Expedientes T-10.918.666 y T- 10.919.277 AC

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Quinta de Revisión

SENTENCIA T-528 DE 2025

Referencia: Expedientes T-10.918.666 y T- 10.919.277 AC

Asunto: Acciones de tutela interpuestas por Constanza (T-10.918.666) y por Danna (T-10.919.277) en representación de su hijo en contra de la EPS Suramericana S.A.

Temas: Servicio de transporte para acceder a la atención en salud y copagos.

Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de diciembre de dos mil veinticinco (2025)

La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la Magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera y por los Magistrados Miguel Polo Rosero y Jorge Enrique Ibáñez Najar, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente de las previstas en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política[1], y 33 y siguientes del Decreto Ley 2591 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

En el trámite de revisión de los fallos de tutela proferidos en el expediente T-10.918.666, (i) el 24 de enero de 2025 por el Juzgado 7 Civil Municipal de Ejecución de Sentencias de Cali, en el trámite iniciado por Constanza en contra de la EPS Suramericana S.A.; y en el expediente T-10.919.277, (ii) el 9 de diciembre de 2024 por el Juzgado 20 Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Cali, y el 4 de febrero de 2025 por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Cali, en la acción de tutela promovida por Danna en representación de su hijo, en contra de la EPS Suramericana S.A.

Aclaración previa

El presente caso involucra una problemática que hace referencia a historias clínicas e información relativa a la salud de un niño y de una mujer. Por este motivo, como medida de protección a la intimidad, se ordenará suprimir de esta providencia y de toda futura publicación, sus nombres reales, datos e información que permitan su identificación[2]. En atención a lo expuesto, esta Corporación proferirá dos copias de esta providencia. Así, en la versión pública de esta providencia, los nombres de las partes serán reemplazados por nombres ficticios.

Síntesis de la decisión

La Corte Constitucional revisó los fallos proferidos por los jueces de instancia, con ocasión de dos acciones de tutela interpuestas por afiliados a la EPS Suramericana S.A., por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la salud, a la seguridad social y a la vida digna. Para los accionantes, la entidad incurrió en dicha vulneración al negarle la prestación del servicio de transporte intermunicipal a una paciente con cáncer de mama y a un niño con autismo que necesitaban atención especializada en una ciudad distinta a la de su residencia; así como, al rechazar la solicitud de exoneración de copagos presentada por la madre del niño.

Con fundamento en las reglas jurisprudenciales establecidas en la Sentencia SU-508 de 2020, esta Corporación recordó que las EPS deben cubrir los gastos de traslado cuando autorizan la prestación de servicios de salud incluidos en el PBS, fuera del municipio de residencia del usuario, sin exigir una prescripción médica, ni condicionar la ayuda a la capacidad de pago de los pacientes. Así, en ambos casos, constató que la accionada vulneró los derechos de los accionantes al negarles la prestación del servicio. En consecuencia, ordenó que se le garantizara dicha prestación. Adicionalmente, en el caso del niño, advirtió que la decisión de negarle la exoneración del copago desconoció el principio de accesibilidad. Por tanto, le ordenó a la EPS que se abstenga de exigirle el pago de copagos para acceder a la prestación de los servicios de salud prescritos por el médico tratante. Con este fallo, la Corte reafirmó que la salud es un derecho fundamental real y exigible, y no un beneficio condicionado.

ANTECEDENTES

Expediente T-10.918.666.

Hechos probados

La señora Constanza es una mujer de 60 años con antecedentes de arteritis de takayasu e hipertensión arterial, entre otras enfermedades.[3]

La accionante se encuentra afiliada a la EPS Suramericana S.A. por medio del régimen contributivo, en calidad de cotizante. El 20 de febrero del 2023, fue diagnosticada con cáncer de mama derecha (compromiso óseo, axila der /adrenal lzq) HER2 positivo, luminal b.[4]

La accionante indicó que se encuentra incapacitada desde el 18 de diciembre del 2023, según consta en la certificación expedida por la entidad EPS Suramericana S.A. A su vez, manifestó que el único sustento con el que cuenta es el salario mínimo legal y que es madre cabeza de familia.[5]

La señora Constanza señaló que actualmente reside en el municipio de Guapi, departamento del Cauca. De acuerdo con su relato, el 21 de noviembre de 2024, el médico tratante le ordenó realizarse el tratamiento de quimioterapias, cada 21 días, vía endovenosa por 42 días, y ácido zoledrónico, solución inyectable vial, 4 miligramos, cada 90 días, vía endovenosa, durante 90 días[6]. Este tratamiento se ordenó en la Clínica Imbanaco de la ciudad de Cali. No obstante, la accionante afirmó que su residencia está en Guapi y que no cuenta con los recursos económicos para asumir los costos de transporte desde el municipio de Guapi hasta la ciudad de Cali.

Solicitud de tutela. En virtud de lo anterior, la ciudadana presentó acción de tutela contra la EPS Suramericana S.A. y solicitó: (i) tutelar su derecho a la salud, a la vida digna, y a la seguridad social; y (ii) ordenar a la citada EPS que autorice el servicio de transporte desde el municipio de Guapi, Cauca hasta la ciudad de Cali, en la Clínica Imbanaco, institución que le ha realizado el tratamiento médico desde el diagnóstico, para garantizar el acceso efectivo al servicio de salud, con observancia de los principios de integralidad y continuidad.

Trámite procesal de la acción de tutela

La admisión de la tutela. El 16 de enero de 2025, el Juzgado Séptimo Civil Municipal de Ejecución de Sentencias de Cali avocó conocimiento de la acción constitucional, corrió los traslados correspondientes y vinculó a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud- ADRES, a la Superintendencia Nacional de Salud, al Ministerio de Salud y Protección Social, a la Secretaría Departamental de Salud del Valle del Cauca, a la Secretaría de Salud Municipal de Cali, a la Clínica Valle del Lili, a la Clínica Imbanaco, al Centro de Estudios de Reumatología y Dermatología S.A.S y a la IPS Cardioprevent.[7]

Contestación de las entidades accionada y vinculadas

EPS Suramericana S.A. Mediante escrito del 20 de enero de 2025, la EPS informó que, al momento de su vinculación a la entidad, la usuaria, con diagnóstico de tumor maligno de mama, reportó que su lugar de residencia se encontraba ubicado en la ciudad de Cali. Por esa razón, le asignó como IPS básica Cardioprevent y le autorizó la prestación de los servicios requeridos en dicha ciudad.

Luego, advirtió que, a pesar de lo expuesto, en la acción de tutela, la ciudadana manifestó que reside en el municipio de Guapi (Cauca) y que no cuenta con los recursos para trasladarse a la ciudad de Cali. Ante esta situación, la EPS señaló que, hasta el momento, ha prestado todos los servicios que los médicos adscritos a la red de la EPS Suramericana S.A. le han prescrito a la accionante en la ciudad que ella misma reportó como lugar de residencia. Además, advirtió que, en virtud de lo dispuesto en la Resolución 011265 de 2018, EPS Suramericana S.A. no opera, ni está habilitada para prestar sus servicios en ese municipio. Por tanto, solicitó negar la protección requerida por la accionante e instarla a que escoja una EPS que opere en su domicilio actual o a que, en su defecto, traslade su lugar de residencia a Cali, donde sí se garantizan los servicios requeridos.[8]

Clínica Imbanaco, Fundación Valle del Lili, Centro de Estudios de Reumatología y Dermatología S.A.S, Superintendencia Nacional de Salud, Secretaría Departamental de Salud del Valle del Cauca y Secretaría de Salud municipal de Cali. Mediante escritos allegados al despacho los días 17,[9] 21, 23 y 27 de enero de 2025, las instituciones referidas coincidieron en solicitar su desvinculación del proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva, tras considerar que no les corresponde la prestación directa en el servicio reclamado y que la responsabilidad frente a los hechos planteados recae exclusivamente en la EPS Suramericana S.A.

Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES. En escrito del 17 de enero de 2025, la entidad indicó que la normativa actual establece que los medicamentos, insumos y procedimientos que antes se recobraban a la ADRES ahora son responsabilidad directa de las EPS, quienes reciben anticipadamente y de forma periódica un presupuesto máximo, además del giro por unidad de pago por capitación (UPC). Esto busca asegurar el suministro oportuno y continuo de servicios de salud. Según la Resolución 205 de 2020, los costos derivados de órdenes judiciales también deben ser cubiertos con ese presupuesto máximo. A su turno solicitó su desvinculación del trámite por falta de legitimación en la causa por pasiva, en la medida en que no ha desplegado ningún tipo de conducta que vulnere los derechos fundamentales de la actora.[11]

Decisión objeto de revisión

Sentencia de primera instancia[12]. A través de Sentencia del 24 de enero de 2025, el Juzgado 7 Civil Municipal de Ejecución de Sentencias de Cali negó la tutela por improcedente y desvinculó a la ADRES, a la Superintendencia Nacional de Salud, al Ministerio de Salud y Protección Social, a la Secretaría Departamental de Salud del Valle del Cauca, a la Secretaría de Salud Municipal de Cali, a la Clínica Valle del Lili, Clínica Imbanaco, al Centro de Estudios de Reumatología y Dermatología S.A.S, y a la IPS Cardioprevent del trámite. Para justificar su decisión, señaló que, según la jurisprudencia, la prestación del servicio de transporte solo procede cuando el tratamiento es autorizado en un municipio distinto al de residencia. Luego, analizó el caso concreto y advirtió que, aunque la accionante asegura que reside en el municipio de Guapi, lo cierto es que, al afiliarse a la EPS Suramericana S.A., reportó que su lugar de residencia estaba ubicado en la ciudad de Cali, lugar donde recibe su tratamiento médico en la Clínica Imbanaco. Por tanto, concluyó que este caso no cumple con los requisitos fijados por la Corte Constitucional para exigir el servicio de transporte y refirió que no hay evidencia de que a la accionante se le haya negado el acceso a tratamientos o servicios de salud. Esta providencia no fue recurrida en el término legal establecido en la Sentencia del 24 de enero de 2025.

