REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Segunda de Revisión
SENTENCIA T-461 DE 2025
Referencia: expediente T-11.060.348
Asunto: acción de tutela interpuesta por Mauricio contra EPS
Temas: protección al derecho a la salud, exoneración de pago de cuota moderadora y copagos, así como la entrega oportuna y completa de medicamentos
Magistrado ponente:
Juan Carlos Cortés González
Bogotá, D.C., once (11) de noviembre de dos mil veinticinco (2025)
La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada Lina Marcela Escobar Martínez y los magistrados Vladimir Fernández Andrade y Juan Carlos Cortés González, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la presente
SENTENCIA
Aclaración previa
Síntesis de la decisión
| ¿Qué estudió la Corte? | Un adulto mayor de 73 años presentó una acción de tutela porque consideró vulnerados sus derechos fundamentales a la dignidad humana, a la vida, a la salud, a la integridad personal y a la protección especial al adulto mayor. Sostuvo que la EPS a la cual está afiliado le cobró cuota moderadora a algunos medicamentos formulados que requiere para manejar una patología cardiaca. Argumentó que ese cobro es injustificado porque no cuenta con los recursos suficientes para soportar ese pago. Por otro lado, manifestó que en algunas ocasiones no le entregaron los medicamentos y eso ponen en riesgo su vida y su salud (§1 a 19). |
| ¿Qué consideró la Corte? | La Corte consideró que la acción de tutela cumplió con los requisitos de procedibilidad (§21). Para resolver el caso concreto, la Sala reiteró la jurisprudencia sobre (i) el derecho a la salud y su faceta de suministro de medicamentos, como elemento que integra ese derecho; (ii) las reglas sobre cuotas moderadoras y copagos en servicios de salud; (iii) los adultos mayores como sujetos de especial protección constitucional (§27 a 57). |
| ¿Qué decidió la Corte? | La Sala Segunda de Revisión consideró que la EPS accionada y la gestora farmacéutica vinculada vulneraron el derecho a la salud del accionante, por dos razones (i) por exigir el cobro de cuota moderadora a las fórmulas médicas recetadas y condicionar la entrega de los medicamentos al pago de dicho concepto, a pesar de tratarse de un sujeto de especial protección constitucional y en estado de vulnerabilidad; y (ii) por no realizar la entrega completa y oportuna de un medicamento al accionante y por omitir la remisión de las dosis faltantes requeridas (§58 a 91). |
| ¿Qué ordenó la Corte? | La Corte Constitucional revocó la sentencia proferida por el juez de primera instancia. En su lugar, amparó el derecho a la salud del accionante. En consecuencia, ordenó a la EPS accionada y la gestora farmacéutica garantizar y suministrar los medicamentos formulados al accionante, sin condicionar su entrega al pago de cuota moderadora, pues se trata de diagnósticos en los que no corresponde su exigencia y por cuanto el accionante no cuenta con la capacidad económica para costearlos. Por otro lado, ordenó a las mismas entidades que suministren de forma completa uno de los medicamentos formulados al accionante, incluso en su lugar de domicilio si aquel lo considera adecuado. Finalmente, la Sala instó a dichas sociedades para que en lo sucesivo se abstengan de imponer barreras para la entrega de medicamentos prescritos en relación con el requerimiento sobre cuotas moderadoras o copagos. Además, previno a las entidades para que garanticen a los usuarios la entrega de medicamentos, en especial de aquellos que se encuentran en riesgo actual de desabastecimiento (§92 a 93). |
ANTECEDENTES
Hechos, acción de tutela y pretensiones
Hechos. De acuerdo con el escrito de tutela, Mauricio es un adulto mayo de 73 años, paciente con marcapasos y antecedentes de cirugía de corazón. Por dicho cuadro de salud requiere un tratamiento estricto y continuo con medicamentos especializados, como Rivaroxabán 20 mg y Carvedilol, indispensables para el control de su condición médic.
El accionante manifestó que está afiliado al “régimen subsidiado del SISBÉN” y que, a pesar de ello, la EPS lo obliga a pagar copagos para la entrega de los referidos medicamentos. Adicionalmente, mencionó que no cuenta con recursos económicos para cubrir los copagos ni para realizar los desplazamientos a la “sede de la EPS”, así como tampoco puede realizar largas filas debido a su edad y a su condición médica.
Por último, sostuvo que en múltiples ocasiones no se le han entregado los medicamentos requeridos.
Acción de tutela. El 20 de febrero de 202, Mauricio presentó acción de tutela contra la EPS por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la dignidad humana, a la vida, a la salud, a la integridad personal y a la protección especial al adulto mayor. Reiteró que el desplazamiento constante a requerir los medicamentos, las largas filas y la no entrega de aquellos, pone en grave riesgo su vida y su salud. Para sustentar la acción de tutela adjuntó su historia clínica y una consulta en la base de datos del SISBÉ.
La historia clínica da cuenta de que el 6 de febrero de 202, el cardiólogo tratante de la IPS le formuló 3 medicamentos para un tratamiento de 3 meses. Los medicamentos fueron los siguientes: (i) M-00162 Carvedilol 6.25 mg, 180 tabletas; (ii) M-01007 Telmisartán 80 mg, 90 tabletas; y (iii) M-00994 Rivaroxabán 20 mg, 90 comprimidos. Los anteriores medicamentos se formularon para tratar los diagnósticos I48X fibrilación y aleteo auricular, I495 síndrome del seno enfermo, con la observación de marcapaso y I10X hipertensión esencial (primaria).
Pretensiones. Se solicitó la protección de los derechos fundamentales invocados en la acción de tutela y, en consecuencia, que se ordene a la EPS (i) la entrega a domicilio, inmediata y continua de los medicamentos Rivaroxabán 20 mg y Carvedilol sin cobro de copagos o cuotas moderadoras; (ii) la exoneración de cualquier cobro o barrera administrativa para el acceso a ese tratamiento; y (iii) adoptar remedios para evitar que a futuro se repita la situación alegada.
Trámite de la acción de tutela y sentencia objeto de revisión
Trámite de la acción de tutela. El 21 de febrero de 2025, el Juzgado 002 Promiscuo Municipal de Socorro -Santander- avocó conocimiento de la acción de tutel. Además, vinculó a la Secretaría de Salud Departamental de Santander y a la Superintendencia Nacional de Salud.
A continuación, la Sala sintetiza el contenido de las respuestas brindadas en instancia por parte de la entidad accionada y de los vinculados.
Tabla 1. Respuesta de entidad accionada y vinculados.
| Parte o vinculado | Contenido de la respuesta |
| EPS | El 3 de marzo de 2025, la subgerente regional de la EPS respondió la acción de tutela con fundamento en los siguientes argumentos. En primer lugar, precisó que Mauricio se encuentra afiliado a esa EPS en el régimen contributivo y que figura como beneficiario activo de un hijo afiliado con IBC promedio de $8.715.684 y propietario de un inmueble. En esa medida, le correspondería pagar una cuota moderadora de 50.317,82 pesos para el año 2025, dado que el rango de ingresos de su hijo es mayor a 5 SMLMV. En segundo lugar, indicó que se le han brindado todas las prestaciones médico-asistenciales que ha requerido y de acuerdo a su estado de salud, a través de un equipo multidisciplinario y acorde con las respectivas órdenes médicas. En tercer lugar, precisó que EPS garantiza la entrega de medicamentos a domicilio de la población priorizada, de conformidad con la Resolución 521 de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por el COVID-19; no obstante, la Resolución 666 de 2022 declaró el fin de la emergencia sanitaria. Así, a partir del 1º de julio de ese año se terminó la entrega de medicamentos a domicilio. En cuarto lugar, adujo que a la IPS le corresponde la entrega de medicamentos e insumos autorizados por las EPS, de conformidad con los artículos 177, 185 de la Ley 100 de 1993. Por otro lado, sostuvo que la asignación de citas para atención médica, procedimientos y exámenes paraclínicos no depende de la EPS, dado que corresponde a las IPS el manejo y disposición de su agenda. Por lo tanto, resaltó que no ha existido omisión en la prestación de los servicios de salud por parte de la EPS pues esta autorizó los medicamentos requeridos dentro de los tiempos estimados. En quinto lugar, manifestó que la exoneración de copagos aplica para las patologías de alto costo y/o catastróficas, de conformidad con el artículo 2.10.4.6 del Decreto 1652 de 2022. Por su parte, la exoneración de cuotas moderadoras en el régimen contributivo opera exclusivamente para las atenciones en salud ofertadas a través de determinados programas de promoción y prevención. Las patologías del paciente, fibrilación y aleteo auricular, no se encuentran previstas dentro de los diagnósticos estipuladas en la Ley 1306 de 2009, el Decreto 1652 de 2022, la Circular 016 de 2014 y la Sentencia T-402 de 2018 para la exoneración de la cuota moderadora. Finalmente, solicitó que la acción de tutela se declare improcedente por falta del requisito de subsidiariedad, pues el accionante pudo acudir a la Superintendencia Nacional de Salud, en virtud de la Ley 1949 de 2019. |
| Secretaría de Salud de Santande | El 3 de marzo de 2024, Nury Paola Quintero Quintero, directora de Apoyo Jurídico de Contratación y Procesos Sancionatorios de la Secretaría Departamental de Salud de Santander remitió respuesta a la acción de tutela. Por un lado, indicó que el accionante se encuentra afiliado a EPS en el régimen contributivo, con estado activo y en calidad de beneficiario. Por otro lado, reiteró la estructura y principios aplicables a los servicios y tecnologías en salud, entre ellos, el de integralidad y continuidad, de acuerdo con la Resolución 2366 de 2023. Sobre la entrega de medicamentos, precisó que tanto estos como los procedimientos quirúrgicos y suministros deben ser cubiertos por la EPS y entregados por todas las entidades que participan en la logística de la atención en salud. Para el caso concreto, la EPS accionada no puede desligarse de su obligación de proveer todo lo necesario para el cumplimiento de la atención integral y oportuna de sus afiliados. Expuso que, de acuerdo con las resoluciones 205 y 206 de 2020, las EPS están encargadas de gestionar y administrar los recursos para servicios y medicamentos no financiados con cargo a la Unidad de Pago por Capacitación -UPC- y no excluidos de la financiación con recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –SGSSS-. |
| Superintendencia Nacional de Salud | Esta entidad no remitió respuesta al juez de instancia. |
Sentencia objeto de revisión. A continuación, la Sala sintetiza el contenido de los principales argumentos de la decisión de instancia.
