REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Primera de Revisión

SENTENCIA T-511 DE 2025

Referencia: Expediente T-11.209.012.

Asunto: Acción de tutela interpuesta por Gabriela Paola López Urbano en contra de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia.

Tema: Debido proceso migratorio y cancelación de Permiso por Protección Temporal.

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo.

Bogotá, D. C., 12 de diciembre de 2025.

La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por las magistradas Natalia Ángel Cabo, quien la preside, y Lina Marcela Escobar Martínez, y por el magistrado Juan Carlos Cortés González, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y en los artículos 32 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente:

SENTENCIA.

Esta decisión se adopta dentro del trámite de revisión de la sentencia adoptada el 9 de mayo de 2025, en única instancia, por el Juzgado 006 Penal del Circuito Especializado de Medellín, en el trámite de la acción de tutela interpuesta por Gabriela Paola López Urbano en contra de Unidad Administrativa Especial Migración Colombia.

La Sala Séptima de Selección de Tutelas eligió el expediente T-11.209.012 para su revisión[1] y lo asignó por sorteo a la magistrada ponente, quien preside la Sala Primera de Revisión.

Síntesis de la decisión

En el marco de los procesos sancionatorios de carácter migratorio, Migración Colombia está obligada a informar, desde el inicio del procedimiento administrativo, las posibles sanciones a las que puede verse expuesto el migrante venezolano, en especial la eventual cancelación del PPT. Además, su competencia sancionatoria se encuentra limitada a la ejecutoria de la decisión que pone fin al proceso, con el fin de garantizar el respeto del derecho fundamental al debido proceso y, en particular, los derechos de defensa y a no ser sancionado dos veces por los mismos hechos. A su vez, le está vedado a Migración Colombia actuar sin el sustento de un acto administrativo motivado o, en caso de existir este, cuando aún no es oponible al administrado.

En este caso, la Sala Primera de Revisión de la Corte conoció la acción de tutela presentada por una ciudadana venezolana a quien se le canceló su PPT después de que la autoridad migratoria le impusiera una sanción económica, tras considerar que había salido del país de manera irregular. Para resolver el caso, la Corte reiteró la relevancia del PPT como instrumento que garantiza el goce efectivo de los derechos fundamentales de la población migrante venezolana. Asimismo, reafirmó los estándares jurisprudenciales del debido proceso sancionatorio en materia migratoria, entre los cuales se encuentra la obligación de Migración Colombia de informar con claridad las posibles sanciones aplicables dentro del procedimiento administrativo, así como la de motivar y notificar debidamente sus actuaciones. Finalmente, destacó las consecuencias jurídicas derivadas de la firmeza del acto administrativo que pone fin al proceso sancionatorio y su relación con la prohibición de imponer una doble sanción por los mismos hechos.

Con base en los anteriores elementos, la Corte resolvió el caso concreto y concluyó que Migración Colombia vulneró los derechos fundamentales de la accionante. En efecto, constató que la autoridad no cumplió con su deber de informar, desde el inicio de la actuación administrativa, el riesgo de cancelación del PPT y, adicionalmente, adoptó dicha decisión después de la ejecutoria del acto que puso fin al proceso sancionatorio, en contravía de la prohibición de imponer doble sanción por los mismos hechos. Además, dicha actuación resultó arbitraria pues no fue motivada y notificada en debida forma. Por lo tanto, la Corte ordenó dejar sin efectos la resolución que dispuso la cancelación del PPT y, en consecuencia, dispuso su devolución.

ANTECEDENTES

El 29 de abril de 2025, Gabriela Paola López, en nombre propio, presentó acción de tutela contra la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia (en adelante Migración Colombia), con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, trabajo, mínimo vital y a la dignidad humana, al considerar que estos fueron vulnerados por Migración Colombia al decidir la cancelación de su Permiso por Protección Temporal (PPT).

Hechos y pretensiones

La accionante, migrante de nacionalidad venezolana, manifestó que llegó a Colombia en febrero de 2022. En junio de ese mismo año Migración Colombia le dio un PPT en el municipio de Bello, Antioquia. Adicionalmente, remitió un certificado de la empresa para la cual trabajaba bajo la modalidad de prestación de servicios, así como la certificación de los aportes al Sistema Integral de Seguridad Social.

Posteriormente, el 15 de marzo de 2024, Gabriela López viajó a Cúcuta en autobús con el fin de trasladarse a Venezuela para tramitar la expedición de su pasaporte, trámite que no había sido posible en el consulado venezolano en Medellín. La accionante señaló que llegó a Cúcuta el 16 de marzo en horas de la mañana y tomó una conexión con la empresa Expresos Occidente para ser trasladada a la ciudad de San Cristóbal, en Venezuela, en un carro particular. El cruce de la frontera se efectuó por el Puente Internacional Atanasio Girardot[2], donde manifestó no haber encontrado ningún puesto migratorio y relató que únicamente fue detenida por oficiales de la INTERPOL, quienes le solicitaron la cédula de identidad venezolana para verificar sus antecedentes.

Después de obtener el pasaporte venezolano, el 2 de abril de 2024 tomó un vuelo desde la ciudad de Caracas con destino a Medellín. A su arribo, en el control migratorio, la accionante manifestó que uno de los oficiales le preguntó sobre su forma de salida del país. Tras narrar su viaje por tierra, señaló que desconocía la obligación de sellar la salida, dado que no contaba con pasaporte y no sabía que debía hacerlo con el PPT. El oficial de migración le informó que, por no haber sellado su salida, se le impondría una sanción administrativa o la cancelación del PPT. Por lo cual, se le entregó una notificación para presentarse en las oficinas de Migración en Medellín.

El 10 de abril de 2024 acudió a las oficinas de Migración en Medellín, donde se abrió su caso. La señora López señaló que en esa oportunidad se le informó que, por la corta duración de su salida del país, únicamente se le impondría una sanción administrativa consistente en una multa de $1.820.000. También se le indicó que podía solicitar el pago a plazos. Como en dicho momento no contaba con el dinero para cubrir la multa, el 21 de noviembre siguiente acudió de nuevo a las oficinas de Migración Colombia y propuso un acuerdo de pago. El 9 de diciembre de 2024, por medio de correo electrónico, se le notificó la aceptación del acuerdo. Después de enviar el último comprobante de pago, solicitó un paz y salvo, pero la entidad respondió que no expedía ese documento y que, en su lugar, se emitía un auto de archivo del proceso coactivo una vez verificado el pago total.

El 10 de abril de 2025 formuló una petición a Migración Colombia, en la cual solicitó la entrega del auto de archivo y expuso que necesitaba salir del país "y no quería incumplir ninguna norma". Migración Colombia contestó a la solicitud indicando que debía presentarse el 16 de abril siguiente en las oficinas de la entidad. La señora López manifestó que, al acudir a la cita, preguntó por su estatus migratorio, puesto que ya había pagado la totalidad de la deuda. El oficial le indicó que se encontraba a paz y salvo, pero que debía cancelar el PPT por incumplimiento en la omisión del sello, con fundamento en el numeral 2 del artículo 15 del Decreto 216 de 2021. La accionante señaló que nunca se le informó que la cancelación del PPT procedería de manera paralela a la sanción administrativa. Finalmente, indicó que debió entregar inmediatamente su PPT al oficial de Migración, quien le informó que debía salir del país o solicitar una visa especial.

Con fundamento en los anteriores hechos, la accionante solicitó al juez de tutela que se dejara sin efectos la decisión de Migración Colombia que resolvió la cancelación de su PPT, bajo el entendido de que se vulneró su derecho al debido proceso y el principio non bis in idem, pues la omisión del sello en el pasaporte ya había sido sancionada con la multa de carácter pecuniario impuesta mediante la Resolución No. 20247020007836 del 12 de abril de 2024.

Respuesta de las sociedades accionadas y entidades vinculadas

El 30 de abril de 2025, el Juzgado 006 Penal del Circuito Especializado de Medellín, admitió la acción de tutela en contra de Unidad Administrativa Especial Migración Colombia y decidió vincular al proceso a "Migración Colombia – Regional Eje Cafetero y la dependencia de cobro coactivo de la misma entidad". A continuación, se sintetiza la respuesta de la entidad accionada.

Unidad Administrativa Especial Migración Colombia

Migración Colombia solicitó que se negara la acción de tutela. La entidad manifestó que el PPT de la accionante fue cancelado mediante la Resolución No. 20257020008776 del 16 de abril de 2025, en aplicación del numeral 2 del artículo 15 del Decreto 216 de 2021, decisión contra la cual no procedía recurso alguno. En ese sentido, afirmó que la accionante se encontraba en situación migratoria irregular, no obstante, la titularidad de los derechos reconocidos a los extranjeros en el artículo 100 de la Constitución. Adicionalmente, señaló que no era posible acceder a las pretensiones de la señora López, pues la cancelación se originó en el incumplimiento de la normativa migratoria y, en ese sentido, el reconocimiento del PPT implicaría el desconocimiento de las normas legales de la entidad.