B. Expediente T-10.919.277

Hechos probados

La señora Danna presentó acción de tutela en representación de su hijo, quien actualmente tiene 8 años de edad, y fue diagnosticado con trastorno del espectro autista y retraso en el habla y el lenguaje. La madre del niño manifestó que las pruebas neuropsicológicas practicadas a su hijo indican que tiene una edad mental de un niño de año y medio. Este diagnóstico le exige contar con un tratamiento que incluye terapias de manera regular, de acuerdo con lo prescrito por el médico tratante. El niño se encuentra afiliado como beneficiario al régimen contributivo de la EPS Suramericana S.A.[13]

Según lo manifestado por la señora Danna, su familia reside en el municipio de Jamundí, tienen una situación económica precaria y los servicios médicos que recibe su hijo se suministran en la ciudad de Cali. De modo que, para cumplir con las citas médicas, le corresponde realizar traslados constantes a la ciudad mencionada, bajo difíciles condiciones, porque su hijo utiliza pañales y tiene reacciones comportamentales adversas durante el transporte que, en algunas oportunidades, se tornan agresivas. Esto convierte cada desplazamiento en una experiencia agotadora tanto física como emocional.[14]

Solicitud de tutela. En virtud de lo anterior, la afectada interpuso acción de tutela en calidad de representante legal de su hijo contra la EPS Suramericana S.A., y solicitó: (i) tutelar sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la igualdad y a la dignidad humana; y (ii) ordenar a la “EPS Sura el suministro del transporte necesario para las terapias y citas médicas del [niño], así como la exoneración de copagos”.[15]

Trámite procesal de la acción de tutela

Admisión de la acción de tutela. El 25 de noviembre de 2024, el Juzgado 20 Municipal de Cali con Funciones de Control de Garantías avocó conocimiento de la presente acción de tutela, y corrió el traslado a la entidad accionada para que ejerciera su derecho de defensa y contradicción.[16] Vencido el término dispuesto para la recepción de las contestaciones, la entidad accionada allegó su respuesta.

Contestación de la entidad accionada

EPS Suramericana S.A. La entidad reconoció que el niño, de 8 años con diagnóstico de autismo, recibe seguimiento por neurología infantil y tiene orden vigente de terapias de neurodesarrollo y lenguaje, las cuales se han garantizado. Sin embargo, aclaró que el transporte no es una prestación cubierta por el sistema de salud, por lo que debe ser asumido por los familiares. Por otra parte, se opuso a la exoneración de recobros, alegó que los cobros son legales y el niño no pertenece a la población exenta de copagos. En consecuencia, solicitó que no se acceda a las pretensiones de la tutela, porque no se vulneraron los derechos invocados.[17]

Decisiones objeto de revisión

Sentencia de primera instancia[18]. Por medio de Sentencia del 9 de diciembre de 2024, el Juzgado 20 Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Cali tuteló los derechos fundamentales a la seguridad social, a la igualdad y a la dignidad humana del hijo de la señora Danna. En consecuencia, ordenó a la EPS Suramericana S.A. asumir el transporte intermunicipal desde la residencia del niño, ubicada en el municipio de Jamundí, hasta la IPS Integrarte en Cali, junto con su madre como acompañante, mientras esté vigente la orden de terapias de fonoaudiología emitida el 20 de septiembre de 2024. A su turno, negó la solicitud de exoneración de copagos, toda vez que la madre del niño no demostró que estuviera imposibilitada para asumir dicho valor.

Por medio de escrito del 13 de diciembre de 2024, la EPS Suramericana S.A. recurrió la decisión.[19]

Sentencia de segunda instancia[20]. A través de Sentencia del 4 de febrero de 2025, el Juzgado Primero Penal del Circuito de Cali revocó la Sentencia No. 367 del 09 de diciembre de 2024 y, en su lugar, negó las pretensiones de la tutela. En relación con el caso concreto, manifestó que no se evidencia que la falta de transporte ponga en riesgo la salud del niño, ya que las terapias están autorizadas. La madre argumentó no tener recursos para costear los traslados, pero no presentó pruebas suficientes sobre su situación económica, ni existe prescripción del transporte. Tampoco consta que haya solicitado formalmente a la mencionada EPS una valoración para que el médico tratante determine la necesidad del servicio.

En relación con la solicitud de exoneración de copagos, esta instancia se abstuvo de emitir pronunciamiento, por cuanto el recurrente no formuló reparo específico frente a dicho aspecto en el escrito de impugnación.

Actuaciones en sede de revisión

Remitido el expediente a la Corte Constitucional, mediante Auto del 28 de marzo de 2025, notificado el 21 de abril de 2025, la Sala de Selección de Tutelas Número Tres escogió para su revisión los expedientes 10.918.666 y T- 10.919.277, los acumuló por presentar unidad de materia y, por sorteo, los repartió a la Sala Quinta de Revisión.

Pruebas decretadas y recolectadas en el marco del expediente T-10.918.666

Auto de pruebas del 12 de junio de 2025. En esa providencia, el Magistrado Sustanciador decretó la práctica de pruebas con el fin de (i) verificar el lugar de residencia actual de la accionante, (ii) conocer la información reportada por la accionante a la EPS en el formulario de vinculación al régimen contributivo, (iii) determinar la posible ocurrencia de procesos de actualización de datos ante la EPS y (iv) conocer el estado actual de salud de la accionante.

En escrito del 19 de junio de 2025, la señora Constanza indicó que se encuentra afiliada desde el 4 de julio de 2002 a Coomeva EPS. Sin embargo, con ocasión de la liquidación de esa entidad, fue trasladada de forma aleatoria a EPS Suramericana S.A. A su turno, esta entidad decidió remitirla a la Clínica Imbanaco en la ciudad de Cali, por la cercanía al municipio de Guapi.

Al respecto, aseguró que se vio obligada a aceptar esta situación para salvaguardar su vida. Así, desde febrero de 2023, decidió viajar a la ciudad de Cali, cada 21 días, para acceder al tratamiento de las quimioterapias. De otra parte, señaló que EPS Suramericana S.A. no tiene cobertura en el municipio de Guapi, ya que es un municipio de difícil acceso y solo cuenta con un hospital de bajo nivel. Además, advirtió que allí no puede ser atendida, dada su patología de arteritis de takayasu, que es su enfermedad de base.

Indicó que actualmente vive en el municipio de Guapi con su madre, y que devenga un salario mínimo legal mensual como ama de casa. Para justificar sus afirmaciones, adjuntó copia: (i) del carné de afiliación a Coomeva EPS; (ii) de los recibos de energía de los meses de febrero, marzo y abril de 2025 a nombre de la señora Inés; (iii) del servicio de televisión a nombre de Constanza de los meses de marzo, abril y mayo de 2025; (iv) del servicio de acueducto, alcantarillado y aseo a nombre de la señora Inés, correspondiente a los meses de marzo, abril y mayo de 2025; y, (v) de los últimos cuatro recibos de pago de sus planillas de salud, en las que se evidencia que está afiliada a la EPS Suramericana S.A. y que fueron pagadas en Guapi, Cauca.

Auto del 7 de julio de 2025. En esta decisión, el Magistrado Sustanciador requirió a la EPS Suramericana S.A. para que contestara al decreto probatorio previamente referido. Con todo, la accionada se abstuvo de aportar los elementos solicitados por esta Corporación.

Auto del 21 de julio de 2025. A través de este pronunciamiento, el Magistrado Sustanciador (i) vinculó a la Superintendencia Nacional de Salud, a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud- ADRES y al Ministerio de Salud y Protección Social como terceros con interés legítimo; y, (ii) decretó pruebas en relación con el proceso de traslado forzoso que tuvo que enfrentar la accionante a la EPS Suramericana S.A., con ocasión de la terminación y liquidación de la existencia legal de la EPS Coomeva S.A. En atención a esta actuación, la Corte recibió los siguientes elementos de prueba.

El 24 de julio de 2025, el Ministerio de Salud y Protección Social indicó que, mediante Resolución 2022320000000189-6 de 2022, la Superintendencia Nacional de Salud ordenó la liquidación de COOMEVA EPS debido a incumplimientos financieros y operativos que comprometían su sostenibilidad y la atención de los usuarios. En consecuencia y en aplicación del artículo 2.1.11.3 del Decreto 780 de 2016, modificado por el Decreto 709 de 2021, el Ministerio, con apoyo de la ADRES, adelantó el procedimiento de asignación excepcional de afiliados a las EPS receptoras habilitadas y certificadas por la Superintendencia Nacional de Salud, para garantizar la continuidad en el aseguramiento y en la prestación de los servicios. En el caso concreto, la señora Constanza fue asignada a la EPS Suramericana S.A., el 1 de febrero de 2022.[21]

Sobre el procedimiento adelantado, el Ministerio fue enfático en señalar que, durante el trámite, las responsabilidades en materia de salud estaban claramente diferenciadas. Así, la EPS en liquidación debía entregar las bases de datos completas y actualizadas de sus afiliados. En ellas, debían identificar a los pacientes de alto costo, a las personas gestantes, las tutelas en curso y los servicios autorizados. Por su parte, las EPS receptoras, como la EPS Suramericana S.A., debían garantizar desde el primer día hábil la continuidad en la atención, habilitar canales de información, contratar oportunamente su red y asegurar los tratamientos en curso, sin exigir trámites adicionales. El Ministerio resaltó que su rol es rector y regulador y, en esa medida, no presta directamente los servicios de salud. Además, indicó que cumplió con el procedimiento legal y los criterios objetivos para asegurar la protección del derecho fundamental a la salud de los afiliados trasladados.[22]

