERRITORIAL-Finalidad/PROGRAMAS DE DESARROLLO CON ENFOQUE TERRITORIAL-Cobertura geográfica
PLAN DE ACCION PARA LA TRANSFORMACION REGIONAL-Instrumentos de materialización de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial
El Municipio de San Vicente del Caguán se encuentra dentro del Plan de Acción para la Transformación Regional (PATR), Subregión Cuenca del Caguán y Piedemonte Caqueteño, suscrito el 31 de diciembre de 2019 por la Agencia para la Renovación del Territorio, la Gobernación del Caquetá y los alcaldes de los distintos municipios que comprende. En este PATR, la Agencia para la Renovación del Territorio, después de un proceso participativo, estableció una planeación para inversión en el territorio en ocho pilares, uno de ellos correspondiente a la educación y primera infancia rurales
DERECHO FUNDAMENTAL A LA EDUCACION DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Orden a entidades territoriales que, en el marco de sus competencias, adopten medidas técnicas, administrativas y financieras para que los menores accedan a edificaciones adecuadas
Referencia: Expediente T-7.512.561
Defensor del Pueblo -Regional Caquetá-, contra el Departamento del Caquetá – Secretaría de Educación Departamental.
Magistrado Sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO.
Bogotá, D. C., veinte (20) de enero de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente sentencia:
ANTECEDENTES
1. Demanda y solicitud
El Defensor del Pueblo - Regional Caquetá, en ejercicio de la acción de tutela en contra del Departamento del Caquetá – Secretaría de Educación Departamental, reclama la protección de los derechos fundamentales a la vida, la educación y la vida digna de los 53 niños, niñas y jóvenes que estudian en las sedes Las Morras, Lusitana y El Divino Niño, de la Institución Educativa Rural (I.E.R.) Los Andes, ubicadas en el Municipio de San Vicente del Caguán, con fundamento en los siguientes hechos:
1.1. En los meses de agosto y septiembre de 2018, la Defensoría del Pueblo, Regional Caquetá, realizó una visita a las sedes educativas de Las Morras, Lusitania y El Divino Niño de la I.E.R. de Los Andes, evidenciando que los menores de edad recibían clases en instalaciones con un importante deterioro en su infraestructura física.
1.2. Con fundamento en la información obtenida en dicha visita, en octubre de 2018, el Defensor Regional del Pueblo le solicitó a la Gobernación del Caquetá que adoptara las medidas necesarias para garantizar, en las mencionadas tres sede, los derechos de los menores al “j) el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna”, así como la “(…) m) realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes”.
1.3. Posteriormente, el 26 de febrero de 2019, el Defensor Regional del Pueblo solicitó a la Alcaldía y al Consejo Municipal de Gestión de Riesgo de San Vicente del Caguán, que realizaran inspección técnica de verificación.
1.5. En dicho informe se puso de presente que: (i) en la Sede El Divino Niño no se prestan servicios a la comunidad, y (ii) en las sedes educativas Lusitania y Las Morras, aunque sí se prestan estos servicios, las sedes presentan riesgo en su funcionamiento porque se encuentran ubicadas en un terreno que presenta inestabilidad significativa. Las afectaciones a la infraestructura que se reportan fueron respaldadas con material fotográfico que acreditan las grietas en los muros interiores y exteriores, el deterioro general de las aulas y las lozas, la ubicación de los terrenos afectados por el asentamiento y la ubicación de un puesto de salud que se encuentra en funcionamiento en la sede educativa El Divino Niñ.
El Defensor señala en su demanda que la reclamación tiene fundamento en la Constitución, la ley y la jurisprudencia, en particular en los artículos 44, 45 y 67 de la Constitución, al igual que en los instrumentos internacionales tales como la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
En relación con el marco legal, hace énfasis en que la Ley 115 de 1994, por la cual se expide la Ley General de Educación, establece que las instituciones educativas deben contar con una planta física apta para la prestación del servicio de educació. Se apoya igualmente en las sentencias T-636 de 2013 y T-104 de 2012.
Señala, finalmente, que también deben ser protegidos los derechos a la vida y el trabajo en condiciones dignas del personal docente que presta sus servicios en dichas instalaciones.
2. Traslado y contestación de la tutela
2.1 Admisión de la tutela
2.1.1. El 6 de mayo de 2019, el Juzgado Tercero Penal Municipal del Departamento de Caquetá admitió la tutela y corrió traslado a las partes accionada.
2.2 Respuesta de las entidades vinculadas
2.2.1 El 9 de mayo de 2019, la Gobernación del Caquetá puso en conocimiento del juez de tutela que:
La I.E.R. Los Andes sede Lusitania no fue priorizada para la intervención en infraestructura porque el terreno donde está ubicada pertenece a un particular y se encuentra hipotecado. Informó, así mismo, que el alcalde del Municipio de San Vicente del Caguán tenía pleno conocimiento de la situación de la sede Lusitania a pesar de lo cual no había adelantado ningún tipo de trámite para que el terreno fuera transferido a la entidad territorial y poder así realizar la inversión respectiva.
En la I.E.R. Los Andes Las Morras, la Gobernación manifestó que la sede no había sido priorizada para la intervención en infraestructura porque el rector de la I.E.R. decidió postular otra en la cual se benefician 198 estudiante.
Finalmente, informó que ha venido adelantando labores para mejorar la infraestructura de las sedes de cada institución educativa perteneciente a los 15 municipios no certificados en educación. Esta labor ha sido realizada de manera conjunta con los rectores y alcaldes municipales quienes conocen la realidad de cada una de las sedes y pueden determinar cuáles requieren de una intervención más urgent.
La Gobernación manifestó igualmente que para dar cumplimiento a los preceptos constitucionales y legales y, en aras de aliviar los costos educativos, destina recursos anualmente a cada institución educativa con el fin de garantizar su gratuidad y calidad. Así, mientras los costos operativos de nómina e inversión son sufragados por el Gobierno Nacional a través de las Entidades Territoriales, los costos de reparación, construcción, mantenimiento, restaurante escolar, transporte y demás, se financian con recursos de calidad que son girados por el Ministerio de Educación Nacional a las Alcaldías de los municipios no certificados en educación y con cargo al Sistema General de Participaciones.
Por tal razón, pidió vincular al Municipio de San Vicente del Caguán como parte pasiva para que, con el apoyo del Departamento del Caquetá, invierta en la construcción, mejoramiento y adecuación de las sedes educativas y gestione la titulación a favor de la institución educativa del predio en donde se encuentra la sede educativa Lusitania.
2.2.2. El Municipio de San Vicente del Caguán fue vinculado por el Juzgado Tercero Penal Municipal del Departamento de Caquetá el 14 de mayo de 201.
2.2.3. A través de escrito del 15 de mayo de 2019, el Municipio de San Vicente del Caguán manifestó que no tiene competencia para atender las pretensiones del actor y que corresponde a la Gobernación del Caquetá, a través de su Secretaría de Educación Departamental, tomar las medidas necesarias para hacer el mantenimiento de infraestructura de las Instituciones Educativas a su cargo. Por este motivo, solicitaron ser desvinculados del proceso pues no se encuentran autorizados para realizar el mantenimiento de dichas instituciones.
2.2.4. La Alcaldía informó que el Municipio de San Vicente del Caguán no se encuentra certificado en educación y no está facultado para hacer adecuaciones al Instituto Educativo Los Ande.
3. Decisiones judiciales objeto de revisión
3.1. Decisión del juez de tutela de primera instancia
3.1.1. En providencia del 16 de mayo de 2019, el Juzgado Tercero Penal Municipal de Florencia, Caquetá decidió negar la protección reclamada, porque la Gobernación del Caquetá ha venido invirtiendo en el mejoramiento y construcción de la infraestructura en materia educativa del departamento y fue el mismo rector de las I.E.R Los Andes quien decidió priorizar el mejoramiento de otras sedes, sin tomar en cuenta las necesidades que manifiesta el accionante sobre las sedes Las Morras, Lusitania y El Divino Niñ.
3.1.2. El Juzgado Tercero Penal Municipal de Florencia, Caquetá consideró que no era factible invertir en las sedes porque los predios en los que se encuentran construidas no cuentan con escritura pública. De esta manera, el Juez indicó que el Municipio de San Vicente del Caguán debe proceder, a través de un proceso administrativo y/o judicial, a adquirir los predios en donde se encuentran las sedes educativas, con el propósito de garantizar la inversión en las mismas, pues la ejecución de dineros públicos en estos inmuebles podría tipificar la comisión de una conducta ilícita.