Además, la accionada manifestó que, en virtud del Decreto 2591 de 1991 y de la jurisprudencia constitucional, la acción de tutela resulta improcedente por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad, dado que la accionante cuenta con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contemplada en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011.

Decisión objeto de revisión – Primera y única instancia

Mediante sentencia del 9 de mayo de 2025, el Juzgado 006 Penal del Circuito Especializado de Medellín negó por improcedente la acción de tutela. El despacho fundamentó su decisión en que los reproches formulados por la accionante contra la resolución de Migración Colombia debían ser conocidos por su juez natural, es decir, la jurisdicción contencioso administrativa, y que el medio idóneo para estudiar las pretensiones de la señora López era la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Adicionalmente, manifestó que no se probó la configuración de un perjuicio irremediable y aseveró que, según la respuesta dada por Migración Colombia, no se habían desconocido los derechos de la accionante como persona migrante.

Actuaciones en sede de revisión

Mediante auto del 18 de septiembre de 2025, la magistrada sustanciadora ordenó la práctica de pruebas. En primer lugar, indagó sobre la situación actual de la accionante, si aún se encontraba en territorio colombiano, el estado de su situación migratoria, su condición socioeconómica, su afiliación al sistema integral de seguridad social y su situación laboral. En segundo lugar, solicitó el expediente completo del proceso adelantado por Migración Colombia y las copias de las peticiones elevadas por la accionante ante la accionada. En tercer lugar, se solicitó información respecto de los hechos y controles migratorios realizados por Migración Colombia el 16 de marzo de 2024 en el Puente Internacional Atanasio Girardot. Finalmente, ordenó la vinculación del Ministerio de Relaciones Exteriores.

Mediante oficios del 24 y 26 de septiembre de 2025, la señora López, Migración Colombia y el Ministerio de Relaciones Exteriores dieron cumplimiento al requerimiento probatorio. Las respuestas a este requerimiento se resumen en la siguiente tabla y, en todo caso, se hace referencia más detallada a ellas, en lo pertinente, en las consideraciones de esta sentencia:

Tabla 1. Intervenciones en sede de revisión

Interviniente	Resumen
Ministerio de Relaciones Exteriores	La Cancillería manifestó que carece de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto el Ministerio de Relaciones Exteriores no tiene nexo funcional ni competencia material respecto de las actuaciones y pretensiones relacionadas con la expedición, cancelación o control del PPT y demás trámites migratorios, los cuales corresponden de manera exclusiva a Migración Colombia. Adicionalmente, la Cancillería afirmó que no existió vulneración de derechos atribuible a ese Ministerio.
Unidad Administrativa Especial Migración Colombia	Migración Colombia manifestó que el Puesto de Control Migratorio Terrestre TLU – Puente Internacional Atanasio Girardot permaneció abierto para tránsito vehicular el 16 de marzo de 2024, sin ninguna novedad. Indicó que es deber de los ciudadanos presentarse ante la autoridad migratoria para formalizar la entrada o salida del territorio nacional, en virtud de lo dispuesto en los artículos 2.2.1.11.2.1 y 2.2.1.11.6.1 del Decreto 1067 de 2015. Adicionalmente, señaló que, en virtud del Tratado de Tonchalá, en dicho puesto migratorio se permite la libre circulación con el documento de identidad de la región fronteriza. No obstante, precisó que, en caso de que una persona requiera efectuar el control migratorio de emigración o inmigración, tiene la obligación de presentarse ante el Puesto de Control Migratorio. En adición, informó que la accionante había salido del país el 31 de mayo de 2025 por vía terrestre. Finalmente, remitió copia del expediente administrativo, así como de las peticiones elevadas por la accionante a la entidad, junto con sus respectivas respuestas.
Gabriela Paola López Urbano	La accionante, además de reafirmar su relato respecto de su salida del país el 16 de marzo de 2024, aclaró que en ninguno de los dos extremos de la frontera encontró puestos fronterizos y que su encuentro con oficiales de la INTERPOL se dio en el lado venezolano de la frontera. Por otro lado, señaló que, ante la cancelación de su PPT y la imposibilidad de permanecer en el país en condición irregular, decidió salir hacia Venezuela el 31 de mayo de 2025. Indicó que la acción de tutela se fundamenta en que, en un primer momento, la autoridad migratoria calificó la infracción como leve, motivo por el cual impuso una multa sin disponer la pérdida del documento. Sin embargo, el 16 de abril de 2025 se le informó que su permiso había sido cancelado y se le solicitó su entrega, sin que en ese momento se le proporcionara una motivación escrita que justificara la decisión. La accionante atribuyó esta situación a una reclasificación de la infracción como grave. Manifestó que solo hasta la interposición de la acción de tutela fue notificada de la Resolución N.º 20257020008776 de 2025, mediante la cual se formalizó la cancelación de su PPT, fechada el mismo día en que se le pidió la entrega del documento. Respecto de su situación socioeconómica actual, la accionante manifestó que trabaja en territorio venezolano como cuidadora de manera informal. Asimismo, afirmó que es responsable de la manutención de su madre de 54 años, su padre de 48 años, su hija de 13 años y su hermana de 21 años, siendo ella y su padre los únicos que aportan a la economía familiar. Añadió que no inició ningún proceso administrativo por falta de solvencia económica. Finalmente, la señora López insistió en su deseo de retornar al país y en que le sea restituido su PPT o, en su defecto, que le sean devueltas las sumas correspondientes a la multa impuesta por Migración Colombia.

Recuento del proceso administrativo adelantado por Migración Colombia.

A partir del expediente original del proceso de tutela y de las respuestas entregadas por las partes en el proceso de revisión, con el fin de dar claridad del proceso surtido por Migración Colombia, la Corte resume el proceso objeto de estudio

Tabla 2. Proceso sancionatorio

Fecha	Actuación
2 de abril de 2024	Citación con el fin de resolver la situación administrativa derivada de la omisión en el sellado del pasaporte.
10 de abril de 2024	Gestión de verificación migratoria e informe del caso
Auto No. 20247020012285 de apertura de actuación migratoria. Se asignó el expediente No. 20247025401000671.
Notificación personal del Auto No. 20247020012285
Auto No. 20247020012295 de formulación de cargos. Se indicó que la accionante infringió los artículos 2.2.1.11.2.4 y 2.2.1.11.2.12 del Decreto 1067 de 2015, al ingresar de manera irregular al territorio nacional. En consecuencia, "se encuentra en situación irregular al haber evadido u omitido el control migratorio obligatorio, al carecer su documento de viaje del sello de ingreso correspondiente". Por lo anterior, la autoridad advirtió que podría ser sancionada con multa, de conformidad con lo previsto en el artículo 2.2.1.13.1, numerales 6 y 11, del Decreto 1067 de 2015, y en el artículo 15, numerales 6 y 11, de la Resolución 2357 de 2020.
Notificación personal de la formulación de cargos. En esta actuación se informó a la administrada la oportunidad para presentar descargos y solicitar la práctica de pruebas, o para "aceptar la responsabilidad atribuida en los cargos y solicitar de manera expresa la terminación anticipada del proceso y gozar de los beneficios que otorga la ley".
Aceptación de cargos. La administrada manifestó: "Acepto de forma voluntaria los cargos y las infracciones a la normatividad migratoria que me están notificando. Asimismo, solicito la terminación y decisión final de este proceso administrativo en materia migratoria que se adelanta en mi contra."
12 de abril de 2024	Resolución No. 20247020007836 por el cual se decide un procedimiento administrativo sancionatorio en materia migratoria. La autoridad migratoria dejó constancia de que la administrada manifestó, de forma libre y voluntaria, su aceptación de los cargos y de las infracciones a la normatividad migratoria que le fueron notificadas. Asimismo, que esta solicitó la terminación y decisión final del proceso administrativo en materia migratoria iniciado en su contra. La autoridad migratoria manifestó que la falta a la normatividad migratoria se encuentra prevista en el artículo 2.2.1.11.2.4 del Decreto 1067 de 2015, expedido por el Ministerio de Relaciones Exteriores, y su sustento probatorio radica en la evidencia de que la administrada ingresó al territorio nacional por la frontera colombo-ecuatoriana, omitiendo el puesto de control migratorio terrestre (PCMT) y sin realizar el trámite de inmigración correspondiente, en contravención de la normativa vigente. En consecuencia, se dispuso a imponer una sanción de carácter económico. Por otra parte, respecto de la conducta procesal, Migración Colombia observó que la persona investigada permitió el adecuado desarrollo del procedimiento administrativo y atendió oportunamente los requerimientos formulados por esta autoridad, lo cual constituye una circunstancia atenuante que justifica la imposición de una sanción menos gravosa.
15 de abril de 2024	Notificación personal de la Resolución por el cual se impone sanción de multa.
Renuncia a los recursos administrativos frente a la Resolución No. 20247020007836.
Sin fecha	Certificación de ejecutoria. La Resolución No. 20247020007836 quedó ejecutoriada el 16 de abril de 2024, conforme a lo dispuesto en el artículo 87 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Posterior al proceso sancionatorio, la accionante presentó una solicitud de acuerdo de pago el 21 de noviembre de 2024, respecto de la sanción económica impuesta en el procedimiento administrativo de carácter migratorio. La autoridad accedió a dicha solicitud y el 9 de diciembre de 2024 se suscribió el acuerdo de pago, en el cual se advirtió a la administrada que "el cumplimiento a cabalidad de lo pactado dará como consecuencia la terminación de la obligación, quedando a paz y salvo con la Entidad, lo cual se indicará en el respectivo auto de terminación del proceso de cobro".