Tabla 2. Decisión de primera instancia.
| Síntesis de la decisión |
| El 6 de marzo de 2025, el Juzgado 002 Promiscuo Municipal de Socorro decidió (i) negar el amparo solicitado y (ii) desvincular a la Secretaría de Salud de Santander y a la Superintendencia Nacional de Salud. De manera preliminar, el juzgado expuso que se contactó con el accionante y este les manifestó que la EPS se encuentra al día en la entrega de medicamentos y que a pesar de que su hijo cuenta con un salario de $8.000.000, no puede garantizarle el valor de los copagos, pues aquel tiene esposa y una hija que dependen económicamente de él. El accionante sostuvo que también cuenta con otra hija, pero que se encuentra desempleada, por lo que no puede costear el valor del copago. Sobre su capacidad económica señaló que no recibe pensión y que sus ingresos mensuales provienen de las clases que dicta a domicilio -entre $200.000 y 300.000 pesos mensuales-, lo que es insuficiente para cubrir el valor de $50.300 del copago. En segundo lugar, la sentencia explicó que la presunta vulneración de los derechos fundamentales del actor no tiene como causa la falta de prestación de un servicio de salud que haya sido prescrito por su médico tratante, sino que se centra en la exoneración de copagos y cuotas moderadoras. En tercer lugar, precisó que en el régimen contributivo la exoneración de copagos y cuotas moderadoras está regulada en el Decreto 1652 de 2022 y que, generalmente, aplica para patologías de alto costo y ciertos programas de promoción y prevención. También señaló que la jurisprudencia constituciona ha construido ciertas situaciones en las que debe exonerarse del valor de copagos y cuotas moderadoras, fuera de las previstas en aquel decreto, en casos en los que se requiere de forma urgente el servicio médico, pero no se cuenta con la capacidad económica para asumirlos o cuando es imposible hacer la erogación correspondiente. Teniendo en cuenta lo anterior, el juzgado consideró que el diagnóstico principal de fibrilación y aleteo auricular no se encuentra dentro de los eventos de exoneración de copagos y cuotas moderadoras. Sin embargo, el diagnóstico de hipertensión esencial primaria sí se encuentra dentro de las patologías exoneradas, por lo que el medicamento Carvedilol, que sirve para tratarla, está exento de copago. Por otro lado, advirtió que a pesar de que el accionante está clasificado en SISBÉN A2, que corresponde a pobreza extrema, es beneficiario de su hijo, quien está afiliado como cotizante con un IBC de $8.715.684 y es propietario de una vivienda, por lo que no clasifica automáticamente para la exoneración de copagos y cuotas moderadoras respecto del medicamento Rivaroxabán. Así, no quedó probado que el núcleo familiar se encuentre en una situación económica precaria que impida el pago de $50.300 pesos trimestrales, de acuerdo con la orden médica. Finalmente, consideró que, si bien el actor es un sujeto de especial protección constitucional por su condición de adulto mayor, no se puede desconocer los lineamientos establecidos por el legislador en la materia y no se observa vulneración del derecho fundamental a la salud por parte de la EPS. Además, no se acreditó que el accionante haya realizado una solicitud a la entidad accionada para que se abstuviera de efectuar los cobros de copagos asociados a la entrega de medicamentos que requiere. Tampoco acreditó alguna condición física o mental que le impida al accionante o a un tercero autorizado por este acercarse a reclamar los medicamentos en la farmacia indicada por la EPS. El fallo no fue impugnado. |
Trámite en sede de revisión ante la Corte Constitucional
Selección y reparto. El 24 de mayo de 2025, la Sala de Selección de Tutelas Número Cinco de la Corte Constitucional seleccionó el expediente T-11.060.348 por el criterio objetivo de posible violación o desconocimiento del precedente constitucional y el criterio subjetivo de urgencia de proteger un derecho fundamenta. Por sorteo, el expediente se asignó a la Sala Segunda de Revisión, y fue enviado al despacho sustanciador el 16 de junio de 2025.
Auto de pruebas. El 27 de junio de 202, el magistrado sustanciador vinculó a la IPS para que se pronunciara sobre los hechos y pretensiones de la acción de tutela y decretó la práctica de pruebas de oficio. En consecuencia ofició: (i) a Mauricio para que informara sobre el acceso a los medicamentos formulados y sobre sus condiciones socioeconómicas; (ii) a la EPS para que remitiera información sobre el acceso a los medicamentos a los que alude la acción de tutela; y (iii) a la Superintendencia Nacional de Salud para que informara sobre el contexto actual de disponibilidad nacional y regional de los medicamentos solicitados por el accionante; y (iv) ordenó consultar la información sobre el accionante en bases de datos públicas (SISBEN, ADRES, RUAF, entre otras).