3.2 Impugnación
El 23 de noviembre de 2019, el Defensor Regional del Pueblo impugnó la precitada sentenci.
3.3. Decisión del juez de tutela de segunda instancia
El 2 de julio de 2019, el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Florencia, Caquetá, confirmó la decisión de primera instancia, porque la solicitud no cumplía con los requisitos de procedencia de la acción de tutela. Al respecto, el Juez precisó que la solicitud elevada por el Defensor del Pueblo debe realizarse a través de una acción popular, como medio judicial eficaz e idóneo para la protección de los derechos colectivos y de conformidad con el artículo 88 de la Constitución Política. Finalmente, indicó que en el presente caso no existen pruebas que demuestren que el supuesto deterioro de las instalaciones educativas afecta o vulnera los derechos subjetivos de los estudiantes ni que impida su acceso a la educació.
3.4. Actuaciones en sede de revisión
El 29 de agosto de 2019, la Sala de Selección de Tutelas Número Ocho, integrada por los magistrados José Fernando Reyes Cuartas y Carlos Bernal Pulido decidió seleccionar el asunto de la referencia para su revisión por la Corte Constitucional. La Secretaría General de esta Corporación remitió por reparto el expediente al despacho del suscrito magistrado el 12 de septiembre de 2019, para efectos de su sustanciación.
4. Pruebas ordenadas por la Corte Constitucional
4.1.1. La Corte Constitucional ordenó las siguientes pruebas:
Concepto técnico solicitado al Ministerio de Educación Nacional, en relación con la infraestructura educativa objeto de la tutela;
Informe de la Gobernación del Caquetá sobre la manera como esa entidad territorial prioriza las Instituciones Educativas Rurales y los criterios que utiliza para dicha priorización, así como el tipo de obras o mejoras que fueron realizadas en la sede El Divino Niño.
Informe conjunto de la Gobernación del Caquetá y a la Alcaldía del Municipio de San Vicente del Caguán sobre los planteles educativos e internados más cercanos y los medios de transporte requeridos para llegar a ellos, así como las medidas adoptadas para dar solución a las necesidades que presentan las sedes educativas objeto de la tutela.
Las mencionadas entidades respondieron en los siguientes términos:
4.1.2. El Ministerio de Educación Nacional señaló que, de conformidad con lo establecido en la Ley 715 de 2001, la prestación del servicio público educativo es una atribución en cabeza de las Entidades Territoriales Certificadas en Educación (ETC). En virtud de la citada norma, los recursos para educación del Sistema General de Participaciones deben destinarse a financiar la prestación del servicio educativo. Uno de los rubros es la construcción de la infraestructura de las instituciones educativas y la dotación de mobiliario escolar, siguiendo los estándares técnicos y administrativo.
Indicó, así mismo, que las ETC deben velar porque la infraestructura educativa se encuentre de acuerdo con las necesidades de la comunidad que la utiliza. De esta manera, plantea que el Departamento de Caquetá es el encargado de planificar y priorizar, en primera instancia, los proyectos de infraestructura educativa a su cargo. El Ministerio precisó que, previa convocatoria a su cargo, las sedes educativas pueden ser postuladas por las entidades territoriales siempre y cuando cuenten con la respectiva viabilidad técnica y jurídic.
4.1.3. La Agencia para la Renovación del Territorio informó sobre la implementación del Plan de Acción para la Transformación del Territorio. Al respecto, afirmó que la implementación de este plan comprende dos momentos claves: (i) la fase de planeación participativa, cuyo resultado consiste en la consolidación de los 16 Planes de Acción para la Transformación Regional (PATR), y (ii) la fase de ejecución de los PATR formulados, en un horizonte de 10 año. Para la ART, dicho proceso participativo se adelantó en los niveles veredal, municipal y subregional, que concluyó con la consolidación de los 16 PATR; uno de ellos corresponde a la Subregión Cuenca del Caguán y Piedemonte Caqueteñ.
La ART afirmó que en el Pacto Municipal de San Vicente del Caguán se encuentran dos iniciativas en las que se incluyen las Sedes Educativas Las Morras, Lusitania y El Divino Niño. En la primera iniciativa, se mencionan mejoras y adecuaciones en las infraestructuras para todas y en la segunda solo está incluida la sede El Divino Niño para la que se solicita la construcción de baterías sanitarias.
Precisó, así mismo, que definió las rutas para la implementación de las iniciativas junto con los sectores y entidades del orden nacional y territorial, de acuerdo con análisis de viabilidad técnica y jurídica. Uno de los primeros pasos adelantados este año por el Ministerio de Educación Nacional fue el proceso de postulación de las sedes educativas conforme a la convocatoria 05944 de 2019 para el mejoramiento de infraestructuras educativas rurales. La ART afirma que las sedes objeto de esta tutela no fueron postuladas por la Entidad Territorial certificada.
4.1.4. Agencia Nacional de Tierras (ANT). La Agencia remitió información a este despacho sobre las medidas adelantadas por ella para legalizar los predios de Las Morras y El Divino Niño. Frente al primero, la ANT precisó que, realizada la revisión del folio de matrícula inmobiliaria, se evidencia que el predio de mayor extensión en donde se encuentra la institución educativa no es un predio baldío ya que fue adjudicado por el INCORA a una persona natural y que el mismo después fue objeto de división material.
Frente a la Sede Educativa El Divino Niño, la ANT informó que realizó inspección ocular el 26 de octubre de 2017, en virtud de la cual el Ingeniero Topográfico concluyó que “las coordenadas suministradas se sobreponen con la vía principal que conduce de Neiva a San Vicente del Caguá”.
Por este motivo, la ANT manifestó que realizó un nuevo requerimiento a la Alcaldía Municipal de San Vicente del Caguán para que ajustara el plano teniendo en cuenta lo establecido en la Ley 1228 de 2008, por la cual se determinan las fajas mínimas de retiro obligatorio de vía. La solicitud no fue respondida.
Adicionalmente, informó que “el predio se encuentra cerrado por peligro de deslizamiento, desde hace un año la profesora dicta clase en la caseta comunal se observan grietas, caída de material hacia la quebrada, que esta distante pero se lleva el terreno, por tanto se tiene al lado un espacio pequeño y plano pero el plano no puede verificarse toda vez que las coordenadas sobrepasan la carretera”.
4.1.5. Gobernación de Caquetá. En respuesta del 12 de diciembre de 2019 manifestó que los directivos docentes son los encargados de mantener al tanto a la Secretaría de Educación Departamental de las necesidades en materia de infraestructura y son ellos quienes realizan la priorización de las necesidades más apremiantes.
Frente a la posible reubicación de las sedes, la Gobernación informó que la Secretaría de Inclusión Social y la Secretaría de Infraestructura realizaron visitas en las que determinaron que en la vereda El Divino Niño no existe predio destinado para hacer la reubicación de la sede educativa.
4.1.6. Alcaldía de San Vicente del Caguán. La Alcaldía informó:
En relación con la Sede Educativa El Divino Niño, que se encontraba ubicada en la vereda Chorrera, a 15 minutos de la sede principal Los Andes, y que a esa institución asistían 7 estudiantes.
Respecto de la Sede Educativa Lusitania, que se encontraba a aproximadamente 40 minutos de la sede principal Los Andes y que a esta institución asistían 13 estudiantes. La sede se encuentra ubicada en un predio de propiedad privada y no cumple con las fajas mínimas de retiro obligatorio conforme a la Ley 1228 de 2008.
Con referencia a la Sede Educativa Las Morras, la Secretaría informó que se encontraba a 30 minutos de la sede principal Los Andes y que a esa institución asistían 20 estudiante.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para decidir el presente asunto, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991.
Planteamiento del problema jurídico
Para efectos de resolver el anterior problema jurídico, la Sala utilizará la siguiente metodología: (i) examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela; (ii) se pronunciará sobre el interés superior de los niños, niñas y jóvenes; (iii) desarrollará el marco constitucional e internacional del derecho a la educación de los niños, niñas y jóvenes; (iv) establecerá las competencias de las entidades territoriales en cuanto al servicio público educativo, y (vi) resolverá el caso concreto.
Examen de procedencia de la acción de tutela
3.1. Legitimación
Legitimación en la causa por activa: El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona podrá ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección de sus derechos fundamentales cuando los mismos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad. El artículo 46 del Decreto 2591 de 1991 señala que, “el Defensor del Pueblo podrá, sin perjuicio del derecho que asiste a los interesados, interponer la acción de tutela en nombre de cualquier persona que se lo solicite o que esté en situación de desamparo e indefensión”.