Una vez cumplido el acuerdo, la accionante solicitó la expedición del paz y salvo del proceso, a lo cual Migración Colombia respondió que lo procedente era la emisión de un auto de archivo. Posteriormente, la accionante presentó la solicitud correspondiente, que fue respondida por la autoridad migratoria mediante requerimiento de presentación personal en las oficinas de la entidad el 16 de abril de 2025.

Ese día, la accionante se presentó ante Migración Colombia, donde la autoridad procedió a solicitar la entrega del PPT. El documento fue cancelado mediante la Resolución No. 20257020008776 de 2025, fechada el 16 de abril de ese año, la cual solo fue notificada el 5 de mayo de 2025.

CONSIDERACIONES

Competencia

De conformidad con lo previsto en el numeral 9 del artículo 241 de la Constitución, desarrollado por los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Corte es competente para revisar la sentencia proferida dentro del proceso de tutela de la referencia.

Cuestión previa: carencia actual de objeto por daño consumado.

La Sala advierte que, durante el trámite de revisión, tanto Migración Colombia como la accionante informaron que esta última salió del país en mayo de 2025 como consecuencia de la cancelación de su PPT. Por ende, corresponde examinar la posible configuración de la carencia actual de objeto. La Corte concluye que no se configuró dicha figura, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, por lo que procede un pronunciamiento de fondo en el caso. Esta conclusión se sustenta en las razones que se exponen a continuación.

La acción de tutela es un medio judicial destinado a la protección inmediata de derechos fundamentales vulnerados o amenazados; la ocurrencia de tales hechos exige una decisión del juez constitucional. Sin embargo, en ocasiones la tutela pierde su finalidad por la modificación de las circunstancias que le dieron origen, configurándose la carencia actual de objeto. La jurisprudencia ha identificado tres hipótesis, unificadas por la Sentencia SU-522 de 2019: (i) hecho superado[3], (ii) daño consumado y (iii) situación sobreviniente[4]. En lo pertinente a este asunto, el daño consumado ocurre cuando se produce un perjuicio irreversible que la acción pretendía evitar, de modo que no es posible dictar una orden para retrotraer la situación[5], esto es, cuando la violación de derechos llega a un punto limite que hace imposible su restablecimiento[6]. La configuración de esta hipótesis torna necesario el pronunciamiento de fondo del juez de tutela para precisar si se presentó la vulneración, su origen y, de considerarlo pertinente, adoptar medidas adicionales.

La Sala considera que las circunstancias actuales de la señora López no satisfacen los presupuestos de la carencia actual de objeto por daño consumado. La pretensión principal de la acción de tutela es la protección del debido proceso y, consecuentemente, dejar sin efectos la resolución que canceló su PPT para permitirle permanecer regularmente en el país, acceder a contratación formal, asegurar su mínimo vital y mantener la cobertura en el Sistema Integral de Seguridad Social. En tal contexto, su salida del territorio para evitar permanecer de manera irregular no torna imposible el restablecimiento de sus derechos, máxime cuando manifestó su intención de retornar si se restituye su permiso. Una interpretación distinta haría materialmente imposible la protección efectiva del debido proceso de las personas migrantes en casos de cancelación del PPT pues las forzaría a permanecer en el país en condición irregular, con riesgo de deportación o expulsión, o si optan por salir para evitar esa sanción, impediría la tutela de sus derechos fundamentales.

En consecuencia, al no configurarse la carencia actual de objeto, la Corte procede al examen de fondo de la acción de tutela.

Procedencia de la acción de tutela

La Corte encuentra que la acción de tutela es procedente porque se cumplen los requisitos de procedibilidad que desarrollan el artículo 86 de la Constitución, el Decreto 2591 de 1991[8] y la jurisprudencia de esta Corporación: (i) legitimación por activa; (ii) legitimación por pasiva; (iii) inmediatez y (iv) subsidiariedad.  

Legitimación[9]. La señora Gabriela Paola López Urbano, quien presentó la tutela a nombre propio, está legitimada por activa porque reclama la protección de sus derechos fundamentales.

Por su parte, Migración Colombia[10] se encuentra legitimada por pasiva, en la medida en que fue la autoridad que decidió la cancelación del PPT de la accionante, es la entidad a la cual esta le atribuye la vulneración de sus derechos y, podría, en principio, estar llamada a adoptar medidas para su protección. A su vez, el Ministerio de Relaciones Exteriores, en tanto es la entidad que emite la regulación normativa relacionada con la expedición del PPT y que enmarca dicha regulación en la política migratoria definida por la Cancillería, podría también, en principio, estar llamado a adoptar medidas para la protección de los derechos de la accionante.

Inmediatez[11]. La cancelación del PPT de la accionante ocurrió el 16 de abril de 2025 y la acción de tutela se presentó el 29 de abril siguiente. Por lo tanto, solo transcurrieron doce días desde la cancelación de su PPT y la acción de tutela, lo que es un plazo razonable para reclamar el amparo por las afectaciones de los derechos que alega la señora López.

Subsidiariedad[12]. La accionante no cuenta con medios eficaces ni idóneos para la protección de sus derechos, razón por la cual la Corte considera acreditado el requisito de subsidiariedad y concluye que la acción de tutela procede como mecanismo definitivo. Esta conclusión se sustenta en que, para determinar el cumplimiento de dicho requisito, el juez constitucional debe examinar las circunstancias particulares del caso y verificar si existe un medio judicial idóneo[13] y eficaz[14] para garantizar los derechos fundamentales de la persona.

En asuntos relacionados con el cuestionamiento de la validez de actos administrativos, existen mecanismos ordinarios para controvertir el acto que dispuso la cancelación del PPT –como los medios de control de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo[15]–. No obstante, esta Corporación ha señalado que, en acciones de tutela orientadas a garantizar el debido proceso dentro de un procedimiento sancionatorio migratorio, el análisis escapa a la órbita del juez contencioso administrativo, cuando no se discute la sanción en sí misma, sino las presuntas vulneraciones al debido proceso ocurridas durante el trámite administrativo.

 A su vez, debe ponerse de presente que el ordenamiento procesal de lo contencioso administrativo prevé la figura de las medidas cautelares como un mecanismo "para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia"[17]. Esta Corte ha advertido que, en casos de esta naturaleza, en cuanto a la idoneidad y eficacia de los medios de control ante la jurisdicción contencioso administrativa, la acción de tutela produce efectos definitivos, a diferencia de los efectos transitorios de las medidas cautelares dentro de los procesos ordinarios. La definición de una medida cautelar puede tardar más de diez días, mientras que la acción de tutela cuenta con un término perentorio para su decisión. Además, los medios de control ordinarios exigen la intervención de un apoderado judicial, lo cual impone una carga adicional a la persona accionante.

 En esa misma línea, la Sentencia SU-397 de 2021 precisó que, en el análisis del requisito de subsidiariedad frente a procesos sancionatorios de carácter migratorio, deben valorarse las siguientes circunstancias:

(i) [El accionante] posee o no recursos económicos para contratar un apoderado judicial; (ii) si con la decisión controvertida se está afectando el núcleo familiar del accionante y si existen niños menores de edad, quienes tienen derecho a tener una familia y no ser separados de ella (art. 44); (iii) si la persona ya fue deportada o expulsada del país o corre un riesgo inminente de serlo, lo cual minimiza la posibilidad de acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo; y (iv) la valoración de si, por la condición de migrante, existe una particular desprotección frente a las presuntas conductas ejercidas en su contra[19].

 De esta manera, la Corte observa que, en el presente caso, el objeto de la tutela es garantizar el derecho al debido proceso y, consecuentemente, proteger otros derechos fundamentales afectados por la cancelación del PPT. Así mismo, considera que los medios de control ante la jurisdicción contencioso administrativa no resultan idóneos ni eficaces para amparar los derechos de la señora López. En primer lugar, la accionante no contaba con los recursos necesarios para contratar un abogado, tal como lo manifestó en el oficio remitido en respuesta al auto de pruebas, circunstancia que se confirma con su necesidad de acudir a mecanismos de financiación para pagar la sanción impuesta por Migración Colombia. En segundo lugar, la decisión administrativa que dispuso la cancelación del permiso de permanencia la dejó en condición migratoria irregular, lo que habilitaba a la autoridad a iniciar un nuevo procedimiento que podría culminar en su expulsión o deportación. Esta situación la ubicó en un estado de indefensión, pues, al perder su autorización para trabajar, no podía continuar laborando formalmente ni realizar aportes al sistema de seguridad social. En tercer lugar, se vio obligada a salir del país, lo que ocasionó la pérdida de su fuente de ingresos y del sustento económico de su núcleo familiar, conformado por su hija menor de edad y otros familiares a su cargo. Finalmente, la cancelación del PPT y su salida del territorio dificultaron el ejercicio efectivo de su derecho de defensa ante la autoridad migratoria.