Consulta a bases de datos. El 18 de julio de 202, se realizó la consulta en bases de datos respecto del documento de identificación de Mauricio. El resultado de esta consulta fue el siguiente:
Tabla 3. Resultados de la búsqueda en bases de datos públicas
| Base de datos | Resultados de las consultas |
| Consulta en la Base de Datos Única de Afiliados (BDUA) de la ADRES | El buscador de la página web de la ADRES arrojó que el accionante se encuentra afiliado en la EPS, en régimen contributivo, y figura con “estado activo”. Su tipo de afiliación aparece como beneficiario y se encuentra afiliado desde el 1 de diciembre de 2016. |
| Consulta en la encuesta del Sistema de Selección de Beneficiarios (Sisbén) | En el buscador de consulta de la página institucional del SISBÉN se encontró que el actor está clasificado en el grupo SISBÉN A2, esto es, pobreza extrema. |
Respuestas de las entidades oficiadas. A continuación, la Sala sintetiza las respuestas recibidas dentro del trámite de revisión:
Tabla 4. Respuesta de partes y vinculados al auto de pruebas
| Parte o vinculado | Contenido de la respuesta |
| EP | El 7 de julio de 2025, el vicepresidente de salud de EPS respondió la solicitud dentro del término. En primer lugar, sostuvo que de conformidad con el sistema autorizador de la EPS no se visualizan servicios médicos pendientes de gestión entre el 20 de febrero de 2025 y la fecha de la respuesta. También aclaró que existen servicios médicos que no requieren volante de autorización para su prestación, pues basta con orden de médico adscrito a la EPS. En segundo lugar, precisó que la entrega y dispensa de los medicamentos está a cargo del gestor farmacéutico autorizado. Sobre los medicamentos Carvedilol y Rivaroxabán no se requiere volante de autorización y el usuario Mauricio puede a dirigirse a Farmacia para acceder a ellos. Al respecto indicó que se solicitó al gestor farmacéutico informar sobre la disponibilidad del medicamento. Por otro lado, reiteró las funciones de las EPS y las IPS, de conformidad con los artículos 177 y 185 de la Ley 100 de 1993, en particular sobre la autorización de medicamentos. Sostuvo que la EPS no ha vulnerado al derecho del usuario, dado que la autorización de los medicamentos se realizó dentro de los tiempos estimados respecto de la promesa del servicio y en la oportunidad determinada por la ley. Finalmente, solicitó la integración del gestor farmacéutico Farmacia al trámite de tutela, como litisconsorcio necesario, en virtud del artículo 61 del Código General del Proceso. |
| IP | El 11 de julio de 2025, la representante legal de IPS, respondió al auto de pruebas. Por un lado, indicó que ha prestado varias atenciones médicas a Mauricio, así: El 6 de febrero de 2024, aquel acudió a cita de cardiología en la que se le diagnosticó I48X fibrilación y aleteo auricular, I495 síndrome del seno enfermo, con la observación de marcapaso y I10X hipertensión esencial (primaria). Para ello se le prescribió un tratamiento de 3 meses con Telmisartán de 80 mg, 90 tabletas, 1 cada 24 horas; Carvedilol de 6.25 mg, 180 tabletas, 1 cada 12 horas; y Rivaroxabán de 20 mg, 90 tabletas, 1 cada 24 horas. El 4 de agosto de 2024, se le brindó cita de cardiología en la que se diagnosticó Z950 presencia de marcapaso cardíaco y se le prescribió un tratamiento de 3 meses Carvedilol de 6.25 mg, 180 tabletas, 1 cada 12 horas y Rivaroxabán de 20 mg, 90 tabletas, 1 cada 24 horas. El 17 de enero de 2025, se brindó cita de cardiología en la que se le diagnosticó I48X fibrilación y aleteo auricular, I495 síndrome del seno enfermo, con la observación de marcapaso y I10X hipertensión esencial (primaria). El médico prescribió un tratamiento de 3 meses de Telmisartán de 40 mg, 90 tabletas, 1 cada 24 horas; y Bisoprolol de 5 mg, 90 tabletas, 1 cada 24 horas. Sobre lo anterior, precisó que la IPS no tiene la responsabilidad de autorizar ni entregar medicamentos, lo que corresponde a la EPS en un lapso no mayor a 24 horas, de conformidad con el artículo 131 del Decreto 019 de 2012, reglamentado por la Resolución 1604 de 2013 y conforme la Sentencia T-377 de 2024 de la Corte Constitucional. Así las cosas, concluyó que no está legitimada en la causa por pasiva, porque no tiene ninguna autorización por parte de la EPS para la entrega de los medicamentos y no cuenta con permiso legal ni contrato alguno para proceder a su entrega. |
| Superintendencia Nacional de Salu | El 11 de julio de 2025, Alba Marcela Ramos Calderón, directora jurídica de la Superintendencia Nacional de Salud, respondió la solicitud probatoria. En primer lugar, informó que la Superintendencia Nacional de Salud no es competente para la determinación de la disponibilidad de medicamentos, puesto que ello es función del INVIMA, de conformidad con el Decreto 2078 de 2012. Por lo anterior, trasladó la solicitud a dicha entidad para que rindiera informe. Ahora bien, precisó que revisó la página web del INVIMA y no encontró que los medicamentos del caso se encuentren desabastecidos o presenten alguna novedad. Así, dichos medicamentos están vigentes en la base única de medicamentos de registro sanitario. Por último, precisó que es responsabilidad de los titulares de los registros sanitarios mantener la disponibilidad de los medicamentos e informar oportunamente al INVIMA aquellas situaciones o incidentes que impidan la comercialización o que conlleven a una interrupción temporal del abastecimiento de medicamentos, de conformidad con el artículo 18 del Decreto 334 de 2022, modificado por el artículo 4 del Decreto 1474 de 2023. |
El 25 de julio de 2025, luego del trasado de los documento, Mauricio remitió respuesta a la solicitud probatoria. También se recibieron documentos adicionales por parte de la Superintendencia Nacional de Salud. A continuación, la Sala sintetiza aquellas respuestas recibidas dentro del trámite de revisión:
Tabla 5. Respuesta extemporánea y adiciona de partes y vinculados al auto de pruebas
| Parte o vinculado | Contenido de la respuesta |
| Maurici | El 25 de julio de 2025, el accionante remitió respuesta, vía correo electrónico, a la solicitud probatoria. En primer lugar, manifestó que hace 12 meses no le suministran el medicamento “Rivaroxaban-Xarelto de Bayer” de 20 mg., tal y como lo establece la prescripción médica. Por otro lado, señaló que hace 6 meses no se le suministra el medicamento Carvedilol de 6.25 mg y que la respuesta de “la entidad” es que se encuentra agotado. También afirmó que realizó el “pago”, no especificó si de cuota moderadora o copago del medicamento Rivaroxabán, pero afirmó su entrega fue incompleta20. En segundo lugar, sobre su núcleo familiar informó que vive solo y que depende únicamente del apoyo económico de un hijo, pues no cuenta con pensión. El hijo le envía $1.200.000 pesos mensuales (ingresos) y sus egresos corresponden al mismo valor. Ahora bien, precisó que no conoce cuáles son los ingresos del hijo ni dónde trabaja. En tercer lugar, detalló que habitualmente tarda 50 minutos caminando desde el sitio que reside hasta el “dispensario” y que “le toca esperar hasta otra hora” para que le realicen la entrega de los medicamentos. Finalmente, manifestó que tiene dificultades para poder desplazarse hasta el lugar donde reclama los medicamentos, debido a su complicado estado de salud. El accionante no allegó ningún documento para sustentar sus afirmaciones. |
| Superintendencia Nacional de Salu | El 24 de julio y el 6 de agosto de 2025, la Superintendencia Nacional de Salud remitió 3 respuestas y varios documentos, en virtud del traslado probatorio. El 24 de julio de 2025, María Camila Ana Fernanda Lozano Martínez, subdirectora técnica de defensa jurídica, informó que una vez consultado el aplicativo de gestión PQRD y el sistema de correspondencia SPERAGO, no se registraron quejas del accionante relacionadas con la acción de tutela. De igual forma, detalló que exhortó a la EPS a desplegar las acciones necesarias con el fin de garantizar la prestación efectiva de los servicios de salud al usuario, específicamente en la entrega a domicilio, inmediata y continua de los medicamentos Rivaroxabán 20 mg y Carvedilol sin cobro de copagos. Al respecto adjuntó copia del oficio mediante el cual exhortó a la EPS. El 1 de agosto de 2025, la misma funcionaria reiteró la respuesta inicial sobre la disponibilidad de los medicamentos. Finalmente, precisó que mediante comunicación oficial solicitó a Farmacia informar sobre el estado de dispensación de los medicamentos mencionados. El 6 de agosto de 2025, la superintendencia remitió nueva documentación, en particular, un oficio del INVIMA en el que se precisó que se encuentran 14 registros sanitarios en estado aprobado y vigentes del medicamento Rivaroxabán en concentración de 20 mg (tabletas). De otro lado, existen 20 registros sanitarios de Carvedilol en estado aprobado y vigente en diferentes concentraciones -tabletas-. Por otro lado, precisó que, de conformidad con el listado de abastecimiento y desabastecimiento de medicamentos en seguimiento de mayo 2025, da cuenta de que el principio activo del Carvedilol en la concentración de 6.25 mg tableta se encuentra en riesgo de desabastecimiento, y que los principios activos de Carvedilol en las concentraciones de 12.5 mg y 25 mg se encuentran en observación. |
El 30 de julio de 202, el despacho ordenó correr traslado de los informes referidos a las partes y a los terceros vinculados por dos días hábiles. No se recibió respuesta en relación con dicho traslad.
Auto adicional de vinculación y decreto probatorio. El 6 de agosto de 2025, el magistrado sustanciador decidió vincular a Farmacia para que se pronunciara sobre los hechos y las pretensiones que se plantean en la acción de tutela y le solicitó rendir informe sobre la entrega de medicamentos al accionant.
El 19 de agosto de 2025, Farmacia remitió respuesta al auto de vinculación y rindió inform. César Augusto Ayala Novoa, gerente de operaciones, informó que luego de una revisión de la base de datos, no existan solicitudes del accionante relacionadas con el medicamento Carvedilol. Asimismo, sostuvo que si el actor cuenta con soportes vigentes, es necesario que sean radicados en la farmacia para la dispensación de los medicamentos, como lo exige el Decreto 2200 de 2005 y la Resolución 1604 de 2013.
Además, manifestó que Farmacia cuenta con disponibilidad de Rivaroxabán de 20 mg y que dicho medicamento se entregará entre el 20 y el 26 de agosto del año en curso, pues requiere traslado de otro municipio. Una vez cuente con el acta de entrega, la remitirá al despacho.
Finalmente, precisó que las entregas restantes, se realizarán de acuerdo con las prescripciones médicas que el accionante radique. Esas órdenes médicas son soportes esenciales para dispensar los medicamentos y/o tecnologías a que haya a lugar.
CONSIDERACIONES
Competencia
La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela proferido en la presente acción de tutela, con fundamento en los artículos 86 y 241 de la Constitución Política.