El artículo 44 de la Constitución, por su parte, establece que “La familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos”. Y agrega, “Cualquier persona puede exigir de la autoridad competente su cumplimiento y la sanción de los infractore”. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha señalado que cualquier persona está legitimada para interponer acción de tutela en nombre de los niños o niñas y, siempre y cuando en el escrito o petición conste la inminencia de la violación de sus derechos fundamentales, y/o la ausencia de representante lega.
Sobre el último, este Tribunal Constitucional ha indicado que el ejercicio de la agencia oficiosa por parte de personas distintas a quienes ejercen la patria potestad del menor debe tener un mínimo de justificación por el agente oficios. Sin embargo, la Corte Constitucional también ha aclarado que la legitimación de los representantes legales para presentar la tutela a favor de los menores de edad no impide que otras personas, de manera excepcional, agencien sus derechos. Al respecto, la sentencia T-736 de 2017 señaló que “[e]n efecto, en casos límite en los cuales los derechos fundamentales invocados y la gravedad de los hechos demuestren que el niño está en riesgo de sufrir un perjuicio, es posible que otra persona, distinta a los representantes legales, actúe en calidad de agente oficioso”.
En el presente caso, la Sala encuentra que la acción de tutela ejercida por el Defensor del Pueblo Regional Caquetá para la protección de los derechos fundamentales a la vida, la educación y la salud de los 53 niños, niñas y jóvenes, que estudian en la Institución Educativa Rural (I.E.R) los Andes, en las sedes Las Morras, Lusitana y El Divino Niño, ubicadas en San Vicente del Caguán, cumple con los requisitos de legitimación por activa, de conformidad con los artículos 1, 10 y 46 del Decreto 2591 de 1991, en armonía con el artículo 86 de la Constitución. La inminencia de la violación de sus derechos se encuentra demostrada por las pruebas que reposan en el expediente. En efecto, las edificaciones amenazan ruina y no son aptas para que los estudiantes reciban clases en ellas, tal y como se desprende del informe de “inspección técnica de verificación de gestión de riesgo”, que fue adjuntado por el Defensor del Pueblo, Regional Caquetá y al cual más adelante se referirá esta providencia.
Legitimación en la causa por pasiva: En virtud del artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede contra cualquier acción u omisión en la que incurra una autoridad cuando ella amenace o vulnere un derecho constitucional fundamental, así como contra particulares en los eventos previstos en la citada normativa.
En el presente caso, la Sala considera que la acción de tutela cumple con el requisito de legitimación en la causa por pasiva, pues la demanda se presenta contra el Departamento del Caquetá. Asimismo, como se referenció en los antecedentes, el Municipio de San Vicente del Caguán fue vinculado dentro del trámite de tutela por el Juzgado Tercero Penal Municipal del Departamento de Caquet. El artículo 303 de la Constitución establece que en cada uno de los departamentos habrá un gobernador que será el jefe de la administración seccional y representante legal del departamento. Así, es la Gobernación del Caquetá y la Alcaldía de San Vicente del Caguán son las encargadas de cumplir con las competencias asignadas por la Constitución y la ley al Departamento.
3.2. Subsidiariedad
El inciso 4º del artículo 86 de la Constitución Política establece el principio de subsidiariedad como requisito de procedencia de la acción de tutela, al determinar que la misma procederá “cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Por su parte, el inciso 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela procederá cuando no existan otros mecanismos de defensa judicial eficaces para resolver la situación particular en la que se encuentra el solicitante.
Esta Corporación, en consonancia con el artículo 41.7 de la Ley 1098 de 2006, Código de Infancia y Adolescencia, ha resaltado que las acciones presentadas por estos tienen un carácter prevalente, especialmente cuando se trata del derecho a la educación, derecho “fundamental y exigible de manera inmediata en todos sus componente”.
Ahora bien, contrario a lo señalado por el juez de segunda instancia, sobre la procedencia de la acción popular como medio judicial eficaz e idóneo para la protección de los derechos colectivos, esta Sala concluye que no le asiste razón a esta autoridad judicial. En efecto, lo fundamental en el presente caso no es definir la autoridad competente para asumir los gastos en infraestructura de las Institución Educativa Rural (I.E.R) los Andes, en las sedes Las Morras, Lusitana y El Divino Niño, ubicadas en San Vicente del Caguán. De lo que se trata aquí es de evitar un perjuicio irremediable en los derechos a la vida y la integridad personal, en tanto la educación de los menores, sujetos de especial protección, se imparte en sedes que no son aptas para tal fi.
En esta medida, la Sala considera que la acción de tutela cumple con el requisito de subsidiariedad, pues no existe otro mecanismo judicial más efectivo por el que los menores afectados puedan ver amparado su derecho fundamental a la educación y, en particular para evitar un perjuicio irremediable en caso de que colapse cualquiera de las instalaciones con los estudiantes o sus maestros en su interior.
3.3. Inmediatez
El requisito de inmediatez, a la luz del artículo 86 de la Constitución, es un límite temporal para la procedencia de la acción de tutela. La jurisprudencia constitucional ha señalado que, por regla general, la acción de tutela no tiene un término de caducidad específico, por lo que puede ser interpuesta en cualquier momento siempre que la vulneración de los derechos fundamentales incoados persist. De igual manera, la Corte Constitucional se ha referido a algunas circunstancias que deben ser analizadas por el Juez a la hora de determinar si la tutela cumple con el requisito de inmediatez. Una de esas circunstancias tiene que ver con que se evidencie una vulneración o amenaza permanente y actual del derech. En esta medida, la jurisprudencia constitucional ha reafirmado que mientras no se cambien las condiciones que generaron la vulneración del derecho o no se superen las presuntas afectaciones, la intervención del juez constitucional siempre será procedente.
En el presente caso, esta Sala encuentra superado el requisito de inmediatez, pues la presunta vulneración a los derechos fundamentales a la vida, la integridad y a la educación de los menores que estudian en las sedes educativas Las Morras, Lusitania y El Divino Niño es actual y permanente. En efecto, la Defensoría del Pueblo solicitó desde octubre de 2018 a la Gobernación del Caquetá que adoptara medidas para mejorar la infraestructura de las sedes educativas, sin que se evidencie a la fecha que ella o el Municipio de San Vicente del Caguán, vinculado posteriormente al proceso, hayan efectuado las intervenciones necesarias para garantizar que la infraestructura de las tres sedes educativas se encuentre en condiciones adecuadas para la prestación del servicio de educación. En esta medida, la intervención del juez constitucional es procedente, pues las condiciones que generaron la supuesta vulneración a los derechos fundamentales de los 53 niños, niñas y jóvenes que asisten a las sedes educativas Las Morras, Lusitania y El Divino Niño no han cambiado y tampoco han sido superadas. Además, los niños, niñas y jóvenes que asisten a estos centros educativos se encuentran ante un riesgo inminente reconocido por el propio municipio. Es esto lo que justifica la intervención del juez constitucional.
4. Interés superior de los niños, niñas y jóvenes
El interés superior del menor es un principio aplicable al momento de resolver problemas constitucionales en los que se encuentra involucrado este sector de la població. Sus bases jurídicas se encuentran en el artículo 44 de la Constitución Política en el que se determina que el Estado, la sociedad y la familia tienen la obligación de asistir y cuidar al menor, en procura de su desarrollo armónico e integral.
El Código de Infancia y Adolescencia, en desarrollo de este principio, ha determinado que “se entiende por interés superior del niño, niña y adolescente, el imperativo que obliga a todas las personas a garantizar la satisfacción integral y simultánea de todos sus Derechos Humanos, que son universales, prevalentes e interdependiente”. De igual manera, ha precisado que toda decisión o medida administrativa, judicial o de cualquier naturaleza que deba adoptarse en relación con los niños, niñas y adolescentes, “prevalecerán los derechos de estos, en especial si existe conflicto entre sus derechos fundamentales con los de cualquier otra person”.
Finalmente, el interés superior juega un papel importante en el derecho a la educación. De conformidad con la Constitución Política, la educación de los niños es un derecho fundamental y, cuando es prestada por el Estado, es un servicio público gratuito y obligatorio, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos. Además, esta Corporación ha precisado que, debido al interés superior que les asiste a los niños, niñas y jóvenes, “la garantía plena de este derecho se convierte en una prioridad superio”. Lo anterior, cobra especial relevancia en las áreas rurales cuando existen condiciones de vulnerabilidad adicionales que impiden la efectividad del derecho a la educación, como la grave situación socioeconómica de algunos menores de edad, la violencia y el desplazamiento forzad.