 Por todo lo anterior, los medios ordinarios resultan insuficientes para garantizar la protección efectiva de los derechos de la accionante, pues materialmente no permiten un efecto inmediato ante la falta de recursos para contratar un abogado, y además carecen de eficacia frente a la decisión que dejó sin efecto su permiso de permanencia –acto que presuntamente desconoció el debido proceso–. Tal situación exige una intervención judicial pronta, ya que la pérdida del PPT la colocó en condición migratoria irregular, expuesta al riesgo de deportación o expulsión y a la privación de otras garantías fundamentales. En consecuencia, se encuentra acreditado el requisito de subsidiariedad y, por tanto, la acción de tutela procede como mecanismo definitivo para la protección de los derechos constitucionales invocados.

Planteamiento del problema jurídico, anuncio de la decisión y estructura

La Corte resolverá el siguiente problema jurídico[20]: ¿Desconoce la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia el derecho fundamental al debido proceso administrativo al cancelar el Permiso por Protección Temporal de una persona migrante, cuando previamente había impuesto una sanción administrativa distinta dentro del proceso sancionatorio y por los mismos hechos?

La respuesta al problema jurídico es afirmativa. En este caso, la Corte analizará la situación de una persona migrante que fue sancionada por la autoridad migratoria con una sanción administrativa de carácter económico, por haber salido del país de manera irregular. Posteriormente, la misma autoridad decidió cancelar el PPT de la accionante. Para esta Corporación, el caso plantea una cuestión sobre los límites de Migración Colombia en el ejercicio de su potestad sancionatoria y sobre las garantías del debido proceso en el marco de los procedimientos sancionatorios de carácter migratorio.

Al resolver el problema jurídico, la Corte reiterará la relevancia del PPT como instrumento que garantiza el goce efectivo de los derechos fundamentales de la población migrante venezolana y como una respuesta estatal a la crisis migratoria generada por la llegada masiva de personas provenientes de Venezuela. Asimismo, reiterará los estándares jurisprudenciales del debido proceso sancionatorio en materia migratoria, entre los cuales se encuentra la obligación de Migración Colombia de informar con claridad las posibles sanciones aplicables dentro del procedimiento administrativo. Finalmente, la Corte destacará las consecuencias jurídicas derivadas de la firmeza del acto administrativo que pone fin al proceso sancionatorio y su relación con la prohibición de imponer una doble sanción por los mismos hechos.

En consecuencia, la Corte amparará los derechos fundamentales de la accionante y dejará sin efectos la resolución mediante la cual se dispuso la cancelación de su PPT. Así mismo, ordenará la entrega del documento, en caso de que la accionante decida regresar al país. Para ello, se concederá un plazo de 180 días contados a partir de la notificación de esta decisión.

Para justificar esta decisión, la Corte abordará las siguientes temáticas: (i) el marco legal migratorio para ciudadanos venezolanos y el Estatuto Temporal para Migrantes Venezolanos; (ii) derecho al debido proceso administrativo y el proceso administrativo sancionatorio migratorio; y (iii) el análisis del caso concreto.

Marco legal migratorio para ciudadanos venezolanos y el Estatuto Temporal para Migrantes Venezolanos.

La Constitución Política reconoce a los extranjeros los mismos derechos civiles que a los nacionales[21] y, a su vez, consagra el derecho al asilo[22]. Bajo esa premisa y ante la crisis migratoria generada por el incremento de la migración irregular de personas provenientes de Venezuela, el Estado colombiano expidió el Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos[23]. Esta medida buscó afrontar la emergencia humanitaria y flexibilizar la política migratoria con el fin de regularizar a dicha población en el territorio nacional[24]. En esta sección, la Corte reitera el diagnóstico que dio origen al marco jurídico vigente para los migrantes venezolanos, hace un recuento de las normas relevantes para la resolución del caso concreto y expone los fines que persigue dicho régimen.

La política migratoria en Colombia cuenta con un marco jurídico compuesto por múltiples fuentes. En primer lugar, el Decreto Ley 4062 de 2011, mediante el cual se creó Migración Colombia, establece que su objetivo es ejercer la vigilancia y el control migratorio en el territorio nacional[25], así como imponer sanciones por incumplimiento de la normativa correspondiente a través de sus direcciones regionales[26]. Adicionalmente, el Gobierno nacional expidió el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Relaciones Exteriores[27], que regula el ingreso y la salida de extranjeros del país, la facultad de Migración Colombia para otorgar y cancelar permisos por protección temporal[28], y el régimen de sanciones, deportaciones y expulsiones en materia migratoria[29]. En concordancia con lo anterior, Migración Colombia profirió la Resolución 2357 de 2020, que regula el procedimiento sancionatorio aplicable a esa entidad, el cual se explicará en detalle en el apartado siguiente.

Ahora bien, la crisis económica que atravesó Venezuela a partir de 2014 produjo el movimiento migratorio más grande de América Latina. Según el diagnóstico de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, este fenómeno responde a una necesidad de supervivencia orientada a la protección de derechos básicos como la vida, la integridad personal, la salud y la alimentación[30]. Colombia se convirtió en uno de los principales países receptores: para diciembre de 2024 albergaba 2.815.611 migrantes venezolanos, de los cuales 1.953.129 contaban con un PPT vigente[31]. La situación socioeconómica de esta población se caracteriza por su limitado acceso a recursos y por condiciones de vulnerabilidad, exclusión y desventaja que demandaron la adopción de medidas especiales de protección.

El Estado colombiano, en respuesta a esa crisis, diseñó un marco jurídico para la protección de las personas venezolanas en su territorio, el cual culminó con la creación del Estatuto Temporal de Protección[33]. Inicialmente, la política pública se orientó a atender la emergencia mediante acciones humanitarias y estrategias de regularización. Luego, se establecieron rutas de atención a mediano plazo para garantizar el acceso a la salud, la educación y la inserción laboral. Finalmente, ante la vocación de permanencia de la población migrante, se consolidó una política de largo plazo destinada a promover su integración sostenible. Dicha política se materializó en el Estatuto, que incorporó al ordenamiento migratorio el Permiso por Protección Temporal.

La Corte Constitucional, en reiterada jurisprudencia[35], ha señalado que la creación del Estatuto Temporal y, por consiguiente, del PPT, no solo tiene como propósito regularizar la situación migratoria de las personas venezolanas, sino también facilitar su inserción en el mercado laboral, su afiliación al sistema integral de seguridad social, la lucha contra la explotación laboral, la prevención de la discriminación y el acceso al sistema educativo en todos los niveles. De esta forma, el otorgamiento del PPT no constituye la simple expedición de un documento de identificación, sino que representa un instrumento para el ejercicio de derechos fundamentales como el trabajo, la seguridad social y la educación.

En ese contexto, las principales fuentes normativas relacionadas con el PPT son el Decreto 216 de 2021, que crea el Registro Único de Migrantes Venezolanos, establece los requisitos para acceder al PPT y regula su eventual cancelación[37], y la Resolución 971 de 2021, expedida por Migración Colombia, que desarrolla su contenido. Esta regulación define expresamente las causales y consecuencias de la cancelación del PPT, entre ellas las siguientes: incurrir en infracciones a la normatividad migratoria, constituir riesgo para la seguridad nacional o ciudadana, ausentarse del territorio por más de ciento ochenta días continuos o haber presentado información falsa para obtener el permiso[38]. Además, la cancelación del PPT debe realizarse mediante acto administrativo, contra el cual no procede recurso alguno, y conlleva la obligación de abandonar el país dentro de los treinta días siguientes a su expedición.

En conclusión, el desarrollo normativo y político que dio lugar al Estatuto Temporal de Protección y al Permiso por Protección Temporal evidencia la respuesta progresiva del Estado colombiano frente a la migración venezolana. Este marco jurídico no solo constituye un instrumento de gestión migratoria, sino también la expresión de un compromiso constitucional orientado a garantizar la regularización y la integración social de esta población en condiciones de dignidad y respeto por sus derechos fundamentales.

Derecho al debido proceso administrativo y el proceso administrativo sancionatorio migratorio

El debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, constituye una manifestación del Estado social de derecho y un límite al ejercicio del poder público. Su observancia condiciona la validez, legitimidad y eficacia de toda actuación judicial o administrativa. Esta Corporación ha entendido el debido proceso como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico que aseguran la protección de los derechos de las personas y la correcta aplicación de la justicia[40]. El ámbito de aplicación de esta garantía se extiende a todas las actuaciones y procedimientos desarrollados por la administración pública, incluidos los procesos administrativos sancionatorios de carácter migratorio.