Análisis sobre procedencia formal de la acción
La Sala considera que la acción de tutela cumple con los requisitos para su examen de fondo, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 10 del Decreto Ley 2591 de 1991, tal como se detalla a continuación:
Tabla 6. Cumplimiento de requisitos de procedencia de la acción de tutela
| Legitimación en la causa por activ | |
| La acción de tutela cumple con el requisito de legitimación en la causa por activa. La acción fue ejercida directamente por la persona titular de los derechos fundamentales a la dignidad humana, a la vida, a la salud, a la integridad personal y a la protección especial al adulto mayor (§4), esto es, por Mauricio, razón por la cual se supera este requisito. | |
| Legitimación en la causa por pasiv | |
| La acción de tutela satisface el requisito de legitimación en la causa por pasiva. La Sala encuentra que se cumple con la legitimación en la causa por pasiva respecto de la EPS, la IPS y el gestor farmacéutic, por cuanto dichas entidades son las responsables y ejercen funciones y roles dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud, directamente relacionadas con los hechos alegados en la solicitud de amparo. | |
| EPS (Entidad accionada) | La EPS accionada está legitimada en la causa por pasiva porque esta tiene la obligación de (i) organizar la forma y mecanismos a través de los cuales los afiliados y sus familias puedan acceder a los servicios de salud en todo el territorio nacional; y (ii) establecer procedimientos para controlar la atención integral, eficiente, oportuna y de calidad en los servicios prestados por las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, de conformidad con el artículo 178 de la Ley 100 de 1993. En esa medida debe garantizar la atención en salud a sus afiliados, en particular frente al acceso a los medicamentos formulados por los médicos tratantes, como ocurre en el presente caso. |
| IPS (IPS vinculada) | Esa IPS está legitimada en la causa por pasiva porque es la IPS encargada de prestar directamente los servicios al accionant. En efecto, y de acuerdo con la historia clínica que se anexó a la acción de tutela, el accionante fue atendido por médicos adscritos a esa IPS y fueron estos quienes formularon los medicamentos requeridos por el accionante. |
| Farmacia (Gestora farmacéutica vinculada) | Farmacia está legitimada en la causa por pasiva por tres razones. Primera, porque las gestoras farmacéuticas hacen parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud, de conformidad con el artículo 243 de la Ley 1955 de 2019. Segunda, porque en dicha calidad tiene la obligación de (i) seleccionar, adquirir, recepcionar y almacenar, distribuir y dispensar medicamentos y dispositivos médicos; así como (ii) ofrecer la atención farmacéutica a los pacientes que la requieran, entre otra . Tercera, porque de la documentación contenida en el expediente se desprende que es la gestora encargada de la entrega de los medicamentos al accionante y, en consecuencia, es la responsable de materializar el servicio de salud correspondiente. |
| Inmediate | |
| La acción de tutela cumple con el requisito de inmediatez. El accionante alegó que le formularon los medicamentos Carvedilol, Telmisartán y Rivaroxabán (§5), pero que la EPS le exigió de manera injustificada copagos y cuotas moderadoras, lo que viola sus derechos fundamentales. El accionante sostuvo que esa vulneración ocurrió paralelamente con la fecha de interposición de la acción de tutela, esto es, el 20 de febrero de 2025, por lo que la acción se interpuso de forma concurrente con la presunta causa de vulneración de los derechos. Adicionalmente, el actor manifestó que no le entregaron los medicamentos en varias oportunidades, a pesar de que sus enfermedades requieren de un tratamiento ininterrumpido que incluye la provisión de esos medicamentos. Lo que se alega entonces es una vulneración de los derechos que persiste, tal y como lo manifestó el actor en la sede de revisión, en tanto reiteró que que no le han entregado los medicamentos. En efecto, está probado que al accionante se le prescribieron medicamentos el 6 de febrero de 2024, el 4 de agosto de 2024 y el 17 de enero de 2025, es decir que la vulneración ha persistido presuntamente desde el momento mismo que fueron emitidas dichas prescripciones (§13). Como se trata de una vulneración continuada, se acredita también el requisito de inmediatez. | |
| Subsidiarieda | |
| La acción de tutela satisface el requisito de subsidiariedad. La jurisprudencia constitucional reconoce que los adultos mayores son destinatarios de una especial protección constitucional y que ello es relevante para analizar si la acción de tutela es el mecanismo idóneo y eficaz para la protección de sus derechos (§51). Esto tiene como efecto flexibilizar el análisis de los presupuestos formales de procedencia y, en concreto, el requisito de subsidiariedad. En el caso bajo estudio está acreditado que el accionante es sujeto de especial protección constitucional en atención a sus padecimientos de salud -I48X fibrilación y aleteo auricular, I495 síndrome del seno enfermo, con la observación de marcapaso y I10X hipertensión esencial (primaria)- y porque es un adulto mayor -tiene 73 años-. Por otro lado, el accionante está clasificado en SISBEN A2 – pobreza extrema, alega no contar con recursos económicos propios para su subsistencia y depende económicamente de un hijo, lo que le impide pagar las cuotas moderadoras y copagos de los medicamentos. En consecuencia, la acción de tutela resulta el medio idóneo y eficaz para garantizar los derechos fundamentales del accionante, en particular, para proteger el derecho a la salud y los riesgos asociados a su presunta vulneración por cuenta de la exigencia de copagos y de la falta de entrega material de medicamentos. Ahora bien, la EPS alegó que la acción de tutela era improcedente porque el accionante no acudió previamente a la Superintendencia Nacional de Salud (§8). Sin embargo, la Corte Constitucional ha sostenido que el mecanismo jurisdiccional ante la Superintendencia Nacional de Salud no resulta idóneo ni efica. En primer lugar, y de acuerdo con los hallazgos de la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008, dicha superintendencia carece de las herramientas institucionales para decidir los casos dentro del término legal. Tal situación le generó un atraso de entre dos y tres años para solucionar las controversias de fondo bajo su conocimiento. Así, esta Corte precisó que mientras dichas condiciones persistan este medio con alcance judicial no resulta idóneo ni eficaz. Posteriormente, el legislador profirió la Ley 1949 de 2019 con el fin, entre otras cosas, de fortalecer la capacidad de la Superintendencia Nacional de Salud en materia sancionatoria. Sin embargo, en la Sentencia T-327 de 2024, que reiteró la Sentencia SU-508 de 2020, la Corte Constitucional señaló que las dificultades administrativas continúan porque aún no se cuenta con información que permita concluir de forma objetiva que la situación fue superada. Para sustentar dicha conclusión, la jurisprudencia constitucional ha analizado informes empíricos sobre el particula. En concreto, la Corte ha aludido a un informe de cumplimiento del Plan Anual de Gestión de la Superintendencia Nacional de Salud que da cuenta de que “a diciembre de 2022 se estaban decidiendo los casos iniciados en el último trimestre de 2021, es decir, después de más de doce meses. El término de duración del mecanismo jurisdiccional resulta irrazonable en el caso de un adulto mayor en condición de pobreza extrema y que tiene afecciones de salud que requieren un tratamiento continúo y urgente. En suma, dicho mecanismo carece de idoneidad y eficacia por las condiciones del accionante y por los problemas que enfrenta la operación del mecanismo judicial ante la Superintendencia Nacional de Salud. | |
Planteamiento de los problemas jurídicos y metodología de la decisión
Delimitación del caso. Mauricio alegó la vulneración de sus derechos fundamentales a la dignidad humana, a la vida, a la salud, a la integridad personal y a la protección especial al adulto mayor, pues la EPS accionada le exige copagos para la entrega de los medicamentos Rivaroxabán y Carvedilol, sin justificación y sin que tenga recursos para costearlos. Además, advirtió, tanto en la acción de tutela como en sede de revisión, que en varias ocasiones no le han entregado dichos medicamentos, a pesar de contar con prescripción del médico tratante. Igualmente, manifestó que el desplazamiento constante para requerir los medicamentos, las largas filas y la falta de entrega de estos, pone en grave riesgo su vida y su salud.
Ahora bien, en el trámite de revisión se constató que, el 17 de enero de 2025 (§5 y 13), el médico de la IPS formuló al accionante los medicamentos Telmisartán y Bisoprolol. Aunque el accionante no aludió a estos medicamentos en la acción de tutela, la Sala de Revisión, en ejercicio de las facultades para decidir por fuera y más allá de lo pedid, analizará el asunto incluyendo estos fármacos.
De otra parte, la Sala enfocará su estudio en el derecho a la salud, pues de su vulneración es que el accionante deriva la puesta en riesgo de su derecho a la vida, su integridad personal y el desconocimiento de su dignidad humana como adulto mayor, en tanto sujeto de especial protección constitucional y cuidado. Esto en virtud de la facultad del juez de tutela de interpretar la acción y de precisar los hechos y los derechos fundamentales vulnerado.
Planteamiento de los problemas jurídicos. Una vez determinada la procedencia de la presente acción y delimitado su objeto, le corresponde a la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional resolver los siguientes problemas jurídicos:
- ¿La EPS y Farmacia vulneraron el derecho a la salud de Mauricio al exigirle el cobro de cuotas moderadoras y copagos para la entrega de los medicamentos formulados?