El artículo 67 de la Constitución Política establece que la educación es un derecho de la persona y un servicio público. El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación. De igual manera, el artículo en mención establece que el Estado tiene la responsabilidad de “regular y ejercer suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos”.
Asimismo, los artículos 35 y 357 de la Constitución establecen que la financiación de los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media en el orden territorial, se realiza con cargo al Sistema General de Participaciones (SGP).
Entre los instrumentos internacionales que han reconocido el respeto, la protección y la garantía del derecho a la educación, se encuentran la Declaración Universal de los Derechos Humano, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombr y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturale. Respecto de este último instrumento, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, a través de la Observación General No. 13 interpretó sus disposiciones, señalando que el derecho a la educación se compone de las garantías de (i) disponibilida; (ii) accesibilida ; (iii) aceptabilidad; y (iv) adaptabilidad.
En esta materia, la jurisprudencia constitucional ha señalado, en primer lugar, que el componente de disponibilidad establece en cabeza del Estado la obligación de “invertir en infraestructura para la prestación del servicio y, que los establecimientos educativos cuenten con los recursos humanos y físicos necesarios para la prestación de este servici. En segundo lugar, esta Corporación ha enfatizado que la dimensión de accesibilidad protege el derecho individual a ingresar al sistema educativo en condiciones de igualdad y a través de instituciones de acceso razonable y de herramientas tecnológicas moderna.
De igual manera, este tribunal constitucional ha reafirmado que los servicios de restaurante escolar, transporte escolar, aseo y vigilancia, constituyen condiciones de acceso material del derecho fundamental a la educación de los niños y niñas y que “un entorno hostil e insalubre desincentiva el aprendizaje de los menores de edad, y pone en riesgo la salud y la vida de la comunidad educativa. Por lo tanto, el componente de accesibilidad material del derecho a la educación implica que los alumnos reciban el servicio educativo en condiciones digna” (negrillas por fuera del texto original)
La Corte Constitucional ha precisado que el deterioro de la planta física de los centros educativos o de la infraestructura necesaria para acceder o llegar a ellos, pone en riesgo la vida y la salud de los estudiantes y vulnera su derecho a la educación.
Así, en lo que tiene que ver con la garantía del derecho fundamental a la educación en zonas rurales, en la Sentencia T-209 de 2019, la Sala Primera de Revisión conoció de una tutela promovida por el personero del Municipio de Sardinata, Norte de Santander, en la que solicitaba que se efectuaran las obras necesarias para mejorar el puente en el cruce del río para llegar a la escuela de la vereda. En esta decisión, la Sala reiteró la jurisprudencia constitucional en el sentido de que el servicio de educación para los menores ubicados en zonas rurales debe ser prestado en condiciones de igualdad, en la medida de lo posible, respecto de los niños y niñas de las áreas urbana, pues, de lo contrario, otros derechos fundamentales como la igualdad de oportunidades, el trabajo, la seguridad social y el mínimo vital se pondrían en riesg .
En la Sentencia T-167 de 2019, la Sala Sexta de Revisión decidió la tutela interpuesta contra la Alcaldía y la Secretaría de Educación Distrital de Cartagena de Indias, en la que se solicitaba la adecuación de la infraestructura de la Institución Educativa San Felipe Neri, para que la misma estuviera en condiciones de habitabilidad. En esta oportunidad la Sala concluyó que la edificación no cumplía con los requisitos básicos para salvaguardar la vida de los integrantes de la institución educativa y que esto vulneraba el componente de disponibilidad del derecho a la educación, razón por la que ordenó la reubicación de los estudiantes, así como del personal académico y administrativo que trabajaba en esta institución.
En la Sentencia T-006 de 2019, la Sala Tercera de Revisión resolvió una tutela contra la Alcaldía de Santiago de Cali y su Secretaría de Educación, el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (FONADE) y la Constructora Carpol Ltda, por las fallas presentadas en una rampa perteneciente a la infraestructura del colegio, lo cual ponía en riesgo la vida e integridad personal de los estudiantes. Al respecto, la Sala Tercera de Revisión ordenó a la Secretaría de Educación de Santiago de Cali que realizara las gestiones necesarias para realizar un estudio de vulnerabilidad e iniciar las acciones conducentes a procurar la contratación del reforzamiento de la estructura.
En relación con las medidas adoptadas para la protección del derecho a la educación, cuando ella supone inversión en infraestructura, la Corte Constitucional en su jurisprudencia reciente ha promovido procesos de interacción significativa mediante la cual se insta a todos los involucrados en la protección y afectación del derecho fundamental para que, “mediante un diálogo conjunto, encuentren alternativas adecuadas y razonables para precaver tales riesgos, y, al mismo tiempo, garanticen la continuidad en el servicio público de educación de los menores, en condiciones adecuadas. Lo anterior, hasta tanto se implementen las soluciones definitivas para la protección del derecho fundamental a la educación de aquellos…”, en tanto ellas sean razonables. Este fue el tratamiento en la Sentencia T-209 de 2019, en la que, además, se fijaron las condiciones para que las partes encontraran alternativas razonables para precaver los riesgos que se presentaban en ese caso y pudieran garantizar la continuidad del servicio público de educación a los menores mediante la adopción de un plan de contingencia. Estas condiciones de realización están referidas a la fecha de instalación del mecanismo, las autoridades y particulares que debían intervenir, plazo de presentación de propuestas y autoridad judicial de seguimient.
En otra sentencia, la T-613 de 2019, al revisar del caso de varios menores que se habían visto afectados por la suspensión del servicio de transporte a la institución educativa rural a la que asistían en el Municipio de Yacopí, Cundinamarca, la Corte Constitucional ordenó a las entidades accionadas que, mediante el mecanismo de una mesa de trabajo, acordaran las medidas técnicas, administrativas y financieras, para permitir que los menores pudieran acceder al servicio educativo. En esta decisión, la Corte ordenó que la mesa incluyera la participación de los representantes de los padres de familia del centro educativo, los representantes de los menores que se vieron afectados por la suspensión de la ruta escolar, así como otras entidades con funciones relacionadas con la defensa de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.
Las Leyes 115 de 1994, 715 de 2001 y 1098 de 2006 constituyen el marco legal del derecho a la educación. Estas leyes, en desarrollo de los artículos 67, 288, 356 y 357 de la Constitución, establecen las responsabilidades institucionales y concurrentes del Gobierno Nacional y de las entidades territoriales en relación con la prestación del servicio de educación, así como los recursos con cargo a los cuales dichos servicios se financian.
La Ley 115 de 1994, Ley General de Educación, en sus artículos 150 a 153, establece que la Nación y las entidades territoriales ejercerán la dirección y administración de los servicios educativo. En materia de calidad e infraestructura de manera más específica dispone, entre otras disposiciones, lo siguiente:
La Ley 715 de 2001, en su artículo 5, atribuye al Ministerio de Educación Nacional competencia para formular políticas y objetivos en el sector de educación, regular normativamente los servicios educativos y prestar asistencia técnica y administrativa a las entidades territoriales. En materia de infraestructura, asigna las competencias en los siguientes términos:
La Ley 1098 de 2006, así mismo, en relación con la garantía del derecho a la educación, atribuye al Estado en su artículo 41, la obligación de garantizar el acceso a la educación, así:
En concordancia con el artículo 288 de la Constitución, las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales deben ser ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establece la le; en particular, la Ley 715 de 2001.
Así, corresponde al Estado garantizar las condiciones para que los niños tengan acceso a una educación idónea y de calidad, bien sea en instituciones educativas cercanas a su lugar de habitación, o mediante la utilización de tecnologías que garanticen dicho acceso, tanto en los entornos rurales como urbanos.
Para ello, la Nación tiene la obligación de impulsar, coordinar, financiar, cofinanciar y evaluar programas, planes y proyectos de inversión del orden nacional en materia de educación, con recursos diferentes a los del Sistema General de Participacione, para lo cual, por conducto del Ministerio de Educación Nacional, realiza convocatorias anuales, a efectos de que los municipios postulen sus proyectos de inversión en sedes de instituciones educativas rurales y obtengan recursos de financiación o cofinanciació.
Así mismo, a través del Sistema General de Participaciones (SGP), la Nación destina recursos para financiar la prestación del servicio educativo, de conformidad con el artículo 356 de la Constitución y la Ley 715 de 200.