Esta garantía fundamental encuentra respaldo en diversos instrumentos internacionales, como la Convención Americana sobre Derechos Humanos (arts. 8 y 25) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 14). Asimismo, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos profirió la Resolución 04 del 7 de diciembre de 2019, mediante la cual adoptó los Principios Interamericanos sobre los Derechos Humanos de todas las Personas Migrantes, Refugiadas, Apátridas y Víctimas de Trata de Personas. En su Sección XI, dicho instrumento reconoce las garantías del debido proceso en los procedimientos de carácter migratorio.

Esta Corte ha señalado que[42], si bien el Estado cuenta con un amplio margen de discrecionalidad en materia sancionatoria migratoria, esa facultad no puede ejercerse de manera arbitraria. Las decisiones de la autoridad administrativa están limitadas por los derechos fundamentales de las personas extranjeras y deben sujetarse al marco constitucional y a los estándares internacionales de derechos humanos. En esa medida, toda actuación de la autoridad migratoria debe estar debidamente justificada, ser proporcional y respetuosa de la dignidad humana. Así, se vulnera el derecho al debido proceso administrativo cuando las autoridades, en ejercicio de funciones sancionatorias, desconocen las etapas y garantías previstas en la ley para la adopción de sus decisiones.

El proceso sancionatorio migratorio se encuentra regulado por un marco normativo específico. Los artículos 47 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) rigen los procedimientos administrativos de carácter sancionatorio que no están sometidos a reglas especiales. De manera concordante, el Decreto 1067 de 2015 y la Resolución 2357 de 2020 remiten expresamente al CPACA en lo relativo al procedimiento sancionatorio migratorio. Esta última norma desarrolla el procedimiento aplicable, regula la clasificación de las infracciones, la graduación de las medidas migratorias y dispone que la cancelación de permisos de permanencia en el país procede mediante auto debidamente motivado, contra el cual no procede recurso alguno. Sobre este aspecto, la Corte resalta la relevancia de la motivación del acto administrativo[44], pues solo a través de ella se materializa la cláusula del Estado de derecho, según la cual la administración no puede actuar de forma arbitraria y debe sujetarse estrictamente al imperio de la ley. La motivación permite, además, la materialización del debido proceso, del principio democrático y de la publicidad, en la medida en que únicamente mediante un acto debidamente motivado el administrado puede conocer las decisiones de la administración.

El proceso sancionatorio migratorio comprende las siguientes etapas[45]:

1. Inicio de la actuación administrativa sancionatoria, mediante informe de orden de trabajo o informe de caso, tras lo cual la autoridad migratoria puede formular cargos o iniciar una averiguación preliminar.
2. Formulación de cargos, etapa que orienta el curso del procedimiento, pues en ella se determina el objeto del proceso, la persona responsable y el sustento normativo.
3. Descargos, momento procesal en el que, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación, el investigado puede presentar su defensa frente a los cargos formulados.
4. Periodo probatorio, durante el cual tanto la autoridad como el investigado pueden solicitar y practicar pruebas.
5. Alegatos, que se presentan tras el cierre de la etapa probatoria y constituyen la segunda oportunidad de defensa.
6. Decisión, mediante resolución que impone sanción, exonera o archiva el proceso, la cual debe incluir los recursos procedentes y los plazos para interponerlos.

El artículo 47 del CPACA dispone que la formulación de cargos debe señalar, con precisión y claridad, los hechos que la originan, las personas objeto de investigación, las normas presuntamente vulneradas y las sanciones o medidas que podrían imponerse. A su vez, el artículo 49 establece que el acto administrativo que ponga fin al proceso debe contener la individualización del sancionado, el análisis de los hechos y las pruebas, las normas infringidas y la decisión final debidamente motivada. Finalmente, el procedimiento administrativo concluye cuando el acto que lo decide queda en firme, de conformidad con los presupuestos previstos en el artículo 87 del CPACA.

Aunque la autoridad migratoria está facultada para definir los procedimientos sancionatorios, dichos trámites se encuentran limitados por el contenido esencial del derecho al debido proceso. Este derecho exige que las personas conozcan y comprendan el trámite en el que se encuentran involucradas y prohíbe omitir etapas esenciales– sin consentimiento claro e informado –, imponer sanciones sin una debida motivación o restringir el ejercicio del derecho de defensa y contradicción.

En esa misma línea, esta Corte ha reconocido que los migrantes venezolanos son sujetos de especial protección constitucional debido a su condición de vulnerabilidad económica y social. En consecuencia, son titulares de una protección reforzada durante los trámites administrativos[47].

La Sentencia SU-397 de 2021 fijó los estándares mínimos que la autoridad migratoria debe observar en los procesos sancionatorios:

(i) El Estado debe garantizar el derecho de defensa y contradicción a los extranjeros contra quienes se dirija el proceso administrativo sancionatorio, lo que presupone que estos conozcan y comprendan el trámite en el que se encuentran involucrados.

(ii) El procedimiento sancionatorio de naturaleza migratoria debe adelantarse en un plazo razonable, apreciado en relación con la duración total de la actuación, desde su inicio hasta su conclusión, incluyendo los recursos de instancia. Esta garantía implica no solo evitar dilaciones injustificadas, sino también impedir una celeridad excesiva que torne ineficaz el ejercicio del derecho de defensa y contradicción.

(iii) El contenido del derecho de defensa y contradicción comprende el deber del Estado de brindar asistencia gratuita por un traductor o intérprete a todo extranjero que no comprenda o hable con suficiencia el idioma en el que se adelanta el trámite.

(iv) En el curso del proceso, la autoridad migratoria debe valorar las circunstancias familiares del extranjero a la luz de los postulados constitucionales y de los compromisos internacionales adquiridos por el Estado en materia de derechos humanos, especialmente cuando el grupo familiar incluye menores de edad.

(v) La autoridad migratoria tiene la obligación de motivar de manera suficiente el acto administrativo mediante el cual impone la sanción de deportación o expulsión, a fin de evitar que la facultad discrecional en materia migratoria se confunda con la arbitrariedad o el capricho del funcionario.

La efectividad del derecho de defensa y contradicción exige que el extranjero conozca y comprenda el procedimiento sancionatorio migratorio [48]. Hecho que solo es posible una vez se notifican los actos administrativos emitidos en el transcurso del proceso, como forma de materializar el principio de publicidad y los derechos de defensa y contradicción[49]. En efecto, ante la ausencia de una notificación que cumpla los requisitos legales, el acto es inoponible al administrado y no puede producir efectos[50]. Por ello, toda actuación fundada en un acto administrativo no notificado debe entenderse como violatoria del debido proceso. En tal sentido, las etapas procesales –en particular, la formulación de cargos y la decisión final– adquieren relevancia sustantiva. La formulación de cargos marca el inicio del ejercicio efectivo del derecho de defensa, pues orienta el trámite al determinar con precisión el objeto del proceso, la persona investigada, el sustento fáctico y normativo, las disposiciones presuntamente infringidas y las posibles medidas aplicables[51]. De este modo, dicha etapa delimita el marco jurídico dentro del cual el migrante puede ejercer su defensa, aportar pruebas, presentar alegatos o decidir sobre la renuncia a los recursos. Posteriormente, conforme a la reglamentación aplicable, el procedimiento concluye con una resolución motivada que debe dictarse dentro de los treinta días siguientes a la presentación de los alegatos y que, si impone sanción, debe cumplir con los requisitos previstos en el artículo 49 del CPACA.

En los casos en los que el administrado acepte los cargos y renuncie a los recursos dentro del proceso administrativo, dicha renuncia debe ser voluntaria e informada. Ello exige que Migración Colombia brinde al migrante información suficiente sobre su situación jurídica, el procedimiento sancionatorio y las consecuencias jurídicas de su decisión, tanto en el corto como en el mediano y largo plazo[53]. Esta obligación cobra especial relevancia tratándose de migrantes venezolanos, quienes, por su situación de vulnerabilidad y desconocimiento del sistema jurídico, son sujetos de especial protección constitucional y se encuentran en condiciones de indefensión[54]. En la Sentencia T-357 de 2025, la Corte estableció que corresponde a Migración Colombia acreditar que informó de manera suficiente al migrante sobre el procedimiento y los efectos de la eventual renuncia a los recursos al interior del proceso, en garantía del derecho fundamental a la defensa.

La estrecha relación entre la formulación de cargos y la decisión final se refleja también en el principio de congruencia, que constituye una garantía esencial del derecho de defensa y contradicción. En materia disciplinaria, la Corte ha precisado que el pliego de cargos tiene un carácter provisional y no requiere guardar una relación exacta con la decisión sancionatoria, siempre que cualquier modificación se realice antes del fallo inicial y se fundamente en la incorporación de nuevo material probatorio que justifique la variación de la conducta imputada[55]. En tales casos, la autoridad debe garantizar al investigado una nueva oportunidad para controvertir las pruebas y presentar argumentos, en aras de proteger el derecho de defensa. Además, la modificación debe obedecer a las pruebas recaudadas durante la investigación y quedar sujeta al ejercicio de los recursos previstos en el procedimiento, en garantía del derecho de contradicción.