El 31 de julio y 6 de agosto de 2025, la Superintendencia Nacional de Salud indicó que, en el marco de la liquidación de COOMEVA EPS, actuó conforme a los Decretos 709 de 2021 y 780 de 2016, le ordenó al liquidador la entrega de las bases de datos de afiliados y remitió al Ministerio de Salud y Protección Social la relación de las EPS receptoras habilitadas, que acreditaban los requisitos financieros exigidos. Explicó que la asignación de los usuarios a las EPS receptoras, como en el caso de la señora Constanza trasladada a la EPS Suramericana S.A., dependió de la información suministrada por COOMEVA en liquidación, de los criterios de cobertura territorial y de la capacidad operativa. Además, señaló que la entidad competente para informar sobre la trazabilidad del traslado es el Ministerio de Salud y Protección Social, quien realizó el trámite con apoyo de la ADRES.[23]

Asimismo, la entidad precisó que su competencia se limita a ordenar la entrega de información, certificar las EPS receptoras habilitadas y vigilar el proceso. En esa medida, no define directamente la ubicación de los afiliados. Además, aclaró que, al revisar las bases de datos, no se encontraron reclamos abiertos de la señora Constanza y que, en consecuencia, la asignación cumplió con los parámetros normativos de continuidad, oportunidad y calidad en la prestación del servicio de salud.[24]

En todo caso, informó que, en cumplimiento de sus funciones de inspección, vigilancia y control, radicó una PQR en el caso de la señora Constanza para que la EPS garantice la prestación de los servicios médicos pendientes, como el transporte aéreo para sus tratamientos de quimioterapia. Aclaró que no es superior jerárquico de las EPS, ni de otros actores del sistema, sino autoridad de control que investiga y sanciona incumplimientos mediante procesos administrativos. En consecuencia, sostuvo que ha cumplido con las labores necesarias para proteger los derechos fundamentales de la accionante, solicitó su desvinculación del trámite y reiteró que la responsabilidad de la trazabilidad recae en el Ministerio de Salud y Protección Social.[25]

Solo hasta el 12 de agosto de 2025, la EPS Suramericana S.A. informó que la señora Constanza se encuentra afiliada de manera activa a esta entidad desde el 1 de febrero de 2022, en calidad de cotizante en el régimen contributivo, sin que se haya presentado interrupción alguna en su aseguramiento. Explicó que dicho traslado no fue voluntario, sino que ocurrió como consecuencia de la liquidación de COOMEVA EPS, a través de un procedimiento automático dirigido por el Ministerio de Salud y Protección Social y ejecutado por la ADRES a través de la consulta a la Base de Datos Única de Afiliados, BDUA, conforme a la Resolución 1133 de 2021 del Ministerio de Salud y Protección Social, y las Resoluciones 2153 de 2021 y 762 de 2023 de la ADRES. Al respecto, señaló que este mecanismo garantizó la continuidad en la prestación de los servicios de salud y la protección del derecho fundamental a la salud de la usuaria. Finalmente, precisó que la responsabilidad sobre la calidad de los datos corresponde a las EPS que los reportan.

En este punto, la Sala precisa que los artículos 19 al 21 del Decreto Ley 2591 de 1991 imponen a las entidades accionadas y a los intervinientes el deber de responder de manera oportuna, completa y veraz a los requerimientos de la Corte Constitucional, con el fin de remitir los informes, antecedentes y documentos solicitados. Este deber materializa el principio de buena fe procesal y la colaboración con la justicia, por lo que su incumplimiento genera responsabilidad y afecta el ejercicio del derecho de defensa. Asimismo, la omisión injustificada en la entrega de la información dentro del término legal faculta a la Corte para presumir como ciertos los hechos alegados por el accionante y decidir de plano, salvo que considere necesaria una verificación adicional. Esta presunción de veracidad actúa como una consecuencia probatoria de la falta de colaboración y garantiza la celeridad y eficacia en la protección de los derechos fundamentales.

Pruebas decretadas y recolectadas en el marco del expediente T-10.919.277

Auto del 12 de junio de 2025. En esta providencia, el Magistrado Sustanciador también decretó pruebas para determinar la situación actual de salud del niño, la atención recibida por parte de la EPS Suramericana S.A., y la capacidad económica del accionante.

En atención a lo expuesto, el 19 de junio de 2025, la señora Danna, en representación de su hijo, allegó una declaración con fines extraprocesales, suscrita por los padres del niño -Danna y Fernando-, acompañada de copias de sus cédulas de ciudadanía. En ese documento, los ciudadanos manifestaron que el padre está encargado de asumir los gastos del hogar; mientras que la madre se dedica al cuidado de su hijo y a las labores domésticas, ya que el niño no está escolarizado por no tener control de esfínteres. Asimismo, indicaron que los ingresos mensuales del padre son limitados y se destinan a cubrir necesidades básicas como servicios públicos, transporte para las terapias del niño, seguridad social, alimentación, productos de higiene y otros gastos menores. En todo caso, precisaron que no tienen gastos de vivienda, ya que residen en una casa familiar.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones proferidas dentro de los trámites de la referencia, con arreglo a lo establecido en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de 1991, y en cumplimiento de lo resuelto por la Sala de Selección de Tutelas Número Tres, en Auto del 28 de marzo de 2025, notificado el 21 de abril de 2025.[27]

Análisis de procedibilidad de las acciones de tutela

A continuación, la Sala Quinta de Revisión analizará si las acciones de tutela acumuladas en este expediente cumplen con los requisitos de procedencia establecidos en el artículo 86 de la Constitución y en el Decreto 2591 de 1991. De acreditar estos presupuestos, procederá a plantear los problemas jurídicos correspondientes y analizará los casos concretos.

Legitimación en la causa por activa[28]. Respecto del expediente T-10.918.666, la Sala advierte que la acción de tutela fue presentada por Constanza, es decir, por la titular de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados, quien actúa en nombre propio. Asimismo, evidencia que, en el expediente T-10.919.277, la demanda fue interpuesta por Danna,[29] quien actúa, en ejercicio de la patria potestad, como representante judicial de su hijo menor de edad, en los términos previstos en el artículo 306 del Código Civil.[30] En consecuencia, se concluye que el presupuesto de legitimación por activa se encuentra acreditado en ambos casos.

Legitimación en la causa por pasiva[31]. El artículo 42.2 del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela procede en contra de los particulares encargados de prestar el servicio de salud. En los casos acumulados a este expediente, las demandas fueron presentadas en contra de la EPS Suramericana S.A., quien, en virtud de lo dispuesto en la Ley 100 de 1993[32], está encargada de prestar el servicio de salud a quienes ostenten la calidad de afiliados a la entidad, como es el caso de los accionantes. En consecuencia, es posible atribuir la presunta vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes a la EPS demandada y, en esa medida, el presupuesto se encuentra acreditado.  

Adicionalmente, en el expediente T-10.918.666, fueron vinculadas, en calidad de terceros interesados, las entidades Ministerio de Salud y Protección Social, Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES y Superintendencia Nacional de Salud, dada su participación institucional en la regulación, financiación, supervisión y control del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Estas entidades ostentan un interés directo en el asunto objeto de debate, en la medida en que intervienen de manera determinante en los procesos de asignación y reasignación de afiliados, particularmente cuando se presentan situaciones de liquidación o retiro de las entidades promotoras de salud.

Así las cosas, el análisis de la legitimación en la causa por pasiva debe extenderse a dichas autoridades, en tanto su omisión o actuación insuficiente podría dar lugar a una eventual vulneración de los derechos fundamentales a la salud, a la vida digna y a la continuidad en la prestación del servicio médico asistencial. En consecuencia, resulta procedente que se incorpore en las consideraciones de esta sentencia la actuación y posible grado de responsabilidad de cada una de estas entidades, a efectos de determinar si la vulneración de los derechos invocados obedece únicamente a la actuación de la EPS o si, por el contrario, se configura una afectación sistémica derivada de falencias estructurales en la gestión y articulación de las mencionadas autoridades.

Inmediatez[33]. Según consta en el expediente de tutela T-10.918.666, el 21 de noviembre de 2024, el médico especialista en hematooncología adscrito a la Clínica Imbanaco, ubicada en la ciudad de Cali prescribió la aplicación de unos medicamentos vía endovenosa, sin contemplar el medio de transporte para la accionante, y el 15 de enero de 2025 se presentó la acción de tutela, es decir, al cabo de un mes y medio aproximadamente.

Por su parte, en el expediente T-10.919.277 se tiene que el 20 de septiembre de 2024 la EPS Sura autorizó la practica de 12 terapias de lenguaje en protocolo de neurodesarrollo y 12 terapias ocupacionales en protocolo de neurodesarrollo en el Centro de Neuroestimulación Conductual Integrarte S.A.S. ubicado en la ciudad de Cali, para el niño, y el 25 de noviembre de mismo año se presentó la acción de tutela, es decir, al cabo de dos meses aproximadamente.

A partir de lo expuesto, la Sala considera que transcurrió un tiempo razonable entre las últimas actuaciones ante la entidad accionada y la presentación de las acciones de tutela de la referencia.[34] En especial, porque las circunstancias particulares de salud expuestas por los accionantes son continuas y actuales. En consecuencia, este presupuesto se encuentra acreditado.

Subsidiariedad[35]. De conformidad con lo previsto en el artículo 2, numeral 4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS),[36] la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social es la llamada a conocer, en forma principal y prevalente, de las controversias que se susciten en torno a la prestación de los servicios de la seguridad social, entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras. Esto significa que, las controversias suscitadas con ocasión de la prestación del servicio público de salud, como componente del sistema de seguridad social integral, serán conocidas por la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral.