En relación con las competencias de los departamentos, la citada Ley 715 establece, de forma general, que deben prestar asistencia técnica educativa, financiera y administrativa a los municipio. En el caso de los municipios no certificados para asumir la administración autónoma de los recursos del Sistema General de Participaciones destinados a la prestación de los servicios educativos a cargo del Estado, como es el caso del Municipio de San Vicente del Caguán, los departamentos tienen la obligación adicional de prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media en sus distintas modalidades, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, así como de administrar y distribuir los recursos entre los municipios de su jurisdicció. Dentro de las destinaciones de estos recursos está la construcción de infraestructura y mantenimiento de las instituciones educativas.
Uno de los criterios que establece la Ley 715 de 2001 para la distribución de la participación en educación en el SGP, es la distinción entre las entidades certificadas y no certificadas. El artículo 20 de la Ley 715 de 2001 determina que corresponde a la Nación certificar a los municipios con más de cien mil (100,000) habitantes para administrar los recursos provenientes del SG, así como establecer las condiciones en materia de capacidad técnica, administrativa y financiera para que aquellos municipios con menos de esta población puedan certificars.
En lo que tiene que ver con los municipios, el artículo 8 de la Ley 715 de 2001, en su numeral 3, establece que los municipios no certificados “podrán participar con recursos propios en la financiación de los servicios educativos a cargo del Estado y en las inversiones de infraestructura, calidad y dotación”.
8. Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET)
El Decreto Ley 893 de 2017 creó los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) como parte de lo acordado en el punto 1.2 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (en adelante Acuerdo Final), referente a la Reforma Rural Integral.
Adicionalmente, reguló la adopción de los PDET en 170 municipios y estableció su coordinación en cabeza de la Agencia para la Renovación del Territori (ART). De igual manera, el artículo 4 de la precitada norma estableció que cada PDET sería instrumentalizado en un Plan de Acción para la Transformación Regional (PATR), construidos de manera participativa, amplia y pluralista en las zonas priorizadas.
El Municipio de San Vicente del Caguán se encuentra dentro del Plan de Acción para la Transformación Regional (PATR), Subregión Cuenca del Caguán y Piedemonte Caqueteño, suscrito el 31 de diciembre de 2019 por la Agencia para la Renovación del Territorio, la Gobernación del Caquetá y los alcaldes de los distintos municipios que comprende. En este PATR, la Agencia para la Renovación del Territorio, después de un proceso participativo, estableció una planeación para inversión en el territorio en ocho pilares, uno de ellos correspondiente a la educación y primera infancia rurales. En este pila–, la ART estableció una serie de medidas que buscan mejorar la cobertura, calidad y pertinencia de la educación rural preescolar, básica y media, en condiciones de equidad y eficiencia, mejorar la oferta en educación e implementar programas de formación en tecnologías de la información y comunicación (TIC) para la población rural de los municipios, entre otra–. Adicionalmente, dentro de ese PATR se construyeron 17 pactos municipale, uno de los cuales corresponde al citado municipio y en él hay iniciativas para mejorar y adecuar la infraestructura de varias sedes educativas, entre ellas, Las Morras, Lusitania y El Divino Niño.
III. CASO CONCRETO
El Defensor del Pueblo, Regional Caquetá, presentó una demanda de tutela en nombre de los niños, niñas y jóvenes que estudian en la Institución Educativa Rural (I.E.R) Los Andes, sedes Las Morras, Lusitania y el Divino Niño, ubicadas en el Municipio de San Vicente del Caguán, con el objeto de que se les protegieran sus derechos fundamentales a la vida, la educación, la salud, la vida digna y la primacía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, amenazados o vulnerados por causa del deterioro que presenta la estructura física y la inestabilidad del terreno en donde se encuentran las sedes educativas en las que reciben el servicio de educación.
En respuesta a la solicitud de amparo, la Gobernación del Caquetá precisó que no priorizó las sedes educativas Las Morras y El Divino Niño para la intervención en infraestructura, porque no fueron postuladas por los rectores o por el alcalde de San Vicente del Caguán. Además, indicó que la sede Lusitania está en un terreno perteneciente a un particular, por lo que no es viable la inversión de recursos públicos. Por su parte, el Municipio de San Vicente del Caguán manifestó que la Gobernación del Caquetá es la autoridad competente para tomar las medidas necesarias para el mantenimiento de infraestructura de las instituciones educativas que se encuentran a su cargo.
Mediante providencia del 16 de mayo de 2019, el Juzgado Tercero Penal Municipal de Florencia, Caquetá, negó la tutela al considerar que la Gobernación del Caquetá ha invertido en el mejoramiento y construcción de las infraestructuras educativas en el Departamento y que fue el mismo rector de la I.E.R. Los Andes quien decidió no priorizar estas sedes. Esta decisión fue confirmada por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Florencia, Caquetá, en la providencia del 2 de julio de 2019.
A continuación, la Sala procede a realizar el estudio del presente caso y al respecto, verificará los hechos que se encuentran debidamente probados para resolver el problema jurídico.
De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, la Sala Quinta de Revisión ha establecido que las sedes del I.E.R. Los Andes en Las Morras, Lusitania y El Divino Niño presentan deterioros que limitan significativamente la prestación del servicio público de educación. Según se desprende del informe técnico de “inspección técnica de verificación de gestión de riesgo”, que fue adjuntado por el Defensor del Pueblo, Regional Caquetá y por la Alcaldía de San Vicente del Caguá:
La sede El Divino Niño presenta desprendimientos de tierra del talud, los cuales provocan una afectación seria a la infraestructura. El edificio contiene grietas en los muros interiores y exteriores, acompañado de un deterioro progresivo de las instalaciones y las lozas de las aulas. Existe material fotográfico que da cuenta de este deterior.
La sede Lusitania presenta daños importantes en la infraestructura, tales como grietas en los muros interiores y exteriores. Las instalaciones no se encuentran en condiciones adecuadas de funcionamiento y generan un factor de riesgo para la comunidad porque el terreno en donde se encuentra la sede presenta un nivel de inestabilidad significativa.
La sede Las Morras tiene el restaurante escolar, la batería sanitaria y el aula, en áreas no aptas para funcionamiento por encontrarse ubicadas en un terreno que presenta inestabilidad significativa y genera un factor de riesgo. La infraestructura se ha visto afectada por los asentamientos del terreno.
En tales circunstancias las edificaciones ponen en riesgo la vida y la integridad física de los integrantes de estas instituciones educativas y no cumplen las normas básicas para proteger a las personas ante cualquier riesgo o daño.
2. El Departamento del Caquetá y el Municipio de San Vicente del Caguán deberán adoptar medidas para brindar soluciones concretas a la situación que presentan las sedes educativas Las Morras, Lusitania y El Divino Niño
Para esta Sala, el Departamento del Caquetá y el Municipio de San Vicente del Caguán al permitir el funcionamiento de las sedes educativas las Morras, Lusitania y El Divino Niño en las condiciones señaladas anteriormente no garantizan adecuadamente el derecho fundamental a la educación y ponen en riesgo la integridad personal de los menores de edad y sus docentes.
En efecto, de acuerdo con el marco normativo descrito en el fundamento jurídico II. 6. de la presente providencia le corresponde al Departamento del Caquetá la administración y distribución de dichos recursos y con ello la inversión en la infraestructura educativa del Municipio de San Vicente del Caguán toda vez que éste no se encuentra certificado para asumir la administración autónoma de los recursos del Sistema General de Participaciones.
Es importante destacar que la responsabilidad departamental de velar por la infraestructura educativa de los municipios cuyos recursos del SGP administra es directa y no está condicionada por la diligencia de las autoridades municipales o de los directivos docentes responsables de las sedes las instituciones a su cargo. En efecto, la competencia tiene origen legal y es deber del Departamento verificar periódicamente el estado y condiciones reales de las sedes en las cuales se ejecutan los recursos a su cargo.
No obstante, la responsabilidad sobre la infraestructura de las instituciones educativas de conformidad con numeral 3 del artículo 8 de la Ley 715 de 2001 no es solamente departamental. En el presente caso, el Municipio de San Vicente del Caguán no puede alegar que no es de su competencia velar porque en su jurisdicción las sedes educativas cumplan con las condiciones mínimas que garanticen la integridad física de los menores que reciben clases en dichas sedes.
El municipio tiene entre sus funciones participar con recursos propios en la financiación de los servicios educativos y en las inversiones de infraestructura, calidad y dotación, siempre que no generen gastos permanentes para el Sistema General de Participaciones. Esto significa que los municipios no certificados para asumir el manejo autónomo de los recursos del SGP no pueden desligarse de su responsabilidad primaria de velar por los derechos de los menores en su jurisdicción en materia educativa y mucho menos cuando, como es evidente en este caso, dicha omisión agrava el riesgo al que están sometidos los menores que cursan sus estudios en instalaciones educativas ubicadas en su territorio.