- ¿La EPS y Farmacia vulneraron el derecho a la salud de Mauricio al no garantizar y entregar los medicamentos formulados?
El derecho a la salud y el suministro de medicamento. Reiteración de jurisprudencia
El artículo 2° de la Ley Estatutaria 1751 de 2015 establece que el derecho fundamental a la salud es autónomo e irrenunciable y tiene una dimensión individual y colectiva. Esta garantía comprende el acceso a los servicios de salud de manera oportuna y eficaz, para así lograr el mejoramiento y la promoción de la salud. Además, de conformidad con el artículo 49 de la Constitución Polític, su prestación como servicio público es esencial y obligatorio, y se ejecuta bajo la dirección, supervisión, organización, regulación, coordinación y control del Estado.
A su vez, el artículo 15 de aquella ley dispone que se garantizará el derecho fundamental a la salud a través de la prestación de servicios y tecnologías. Sin embargo, el legislador adoptó un sistema de salud con exclusiones de servicios explícitas y que se materializa a través del Plan de Beneficios en Salud (PBS).
Al respecto, la Sentencia C-313 de 201 consideró:
“la definición de exclusiones resulta congruente con un concepto del servicio de salud, en el cual la inclusión de todos los servicios, tecnologías y demás se constituye en regla y las exclusiones en la excepción. Si el derecho a la salud está garantizado, se entiende que esto implica el acceso a todos los elementos necesarios para lograr el más alto nivel de salud posible y las limitaciones deben ser expresas y taxativas”.
En tal sentido, el derecho a la salud es una garantía fundamental que cubre todos los servicios y tecnologías dentro del PBS, salvo los que se encuentren expresamente excluidos. Así, la jurisprudencia constitucional ha considerado que “el plan de beneficios en salud está planteado de forma tal que, en caso de que un servicio no se encuentre expresamente excluido, deberá entenderse incluido. En consecuencia, el otorgar una tecnología en salud que no esté expresamente excluida del PBS, en ningún caso debe suponer un trámite adicional a la prescripción que realiza el médico tratante, pues ello implicaría una barrera en el acceso a los servicios y medicamentos cubiertos por el PBS.
En relación con la prestación de servicios y tecnologías incluidos en el PBS, la Corte Constitucional ha considerado que, en principio, los pacientes deben contar con una prescripción u orden médica para obtener las atenciones y servicios de salud. Ello en consideración a que el médico tratante es el idóneo para establecer el tratamiento que debe seguir el paciente.
Ahora bien, esta Corte ha reconocido la posibilidad de ordenar el suministro de servicios, atenciones e insumos incluidos en el PBS, en eventos en los que no se cuente con la prescripción médica correspondiente. Al respecto, la Sentencia SU-508 de 202 determinó que se concederán los medicamentos o servicios cuando:
(i) existen pruebas en el expediente que demuestran con un alto grado de certeza que el insumo requerido es necesario para evitar una afectación al derecho a la salud del paciente. Sin embargo, ello está supeditado a la ratificación posterior del servicio por parte del profesional de la salud correspondiente.
(ii) exista duda sobre la necesidad de proveer lo solicitado, por lo que debe analizarse si se evidencia un indicio razonable sobre la vulneración del derecho a la salud del paciente. En consecuencia, se debe ordenar a la EPS que a través de sus médicos adscritos determine si el paciente requiere o no el servicio solicitado. Tal determinación la puede adoptar el juez de tutela al amparar el derecho a la salud en su faceta de diagnóstico.
Reglas jurisprudenciales sobre el suministro de medicamentos. Una de las facetas que integran el derecho fundamental a la salud es el suministro de medicamentos ordenados por el médico tratante al paciente que los requiere para el tratamiento de sus patologías.
La Corte Constitucional ha reconocido que el suministro de medicamentos constituye una de las principales obligaciones de las EPS en relación con la garantía del derecho a la salud. Para el efecto aquellas están obligadas a observar los principios de oportunidad y eficienci. Sobre esto último, la Sentencia T-460 de 2012 determinó que la prestación eficiente en salud:
“[…] implica que los trámites administrativos a los que está sujeto el paciente sean razonables, no demoren excesivamente el acceso y no impongan al interesado una carga que no le corresponde asumir; lo cual incluye por ejemplo, el acceso a los medicamentos en las IPS correspondientes a los domicilios de los usuarios, la agilización en los trámites de traslado entre IPS para la continuación de los tratamientos médicos de los pacientes, la disposición diligente de los servicios en las diferentes IPS, entre muchos otros.
En este orden de ideas, esta Corte reitera que la dilación injustificada en el suministro de medicamentos, por lo general, implica que el tratamiento ordenado al paciente se suspenda o no se inicie de manera oportuna y, en esa medida, se vulnera el derecho a la salud y se pone en riesgo la integridad personal, la dignidad humana y la vida de aque. Por ello, la entrega tardía o no oportuna de medicinas desconoce los principios de integralida y continuida en la prestación del servicio de salud.
En adición a lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha determinado que las EPS deben garantizar la entrega de los medicamentos dentro del municipio de domicilio del usuario y evitar los desplazamientos a otros municipios. Sobre el particular, la Corte ha sostenido que:
una entidad prestadora del servicio de salud desconoce los principios de accesibilidad e integralidad y, por lo tanto, vulnera el derecho a la salud de sus usuarios cuando no toma medidas para asegurar el acceso a los medicamentos prescritos en el municipio donde reside el paciente y demanda su traslado a otro lugar para recibir los fármacos, pues tal exigencia puede generar una barrera administrativa injustificada; especialmente, cuando la persona enfrenta restricciones económicas o de salud para desplazarse.
Bajo esta perspectiva, los derechos de los usuarios se vulneran cuando existen obstáculos o barreras injustificadas que impiden al paciente acceder a los servicios de salud o al suministro de los medicamentos de manera oportun. Al respecto, la jurisprudencia ha sostenido que:
“[…]las entidades promotoras de salud no sólo tienen la obligación de garantizar la entrega oportuna y eficiente de los medicamentos que requiere el paciente, sino también la de adoptar medidas especiales cuando se presentan barreras injustificadas que impidan su acceso, ya sea por circunstancias físicas o económicas, más allá de las cargas soportables que se exigen a los usuarios del sistema.
Las reglas sobre cuotas moderadoras y copagos en servicios de salu
El artículo 187 de la Ley 100 de 1993 establece que los afiliados y beneficiarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud están sujetos a pagos compartidohttps://minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/VP/DOA/copagos-cuotas-moderadoras-recuperacion.pdf, cuotas moderadora y deducibles. Para los afiliados cotizantes, tales pagos se aplicarán con el propósito exclusivo de racionalizar el uso de los servicios del sistema. A su vez, y desde la perspectiva de los beneficiarios, los pagos mencionados tienen como propósito complementar la financiación del PBS.
El Decreto 1652 de 2022 derogó en gran parte el Acuerdo 260 de 2004 del expedido por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, el cual precisaba el objeto, principios y servicios sujetos al cobro de cuotas moderadoras y los excluidos del cobro de copagos en el Sistema General de Seguridad Social en Salu. Dicho decreto determinó los servicios sujetos y exceptuados del cobro de copagos y/o cuotas moderadora.
Puntualmente sobre la formulación de medicamentos, el artículo 2.10.4.5 de esa normativa establece que la fórmula de medicamentos para tratamientos ambulatorios es uno de los servicios sujetos a cuota moderadora y se cobrará por la totalidad de la orden expedida en una misma consulta, independientemente del número de ítems incluidos.
Ahora bien, por un lado, la excepción de copagos a servicios médicos obedece “(i) al tipo de enfermedad que padezca el beneficiario del sistema, ya sea catastrófica o ruinosa, por la forma de atención, (ii) o si se trata de una urgencia o (iii) a raíz de un programa de control en atención de enfermedades transmisibles o en servicios de promoción y prevención. Frente a cada caso concreto deberán verificarse estos criterios.
Por otro lado, la exoneración de cuotas moderadoras de ciertos servicios se justifica en cuatro circunstancias: (i) cuando se trata de afiliados al régimen subsidiado; (ii) para afiliados al régimen contributivo que cuentan con diagnósticos de tratamientos integrales o priorizados por su impacto en el Sistema General de Seguridad Social en Salu; (iii) en intervenciones individuales de las RIAS (Rutas Integrales de Atención en Salud); y (iv) en la atención de enfermedades transmisibles de interés en salud públic.
Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha determinado que el cobro de las cuotas moderadoras y de los copagos no puede constituirse en una barrera de acceso a la prestación del derecho fundamental a la salu. En la Sentencia C-542 de 1998, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada del artículo 187 de la Ley 100 de 1993 bajo el entendido de que “si el usuario del servicio no dispone de los recursos económicos para cancelar las cuotas moderadoras o controvierte la validez de su exigencia, el Sistema y sus funcionarios no le pueden negar la prestación íntegra y adecuada de los servicios médicos, hospitalarios, quirúrgicos, asistenciales y de medicamentos que requiera, sin perjuicio de los cobros posteriores con arreglo a las normas vigentes.