Sobre la competencia para tramitar estos asuntos, el mismo código estableció que los jueces laborales del circuito conocerán, en primera instancia, de los asuntos que no sean susceptibles de fijación de cuantía; y, en única instancia, de aquellos cuya cuantía no exceda los diez salarios mínimos legales vigentes.[37]

Por su parte, el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019, estableció que la Superintendencia Nacional de Salud podrá “conocer y fallar en derecho, y con las facultades propias de un juez [, entre otros, los conflictos] entre las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios y/o entidades que se le asimilen y sus usuarios por la garantía de la prestación de los servicios y tecnologías no incluidas en el Plan de Beneficios, con excepción de aquellos expresamente excluidos de la financiación con recursos públicos asignados a la salud”. Al analizar esta disposición, en Sentencia C-119 de 2008, la Sala Plena de esta Corporación consideró que “en el caso de las atribuciones judiciales asignadas […] a la Superintendencia Nacional de Salud (conflictos de la seguridad social en salud relacionados con coberturas del POS, reembolso de gastos de urgencia, multiafiliación y libre elección y movilidad dentro del sistema), dicha entidad desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros)” (énfasis añadido).

Con fundamento en lo expuesto, la jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que el procedimiento judicial asignado a la Superintendencia Nacional de Salud (SNS) es el medio judicial dispuesto para definir las controversias referidas.[38] De ahí se sigue que, en estos casos, la acción de tutela es meramente residual.

Con todo, en diferentes oportunidades la Corte ha resaltado que, en estos escenarios, también debe analizarse la idoneidad y eficacia del mecanismo ante la SNS,[40] de cara a las falencias que el mecanismo ha presentado en la resolución de los casos que se tramitan por esa vía. Así, en diversas sentencias, esta Corporación ha señalado que la regulación del procedimiento judicial referido tiene varios vacíos legales y que su aplicación tiene varias limitaciones. De manera que, hasta que no se superen estas dificultades de regulación, el mecanismo no será idóneo, ni eficaz para proteger los derechos de los afiliados al sistema.

Recientemente, en Sentencia SU-239 de 2024, la Sala Plena de esta Corporación analizó un caso relacionado con el mecanismo jurisdiccional ante la Supersalud y advirtió que aún persisten (i) los problemas estructurales en la entidad, y (ii) la falta de regulación sobre aspectos como la impugnación, los plazos para decidir en segunda instancia y el cumplimiento de las decisiones.[41] En consecuencia, concluyó que dicho mecanismo continúa sin ser idóneo ni eficaz. Por lo tanto, las acciones de tutela objeto de estudio acreditan el requisito de subsidiariedad al no existir otros mecanismos efectivos para proteger los derechos fundamentales invocados.

En conclusión, las acciones de tutela son procedentes. Por tanto, la Sala analizará de fondo cada uno de los asuntos.

Problemas jurídicos y metodología de la decisión.

En el caso del expediente T-10.918.666, la accionante señaló que la EPS Suramericana S.A. vulneró sus derechos fundamentales a la salud, a la vida digna y a la seguridad social, al negarse a autorizarle el servicio de transporte desde el municipio de Guapi, Cauca hasta la ciudad de Cali, para ser atendida en la Clínica Imbanaco, en donde su médico tratante le ordenó la aplicación de unos medicamentos vía endovenosa y la realización de quimioterapias. Al respecto, la EPS indicó que la información de registro de la accionante refiere que reside en la ciudad de Cali y, que no está está habilitada para ejercer sus actividades de EPS en el municipio de Guapi (Cauca).

Posteriormente, en sede de revisión, la accionante informó que su afiliación a la EPS Suramericana S.A. no fue voluntaria, sino que ocurrió como consecuencia de la liquidación de la EPS Coomeva, a la cual se afilió en el año 2002 y le informó que residía en el municipio de Guapi. La información relativa al proceso de asignación forzosa de la usuaria fue confirmada por la accionada.

Ahora bien, en virtud del carácter informal, oficioso y preferente de la acción de tutela, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela cumple un papel activo en la protección de los derechos fundamentales que le permite asegurar la efectiva realización de esas garantías. En este contexto, su actuación no está restringida a analizar los hechos expuestos, las pretensiones formuladas o los derechos invocados por el solicitante, como sí lo estaría en otras jurisdicciones judiciales. Por el contrario, le corresponde:

“(i) establecer los hechos relevantes y, en caso de no tenerlos claros, indagar por ellos; (ii) adoptar las medidas que estime convenientes y efectivas para el restablecimiento del ejercicio de las garantías ius fundamentales; y (iii) precisar y resguardar todos los derechos que advierta comprometidos en determinada situación. Al hacerlo e ir más allá de lo expuesto y lo pretendido en el escrito de tutela, el juez emplea facultades ultra y extra petita, que son de aquellas “facultades oficiosas que debe asumir de forma activa, con el fin de procurar una adecuada protección de los derechos fundamentales de las personas”.[42]

Al respecto, esta Corporación indicó en las Sentencias SU-484 de 2008, SU-195 de 2012 y T-433 de 2024, que estas facultades son oficiosas y deben ser asumidas activamente por la autoridad judicial correspondiente. En este sentido, advirtió que el juez de tutela no está limitado por el principio de congruencia típico, en la medida en que la naturaleza informal, expedita y prevalente de la acción de tutela lo habilita para adoptar decisiones que excedan lo solicitado (ultra petita) o se refieran a aspectos no invocados en la demanda (extra petita), siempre que ello sea necesario para garantizar de manera efectiva los derechos fundamentales comprometidos. De esta manera, en atención al principio iura novit curia, el juez debe aplicar el derecho sustancial correcto, sin depender de si ha sido invocado por las partes. Esta prerrogativa constituye, en realidad, una obligación del juzgador, quien debe calificar los hechos y subsumirlos en las normas jurídicas pertinentes.[43]

Esta postura fue ratificada por la Sentencia T-173 de 2024, al reafirmar la posibilidad de emitir decisiones extra y ultra petita con el propósito de garantizar la protección sustancial de los derechos fundamentales comprometidos en el caso concreto.

En el expediente T-10.918.666, la señora Constanza promovió acción de tutela y solicitó únicamente la autorización del servicio de transporte para asistir al tratamiento médico prescrito por su médico tratante. No obstante, del análisis integral de los hechos y del acervo probatorio allegado en sede de revisión, se constató que la EPS a la cual se encuentra afiliada la accionante no cuenta con cobertura en el municipio donde ella reside. Tal circunstancia impone al juez constitucional la obligación de trascender el ámbito estrictamente delimitado por el petitum de la demanda, con el propósito de asegurar la protección efectiva de los derechos fundamentales comprometidos. En virtud de ello, la Sala de Revisión no solo examinará la solicitud relativa a la autorización del servicio de transporte para la realización del tratamiento médico, sino que, en ejercicio de sus facultades ultra y extra petita, estudiará la asignación forzosa de la accionante a una EPS que no cuenta con cobertura en el lugar de domicilio de la accionante y el impacto que esa actuación administrativa pudo generar en el derecho a la salud de la accionante. En concreto, analizará si procede la reubicación de la accionante en una EPS que disponga de cobertura en su lugar de domicilio, para asegurar la prestación efectiva del servicio de salud a la accionante, en el municipio de su residencia.

En ese sentido, la Sala Quinta de Revisión debe resolver los siguientes problemas jurídicos:

¿La EPS Suramericana S.A. vulneró los derechos fundamentales a la salud, a la vida digna y a la seguridad social de la accionante al no autorizar el servicio de transporte desde el municipio de Guapi (Cauca) hasta la ciudad de Cali, para que le realicen el tratamiento médico ordenado en la Clínica Imbanaco, a pesar de que la EPS Sura no opera ni está habilitada en el municipio de Guapi, Cauca?

¿El Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud vulneraron los derechos fundamentales a la salud, a la vida digna y a la seguridad social de la accionante al asignarle una EPS receptora que no opera, ni está habilitada en el municipio de Guapi, Cauca?

Por su parte, en el caso del expediente T-10.919.277, la madre del accionante indicó que la EPS vulneró los derechos fundamentales a la salud, a la seguridad social y a la dignidad humana de su hijo, al negarse a proporcionarle el servicio de transporte intermunicipal entre Jamundí y Cali para que acceda a las terapias prescritas, así como al exigir el pago de copagos. Por su parte, Sura EPS refirió que el transporte no es una prestación cubierta por el sistema de salud, por lo que debe ser asumido por los familiares y que el usuario no hace parte de la población exenta de copagos. En consecuencia, a la Sala Quinta de Revisión le corresponde resolver los siguientes problemas jurídicos:

¿La EPS Suramericana S.A. vulneró los derechos fundamentales a la salud, a la seguridad social y a la dignidad humana del accionante al negarse a autorizar el servicio de transporte desde el municipio de Jamundí a la ciudad de Cali para realizarse las terapias de lenguaje y ocupacionales ordenadas por el médico tratante?

¿La EPS Suramericana S.A. vulneró los derechos fundamentales a la salud, a la seguridad social, y a la dignidad humana del accionante al oponerse a conceder la exoneración de los copagos exigidos para las terapias de lenguaje y ocupacionales ordenadas por el médico tratante?

Para resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala Quinta de Revisión reiterará su jurisprudencia sobre (i) el servicio de transporte ambulatorio intermunicipal como medio para acceder al servicio de salud. Luego, aludirá (ii) al régimen aplicable al traslado de afiliados en caso de liquidación de una EPS y, (iii) al marco normativo de exoneración de cuotas moderadoras y copagos. Con fundamento en ello, (iv) examinará los casos concretos.  

El servicio de transporte ambulatorio intermunicipal como mecanismo para acceder al derecho a la salud. Reiteración de la Sentencia SU-508 de 2020

Según el artículo 49 de la Constitución Política, el Estado tiene el deber de garantizar la prestación de los servicios públicos de salud y saneamiento ambiental. Por tanto, le compete organizar, dirigir y regular dicha prestación conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.[44] A partir de esta disposición, el derecho a la salud adquiere una doble dimensión.[45] Por un lado, es un derecho fundamental que debe ser garantizado a toda persona; y, por el otro, constituye un servicio público cuya prestación es obligación del Estado. Esta doble faceta exige que los servicios de salud sean brindados de manera oportuna, eficaz y con calidad.