Dado que, en concordancia con el artículo 288 de la Constitución, las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales deben ser ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establece la ley, y debido a que el Ministerio de Educación Naciona y la Agencia para la Renovación del Territori , este último en relación con la ejecución de los PEDET, adelantan planes y programas que buscan la mejora de la infraestructura educativa, resulta necesario que el Municipio de San Vicente del Caguán vele por la oportuna postulación de los predios a las convocatorias realizadas por las distintas entidades del Estado para la inversión en infraestructura educativa. Adicionalmente, debe impulsar las medidas que sean necesarias para preservar en todo momento la integridad física de los menores al momento de recibir clases y permitir la prestación del servicio de educación en condiciones dignas.
Resulta necesario, en consecuencia, que el Municipio de San Vicente del Caguán vele por la oportuna postulación de los predios a las convocatorias realizadas por las distintas entidades del Estado para la inversión en infraestructura educativa. Adicionalmente, debe impulsar las medidas que sean necesarias para preservar en todo momento la integridad física de los menores al momento de recibir clases y permitir la prestación del servicio de educación en condiciones dignas.
Por consiguiente, la Sala ordenará al Departamento del Caquetá y al Municipio de San Vicente del Caguán que, dentro del marco de sus competencias, elaboren e impulsen, mediante un plan de contingencia, los proyectos necesarios para garantizar en condiciones de disponibilidad y accesibilidad adecuadas, el derecho a la educación de los niños, niñas y jóvenes que reciben clases en las sedes educativas Las Morras, Lusitania y el Divino Niño de la Institución Educativa Rural Los Andes, ubicadas en el precitado municipio.
De igual manera y, en desarrollo del interés superior de los menores, mientras dichos proyectos se formulan, financian y ejecutan de conformidad con las normas de planeación y gestión aplicables al sector educativo en las mencionadas entidades territoriales, estas deberán adoptar de forma conjunta las medidas provisionales que permitan prestar temporalmente el servicio de educación en dichas sedes o en sedes alternas sin riesgo para la integridad física de estudiantes y personal docente, o mediante la implementación de otras formas de accesibilidad a tales servicios.
Estas medidas, deberán desarrollarse en los siguientes términos:
- Plan de contingencia y participación de las comunidades en su elaboración
Para determinar el lugar y las condiciones en las que los menores y sus docentes recibirán de forma definitiva sus clases, la Gobernación del Caquetá y la Alcaldía de San Vicente del Caguán formularán un plan de contingencia que será elaborado con la participación de las comunidades que se benefician de los servicios de las sedes educativas las Morras, Lusitania y El Divino Niño. En este proceso, las partes podrán presentar sus observaciones, consideraciones y propuestas sobre las condiciones en las que debe ser garantizado el derecho a la educación de los menores, teniendo en cuenta sus particulares circunstancias de tiempo, modo y lugar.
Estos mecanismos de participación deberán contar, en lo posible y en el marco y desarrollo de sus respectivas competencias, con la intervención del Ministerio de Educación Nacional, la Agencia para la Renovación del Territorio, la Defensoría del Pueblo, regional Caquetá y el personal docente de cada sed. La Gobernación y la Alcaldía harán las invitaciones pertinentes.
Asimismo, deberán contar, en lo posible y para mayor eficacia, con el concurso de los padres de familia y los estudiantes afectados. Este espacio de diálogo debe adelantarse por las autoridades encargadas con la mayor buena fe, de manera genuina, con el ánimo de generar consensos y en donde todos los actores puedan ser escuchados y dejar constancia de sus propuestas.
Lo anterior no obsta para que las autoridades, en desarrollo de sus competencias constitucionales y legales y luego de escuchar a las comunidades, adopten las decisiones a que haya lugar. Dichas determinaciones deberán ser idóneas, razonables y privadas de toda arbitrariedad.
b. Medidas provisionales para garantizar el derecho fundamental a la educación
Las autoridades podrán adoptar medidas provisionales, como la reubicación de los menores en otros centros educativos, la adaptación de los predios, instalaciones o edificaciones, para que los niños, niñas y jóvenes puedan recibir clases en condiciones básicas de salubridad y seguridad, o la implementación de medios tecnológicos de accesibilidad a tales servicios. Si las autoridades deciden reubicar a los menores en otros centros educativos, deberán garantizar el servicio de transporte, de manera gratuita, a los estudiantes que así lo requieran. Si por el contrario, deciden adaptar nuevos predios, instalaciones o edificaciones para garantizar este servicio, el mismo deberá prestarse en condiciones dignas, en donde las partes deberán certificar que dicho servicio no se preste en zonas de riesgo o en condiciones iguales o similares a las que se presentan en esta acción de tutela.
c. Adopción de medidas como componentes del Plan de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) de la Subregión Cuenca del Caguán y Piedemonte Caqueteño
Las planes, programas o proyectos adoptados en el PATR, Subregión Cuenca del Caguán y Piedemonte Caqueteño, deberán ser tenidos en cuenta en la búsqueda de soluciones y en los acuerdos que llegaren a realizar.
d. Plazos para la implementación de las medidas
Las medidas provisionales, que buscan garantizar el derecho a la educación de los menores que asisten a las sedes educativas Las Morras, Lusitania y El Divino Niño deberán ser ejecutadas en un plazo no mayor a treinta (30) días contados a partir de la notificación de esta providencia.
Los espacios de diálogo y participación que darán lugar al plan de contingencia del literal a. deberán ponerse en marcha dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación de esta providencia.
El plan de contingencia deberá ser adoptado de forma conjunta por el Departamento del Caquetá y al Municipio de San Vicente del Caguán dentro de los sesenta (60) días siguientes al inicio de los espacios de diálogo con las distintas comunidades
e. Mecanismos de concertación con la comunidad
Las autoridades podrán acordar con las comunidades métodos de trabajo virtual que permitan la participación de todas las autoridades y representantes señaladas en esta providencia y, en todo caso, dar cumplimiento a las instrucciones que las autoridades en materia sanitaria han adoptado desde el comienzo de la pandemia generada por el COVID-19.
f. Presentación del plan de contingencia ante el Juez Tercero Penal Municipal de Florencia, Caquetá
Dentro de los sesenta (60) días siguientes a la instalación del espacio de diálogo, el Departamento de Caquetá y el Municipio de San Vicente del Caguán deberán, de manera conjunta, adoptar y presentar ante al Juez Tercero Penal Municipal de Florencia, Caquetá, un plan de contingencia que resuelva de forma definitiva los riesgos que enfrentan los menores en las sedes educativas objeto de estudio. El citado plan deberá tener un cronograma claro y razonable de implementación no mayor a dieciocho (18) meses que recoja, en lo posible de forma razonable y desprovisto de toda arbitrariedad, las sugerencias y los acuerdos alcanzados con las comunidades.
g. Alcance de la orden
En tanto la Sala de Revisión no especificará las acciones y obras que deberán ejecutarse para dar solución a los hechos que originaron la presente sentencia, el Departamento del Caquetá y el Municipio de San Vicente del Caguán, tomando en consideración las opiniones expresadas en los espacios de diálogo, deberán adelantar de forma diligente las acciones necesarias para garantizar el derecho a la educación de los menores de edad afectados en los términos de esta providencia.
h. Informes de avance y satisfacción del derecho
El Departamento del Caquetá y el Municipio de San Vicente del Caguán, en un término máximo de tres (3) meses contados a partir de la adopción del plan de contingencia, presentarán un informe al Juez Tercero Penal Municipal de Florencia, Caquetá. En dicho informe, las partes deberán describir el avance del plan de contingencia al que se ha hecho aquí referencia. Luego de la presentación de aquel, deberán presentar trimestralmente, informes adicionales que den cuenta del desarrollo de los planes, programas y proyectos adoptados para dar solución definitiva a los problemas que han dado lugar a la presente tutela, hasta que el juez de primera instancia determine que se ha satisfecho la garantía constitucional del derecho a la educación, previo concepto del Defensor del Pueblo, regional Caquetá.