En ese sentido, esta Corporación ha señalado que es posible exonerar a una persona de las cuotas moderadoras cuando:
“(i) Necesite un servicio médico y carezca de la capacidad económica para asumir el valor de la cuota moderadora. En este caso la entidad encargada deberá asegurar al paciente la atención en salud y asumir el 100% del valor correspondiente.
(ii) Requiera un servicio médico y tenga la capacidad económica para asumirlo, pero se halle en dificultad de hacer la erogación correspondiente antes de la prestación del servicio. En este caso, la EPS deberá garantizar la atención, y brindar oportunidades y formas de pago de la cuota moderadora.
(iii) Fue diagnosticada con una enfermedad de alto costo o esté sometida a las prescripciones regulares de un programa especial de atención integral para patologías específicas, casos en los cuales se encuentra legalmente eximida del cubrimiento de la erogación económica.
Sobre la falta de capacidad económica para asumir el valor de la cuota moderadora, recientemente, la Corte Constitucional sostuvo que existe una presunción de incapacidad económica para las personas que pertenecen a los niveles 1 y 2 del SISBÉN, por cuanto hacen parte de la población más pobre y vulnerable de Colombia. Sin perjuicio de lo anterior, también ha resaltado que el acceso al servicio de salud no puede condicionarse a la clasificación técnica del SISBÉN cuando está en riesgo la vida o la integridad de la person.
En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que el examen de la capacidad económica debe hacerse a partir del criterio de “gastos soportables, según el cual, no debe evaluarse la capacidad económica en abstracto, sino tomar en cuenta la situación concreta del sujeto, en aplicación del principio de proporcionalidad. Tal criterio permite valorar casos “donde una persona afiliada al régimen contributivo, a pesar de contar con cierto tipo de recursos, puede ver afectados otros derechos si destina un porcentaje apreciable de sus ingresos a la satisfacción de un gasto médico […].
La Corte Constitucional también ha precisado que la evaluación de la capacidad económica para la exoneración de copagos o cuotas moderadoras debe incluir la situación del usuario y de su familia. Sobre el punto, la jurisprudencia ha sostenido que “[…] hay lugar a la exención de dicho pago cuando se comprueba que el usuario del servicio de salud o su familia no cuentan con recursos económicos suficientes para asumir las cuotas moderadoras, copagos o cuotas de recuperación según al régimen que se encuentre afiliado.
Ahora bien, la Corte ha analizado acciones de tutela interpuestas por personas que cumplen condiciones para ser considerados sujetos de especial protección constitucional. Por ejemplo, en la Sentencia T-234 de 2024, la Sala Segunda de Revisión analizó el caso de una joven de 23 años, con discapacidad física y cognitiva del 86,20%. Se trataba entonces de un sujeto de esta naturaleza y cuyo diagnóstico, según la normativa en salu, estaba exceptuado del cobro de copagos o cuotas moderadoras.
Al respecto, la Sala precisa que la condición de sujeto de especial protección constitucional no conlleva, por sí sola, la exoneración inmediata del cobro de cuotas moderadoras, pero sí adquiere particular relevancia al momento de analizar la capacidad económica de la persona y de su familia.
Como se explicará enseguida (§55-57), los adultos mayores son titulares del derecho a la protección social. Este derecho “garantiza que las personas mayores que se encuentran en situación de vulnerabilidad y no puedan satisfacer sus necesidades básicas por sus propios medios, tengan acceso a un sistema integral de subsidios, auxilios y cuidados que “provea la protección y promoción de la salud, cobertura de servicios sociales, seguridad alimentaria y nutricional, agua, vestuario y vivienda. Por lo tanto, resulta necesario garantizar ese acceso a los servicios a la salud en situaciones en las que se exige el pago de copagos u cuotas moderadoras de los adultos mayores que se encuentren en vulnerabilidad por su situación económica precaria.
En definitiva, la cancelación de copagos y cuotas moderadoras son exigencias legales tendientes a una adecuada racionalización de los recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud. Excepcionalmente, es posible exonerar su pago frente a enfermedades catastróficas o ruinosas, urgencias, enfermedades trasmisibles o servicios de promoción y prevención que sean incluidos expresamente en la normativa sobre el servicio de salud. Asimismo, jurisprudencialmente se ha reconocido que también procede la exoneración por falta de capacidad económica del usuario y su calidad de sujeto de especial protección constitucional, ello con la finalidad de cubrir contingencias sin que se afecten los derechos fundamentales a la salud y al mínimo vital de los afiliados y beneficiario.
Los adultos mayores como sujetos de especial protección constituciona
Las personas adultas mayores han sido reconocidas jurisprudencialmente como sujetos de especial protección constitucional. En particular, los pronunciamientos de esta Corporación consideran la especial vulnerabilidad de las personas mayores. Esto por cuenta de “(…) los constantes cambios que, por el paso del tiempo, podrían representar dificultades para ejercer sus derechos fundamentales y continuar con sus actividades en sociedad de la misma manera. Ello no significa que sean incapaces de ejercer sus derechos, sino por el contrario, con esta apreciación se busca reconocer los cambios que trae consigo el paso del tiempo en el cuerpo humano y las mayores cargas que implican para el ejercicio de los derechos y el desarrollo de la vida activa en socieda.
Ahora bien, la jurisprudencia constitucional y las disposiciones del ordenamiento jurídico han distinguido entre una persona adulta mayor y una persona de la “tercera edad”. La primera es aplicable a personas con 60 años o más; la segunda aplica a las personas que ha superado la expectativa de vida certificada por el DAN.
En el ámbito de protección de derecho a la salud de los adultos mayores, el “Estado tiene el deber de garantizarles la atención integral en salud y ante un hecho de autoridad o de una entidad prestadora de los servicios de salud que desconozca este deber de protección especial la tutela es procedente.
En este contexto, y en tanto sujetos de especial protección constitucional, la Corte ha reconocido el derecho a la protección o asistencia social, cuyos titulares son, como se dijo, los adultos mayores. Aunque este derecho no tiene fundamento legal, sí tiene sustento en mandatos constitucionales tales como “(i) el derecho al mínimo vital, (ii) el mandato de especial protección a los adultos mayores en situación de vulnerabilidad, derivado de la dimensión material del principio de igualdad (art. 13.3 de la CP) y (iii) el principio de solidaridad (arts. 1 y 46 de la CP).
El contenido del derecho implica que “al Estado le corresponde garantizar unas condiciones mínimas de vida digna a todas las personas, y para ello debe prestar asistencia y protección a quienes se encuentren en circunstancias de inferioridad, bien de manera indirecta, a través de la inversión en el gasto social, o bien de manera directa, adoptando medidas en favor de aquellas personas que, por razones económicas, físicas o mentales, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta.
Para la Sala, el balance de estas reglas implica que en casos en los que se debate la capacidad económica para el pago de cuotas moderadoras o copagos respecto de sujetos de especial protección constitucional, el análisis de dicha capacidad se debe centrar en sus condiciones propias, sin perjuicio de considerar si su red de apoyo tiene capacidad económica. Lo anterior porque, cuando el actor es un sujeto de especial protección constitucional, esto es, una persona que el propio Estado debe amparar debido a sus particulares condiciones de vulnerabilidad o debilidad manifiesta, y que le impiden garantizar por sí mismo su mínimo vital, las autoridades tienen el deber de brindar una atención reforzada para la garantía efectiva de sus derechos fundamentales.
CASO CONCRETO
A continuación, la Sala Segunda de Revisión procede a resolver los problemas jurídicos planteados (§25).
Sobre el cobro de cuotas moderadoras y copagos para el suministro de los medicamentos requeridos por el accionante
En la acción de tutela Mauricio afirmó que en múltiples ocasiones la EPS le ha exigido copagos para la entrega de medicamentos, a pesar de que no cuenta con recursos económicos para cubrir esos costos (§1 a 3). Sin embargo, esta Sala de Revisión advierte que, como se expuso (§40), el Decreto 1652 de 2022 establece que se aplicará cuota moderadora a las fórmulas médicas de tratamientos ambulatorios en el régimen contributivo. Ello implica que para el presente caso se debe analizar si hubo un cobro sobre cuota moderadora y no de copago como lo manifestó el accionante.
Hechos probados. En el expediente está probado que: (i) el accionante tiene actualmente 73 año; (ii) está clasificado en SISBEN A2, que corresponde a nivel de pobreza extrem; (iii) se encuentra afiliado a la EPS, en el régimen contributivo, como beneficiario desde el 1 de diciembre de 201.