Por su parte, el Consejo de Estado ha señalado que el principio de congruencia concreta el derecho de defensa de la persona investigada, al garantizar que esta tenga certeza sobre los aspectos fácticos, subjetivos y jurídicos a partir de los cuales se estructura el proceso sancionatorio y que sirven de fundamento a la decisión final. La congruencia constituye, al mismo tiempo, una garantía para el sujeto pasivo de la actuación y un límite para la autoridad que ejerce la potestad sancionatoria. En ese sentido, se ha precisado que el pliego de cargos no constituye un acto administrativo de carácter definitivo y puede ser modificado por la autoridad antes de la decisión sancionatoria definitiva, siempre que se respeten las garantías del debido proceso[57]. De manera específica, el Consejo de Estado ha establecido que:

El pliego de cargos es un acto previo a la sanción. Su finalidad es que el administrado conozca la presunta infracción que se le imputa y, como garantía del debido proceso, pueda ejercer su derecho de defensa. Por ello, al formular el pliego de cargos, la administración debe imputar al administrado, de manera precisa, las presuntas infracciones e indicarle las sanciones que correspondan. Además, si se le imputa una infracción en el pliego de cargos y respecto de dicha infracción es que el administrado se defiende, la sanción debe imponerse con base en dicha infracción; esto es, debe existir correspondencia entre el pliego de cargos y el acto sancionatorio[58].

Por lo tanto, en los procesos sancionatorios de carácter migratorio, la autoridad está obligada a mantener la congruencia entre la formulación de cargos y la decisión final del procedimiento. No obstante, conserva la posibilidad de adecuar los cargos formulados y las sanciones eventualmente procedentes, siempre que respete el derecho de defensa y contradicción del migrante. Esta exigencia se desprende de la garantía fundamental que le asiste a toda persona de conocer y comprender el trámite en el que se encuentra involucrada. De igual forma, cuando el administrado renuncie a los recursos dentro del proceso sancionatorio, la autoridad migratoria tiene el deber de suministrar información suficiente sobre su situación jurídica, el alcance del procedimiento y las consecuencias que, en el corto, mediano y largo plazo, puede generar la renuncia a los recursos y la aceptación de los cargos. Tal obligación busca asegurar que la manifestación del migrante sea libre, voluntaria e informada. Este estándar resulta más estricto que el exigido en otros procedimientos administrativos, dada la especial protección constitucional que ampara a los migrantes venezolanos frente a su condición de vulnerabilidad y al eventual desconocimiento del ordenamiento jurídico colombiano.

 Carácter definitivo de la resolución que resuelve el proceso sancionatorio de carácter migratorio y prohibición de doble sanción

El proceso administrativo de carácter sancionatorio culmina una vez el acto administrativo que lo decide queda en firme, conforme a los términos contemplados en el artículo 87 del CPACA. Esta situación conlleva, a su vez, la presunción de legalidad del acto, la cual solo puede ser desvirtuada, en principio, mediante la declaratoria de nulidad por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en concordancia con el artículo 89 del mismo código. De igual forma, la regulación procesal únicamente contempla la posibilidad de que un acto administrativo de carácter particular sea modificado a través de la figura de la revocatoria directa, y la autoridad no puede ejercer dicha potestad "sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular"[59].

Por su parte, la Constitución Política consagra en su artículo 29 la prohibición de ser juzgado dos veces por una misma causa (non bis in ídem). La jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido que esta garantía tiene carácter autónomo y se extiende más allá del ámbito penal, constituyendo una protección frente a cualquier procedimiento en el que el Estado ejerza su potestad sancionadora[60]. Por lo cual, también resulta aplicable a los procesos administrativos sancionatorios de carácter migratorio.

Esta garantía se traduce en la prohibición de someter a una persona a dos procesos por la misma conducta o de imponerle doble sanción por un mismo hecho[61]. La jurisprudencia constitucional ha precisado que, para establecer si existe vulneración de esta prohibición, es necesario verificar la concurrencia de una triple identidad: de persona, de causa y de objeto [62]. En esa medida: (i) la identidad de persona implica que el sujeto investigado sea el mismo en ambos procedimientos; (ii) la identidad de objeto exige la correspondencia entre los hechos o conductas que originan la sanción; y (iii) la identidad de causa se refiere a que el motivo de iniciación de ambos procedimientos sea el mismo.

En consecuencia, las decisiones que ponen fin a un proceso administrativo sancionatorio tienen carácter definitivo y no pueden ser modificadas con posterioridad por la autoridad migratoria para adicionar nuevas sanciones sobre los mismos hechos o infracciones. Una actuación de esa naturaleza implicaría una modificación oficiosa e injustificada del acto administrativo sancionatorio, sin fundamento jurídico que habilite tal competencia, y daría lugar a la vulneración de la prohibición de doble juzgamiento o doble sanción.

Caso concreto

La Sala de Revisión encuentra que Migración Colombia vulneró el derecho al debido proceso, en particular las garantías de defensa y contradicción, de Gabriela Paola López al decidir la cancelación de su Permiso por Protección Temporal. En consecuencia, se concederá el amparo y se ordenarán los remedios correspondientes. Esta conclusión se sustenta en los siguientes aspectos: (i) en la formulación de cargos, Migración Colombia no identificó que entre las eventuales sanciones derivadas del proceso sancionatorio pudiera decidirse la cancelación del PPT; y (ii) la cancelación del PPT constituyó una actuación arbitraria, adoptada por fuera del proceso administrativo sancionatorio, frente a la cual la accionante no tuvo oportunidad de ejercer adecuadamente su derecho de defensa. Finalmente, la Corte se referirá a la aceptación de cargos y la renuncia a los recursos dentro del procedimiento, en la cual la autoridad migratoria incumplió su deber de informar a la administrada sobre las posibles consecuencias de dicha renuncia

En primer lugar, la Sala observa que en la formulación de cargos del proceso sancionatorio se indicó que la presunta infracción correspondía a la violación de los artículos 2.2.1.11.2.4 y 2.2.1.11.2.12 del Decreto 1067 de 2015, relativos al ingreso irregular al país. En el mismo acto, la autoridad determinó que la sanción aplicable era de carácter económico, conforme a los artículos 2.2.1.13.1, numerales 6 y 11, del mismo decreto, y al artículo 15, numerales 6 y 11, de la Resolución 2357 de 2020.

Si bien la jurisprudencia ha señalado que la formulación de cargos no constituye un acto administrativo definitivo, este acto orienta las actuaciones posteriores dentro del proceso sancionatorio y tiene por objeto garantizar que el administrado conozca el alcance del trámite y pueda ejercer efectivamente su derecho de defensa. Además, conforme al artículo 47 del CPACA, la administración está obligada a precisar las posibles sanciones que pueden imponerse como resultado del procedimiento.

Como se explicó, esta garantía obedece a los estándares del debido proceso sancionatorio en materia migratoria, que exigen que el migrante conozca no solo los hechos que se le imputan, sino también las sanciones a las que podría verse expuesto al finalizar el proceso. En esa medida, al advertirse únicamente la posibilidad de imponer sanciones económicas, sin que en el expediente obre comunicación alguna sobre la eventual cancelación del PPT, la autoridad vulneró el derecho de defensa de la accionante. Lo anterior se debe a que la competencia sancionatoria de Migración Colombia, en el presente caso, se encontraba limitada a las sanciones previamente enunciadas y a las cuales le otorgó la oportunidad a la accionante de ejercer su derecho a la defensa y contradicción. Migración Colombia no estaba habilitada para adicionar de manera sorpresiva la cancelación del PPT, sin observar las garantías propias del debido proceso y el derecho a la defensa. Lo anterior no desconoce la facultad legal de vigilancia y control que el ordenamiento jurídico confiere a Migración Colombia, ni la posibilidad de cancelar el PPT en los casos en que proceda legalmente. Sin embargo, dicha potestad debe ejercerse respetando el procedimiento sancionatorio correspondiente y los derechos fundamentales del administrado.

La obligación de advertir la posible cancelación del PPT dentro del proceso sancionatorio no puede entenderse como una exigencia meramente formal. Responde a la necesidad de garantizar el derecho a la defensa los migrantes venezolanos, los cuales gozan de especial protección constitucional debido a su vulnerabilidad socioeconómica y el desconocimiento del sistema jurídico colombiano. La cancelación del PPT coloca al migrante en situación irregular, lo priva del acceso a un trabajo formal y del aseguramiento al sistema integral de seguridad social, comprometiendo su mínimo vital y el de su familia. Además, lo obliga a salir del país y retornar al contexto socioeconómico que previamente había abandonado o, con mayor gravedad, lo expone a un proceso de deportación o expulsión.