Cabe resaltar, que los planes, programas y proyectos que adopten las autoridades deben velar porque exista una solución definitiva en el menor tiempo posible. En esta medida, el Juez Tercero Penal Municipal de Florencia, Caquetá podrá solicitar a las partes información adicional que dé cuenta del cumplimiento de estos planes, programas y proyectos. Además, de conformidad con el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, el Juez Tercero Penal Municipal de Florencia, Caquetá podrá decretar las medidas adicionales que considere necesarias para garantizar el restablecimiento de los derechos o la eliminación de las causas de la amenaz
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V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR la Sentencia proferida por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Florencia -Caquetá-, mediante la cual confirmó la decisión del Juzgado Tercero Penal Municipal de Caquetá en el sentido de negar la acción de tutela instaurada por el Defensor del Pueblo Regional de Caquetá. En consecuencia, TUTELAR el derecho fundamental a la educación de los niños, niñas y jóvenes que estudian en la Institución Educativa Rural (I.E.R) los Andes, sedes Las Morras, Lusitana y El Divino Niño, ubicadas en San Vicente del Caguán, Caquetá.
SEGUNDO.- ORDENAR al Departamento del Caquetá y al Municipio de San Vicente del Caguán que, dentro del marco de sus competencias, elaboren e impulsen, mediante un plan de contingencia, los proyectos necesarios para garantizar el derecho a la educación en condiciones de disponibilidad y accesibilidad sin poner en riesgo los derechos a la vida y la integridad física de los niños, niñas y jóvenes que reciben clases en las sedes educativas Las Morras, Lusitania y el Divino Niño de la Institución Educativa Rural (I.E.R) los Andes, ubicadas en el Municipio de San Vicente del Caguán. En consecuencia, las entidades territoriales aquí mencionadas deberán iniciar la elaboración del mencionado plan dentro de los treinta (30) días contados a partir de la notificación de esta providencia, con la participación de las comunidades beneficiarias de los servicios prestados en las sedes educativas para determinar el lugar y las condiciones en las que los menores y sus docentes atenderán de forma definitiva sus clases, tal y como se advierte en la parte motiva.
TERCERO.- ORDENAR al Departamento del Caquetá y al Municipio de San Vicente del Caguán que, de forma conjunta, adopten y presenten ante el Juez Tercero Penal Municipal de Florencia, Caquetá, el plan de contingencia elaborado a partir de las sugerencias y acuerdos alcanzados con las comunidades en un término máximo de sesenta (60) días contados a partir de la notificación de esta providencia. Este plan deberá tener un cronograma claro y razonable de implementación no superior a dieciocho (18) meses desde su adopción.
CUARTO.- ORDENAR al Departamento del Caquetá y al Municipio de San Vicente del Caguán, que adopten e implementen, en forma conjunta y en un plazo no mayor de treinta (30) días contados a partir de la notificación de esta providencia, las medidas provisionales que permitan prestar el servicio de educación en dichas sedes o en sedes alternas, sin riesgo para la integridad física de estudiantes y personal docente, o mediante la implementación de otras formas de accesibilidad a tales servicios.
QUINTO.- ORDENAR al Departamento del Caquetá y al Municipio de San Vicente del Caguán que, a partir de la adopción del plan de contingencia, cada tres (3) meses se informe al Juzgado Tercero Penal Municipal de Florencia, Caquetá, los avances en su implementación hasta la satisfacción del derecho a la educación en los términos expuestos en la parte motiva de esta providencia, de conformidad con el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991.
SEXTO.- REMITIR copia de la presente providencia a la Procuraduría General de la Nación para que, dentro del ámbito de sus funciones constitucionales, vigile su cumplimiento.
SÉPTIMO.- ORDENAR que, por la Secretaría de la Corporación, se libren las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con aclaración de voto
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaría General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA T-011 DE 2021
Referencia: Expediente T-7.512.561.
Acción de tutela promovida por el Defensor del Pueblo, Regional Caquetá, contra el Departamento del Caquetá, Secretaría de Educación Departamental y el Municipio de San Vicente del Caguán.
Magistrado Ponente:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Con el acostumbrado respeto por las providencias de la Corte Constitucional, a continuación, expongo las razones que me conducen a aclarar el voto en la Sentencia T-011 de 2021, proferida por la Sala Quinta de Revisión el 20 de enero de ese mismo año. Aunque comparto la decisión adoptada, me separo de algunas consideraciones expuestas en la parte motiva de la sentencia.
En la referida providencia, esta Corporación estudió la solicitud de amparo formulada por la Defensoría del Pueblo contra la Secretaría de Educación del Departamento de Caquet. El propósito de esta acción constitucional es la protección de los derechos fundamentales a la vida, la educación y dignidad humana de los niños, niñas y adolescentes que estudian en algunas sedes de la Institución Educativa Rural (en adelante, I.E.R.) Los Andes, ubicada en el municipio de San Vicente del Caguá.
La parte accionante informó que los menores de edad recibían clases en instalaciones gravemente deteriorada. En estas condiciones, dada la deficiente infraestructura de estos centros educativos, el Defensor argumentó que se desconocían los derechos fundamentales de los estudiantes e, incluso, del personal docente que presta sus servicios en dichas edificaciones.
En el trámite de la acción de tutela, en primera instancia se negó el amparo solicitado, por estimar que la Gobernación del Caquetá había invertido en la infraestructura educativa y decidió priorizar la destinación de recursos a otras sedes de la institución. Igualmente, el juez de segunda instancia confirmó la anterior decisión, por estimar que no se cumplía con el requisito de subsidiariedad. En particular, señaló que el Defensor del Pueblo debía acudir a la acción popular como medio de protección de los derechos colectivos, pues no existían pruebas de una vulneración de las garantías de los estudiantes individualmente considerados.
En la Sentencia T-011 de 202, la Sala Quinta de Revisión revocó la providencia de segunda instancia y, en su lugar, amparó el derecho fundamental a la educación “de los niños, niñas y jóvenes” que estudian en las sedes previamente mencionadas de la I.E.R. Los Andes. En consecuencia, ordenó al Departamento del Caquetá y al Municipio de San Vicente del Caguán: (i) elaborar un plan de contingencia para el desarrollo de los proyectos que garanticen el derecho a la educación en condiciones de disponibilidad y accesibilidad; y (ii) adoptar las medidas provisionales que permitan prestar el servicio educativo en las sedes afectadas o en establecimientos educativos alternos, sin riesgo para la vida de los estudiantes y el personal docente.
Al analizar la procedencia de la acción de tutela, la decisión referida concluyó que la acción popular no era un medio eficaz e idóneo para la protección de los derechos fundamentales de los menores de edad inscritos en las sedes educativas que presentan graves daños en su infraestructura. Asimismo, encontró acreditado el requisito de inmediatez, por estimar que la vulneración de los derechos fundamentales de los estudiantes es “es actual y permanente”. En este sentido, destacó que las condiciones que generaron esta transgresión “no han cambiado y tampoco han sido superadas”.
Comparto la decisión adoptada en la Sentencia T-011 de 2021, en tanto amparó el derecho fundamental a la educación de niños, niñas y adolescentes que afrontan condiciones muy difíciles, que ponen en grave riesgo su vida e integridad. No obstante, aclaro mi voto porque no comparto el análisis que realizó la decisión respecto del cumplimiento del requisito de inmediatez. Además, considero que el fallo debió precisar que los destinatarios del amparo son individualizables y determinados, por cuanto la acción de tutela tiene por objeto la protección de derechos subjetivos de personas concretas. A continuación, expondré con mayor detalle cada una de estas razones.
El estudio de inmediatez se basó únicamente en el carácter actual y permanente de la vulneración alegada, pese a que dicho análisis es residual. Además, resultaba innecesario porque la tutela se presentó oportunamente
Con todo, la Sentencia SU-691 de 199 determinó que “la inexistencia de un término de caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable. Es decir, es obligación del juez de tutela verificar si el amparo se presentó en dicho término, para impedir que la acción de tutela “se convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción. Con el propósito de cumplir con esta exigencia, “[d]e acuerdo con los hechos, (…) el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado.
Por ello, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que la acción de tutela es improcedente “cuando la demanda se interpone después de transcurrido un lapso considerable desde la fecha en que sucedieron los hechos o viene presentándose la omisión que afecta los derechos fundamentales del peticionario. El cumplimiento de esta regla tiene como uno de sus principales propósitos que no se premie “la inactividad de los interesados en el ejercicio oportuno de los recursos, la negligencia y la [desidia].
A partir de lo expuesto y de conformidad con el carácter inmediato de la acción de tutela, considero relevante que, en la verificación del plazo razonable, el juez constitucional establezca de forma precisa cuándo ocurrió el hecho u omisión que generó la presentación del amparo. De este modo, al definir el momento en que se origina la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados, se otorga mayor claridad sobre los alcances reales de este criterio de procedencia.