Citas médicas. En el expediente está probado que el accionante fue atendido en tres oportunidades por un médico especialista en cardiología en cita de control (§5 y 13). Las citas y los medicamentos prescritos se exponen a continuación:
Tabla 7. Citas médicas de cardiología del accionante
| Fecha de cita | Diagnóstico | Medicamento formulado |
| 6 de febrero de 2024 | I48X fibrilación y aleteo auricular con antecedente de marcapasos, I495 síndrome del seno enfermo y I10X hipertensión esencial (primaria) | 3 medicamentos para un tratamiento de 3 meses: M-00162 Carvedilol 6.25 mg, 180 tabletas; M-01007 Telmisartán 80 mg, 90 tabletas y M-00994 Rivaroxabán 20 mg, 90 comprimidos (§5). |
| 4 de agosto de 2024 | Z950 presencia de marcapaso cardíaco | 2 medicamentos para un tratamiento de 3 meses: Carvedilol de 6.25 mg, 180 tabletas y Rivaroxabán de 20 mg, 90 tabletas (§13). |
| 17 de enero de 2025 | I48X fibrilación y aleteo auricular, I495 síndrome del seno enfermo con antecedente de marcapaso y I10X hipertensión esencial (primaria). | 2 medicamentos para un tratamiento de 3 meses: Telmisartán de 40 mg, 90 tabletas, 1 cada 24 horas; y Bisoprolol de 5 mg, 90 tabletas, 1 cada 24 horas (§13). |
De acuerdo con lo anterior, la Sala estudiará si era procedente o no el cobro de cuota moderadora respecto de los medicamentos formulados. Para el efecto, la Sala utilizará los criterios explicados en esta providencia (§42 a 51).
Criterio de exoneración según el tipo de diagnóstico o atención médica. De conformidad con lo establecido en el Decreto 1652 de 2022, uno de los criterios para tener en cuenta la exoneración de cuota moderadora es el tipo de diagnóstico o atención médica respecto del cual se exigen esos cobros (§42).
En la siguiente tabla se detalla si los medicamentos formulados estaban exceptuados de cuota moderadora, en virtud del tipo de diagnóstico.
Tabla 8. Medicamentos formulados exceptuados de cuota moderadora
| Medicamento | Diagnóstico por tratar | Reglas del Decreto 1652 de 202 |
| Carvedilo | Hipertensión arteria | Medicamento exceptuado de la cuota moderadora por el diagnóstico médico |
| Rivaroxabá | Trombosis venosa profunda y la embolia pulmonar en los adultos | Medicamento no exceptuado de cuota moderadora por el diagnóstico médico |
| Telmisartá | Hipertensión arterial | Medicamento exceptuado de la cuota moderadora porque el diagnóstico a tratar está exceptuado |
| Bisoprolol | Hipertensión arterial | Medicamento exceptuado de la cuota moderadora por el diagnóstico médico |
Criterio de exoneración por falta de capacidad económica. Sin embargo, esta Corporación ha reconocido que, a pesar de la exigencia de cuota moderadora respecto de un servicio o atención en salud, es procedente excepcionalmente exonerar el pago de ese tipo de cobro en casos en los que la persona no tiene la capacidad económica para sufragarlo o se trata de un sujeto de especial protección constitucional (§43 a 51).
En esta línea, para la Sala es importante precisar que el análisis de la capacidad económica, si bien en principio debe considerar las condiciones del paciente y de su familia, en casos de sujetos de especial protección constitucional, el asunto presenta particularidades. Lo anterior porque la situación implica garantizar el acceso a los distintos servicios de salud en condiciones de igualdad y dignidad en tanto titulares del derecho a la asistencia social. Si un sujeto de especial protección constitucional no está en la capacidad económica propia de incurrir en gastos médicos como las cuotas moderadoras o copagos y ello pone en riesgo su mínimo vital, no es procedente exigírsele dicho cobro, pues este impacta directamente en su dignidad humana. El Estado y la sociedad en virtud del principio de solidarida, que fundamenta el derecho a la asistencia social, deben garantizar el acceso a los servicios de salud de las personas sujetos de especial protección constitucional, en casos en los cuales se acredite que efectivamente carecen de capacidad económica propia para soportar dicho gasto adicional o que no cuentan con ingreso alguno.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala observa que está acreditado que Mauricio, quien vive solo, no tiene ingresos económicos propios ni pensión, está clasificado en SISBEN A2, en pobreza extrema (§2), y sus únicos ingresos mensuales son los derivados de la ayuda económica que le aporta su hijo y que corresponden a la suma $1.200.000 pesos mensuales (§14). Si bien figura como beneficiario en el régimen contributivo y se observa que el IBC promedio de su hijo es de $8.715.684 -grupo c-, el actor no es el titular de la afiliación. El actor afirmó que sus gastos son equivalentes al ingreso que recibe de su hijo, cuestión que no fue controvertida por el accionado o los vinculados al proceso, por lo que la Sala tiene como cierta dicha afirmación. Para la Sala está probado que el actor no percibe ingresos propios y que su situación económica es ciertamente precaria.
Con todo, la ayuda económica del hijo al accionante es contingente, pues no existe certeza sobre su permanencia en el tiempo. Como lo manifestó el accionante, no se tiene conocimiento de la naturaleza de la labor del hijo y, en consecuencia, no es claro si su situación económica es estable o no. Tampoco es claro si el hijo reside en el mismo municipio que el accionante, si los ingresos y gastos mensuales en los que incurre el hijo son constantes y no está sujetos a variaciones, además de que no existe certeza sobre los gatos en los que incurre para mantener a su familia.
En el proceso está probado que la cuota moderadora que eventualmente le correspondería asumir al accionante por el medicamento Rivaroxabán 20 mg es de 50.317,82 pesos para el 2025 (§8). Este valor, como se explicó (§40), se exigiría cada vez que se le formulara el medicamento. Además, consultado el valor comercial de una caja de 30 tabletas de 20 mg del medicamento, su costo está entre 120.000 y 135.000 peso. Así, tanto el valor de la cuota moderadora como el del medicamento, si le tocara comprarlo directamente, impondría un gasto desproporcionado al accionante, pues no cuenta con recursos propios y la ayuda de su hijo es contingente.
Todo lo anterior podría impactar directamente en el derecho a la salud del accionante, y ciertamente ponerlo en riesgo, pues el medicamento Rivaroxabán sirve para tratar la fibrilación auricular, la trombosis venosa profunda y la embolia pulmonar en los adultos (§64).
El análisis de estos factores implica que el accionante no está en la capacidad económica de sufragar los gastos de cuota moderadora de los medicamentos prescritos y su exigencia es una carga desproporcionada. El sustento económico que le brinda su hijo no implica la existencia de ingresos propios del accionante, quien además debe costear sus necesidades y las de su familia (§9).
Como el accionante no tiene la capacidad económica para soportar los pagos requeridos y dada su calidad de sujeto de especial protección constitucional, titular del derecho a la asistencia social, por ser un adulto mayor de 73 años (§1 y 51) y por encontrarse en una situación de pobreza extrem y con unos diagnósticos cardiacos considerables como ser paciente con marcapasos, hipertensión esencial y síndrome del seno enfermo (§61), es procedente la exoneración del cobro de la cuota moderadora respecto del medicamento Rivaroxabán.
Igualmente, el accionante alegó que se le cobro copago por la entrega de los medicamentos formulados. Como se precisó, en rigor corresponde analizar este asunto a la luz de la figura de la cuota moderadora (§2 y 59). Como también se explicó, la cuota moderadora se cobra por la totalidad de la fórmula médica y no por cada uno de los medicamentos (§40); ello tiene como resultado que se le exigió el pago de ese concepto por la totalidad de cada fórmula médica.
Esta conclusión se infiere de (i) lo afirmado por el accionante en la acción de tutela y en la respuesta en sede de revisión y (ii) porque la EPS accionada, la IPS y la gestora farmacéutica vinculadas no controvirtieron la afirmación del accionante de habérsele cobrado por concepto de cuota moderadora para la entrega de los medicamentos formulados. Incluso, (iii) el actor manifestó que sufragó ese gasto para obtener los medicamentos (§14). De esa manera se concluye que se le exigió al accionante el pago de cuota moderadora en cada oportunidad en que se presentaron las 3 fórmulas médicas prescritas.
Conclusión. De acuerdo con lo anterior, no era procedente el cobro de cuota moderadora en ninguna de las 3 fórmulas médicas prescritas al accionante porque, por un lado, los medicamentos Carvedilol 6.25 mg, Telmisartán 80 mg y Bisoprolol 5 mg se encuentran exonerados por el tipo de diagnóstico. Por otro lado, el medicamento Rivaroxabán se encuentra exceptuado por el criterio de falta de capacidad económica para sufragar esos gastos.
En consecuencia, la Sala de Revisión concluye que la EPS y Farmacia vulneraron el derecho a la salud del accionante por exigir el cobro de cuota moderadora a las fórmulas médicas del 6 de febrero de 2024, 4 de agosto de 2024 y 17 de enero de 2025 y condicionar la entrega de los medicamentos al pago de ese concepto en las oportunidades en que fueron requeridos.