El derecho a la salud fue reconocido como fundamental por la jurisprudencia de la Corte Constitucional[46] y posteriormente por la Ley Estatutaria 1751 de 2015 (LES).[47] En esta normativa, el Legislador (i) precisó que la salud es “un derecho fundamental y autónomo”[48]; (ii) determinó los elementos esenciales[49] e interrelacionados[50] que lo integran, esto es, la disponibilidad, aceptabilidad, accesibilidad, calidad e idoneidad profesional;[51] y, (iii) consagró los principios que deben regir la prestación de este servicio,[52] entre los cuales se destacan los de continuidad, oportunidad, integralidad y pro homine.

En efecto, el principio de continuidad[53] establece que las personas tienen derecho a recibir los servicios de salud sin interrupciones una vez iniciado el tratamiento, con el fin de evitar suspensiones por razones administrativas o económicas[54]. Por su parte, el de oportunidad,[55] dispone que la atención en salud, así como el acceso a los servicios y tecnologías debe garantizarse sin retrasos ni dilaciones que puedan empeorar el estado de salud del paciente.[56] Este precepto comprende dos garantías. La primera consiste en que el usuario obtenga un diagnóstico que le permita iniciar un tratamiento adecuado; y la segunda exige que el paciente reciba los medicamentos y los servicios de salud que requiere, a tiempo.

A su turno, el principio de integralidad[58] implica que los servicios y tecnologías en salud deben prestarse de forma total y suficiente para prevenir, aliviar o tratar la enfermedad, sin importar su causa, la condición de salud del paciente o el esquema de provisión, cobertura o financiación establecido por la ley. Por tal razón, no podrá dividirse la responsabilidad sobre la atención de un servicio específico, si ello implica afectar la salud del usuario.[59] Finalmente, el principio pro homine exige que las autoridades y demás actores del sistema de salud apliquen siempre la interpretación de las normas vigentes que resulten más favorables para la garantía del derecho fundamental a la salud. En consecuencia, las exclusiones deben entenderse de manera restrictiva, mientras que las inclusiones han de interpretarse de forma amplia.

En la Sentencia SU-508 de 2020, la Corte Constitucional unificó la jurisprudencia relacionada con el suministro del servicio transporte intermunicipal, cuando el usuario del Sistema de Salud debe desplazarse a un municipio distinto al de su domicilio para acceder a los servicios de salud prescritos por los médicos adscritos a su EPS. En esa oportunidad, la Corte precisó que, si bien el servicio de transporte no es una prestación médica como tal, sí es un medio para acceder a los servicios de salud. En esa medida, su ausencia puede desconocer el elemento esencial del derecho a la salud conocido como accesibilidad, particularmente, en su componente de asequibilidad económica.

A partir de lo anterior, la Sala Plena estableció que el suministro de los gastos de transporte intermunicipal para paciente ambulatorio

“i) Está incluido en el PBS.

 

ii) Se reitera que los lugares donde no se cancele prima adicional por dispersión geográfica, se presume que tienen la disponibilidad de infraestructura y servicios necesarios para la atención en salud integral que requiera todo usuario; por consiguiente, la EPS debe contar con una red de prestación de servicios completa. De tal forma, si un paciente es remitido a una IPS ubicada en un municipio diferente a su domicilio, el transporte deberá asumirse con cargo a la UPC general pagada a la entidad promotora de salud, so pena de constituirse en una barrera de acceso que ha sido proscrita por la jurisprudencia constitucional e incumplir las obligaciones derivadas del art. 178 de la Ley 100 de 1993.

iii) No es exigible el requisito de capacidad económica para autorizar el suministro de los gastos de transporte intermunicipal de los servicios o tecnologías en salud incluidos por el PBS.

iv) No requiere prescripción médica atendiendo a la dinámica de funcionamiento del sistema (prescripción, autorización y prestación). Es obligación de la EPS a partir del mismo momento de la autorización del servicio en un municipio diferente al domicilio del paciente.   

v) Estas reglas no son aplicables para gastos de transporte interurbano, ni transporte intermunicipal para la atención de tecnologías excluidas del PBS”.[61]

Servicio de transporte ambulatorio intermunicipal para el acompañante del paciente

Frente a este presupuesto, la jurisprudencia ha considerado que, si bien el servicio de transporte para el acompañante de un usuario del sistema de salud tampoco constituye un servicio médico, sí es un medio para acceder al servicio de salud.[62] En atención a lo anterior, esta Corporación ha establecido que, de manera excepcional, la EPS debe asumir este costo cuando las condiciones etarias o de salud del usuario lo exigen.

En efecto, a partir de la Sentencia SU-508 de 2020, la Corte ha sostenido que cuando el usuario se ve obligado a desplazarse a un municipio distinto al que reside, para acceder al servicio o a la tecnología en salud incluida en el PBS y debe hacerlo en compañía de otra persona, los gastos del acompañante también deben ser cubiertos por el sistema. Lo expuesto, siempre que el usuario dependa de un tercero para desplazarse o requiera atención permanente para garantizar su integridad física y el ejercicio adecuado de sus labores cotidianas.[64] Tal es el caso de los niños, las niñas y los adolescentes. Ciertamente, frente a esta población la jurisprudencia ha indicado que estos sujetos se encuentran en un estado de indefensión y de dependencia que exige el acompañamiento de un adulto durante su traslado a otros municipios para recibir prestaciones del servicio de salud.

Ahora bien, inicialmente, la jurisprudencia consideró que la provisión de este servicio estaba sujeta a la falta de capacidad económica de la familia. Sin embargo, a partir de la Sentencia SU-508 de 2020, la Corte manifestó que no es necesario acreditar este requisito, cuando la EPS no cumple con la obligación de garantizar la red de prestación de servicios en el municipio donde reside el usuario y este no es de aquellos en los que se reconoce la UPC adicional. Al respecto, la Sentencia T-147 de 2023 la Corte indicó que:

“Respecto al requisito de la incapacidad económica en el caso de los acompañantes, la Sala considera que no es necesario para la garantía del servicio de transporte intermunicipal. Lo anterior puesto que el usuario y su acompañante no tienen por qué sufragar los gastos en los que deban incurrir por la forma en que las EPS constituyen su red de prestación de servicios. En efecto, no existe justificación para que las consecuencias de la conducta de las EPS de autorizar servicios en municipios diferentes al lugar de residencia de los afiliados deban ser asumidas por estos”.

El Régimen aplicable al traslado de afiliados en caso de liquidación de una EPS

En caso de retiro, revocatoria o intervención forzosa administrativa para liquidar a una EPS, el ordenamiento prevé un procedimiento de asignación de sus afiliados a las EPS receptoras, con la finalidad de asegurar la continuidad, integralidad y oportunidad en la atención en salud y evitar barreras administrativas que les impidan a los afiliados de las EPS que están en proceso de liquidación el acceso a la atención en salud. Esta regla se desprende del Título 11 del Decreto 780 de 2016, sustituido por el Decreto 1424 de 2019[66] y del Decreto 709 de 2021,[67] que modificó el artículo 2.1.11.3 del Decreto 780 de 2016; los cuales desarrollan el mecanismo de reasignación y sus cargas institucionales. A continuación, la Sala precisará las competencias y obligaciones de cada una de las entidades que intervienen en el mencionado procedimiento.

La Superintendencia Nacional de Salud. Esta entidad se encarga de ordenar la entrega de la información relevante para adelantar el proceso, de certificar cuales son las EPS que pueden actuar como receptoras de los usuarios y de hacer seguimiento al trámite en el marco de sus funciones de inspección y vigilancia.[68]

En efecto, en el acto que acepta el retiro, liquidación o que dispone la intervención para liquidar, (i) la Supersalud le ordena a la EPS objeto de la medida, que entregue, de manera inmediata, las bases de datos de afiliados y de sus grupos familiares para el proceso de asignación. Al día hábil siguiente a la notificación del acto, (ii) remite al Ministerio de Salud y Protección Social la relación de EPS receptoras habilitadas en el territorio y certifica su cumplimiento de capital mínimo y patrimonio adecuado conforme a la última información reportada. Posteriormente, en el marco de sus funciones de inspección y vigilancia, adelanta actividades de seguimiento sobre la transición, con el fin de garantizar los servicios de salud a la población reasignada.

Ministerio de Salud y Protección Social. Esta autoridad tiene a su cargo la asignación y del aseguramiento de la continuidad del servicio.[69] Para el efecto, la entidad retoma la información remitida por la Superintendencia Nacional de Salud, sobre las EPS habilitadas para ser receptoras, y las bases de datos de los usuarios del sistema, remitidas por la EPS en liquidación. Con fundamento en esa información, procede a asignarle a cada usuario una EPS receptora, bajo criterios objetivos de habilitación territorial, condiciones financieras y capacidad operativa. Así, el Ministerio garantiza la trazabilidad del proceso de traslado y coordina las medidas necesarias para evitar que dicho procedimiento genere barreras en el acceso a los servicios de salud.

La EPS objeto de medida de intervención, y su liquidador. Estas instituciones son responsables[70] de entregarle al Ministerio de Salud y Protección Social y a la Superintendencia Nacional de Salud las bases de datos BDUA con corte al último proceso. Es decir, los bancos de datos que contengan la siguiente información de los afiliados: (i) grupos familiares, (ii) pacientes de alto costo con su red prestadora, (iii) madres gestantes, (iv) datos del domicilio, (v) poblaciones especiales, (vi) contactos, (vii) fallos de tutela y actas del comité técnico científico – CTC y, (viii) servicios autorizados vigentes.