En ese sentido, la Corte ha precisado que, en los casos en que existan dudas acerca del cumplimiento del requisito de inmediatez, deben considerarse “algunos parámetros jurisprudenciales de carácter excepcional para determinar el cumplimiento del requisito, entre los que se encuentran: “[l]a permanencia en el tiempo de la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del accionante, esto es, su situación desfavorable como consecuencia de la afectación de sus derechos continúa y (…) es actual.
Así, algunas decisiones de esta Corporación han considerado que uno de los motivos que puede dar lugar a la inaplicación excepcional del requisito de inmediatez es, precisamente, “la permanencia en el tiempo de la vulneración, o su agravación con el paso de los días.
En este sentido, el carácter permanente de la presunta vulneración del derecho fundamental alegado, como criterio de análisis del requisito de inmediatez, es de aplicación excepcional y solo tiene lugar una vez se ha advertido que la tutela no se ha ejercido en forma oportuna, de acuerdo con los hechos del caso.
El carácter excepcional del parámetro enunciado se robustece si se tiene en cuenta que la jurisprudencia de la Corte lo ha abordado como un supuesto en el que es aceptable la inaplicación del requisito de inmediatez. En otras palabras, acudir al criterio de vulneración permanente en el tiempo de los derechos implica la inaplicación del mencionado requisito de procedencia de la acción de tutela. A mi juicio, el uso de este criterio debe reservarse para casos excepcionales, en donde los hechos no evidencien en forma clara que hubo un ejercicio oportuno de la acción de tutela.
En síntesis, el principio de inmediatez es un límite temporal para la procedencia de la acción de tutela. De acuerdo con este mandato, la interposición del amparo debe hacerse dentro de un plazo razonable, oportuno y just, toda vez que su razón de ser es la protección inmediata y urgente de los derechos fundamentale. En este orden de ideas, la Corte Constitucional ha establecido que, para verificar el cumplimiento del requisito de inmediatez, el juez debe constatar si el tiempo trascurrido entre la supuesta violación o amenaza y la presentación de la acción de tutela es razonabl.
En la Sentencia T-011 de 2021, la Sala estimó que este presupuesto se acredita porque la violación de los derechos fundamentales alegada “es actual y permanente”, por cuanto las condiciones de deterioro de los centros educativos “no han cambiado y tampoco han sido superadas”.
Sin embargo, no comparto el análisis expuesto en este fallo. Como expliqué previamente, la evaluación del requisito de inmediatez consta de dos pasos: en primer lugar, corresponde verificar (i) si la acción de tutela se presentó en un término razonable, contado desde la ocurrencia de los hechos que suscitaron la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Así, en caso de advertir que la solicitud de amparo no fue formulada oportunamente, (ii) deben valorarse las posibles excepciones a este presupuesto, que han sido establecidas por la jurisprudencia constitucional.
De este modo, para utilizar el criterio del carácter actual y permanente de la vulneración alegada –como circunstancia que permite verificar la inmediatez–, se requiere establecer con precisión el momento en que ocurrieron los hechos u omisiones que presuntamente la generaron, con el fin de señalar si la interposición de la tutela fue oportuna. Si se concluye lo contrario, puede emplearse el citado parámetro en forma excepcional.
En contraste, en la decisión de la referencia, la Sala se limitó a constatar que la vulneración alegada permanecía en el tiempo y, por consiguiente, consideró cumplido el requisito de inmediatez. Esta valoración se aparta de la forma en que la Corte ha entendido este principio, pues correspondía seguir el método de análisis previamente explicado. En mi criterio, la excepción no puede convertirse en la regla general.
Con todo, a mi juicio, en el presente caso resultaba innecesario acudir al criterio residual del carácter actual y permanente de la vulneración alegada, dado que la actuación de la entidad accionante fue pronta y oportuna. En efecto, la solicitud de amparo se presentó 11 días después de la recepción del informe correspondiente a la inspección que la Defensoría del Pueblo solicitó al Municipio de San Vicente del Caguán. Por lo tanto, transcurrieron solo unos días desde el momento en que la parte actora tuvo conocimiento pleno de la dimensión del problema hasta que se acudió a la acción de tutela.
Así las cosas, no había duda de que la acción constitucional fue formulada en un término razonable. Por consiguiente, no cabía emplear una de las excepciones al cumplimiento del requisito de inmediatez, por cuanto aquel se encontraba plenamente acreditado.
Además, la providencia respecto de la cual aclaro mi voto consideró que la acción de tutela “puede ser interpuesta en cualquier momento siempre que la vulneración de los derechos fundamentales incoados persista”. Estoy en desacuerdo con esa interpretación, porque termina por desnaturalizar el requisito de inmediatez. Mientras no se cambien las condiciones supuestamente vulneradoras del derecho o no se superen las presuntas afectaciones, siempre será procedente la intervención del juez constitucional lo cual, sin duda, deja sin sentido útil este presupuesto.
Así, no comparto el análisis de inmediatez que la providencia realiza, por cuanto se funda únicamente en la afectación actual del derecho a la educación. Dicha aproximación deja de lado la importancia de valorar las circunstancias generadoras de la vulneración y la conducta del accionante en relación con aquellas.
Esta aplicación flexible, innecesaria y que no atiende al carácter excepcional del criterio de permanencia en el tiempo de la violación del derecho, hace necesario cuestionar, en atención a la jurisprudencia previamente expuesta, la decisión de la sentencia de aplicar el criterio excepcional, en circunstancias en que la tutela se ejerció de forma oportuna.
La sentencia debió precisar que los destinatarios del amparo son individualizables y determinados
La acción de tutela es un mecanismo judicial diseñado por la Constitución para la protección de los derechos fundamentales subjetivo, por oposición a otros medios judiciales que tienen como objeto la salvaguarda de derechos colectivos –particularmente, la acción popular– o la legalidad como interés objetivo –medio de control de nulidad–.
En consonancia con esta naturaleza, el numeral tercero del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 indica expresamente que la acción de tutela no procederá cuando se pretenda proteger derechos colectivos, sin perjuicio de los casos en que se puede interponer como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable.
Esta causal de improcedencia fue consagrada de manera independiente, precisamente con el propósito de enfatizar en el carácter protector de los derechos fundamentales subjetivos que se estableció para la acción de tutela. De esta manera, aunque la Constitución misma dispone que la existencia de otros medios de defensa judiciales torna improcedente la acción de tutela, el Legislador consideró necesario precisar que, en cualquier caso, el amparo constitucional no busca proteger intereses colectivos o difusos.
En este sentido, la garantía de derechos fundamentales a través de la acción de tutela exige que las órdenes de protección se dirijan a sujetos determinados o, en todo caso, determinables. No obstante, la providencia respecto de la cual aclaro mi voto amparó el derecho a la educación “de los niños, niñas y jóvenes” que estudian en las sedes Las Morras, Lusitana y El Divino Niño de la I.E.R. Los Andes. Dicha formulación, a primera vista, conduciría a pensar que la Corte Constitucional concedió la protección de un derecho colectivo a través de una medida general, destinada a salvaguardar intereses de carácter difuso e indeterminado.
Pese a lo anterior, en mi criterio, dicha orden debe entenderse en el marco de la determinabilidad de los titulares de los derechos fundamentales, como criterio que permite distinguir la acción de tutela de otros medios judiciales consagrados en el ordenamiento jurídico. En este sentido, al afirmar que la salvaguarda se extiende a los estudiantes de las sedes educativas mencionadas, la decisión proferida se refiere a las personas concretas e individualizables, cuyos derechos se encuentran vulnerados o amenazados por las actuaciones de las entidades accionadas.
Con todo, la sentencia debió analizar expresamente la determinabilidad de los sujetos que serían destinatarios de la protección iusfundamental, con el fin de preservar la naturaleza de la acción de tutela. En este orden de ideas, el fallo respecto del cual aclaro mi voto tenía la carga de precisar el carácter individualizado y concreto de las personas cuyos derechos se garantizan, dado que el objeto de la acción de tutela no puede recaer sobre la protección de derechos o intereses colectivos, salvo que se demuestre una relación de conexidad entre la amenaza de estos últimos y la violación de un derecho fundamental de un titular concret.
En esta ocasión, la determinación de los destinatarios del amparo podía realizarse con facilidad, a partir del material probatorio allegado al expediente. En particular, la Alcaldía de San Vicente del Caguán informó el número de estudiantes que asistían a cada sede. Por lo anterior, considero que era necesario explicar que las órdenes proferidas se dirigen a la protección de derechos subjetivos, cuyos titulares están identificados e individualizados.
De esta manera, expongo brevemente las razones que me conducen a aclarar el voto respecto de la Sentencia T-011 de 2021, adoptada por la Sala Quinta de Revisión.
Fecha ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