En ese sentido, Migración Colombia impuso inicialmente una sanción de carácter económico mediante la Resolución No. 20247020007836 del 12 de abril de 2024, por medio de la cual resolvió el proceso sancionatorio derivado de lo que, a juicio de la autoridad, constituía una salida irregular del país, calificada como infracción leve. La Corte observa que dicha resolución fue expedida en observancia del principio de congruencia, en tanto se limitó a imponer una sanción económica frente a una infracción calificada como leve y previamente anunciada.

No obstante, con la posterior expedición de la Resolución No. 20257020008776 del 16 de abril de 2025, Migración Colombia vulneró el derecho fundamental al debido proceso y, en particular, el principio de congruencia. En efecto, mediante este nuevo acto la entidad amplió de manera arbitraria las consecuencias jurídicas derivadas de la presunta salida irregular del país de la señora López, al disponer la cancelación de su PPT sin que, dentro del proceso sancionatorio –y especialmente en la formulación de cargos–, se hubiera advertido sobre dicha posibilidad ni permitido que la accionante ejerciera su derecho de defensa. Esta decisión, como la Corte explicará, fue, además, adoptada por fuera del procedimiento sancionatorio.

En segundo lugar, la Corte encuentra que la Resolución No. 20257020008776 del 16 de abril de 2025, mediante la cual la autoridad migratoria decidió la cancelación del PPT de la accionante, fue expedida por fuera del marco del proceso sancionatorio y en contravía de la prohibición de imponer una misma sanción por los mismos hechos. Para esta Corporación, dicha conclusión se sostiene en que la decisión se adoptó con posterioridad a la ejecutoria de la resolución que definió el proceso sancionatorio, y se encuentra acreditada la triple identidad de la sanción.

De acuerdo con la certificación de ejecutoria de la Resolución No. 20247020007836, que resolvió de manera definitiva el proceso sancionatorio, esta quedó en firme el 16 de abril de 2024. No obstante, la resolución que dispuso la cancelación del PPT fue expedida el 16 de abril de 2025. Por lo cual, la decisión de anular el documento se profirió una vez concluido el proceso sancionatorio, sin que la accionante tuviera oportunidad alguna para ejercer su derecho de defensa.

Por el contrario, la autoridad administrativa adoptó esa decisión en medio de la finalización del proceso de cobro de la sanción económica impuesta, lo cual resulta inadmisible para este Tribunal, pues convierte la actuación administrativa en un ejercicio arbitrario del poder sancionatorio. A juicio de esta Corporación, la autoridad migratoria actuó de forma sorpresiva al cancelar el PPT en el marco de la solicitud de archivo del proceso de cobro, reviviendo sin justificación jurídica ni sustento legal el proceso administrativo sancionatorio ya concluido. Como lo ha señalado la Corte, una vez en firme el acto administrativo que pone fin al proceso sancionatorio, este solo puede modificarse mediante la figura de la revocatoria directa, y tratándose de un acto de carácter particular, únicamente con la autorización expresa del titular. En el expediente no obra evidencia de que dicha autorización se hubiera otorgado. De igual modo, la Corte considera aún más reprochable esta conducta si se tiene en cuenta que la citación que dio lugar a la cancelación del PPT provino de la propia actuación de la accionante, quien solicitaba el archivo del proceso de cobro y terminó enfrentando una nueva sanción sorpresiva.

Por tanto, la autoridad migratoria no podía pretender adicionar una sanción distinta una vez concluido el procedimiento sancionatorio.

Asimismo, la Corte advierte que la cancelación del PPT vulneró el principio non bis in idem, puesto que se acreditó la triple identidad entre la sanción impuesta en la Resolución No. 20247020007836 del 12 abril de 2024 y la Resolución No. 20257020008776 del 16 de abril de 2025:

(i) existe identidad de sujeto, en tanto ambas sanciones recayeron sobre Gabriela Paola López;

(ii) identidad de objeto, ya que ambas decisiones se fundamentaron en el mismo hecho –la salida del país de la accionante–; y

(iii) identidad de causa, puesto que las dos sanciones se basan en la misma infracción del numeral 11 del artículo 2.2.1.13.1 del Decreto 1067 de 2015, que tipifica el ingreso o salida del país sin el cumplimiento de los requisitos legales.

Adicionalmente, la Corte observa que la cancelación del PPT fue comunicada de forma verbal el 16 de abril de 2025, momento en el cual la autoridad migratoria retiró de facto el permiso de la accionante. Ello ocurrió a pesar de que la resolución que decidió la cancelación del PPT solo fue notificada en debida forma el 5 de mayo de 2025, es decir, con posterioridad a la presentación de la acción de tutela. Para esta Corporación, este hecho resulta irregular, pues todas las demás actuaciones fueron notificadas de forma inmediata. De esta manera, la Sala considera que la actuación consistente en retirar materialmente el PPT de la accionante constituye un acto arbitrario e inadmisible, en la medida en que dicha acción solo podía ser ejercida por Migración Colombia una vez existiera un acto administrativo debidamente motivado y notificado; solo a partir de ese momento el acto se hace oponible al administrado y la accionante puede ejercer su derecho de defensa y contradicción. Así, la Corte advierte que le está vedado a Migración Colombia actuar sin el sustento de un acto administrativo o, en caso de existir este, cuando aún no es oponible al administrado.

En conclusión, la Corte encuentra acreditado que la decisión de cancelar el PPT de la señora López vulneró sus garantías constitucionales. Por consiguiente, corresponde a esta Corporación adoptar las medidas judiciales necesarias para la protección de sus derechos fundamentales.

Finalmente, aunque la Sala encuentra demostrado que la cancelación del PPT se realizó en vulneración del debido proceso por las razones previamente expuestas, esta Corporación considera necesario realizar una aclaración adicional respecto del procedimiento adelantado por Migración Colombia, el cual pone de presente otra vulneración a los estándares constitucionales del debido proceso.

La Corte advierte que, dentro del proceso sancionatorio, la accionante aceptó los cargos formulados y las sanciones anunciadas, razón por la cual se omitieron las etapas de descargos, práctica de pruebas y presentación de alegatos. Asimismo, la administrada renunció a los recursos procedentes contra la decisión que impuso la sanción económica. Para la Sala, dichas actuaciones se adelantaron con inobservancia del derecho al debido proceso, pues Migración Colombia incumplió su deber de informar de manera clara y suficiente las posibles consecuencias jurídicas derivadas de la aceptación de cargos y de la renuncia a los recursos dentro del trámite administrativo, en especial la eventual cancelación de su PPT.

Como se explicó en las consideraciones generales de esta sentencia, estas manifestaciones deben ser libres, voluntarias e informadas, lo que implica que Migración Colombia tiene la obligación de brindar información suficiente sobre la situación jurídica de la persona investigada, el alcance del procedimiento sancionatorio y los efectos que, en el corto, mediano y largo plazo, podrían derivarse de la aceptación de los cargos y de la renuncia a los recursos administrativos.

No obstante, la Corte encuentra que este estándar no fue cumplido por la autoridad migratoria. En efecto, al momento de notificar la formulación de cargos, en lugar de advertir a la accionante sobre la posible cancelación del PPT como consecuencia de la aceptación de los cargos, la entidad se limitó a señalar que podía "aceptar la responsabilidad atribuida en los cargos y solicitar de manera expresa la terminación anticipada del proceso y gozar de los beneficios que otorga la ley". De igual forma, en relación con la renuncia a los recursos en vía gubernativa contra la resolución que impuso la sanción económica, el expediente únicamente contiene la constancia de notificación –en la que se informa a la accionante sobre la posibilidad de interponer los recursos correspondientes– y el escrito mediante el cual renunció a ellos.

Por todo lo anterior, esta Corporación concluye que la aceptación de cargos y la renuncia a los recursos administrativos no fueron actuaciones voluntarias e informadas, en la medida en que Migración Colombia no advirtió a la accionante sobre la posibilidad de que, como consecuencia de la infracción por salida irregular del país, procediera la cancelación de su PPT y por el contrario solo enunció posibles beneficios en caso de aceptar los cargos en su contra.

Los remedios a adoptar ante la vulneración del derecho al debido proceso.

La Corte revocará la sentencia del 9 de mayo de 2025, proferida por el Juzgado 006 Penal del Circuito Especializado de Medellín, que declaró improcedente la acción de tutela y, en su lugar, amparará los derechos al debido proceso, al trabajo y a la seguridad social de la señora Gabriela Paola López Urbano.

En concordancia, la Corte considera procedente dejar sin efectos la Resolución No. 20257020008776 del 16 de abril de 2025, expedida por Migración Colombia, mediante la cual se decidió la cancelación del PPT de Gabriela Paola López Urbano, por haber sido proferida con inobservancia del debido proceso y de las demás garantías fundamentales de la accionante. En consecuencia, la Corte ordenará que le sea restituido el PPT a la accionante, en el evento que decida regresar al territorio nacional.

Ahora bien, dado que la señora López se encuentra actualmente fuera del país y teniendo en cuenta que el artículo 15 del Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos prevé como causal de cancelación del PPT la ausencia del titular del territorio nacional por más de ciento ochenta días, la Corte le otorgará un plazo igual, contado a partir de la notificación de esta decisión, para que la accionante retorne al país si así lo desea.