Además, dentro de un plazo máximo de dos (2) meses desde la asignación, deben suministrarle a cada EPS receptora la carpeta original con los documentos que respaldan la afiliación de cada persona.

La EPS receptora. Las entidades que asumen la prestación del servicio de salud de los usuarios están encargadas de:[71]

1. Realizar la contratación de servicios requeridos para atender a los nuevos usuarios. Antes de la efectividad de la asignación, la EPS receptora debe adelantar los procesos de contratación necesarios para garantizar la continuidad de los servicios a la población asignada.
2. Brindar la información pertinente a los nuevos usuarios de forma inmediata. Al día hábil siguiente a la recepción, cada institución debe publicar y divulgar su información de contacto, la fecha en la que asume la responsabilidad y los datos necesarios para que los usuarios puedan ejercer su derecho de libre elección, dentro de los noventa (90) días siguientes a la efectividad de la asignación. Asimismo, debe informarle a: (i) los aportantes los lugares de aseguramiento, canales y datos de contacto; y, (ii) los pacientes de alto costo y madres gestantes la red prestadora disponible encargada de su atención.
3. Garantizar la continuidad de los tratamientos y servicios autorizados. Dentro de los treinta (30) días calendario siguientes a la efectividad de la asignación, las instituciones receptoras deben prestar, los servicios o tecnologías previamente autorizados por la EPS de origen, sin exigir trámites adicionales al afiliado. Si existe riesgo para la vida, la atención debe ser oportuna e inmediata. Asimismo, deben continuar con la prestación los servicios y tecnologías ordenados por autoridades administrativas o judiciales.

Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES.[72] La entidad debe: (i) entregarle a las EPS receptoras los resultados de las auditorías realizadas a la información actualizada y registrada en la BDUA; (ii) prestar apoyo operativo al Ministerio de Salud y Protección Social durante el proceso; y, (iii) asegurar el flujo de recursos (UPC) hacia las EPS receptoras, para garantizar la continuidad ininterrumpida de la prestación del servicio de salud.

Marco normativo de exoneración de cuotas moderadoras y copagos. Reiteración de la jurisprudencia.

 El artículo 187 de la Ley 100 de 1993 establece que los pagos moderadores tienen como finalidad contribuir a la financiación y sostenibilidad del Sistema General de Seguridad Social en Salud -SGSSS. Estos aportes se fijan conforme a un porcentaje determinado por la autoridad competente y en atención a la capacidad económica del usuario; y, buscan evitar el uso inadecuado o innecesario de los servicios de salud, así como, facilitar la obtención de los recursos indispensables para financiar el PBS.

Por su parte, el Acuerdo 260 de 2004 expedido por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, en su artículo 3, dispone que estos pagos se aplican tanto a los cotizantes, como a los beneficiarios del sistema. Así, las denominadas cuotas moderadoras son cobradas a los afiliados cotizantes, mientras que los copagos corresponden exclusivamente a los beneficiarios.

Las cuotas moderadoras y los copagos fueron concebidos como una forma de participación económica de los usuarios en el financiamiento del sistema de salud, de acuerdo con los servicios que les sean prestados. No obstante, la normativa y la jurisprudencia establecen que tales cobros no pueden exigirse cuando así lo determine la ley, ni cuando al paciente le resulte imposible cubrir esos gastos. Esto, con el fin de evitar que tales exigencias generen una barrera de acceso al servicio de salud[73]. En ese sentido, el artículo 2.10.4.9 del Decreto 1652 de 2022[74] dispuso lo siguiente:

 

“Además de las excepciones señaladas en los artículos 2.10.4.6 y 2. 10.4.8 del presente decreto, se exceptúa del cobro de cuotas moderadoras y copagos, según corresponda, a los siguientes grupos poblacionales especiales:

En el Régimen Contributivo y Régimen Subsidiado, se exceptúa […]

1.5. Los niños, niñas y adolescentes del Sisbén 1 y 2 con discapacidades físicas, sensoriales y cognitivas, enfermedades catastróficas y ruinosas que sean certificadas por el médico tratante, respecto a los servicios y medicamentos de la parte especial y diferenciada del Plan de Beneficios estarán exceptuados del cobro de cuotas moderadoras y copagos, conforme lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 1438 de 2011 o las normas que los modifiquen o sustituyan”.

“…”

“1.9. Las personas en situación de discapacidad, en relación con su rehabilitación funcional cuando se haya establecido el procedimiento requerido, estarán exceptuadas del cobro de cuotas moderadoras y copagos, según lo dispuesto en el artículo 9, numeral 9 de la Ley 1618 de 2013 o las normas que los modifiquen o sustituyan”.

Por su parte, la jurisprudencia ha indicado que “el cobro de copagos o cuotas moderadoras no puede convertirse en una barrera de acceso al servicio de salud, sobre todo cuando quienes lo requieren son sujetos de especial protección constitucional y se acreditan los requisitos de la ley y la jurisprudencia. Lo anterior, ya que las causales de exoneración de cobro de copagos tienen una mayor relevancia para estas personas, frente a quienes se busca alcanzar y mantener un mejor estado de salud y el pleno goce de la vida en sociedad”. [75]

Asimismo, ha precisado que, además de las exenciones previstas en la ley, es posible exonerar al usuario de los copagos o de las cuotas moderadoras, cuando se demuestre que él o su núcleo familiar carecen de los recursos económicos necesarios para asumir estos costos, sin importar el régimen al que estén afiliados. Para la Corte, la exigibilidad de este tipo de cobros “tendrá que sujetarse a la condición de que con éste nunca se impida a las personas el acceso a los servicios de salud; de tal forma que, si el usuario del servicio -afiliado cotizante o sus beneficiarios- al momento de requerirlo no dispone de los recursos económicos para cancelarlas o controvierte la validez de su exigencia, el Sistema y sus funcionarios no le pueden negar la prestación íntegra y adecuada”.[76] En esa medida, esta previsión debe aplicarse cuando el usuario no tiene capacidad de pago, así como, cuando, teniéndola, no puede efectuar el desembolso oportunamente antes de recibir un servicio médico que es requerido de manera urgente.

No obstante, la Corte ha reiterado que en muchos casos resulta complejo determinar con precisión la capacidad económica del usuario, motivo por el cual el juez de tutela desempeña un papel fundamental en la valoración probatoria. Esto, en la medida en que, al mismo tiempo, deben garantizarse el equilibrio entre la protección de derechos fundamentales del paciente-usuario, la vigencia del principio de solidaridad y la sostenibilidad financiera del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

En atención a lo expuesto, la jurisprudencia ha insistido en que debe concederse la exoneración del pago de cuotas moderadoras o copagos, cuando se demuestre que su cobro impide el acceso a los servicios de salud y pone en riesgo derechos fundamentales, debido a la falta de recursos económicos del usuario. En particular, la Sentencia T-402 de 2018 fijó dos reglas para ordenar la exoneración de dichos pagos:

“(i) Cuando la persona que necesita con urgencia un servicio médico carece de la capacidad económica para asumir el valor de la cuota moderadora, la entidad encargada de garantizar la prestación del servicio de salud deberá asegurar el acceso del paciente a éste, asumiendo el 100% del valor; (ii) cuando una persona requiere un servicio médico y tiene la capacidad económica para asumirlo, pero tiene problemas para hacer la erogación correspondiente de forma oportuna, la entidad encargada de la prestación deberá brindar oportunidades y formas de financiamiento de la cuota moderadora, con la posibilidad de exigir garantías, a fin de evitar que la falta de disponibilidad inmediata de recursos se convierta en un obstáculo para acceder a la prestación del servicio”.[78]

Adicionalmente, la Corte ha sostenido que cuando un accionante afirma no tener medios económicos suficientes en el trámite de tutela, se configura una negación indefinida que no requiere demostración inicial, lo que implica que se desplaza la carga de la prueba a la entidad accionada, quien deberá desvirtuarla.[79]

Así mismo, se ha indicado por la Corte que “cuando el accionante alegue carencia de recursos económicos para acceder al insumo o servicio médico requerido, le corresponde a la EPS desvirtuar esa afirmación. Ello es así por las siguientes razones: (i) se trata de una negación indefinida que invierte la carga de la prueba y (ii) se presume la buena fe del solicitante. El juez de tutela debe ejercer activamente sus amplias facultades en materia probatoria, para que éste cuente con los elementos suficientes que le permitan tomar una decisión. Sobre todo en aquellos casos en que no pueda tener certeza sobre el cumplimiento de este requisito a partir del material probatorio obrante en el expediente”[80].

En este sentido, es importante precisar que de las negaciones indefinidas no se sigue que exista una exoneración absoluta de la carga de la prueba a cargo de los accionantes. En este tipo de asuntos no se excluye el onus probandi, sino que se matiza, justamente, por las razones previamente expuestas. De modo que, quien afirma un hecho con consecuencias jurídicas debe probarlo.

En suma, la exigencia de los copagos o de las cuotas moderadoras no pueden utilizarse como justificación para impedir la prestación oportuna de los servicios de salud, ni pueden constituir una barrera para el acceso a los servicios o tecnologías de salud. En especial, cuando se trata de personas en condición de vulnerabilidad económica o de sujetos que gozan de especial protección constitucional y cumplen con los requisitos establecidos por la ley y la jurisprudencia para acceder a dicha exoneración. Lo expuesto, en atención a que uno de los componentes esenciales del derecho fundamental a la salud es el de accesibilidad y aquel pretende garantizar que todas las personas puedan disfrutar de un mejor estado de salud, en igualdad de condiciones.[81]

Casos concretos

Expediente T-10.918.666

La señora Constanza interpuso acción de tutela contra la EPS Suramericana S.A., y alegó la vulneración de sus derechos fundamentales a la salud, a la vida digna y a la seguridad social, debido a que no cuenta con los recursos económicos para cubrir el transporte desde su lugar de residencia, Guapi, Cauca, hasta la Clínica Imbanaco en la ciudad de Cali, donde recibe tratamiento para el cáncer de mama, diagnosticado en febrero del año 2023. Por lo anterior, le solicitó a la EPS la autorización del servicio de transporte para acceder a sus tratamientos cada 21 días, de conformidad con lo prescrito por el médico tratante.