Sobre el suministro oportuno de los medicamentos requeridos por el accionante
El accionante manifestó que en varias oportunidades no le entregaron los medicamentos requeridos y que el desplazamiento constante para solicitarlos, las largas filas y la no entrega de medicamentos, pone en grave riesgo su vida y salud (§4).
En la respuesta al auto de pruebas en sede de revisión, Mauricio precisó que hace 12 meses no le suministran el medicamento “Rivaroxaban-Xarelto de Bayer por 20mg”. Además, sostuvo que hace 6 meses no le suministran el medicamento Carvedilol de 6.25 mg y que la respuesta de “la entidad” es que se encuentra agotado. De otro lado, comentó que habitualmente tarda 50 minutos caminando desde el sitio que reside hasta el “dispensario” y que “le toca esperar” hasta otra hora para que le realicen la entrega de los medicamentos (§14). Está probado que el accionante reside en el municipio de Socorro, Santander, y que el desplazamiento desde el sitio de residencia hasta el lugar en el que se entregan los medicamento se realiza dentro del perímetro urbano de ese municipi.
A partir de lo anterior, la Sala observa que, aparentemente desde finales de julio de 2024 no se le entrega al actor el medicamento Rivaroxabán 20 mg. Tampoco se le ha hecho entrega del medicamento Carvedilol 6.25 mg desde finales de enero de 2025. Lo anterior, teniendo como fecha base el 25 de julio de 2025, momento en el que el accionante respondió el informe que le requirió la Corte (§14).
Para inicios de agosto de 2024, se encontraba vigente la orden médica del 4 de ese mismo mes, que incluía el medicamento Rivaroxabán 20 mg (§61 y 64). Además, el accionante alegó que realizó el pago de la cuota moderadora pero que la entrega fue incompleta (§14). En esa medida, se debe determinar si la entrega de ese medicamento ocurrió de forma completa o no.
Sobre el alegado desabastecimiento de medicamentos. En primer lugar, está probado que los medicamentos formulados al accionante no se encuentran desabastecidos. Sobre la falta de disponibilidad de los medicamentos Rivaroxabán y Carvedilol, la Superintendencia Nacional de Salud y el INVIMA informaron que solamente hasta mayo de 2025 el principio activo de Carvedilol en la concentración de 6.25 mg se encontró en riesgo de desabastecimiento. Por el contrario, antes de esa fecha, los listados del INVIMA no registraban desabastecimiento o riesgo desabastecimiento de ese medicamento (§14).
Entrega incompleta del medicamento Rivaroxabán. En segundo lugar, Farmacia,en la respuesta en sede de revisión (§17 a 19), no precisó o aclaró si la entrega de Rivaroxabán fue incompleta en el momento en que lo solicitó el accionante. Además, manifestó que el medicamento Rivaroxabán 20 mg se encuentra disponible y que procedería a entregar el fármaco al accionante entre los días 20 y 26 de agosto de 2025. Por ese motivo se infiere que la entrega de ese medicamento fue incompleta y no se expuso justificación alguna para para dicha entrega parcial.
Sobre la entrega del medicamento Carvedilol. En tercer lugar, en lo que respecta al medicamento Carvedilol 6.25 mg, esta Sala constata que no existe una vulneración en la entrega del mismo, en razón a que a finales de enero e inicio de febrero de 2025, estaba vigente la orden médica del 17 de enero de 2025, la cual no incluyó dicho medicamento (§61). Así las cosas, no resultaba exigible su entrega sin prescripción médica.
Sobre la entrega de los medicamentos Telmisartán y Bisoprolol. En cuarto lugar, esta Sala considera que no existe vulneración derivada de la supuesta falta de entrega de los medicamentos Telmisartán y Bisoprolol porque (i) el accionante no alegó un incumplimiento en la entrega de dichos medicamentos; (ii) no existen indicios o pruebas que indiquen dicho incumplimiento; y (iii) no hay alerta del INVIMA de riesgo o desabastecimiento de esos fármacos.
No obstante, es importante resaltar que el riesgo de desabastecimiento de Carvedilol de 6.25 mg es actual, lo cual amerita especial atención de la EPS y de Farmacia para garantizar, gestionar y suministrar ese medicamento en caso de que se formule a futuro al accionante. Por ese motivo se advertirá a dichas entidades en ese sentido.
Sobre la entrega a domicilio de los medicamentos. Por último, el accionante solicitó la entrega de los medicamentos en su domicilio, pues el desplazamiento para acceder a ellos y las largas filas que debe soportar, junto con su estado de salud y edad, ponen en riesgo su vida.
Con relación a la entrega a domicilio de medicamentos, el artículo 131 del Decreto Ley 019 de 201 establece que en el evento excepcional en que la entrega de medicamentos no pueda hacerse de forma completa en el momento que se reclamen, se debe disponer de un mecanismo para que en un lapso no mayor a 48 horas se coordine y garantice su entrega en el lugar de residencia o trabajo, si el afiliado así lo autoriz. En lo que se refiere a los medicamentos Carvedilol, Telmisartán y Bisoprolol no se acreditó una entrega incompleta de los mismos, por lo que no resulta procedente la entrega a domicilio de aquellos.
Ese mismo artículo precisa que ese deber de entrega completa y excepcional a domicilio le corresponde a la EPS respectiva. No obstante, dentro de las funciones que tienen las gestoras farmacéuticas está la de adquirir, recepcionar y almacenar, distribuir y dispensar medicamentos (§22); de esa forma la EPS y Farmacia son corresponsables de dicha entrega oportuna y completa de los medicamentos formulados a los usuarios; y en caso excepcional de la entrega de los mismos al domicilio si así ellos lo autorizan.
Ahora bien, en el caso concreto se acreditó la entrega incompleta del medicamento Rivaroxabán (§83). Por ese motivo, EPS y Farmacia debieron proceder a remitir las cantidades completas de ese medicamento al accionante en las 48 horas posteriores a la entrega parcial, e incluso suministrarlas a domicilio, dado el caso que el usuario así lo considerara procedente.
Conclusión. Así las cosas, esta Sala de Revisión concluye que la EPS y Farmacia vulneraron el derecho a la salud por no realizar la entrega completa y oportuna del medicamento Rivaroxabán al accionante y por omitir la remisión de las dosis faltantes requeridas. De esa forma ordenará a esas entidades que garanticen el suministro completo de ese medicamento, lo cual puede implicar la entrega en su lugar de domicilio, si el accionante así lo considera adecuado.
Remedios y órdenes a proferir
Conforme lo expuesto, la Sala revocará la sentencia de instancia proferida el 6 de marzo de 2025 por el Juzgado 002 Promiscuo Municipal de Socorro. En su lugar, amparará el derecho a la salud de Mauricio. En consecuencia, ordenará a la EPS y a Farmacia que garanticen y suministren los medicamentos formulados al accionante, sin condicionar su entrega al pago de cuota moderadora, pues se trata de diagnósticos en los que no corresponde su exigencia y porque el accionante no cuenta con la capacidad económica para soportarlos. Por otro lado, se ordenará a las mismas entidades que suministren de forma completa el medicamento Rivaroxabán al accionante, lo cual puede implicar la entrega en su lugar de domicilio si el accionante así lo considera adecuado.
Finalmente, se les instará para que en lo sucesivo se abstengan de imponer barreras para la entrega de medicamentos prescritos en relación con el requerimiento sobre cuotas moderadoras o copagos. Además, que prevean y garanticen a los usuarios la entrega de medicamentos, como el Carvedilol, que encuentra en riesgo actual de desabastecimiento.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR la sentencia de instancia proferida el 6 de marzo de 2025 por el Juzgado 002 Promiscuo Municipal de Socorro y, en su lugar, AMPARAR el derecho a la salud de Mauricio.
SEGUNDO. ORDENAR a la EPS que exonere en lo sucesivo a Mauricio del cobro de cuotas moderadoras de las fórmulas médicas que le sean prescritas y que incluyan los medicamentos Carvedilol, Rivaroxabán, Telmisartán y Bisoprolol, de conformidad con las razones contenidas en esta providencia.
TERCERO. ORDENAR a la EPS y a Farmacia que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de esta providencia, suministren de forma completa el medicamento Rivaroxabán al accionante. El suministro implica la entrega del medicamento en el lugar de domicilio del paciente, si el accionante así lo considera adecuado.
CUARTO. INSTAR a la EPS y a Farmacia para que en lo sucesivo se abstengan de imponer barreras para la entrega de medicamentos prescritos en relación con el requerimiento sobre cuotas moderadoras cuando es procedente la exoneración de los mismos, de conformidad con las razones contenidas en esta providencia. Además, que prevean y garanticen a los usuarios la entrega de medicamentos, como el Carvedilol, que se encuentra en riesgo actual de desabastecimiento.
QUINTO. LIBRAR, por la Secretaría General de la Corte Constitucional, la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