En el evento en que la actora decida regresar dentro de ese término, Migración Colombia no podrá aplicar la causal de cancelación del PPT por ausencia del territorio nacional. Ello, porque la Corte advierte que la salida del país obedeció a la decisión de la accionante de no permanecer en Colombia luego de la cancelación de su PPT, con el fin de evitar una permanencia irregular y el riesgo de deportación o expulsión. En tal sentido, su ausencia se encuentra plenamente justificada.

Finalmente, la Corte estima que, ante la notoria arbitrariedad y la violación de los estándares del debido proceso administrativo por parte de Migración Colombia en sus actuaciones dentro del proceso sancionatorio, resulta pertinente exhortar a la entidad para que, en el futuro, se abstenga de incurrir en conductas como las observadas en este asunto.

DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE:

Primero. REVOCAR la sentencia del 9 de mayo de 2025 proferida por el Juzgado 006 Penal del Circuito Especializado de Medellín declaró improcedente la acción de tutela. En su lugar, AMPARAR el derecho al debido proceso administrativo de la señora Gabriela Paola López Urbano.

  

Segundo. DEJAR SIN EFECTOS la Resolución No. 20257020008776 del 16 de abril de 2025 de la Unidad Administrativa Especial de Migración Colombia, por medio de la cual se decidió la cancelación del Permiso por Protección Temporal de la señora Gabriela Paola López Urbano.

Tercero. ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Migración Colombia que proceda a devolver el PPT a la accionante, en caso de que esta decida retornar a territorio colombiano. En consecuencia, el término previsto en el numeral 4 del artículo 15 del Decreto 216 de 2021 comenzará a correr a partir de la notificación de la presente providencia a la accionante.

Cuarto. EXHORTAR a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia para que, en lo sucesivo, se abstenga de realizar actuaciones arbitrarias en inobservancia de la garantía fundamental del debido proceso administrativo en el marco de los procesos migratorios de carácter sancionatorio.

Quinto. Por Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

[1] Auto de selección del 29 de julio de 2025. La Sala indicó que el criterio orientador para su selección fue el criterio objetivo relacionado a la exigencia de aclarar el contenido y alcance de un derecho fundamental y el criterio subjetivo de urgencia de proteger un derecho fundamental.

^{[2] La accionante manifestó que el cruce fronterizo se realizó en el Puente Internacional de Tienditas, el nombre anterior con el que se conocía el Puente Internacional Atanasio Girardot.}

[3] Tiene lugar cuando la entidad accionada satisface voluntariamente y por completo lo pedido en la acción de tutela y el juez de tutela tiene la discreción de decidir si es útil emitir un pronunciamiento de fondo.

[4] Comprende aquellos eventos que no corresponden a los conceptos tradicionales de hecho superado y daño consumado. Es decir, cualquier otra circunstancia que determine que, igualmente, la orden del juez de tutela relativa a lo solicitado en la demanda de amparo no surta ningún efecto y, por lo tanto, caiga en el vacío. El juez de tutela tiene la discreción de decidir si es útil emitir un pronunciamiento de fondo.

[5] Corte Constitucional, Sentencia T-060 de 2025.

[6] Corte Constitucional, Sentencia T-213 de 2018.

[7] Corte Constitucional, Sentencia SU-522 de 2019.

[8] Artículos 1, 5, 6, 10, 13 y 42 del Decreto 2591 de 1991.

[9] El artículo 86 de la Constitución y el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 establecen que todas las personas pueden presentar acción de tutela ante los jueces para lograr la protección de sus derechos fundamentales cuando estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública y, excepcionalmente, por particulares.

[10] En el auto admisorio de la acción de tutela, el juez vinculó a "Migración Colombia – Regional Eje Cafetero y a la dependencia de cobro coactivo de la misma entidad". No obstante, en virtud del Decreto 4062 de 2011, que establece la estructura de la entidad, dichas dependencias no son entidades independientes, sino que hacen parte de la misma personería jurídica de Migración Colombia.

[11] La acción de tutela debe interponerse de manera oportuna dentro de un término justo y razonable. Para identificar la razonabilidad del tiempo transcurrido entre los hechos y la interposición de la tutela, se debe analizar de manera especial si las afectaciones a los derechos son continuas y actuales. Se puede ver, por ejemplo, la Sentencia T-106 de 2019.

[12] Según el artículo 86 de la Constitución y el artículo 5 del Decreto 2591 de 1991, la tutela no es procedente cuando el afectado disponga de otros medios de defensa judicial, salvo que la tutela se use como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

[13] "La acción judicial ordinaria es considerada idónea cuando es materialmente apta para producir el efecto protector de los derechos fundamentales". Ver Sentencia T-159 de 2024.

[14] La acción judicial es "eficaz cuando permite brindar una protección oportuna a los derechos amenazados o vulnerados, siendo suficientemente expedita para atender dicha situación. Ibid.

[15] Artículos 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011.

[16] Corte Constitucional, Sentencia T-159 de 2025.

[17] Artículos 229 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.

[18] Corte Constitucional, Sentencia T-273 de 2024.

[19] Reiterado en la Sentencia T-143 de 2024.

[20] Para delimitar el problema jurídico, la Corte precisa que, si bien en algunos apartados del escrito de tutela la accionante hizo referencia a los derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital y a la dignidad humana, lo cierto es que la controversia se centra en el desconocimiento del debido proceso administrativo en el marco de la cancelación del PPT.

[21] Artículo 100 de la Constitución Politica.

[22] Artículo 36 de la Constitución Politica.

[23] Decreto 216 de 2021.

[24] Consideraciones del Decreto 216 de 2021.

[25] Artículos 3 y 4 del Decreto Ley 4062 de 2011.

[26] Artículo 23 del Decreto Ley 4062 de 2011.

[27] Decreto 1067 de 2015.

[28] Capítulo 11, sección 2, Decreto 1067 de 2015.

[29] Capítulo 13, ibid.

[30] Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos 2022. Capítulo IV.B Venezuela, párrafo 9, disponible en: https://www.oas.org/es/cidh/docs/anual/2022/capitulos/9-IA2022_Cap_4B_VE_ES.pdf. Ver sentencia T-371 de 2023.

[31] ONU Migración (OMI) y Ministerio del Trabajo. Mercado Laboral de la Población Extranjera Venezolana en Colombia 2024. Disponible en: https://www.r4v.info/es/document/mercado-laboral-de-la-poblacion-extranjera-venezolana-en-colombia-2024.

[32] Corte Constitucional, Sentencia T-371 de 2023.

[33] Corte Constitucional, Sentencia T-371 de 2023.

[34] Artículo 10 del Decreto 216 de 2021.

[35] Ver Corte Constitucional, sentencias T-143 de 2024, T-223 de 2023 y T-356 de 2023.

[36] Corte Constitucional, Sentencia T-356 de 2023.

[37] Artículo 15 del Decreto 216 de 2021.

[38] Artículo 15 del Decreto 216 de 2021.

[39] Paragrafo de artículo 15 del Decreto 216 de 2021 y Artículo 21 de la Resolución 971 de 2021.

[40] Corte Constitucional, Sentencia T-159 de 2025.

[41] Corte Constitucional, Sentencia T-159 de 2025.

[42] Corte Constitucional, sentencias T-159 de 2025 y SU-397 de 2021.

[43] Corte Constitucional, sentencias T-143 de 2024, SU-397 de 2021 y T-159 de 2025.

[44] Corte Constitucional, Sentencia T-204 de 2012.

[45] Corte Constitucional, sentencias T-159 de 2025 y T-295 de 2018.

[46] Corte Constitucional, Sentencia T-159 de 2025.

[47] Corte Constitucional, Sentencia T-159 de 2025.

[48] Corte Constitucional, Sentencia T-159 de 2025.

[49] Corte Constitucional, Sentencia T-404 de 2025.

[50] Artículo 72 del CPACA.

[51] Corte Constitucional, sentencias T-100 de 2023 y T-500 de 2018.

[52] Corte Constitucional, sentencias T-100 de 2023 y T-500 de 2018.

[53] Corte Constitucional, Sentencia T-357 de 2025.

[54] Corte Constitucional, sentencias T-143 de 2019, T-100 de 2023 y T-357 de 2025.

[55] Corte Constitucional, Sentencia C-1076 de 2002.

[56] Corte Constitucional, Sentencia T-1093 de 2004.

[57] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia Rad. 250002342000201306148 01, 1 de agosto de 2018; y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia Rad. 11001-03-25-000-2011-00371-00(IJ), 21 de mayo de 2019.

[58] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia Rad. 15001-23-31-000-2005-04178-01, 24 de mayo de 2024.

[59] Artículo 97 del CPACA.

[60] Corte Constitucional, sentencias C-870 de 2002 y C-721 de 2015.

[61] Corte Constitucional, sentencas C-914 de 2013, C-870 de 2002 y C-088 de 2002.

[62] Corte Constitucional, sentencia C-914 de 2013.

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