La EPS se opuso e indicó que el servicio de transporte no era procedente, ya que, en su sistema, aparece registrado que el lugar de domicilio de la accionante está ubicado en la ciudad de Cali. El juez de única instancia negó la protección de los derechos invocados, tras considerar que no se cumplían los requisitos establecidos en la jurisprudencia para ordenar la prestación del servicio de transporte. En su criterio, los servicios fueron autorizados en la misma ciudad de residencia de la accionante, de conformidad con los registros de la EPS y, en esa medida, no procedía la prestación del transporte. Por tanto, consideró que los derechos fundamentales de la accionante no fueron vulnerados.  

En sede de revisión, se decretaron pruebas para establecer la residencia real de la accionante, así como la información reportada ante la EPS en el formulario de inscripción al régimen contributivo, y, además, determinar si se ha efectuado el procedimiento de actualización de datos ante la EPS, y conocer el estado actual de salud de la accionante. En respuesta, la señora Constanza afirmó vivir en el municipio de Guapi con su madre, desde donde ha viajado regularmente a Cali para realizarse su tratamiento. Aportó comprobantes de pago al sistema de salud efectuados en Guapi, facturas de servicios públicos y su carné de afiliación al sistema de salud como pruebas de su residencia, y explicó que la remisión a Cali se dio por la falta de cobertura de la EPS Sura en su municipio.

Además, en la información que reportó la accionante, se resalta lo siguiente:

“Yo inicialmente como se evidencia en el carnet (sic) quede afiliada a COOMEVA EPS; y cuando se acabó trasladaron los pacientes de manera aleatoria y desde allí me dejaron en SURA; por mis patologías SURA remitieron a Cali Imbanaco que era lo más cercano a Guapi; aclaro que para priorizar mi vida debí aceptarlo y estar viajando desde febrero del 2023 cada 21 días a Cali para las quimioterapias (…) Cuento con un ingreso de un salario mínimo mensual como ama de casa; y vivo con mi madre”[82].

Mediante consulta a la base de datos del Sisbén,[83] la Sala pudo determinar que la señora Constanza se encuentra clasificada en el grupo IV C2, correspondiente a la categoría de “vulnerable”. Esta calificación da cuenta de la condición socioeconómica de la accionante, lo cual si bien no es un requisito para acceder a la prestación del servicio de transporte, si demuestra la situación de vulnerabilidad en la que se encuentra la accionante, y las barreras que enfrenta para acceder al tratamiento prescrito por su médico tratante con ocasión del cáncer de mama derecha que le fue diagnosticado.

Asimismo, en las pruebas allegadas al expediente se observa el carné de afiliación de la accionante a Coomeva EPS, en el cual consta que se encuentra vinculada a dicha entidad desde el 4 de julio de 2002 y que la “ciudad de la IPS” corresponde al municipio de Guapi, Cauca. Ello permite establecer que, para la fecha indicada, la accionante registró como domicilio el mismo que señaló posteriormente en la acción de tutela interpuesta.

Por su parte, se advierte que (i) el traslado de la accionante a la EPS Suramericana no obedeció a una decisión voluntaria, sino que se produjo de manera automática como consecuencia de la liquidación de Coomeva EPS, en virtud de las competencias del Ministerio de Salud y Protección Social. (ii) Conforme a la Resolución 1133 de 2021, la ADRES, dio cumplimiento a las Resoluciones 2153 de 2021 y 762 de 2023, ejecutó el traslado en el sistema BDUA y, aseguró la continuidad del servicio sin periodos de desprotección.

En este orden de ideas, es preciso señalar que la Superintendencia Nacional de Salud fue la entidad que ordenó la liquidación de Coomeva EPS, mediante la Resolución 2022320000000189-6 de 2022. En consecuencia y en aplicación del artículo 2.1.11.3 del Decreto 780 de 2016, modificado por el Decreto 709 de 2021 el Ministerio de Salud y Protección Social, con apoyo de la ADRES, adelantó el procedimiento de asignación excepcional de afiliados a las EPS receptoras habilitadas y certificadas por la Supersalud, para garantizar la continuidad en el aseguramiento y en la prestación de los servicios. Con fundamento en lo expuesto la Sala procede a pronunciase sobre los problemas jurídicos planteados.

La EPS Suramericana S.A. vulneró los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social de la accionante al negarle la prestación del servicio de transporte que requería para acceder a su tratamiento de cáncer de mama. La Sala reitera que, si un paciente es remitido a una IPS ubicada en un municipio diferente al de su residencia o domicilio, para la prestación de un servicio de salud incluido en el PBS, su EPS está obligada a asumir el costo del servicio de transporte. Para lo expuesto, el usuario no debe acreditar su falta de capacidad económica para sufragar la prestación del servicio, ni debe aportar una prescripción del médico tratante. En estos casos, la EPS debe otorgar la prestación del servicio de transporte desde el momento mismo en el que autoriza el suministro del servicio médico en otro municipio.

En este caso, la Sala advierte que, si bien, en sede de instancia, la EPS Suramericana S.A. aseguró que la accionante le reportó que residía en la ciudad de Cali, no aportó pruebas de su dicho. Además, en sede de revisión, la accionante manifestó que, desde su proceso de afiliación al sistema de salud, le informó a la extinta Coomeva EPS que su lugar de residencia se encontraba en el municipio de Guapi, Cauca. Posteriormente, la accionada ratificó que la afiliación de la usuaria no había sido voluntaria, sino forzosa dentro del trámite de liquidación de Coomeva EPS. Con todo, guardó silencio frente a los requerimientos probatorios de esta Corporación que tenían por propósito indagar sobre la vinculación de la accionante a la EPS, identificar su lugar de residencia y determinar el motivo de la discordancia entre lo dicho por las partes.

Según el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, el juez constitucional debe presumir que los hechos son ciertos, cuando la persona contra la que se dirige la solicitud no rinde los informes requeridos por la autoridad judicial. Para la Corte, la presunción de los hechos es un mecanismo que pretende, de un lado, sancionar el desinterés de la entidad demandada frente a la presunta violación de los derechos fundamentales de una persona; y, del otro, garantizar que la protección de las garantías comprometidas se de en atención a los principios de inmediatez, celeridad y buena fe. En ese sentido, ha señalado que esta presunción puede aplicarse cuando la autoridad o el particular accionado: (i) omite completamente los requerimientos del juez constitucional; o (ii) remite una respuesta formal que no atiende a los interrogantes planteados.[84]

En atención a lo expuesto, la Sala evidencia que la EPS Suramericana S.A. remitió una respuesta formal y extemporánea a esta Corporación que no abordó los cuestionamientos planteados. En consecuencia, aplicará la presunción de veracidad frente a los hechos planteados por la accionante y dará por cierto que, desde su vinculación al sistema de salud, en el régimen contributivo, informó que reside en el municipio de Guapi, Cauca, que por demás hace parte del listado de municipios y corregimientos departamentales, a los que se les reconocerá prima adicional por zona especial de dispersión geográfica para el régimen contributivo.[85]

Bajo este escenario, la Sala evidencia que la EPS Suramericana S.A. remitió a la accionante a una IPS en la ciudad de Cali, para que se le prestaran los servicios médicos asociados con su tratamiento de cáncer de mama, los cuales hacen parte del PBS. Sin embargo, la usuaria reside en el municipio de Guapi, Cauca. Por lo tanto, la EPS estaba obligada a otorgarle el servicio de transporte. Al no hacerlo, le impuso una barrera administrativa que desconoció el componente esencial de accesibilidad del derecho a la salud de la accionante y terminó por desconocer sus garantías iusfundamentales no solo a la salud, sino a la seguridad social también.

En este punto, es necesario recordar que para esta Corporación la protección constitucional de las personas que padecen enfermedades como el cáncer, cobra una especial relevancia en la medida que, al encontrarse en un estado de debilidad manifiesta, merecen una singular y especial atención por parte del Estado y de la sociedad, al igual que por parte del juez constitucional. Este último deberá sopesar las circunstancias de un caso en el que vislumbre la posible vulneración de los derechos fundamentales del enfermo, siempre en consideración a la protección constitucional reforzada que se ha dispuesto para los pacientes con enfermedades catastróficas o ruinosas como el cáncer.[86] En ese sentido, a estas personas siempre se les debe procurar garantizar “una atención apropiada con el fin de aumentar la supervivencia, reducir la mortalidad y mejorar la calidad de vida”.  

Asimismo, la obligación de cubrir el transporte intermunicipal nace automáticamente con la autorización del servicio, sin que sea válido trasladar al usuario la carga de su financiación, especialmente cuando se encuentra en situación de vulnerabilidad económica, como ocurre en este caso. La Corte ha sostenido que las EPS deben asumir estos costos con cargo a la unidad de pago por capitación (UPC) o a la UPC adicional reconocida por dispersión geográfica. Ignorar esta obligación implica no solo una omisión administrativa, sino una afectación directa del núcleo esencial del derecho fundamental a la salud.

Ahora bien, a partir de los elementos probatorios recaudados en el expediente, la Sala advierte que es probable que la vulneración de los derechos referidos haya ocurrido como consecuencia de la asignación forzosa realizada por el Ministerio de Salud y Protección Social. A pesar de ello, la EPS Suramericana S.A. guardó silencio frente a los pronunciamientos de la entidad encargada de realizar el procedimiento y no explicó si el proceso de afiliación de la accionante se dio con ocasión de algún error en las bases de datos reportadas por las autoridades involucradas en el proceso o tuvo lugar bajo la aplicación de los supuestos de hecho previstos en los artículos 2.1.11.3 y 2.1.11.4 del Decreto 1424 de 2019. Tampoco, informó si adelantó algún proceso ante el Ministerio correspondiente para discutir la asignación de una usuaria que reside en un municipio en el que la EPS no opera, ni está habilitada para prestar servicios.

Así las cosas, lo cierto es que la EPS Suramericana S.A. ha sido la encargada de prestarle el servicio de salud a la accionante desde el año 2022 y le asignó una IPS fuera de su municipio de residencia. En consecuencia, vulneró los derechos fundamentales invocados. Por tanto, la Corte le ordenará que otorgue la prestación del servicio de transporte para que la accionante pueda continuar con su tratamiento en debida forma.

El Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud vulneraron los derechos a la salud y a la protección social. La Sala advierte que las entidades referidas vulneraron los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social de la accionante, al realizar su vinculación forzosa a la EPS Suramericana S.A., sin tener en cuenta que esa entidad no opera, ni está habilitada para operar en su lugar de residencia, el municipio de Guapi, Cauca.

Ciertamente, durante el procedimiento de liquidación de la EPS Coomeva, el Ministerio de Salud y Protección Social trasladó a la accionante a la EPS Suramericana S.A. Esa decisión administrativa implicó que la accionante, diagnosticada con cáncer, tuviera que desplazarse periódicamente a Cali para recibir quimioterapias, y asumir costos de transporte que superan sus posibilidades económicas. Esta situación configura una barrera de acceso proscrita por la Constitución y la jurisprudencia de esta Corporación, que exige a las autoridades garantizar no solo la continuidad formal en el aseguramiento, sino la accesibilidad material y efectiva al servicio de salud.

Según el artículo 2.1.11.3 del Decreto 780 de 2016, modificado por el Decreto 709 de 2021, el Ministerio de Salud y Protección Social es la autoridad competente para adelantar el procedimiento de asignación excepcional de afiliados cuando una EPS entra en liquidación, con el fin de asegurar que la reasignación respete criterios de continuidad, integralidad y accesibilidad. Si bien el Ministerio manifestó que la reasignación se efectuó con base en la información remitida por Coomeva en liquidación, lo cierto es que en el expediente no obra soporte de dicha información. Además, el Ministerio tampoco aportó elementos materiales de prueba que dieran cuenta de la trazabilidad del proceso adelantado para la asignación de la usuaria a las EPS receptoras. Es más, ni siquiera explicó si realizó ese trámite con fundamento en lo dispuesto en el artículo 2.1.11.3 o si tuvo que hacerlo en atención al artículo 2.1.11.4 del Decreto 1424 de 2019.

Esta ausencia de información, aunada a la aplicación de la presunción de veracidad expuesta, le permite a esta Sala concluir que el sistema de seguridad social en salud estaba informado de que el lugar de residencia de la accionante es Guapi, Cauca. Ello demuestra que existía un conocimiento previo del domicilio real de la usuaria, y que la reasignación no tuvo en cuenta dicha circunstancia, lo cual generó un déficit de protección constitucional. De modo que, las actuaciones del Ministerio de Salud y Protección Social vulneraron el derecho a la salud de la accionante, en la medida en que desconocieron el componente esencial de accesibilidad del derecho a la salud.

Por su parte, conforme al artículo 230 de la Ley 100 de 1993 y al Decreto 2462 de 2013, la Superintendencia Nacional de Salud está llamada a ejercer funciones de inspección, vigilancia y control sobre el proceso de reasignación de afiliados, y garantizar que no se convierta en un obstáculo para el acceso efectivo a los servicios de salud. En este caso, la Supersalud se limitó a certificar las EPS receptoras habilitadas y a remitir la información al Ministerio, sin constatar la correspondencia entre la red prestadora de la EPS receptora y el lugar de residencia de la afiliada, lo que configuró una omisión grave en el cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales, máxime tratándose de un paciente de alto costo y sujeto de especial protección. En consecuencia, también vulneró los derechos a la salud y a la seguridad social de la accionante.

En este punto, la Sala pone de presente que, la permanencia de la accionante en una EPS, sin cobertura en su domicilio, constituye una vulneración flagrante a este elemento esencial del derecho a la salud. En esa medida, advierte que el único mecanismo idóneo para restablecer los derechos de la accionante es garantizar su traslado a una EPS que sí cuente con una red prestadora en el municipio de Guapi, Cauca. Ciertamente, una decisión de esta naturaleza permitiría materializar el principio de accesibilidad, expresamente reconocido en el literal c) del artículo 6º de la Ley Estatutaria 1751 de 2015, según el cual el sistema de salud debe asegurar que los servicios se presten de manera geográfica y económicamente asequible para los usuarios.

Con todo, la Corte advierte que el procedimiento previsto para la asignación forzosa de afiliados en el contexto referido no prevé la posibilidad de trasladar a la usuaria a otra EPS, ni establece mecanismos específicos para que las EPS receptoras cuestionen las asignaciones correspondientes. Por el contrario, el artículo 2.1.11.2 del Decreto 1424 de 2019 dispone que “ninguna EPS autorizada podrá negarse a recibir a los afiliados asignados”. Además, encuentra que, en los municipios reconocidos como especiales por su dispersión geográfica, puede existir un déficit de entidades prestadoras de los servicios de salud. Por tanto, concluye que un proceso de traslado forzoso de la accionante a otra EPS puede conllevar a la inaplicación de una norma que fue prevista para garantizar la continuidad en la prestación del servicio de salud; así como, generar una situación adversa para la accionante, en la medida en que se desconoce si las EPS que tienen cobertura en su municipio de residencia, cumplen con todos los requerimientos para garantizar el derecho a la salud de la accionante.

En consecuencia, le ordenará a la Superintendencia Nacional de Salud que, en ejercicio de la función de vigilancia que le fue atribuida en el artículo 2.1.11.12 del Decreto 1424 de 2019, garantice que la accionante pueda ejercer su derecho a la libre escogencia de EPS. Para el efecto, deberá informarle a la accionante cuales son las EPS que cuentan con cobertura en el municipio de Guapi y si cuentan con todos los requerimientos necesarios para garantizar el derecho a la salud de la accionante, en especial, los necesarios para tratar su diagnóstico de cáncer de mama, bajo las condiciones requeridas por sus enfermedades de base. Asimismo, deberá acompañarla durante el proceso, para que la accionante pueda decidir de forma libre e informada la EPS que le prestará el servicio de salud.

En virtud de lo anterior, esta Sala revocará la sentencia proferida el 24 de enero de 2025 por el Juzgado Séptimo Civil Municipal de Ejecución de Sentencias de Cali, que negó por improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Constanza contra la EPS Suramericana S.A. En su lugar, tutelará los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social de la accionante.

En consecuencia, le ordenará a la EPS Suramericana S.A., a través de su representante legal o quien haga sus veces, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia autorice y garantice la cobertura integral y oportuna de todos los gastos relacionados con el servicio de transporte intermunicipal desde el municipio de Guapi, Cauca hasta la ciudad de Cali, ida y regreso, con cargo a la Unidad de Pago por Capitación (UPC) adicional, por dispersión geográfica. Lo anterior, con el fin de asegurar que la señora Constanza acceda de manera continua, efectiva y sin dilaciones al tratamiento especializado para el cáncer de mama derecha que padece, el cual debe prestarse bajo los estándares de calidad, oportunidad, seguridad y pertinencia científica exigidos por la normatividad vigente para patologías de alta complejidad.

Asimismo, en ejercicio de las facultades oficiosas para proferir fallos ultra y extra petita, le ordenará a la Superintendencia Nacional de Salud que, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación de esta providencia y en el marco de sus competencias, garantice que la accionante pueda ejercer su derecho a la libre escogencia de EPS.

Para el efecto, deberá informarle cuales son las EPS que cuentan con cobertura en el municipio de Guapi y si cuentan con todos los requerimientos necesarios para garantizar el derecho a la salud de la accionante, en especial, los necesarios para tratar su diagnóstico de cáncer de mama, bajo las condiciones requeridas por sus enfermedades de base. Asimismo, deberá acompañarla durante el proceso, para que la accionante pueda escoger, de manera libre e informada, la EPS que le prestará los servicios de salud.

En caso tal que la accionante decida trasladarse de EPS, la entidad deberá implementar un mecanismo de coordinación entre la EPS Suramericana S.A. y la EPS receptora, que garantice la continuidad ininterrumpida en la prestación del servicio de salud de la señora Constanza. En cualquier caso, la Superintendencia deberá presentar un informe sobre el trámite adelantado a la autoridad judicial de única instancia y a la EPS Suramericana S.A. Aquel deberá contar con los soportes que den cuenta de la trazabilidad del proceso.

De igual manera, le ordenará a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, ADRES que, en ejercicio de sus funciones de administración, flujo y giro oportuno de los recursos del sistema de salud, efectúe a favor de la EPS Suramericana S.A. el giro correspondiente de la UPC adicional por dispersión geográfica de la señora Constanza, en el evento en que no se hubiere realizado. Dicho giro tendrá como finalidad cubrir los costos del transporte intermunicipal requeridos por la accionante, particularmente aquellos generados por la necesidad de trasladarse desde el municipio de Guapi, Cauca hasta la ciudad de Cali y de regreso, para efectos de garantizar el acceso efectivo al tratamiento integral del cáncer de mama que padece, hasta tanto la accionante ejerza su derecho a la libre escogencia de EPS con el acompañamiento de la Superintendencia Nacional de Salud.

Expediente T-10.919.277  

La madre del niño, en calidad de representante legal, interpuso acción de tutela contra la EPS Suramericana S.A., y argumentó la vulneración de los derechos fundamentales a la seguridad social, a la igualdad y a la dignidad humana de su hijo, de 8 años, diagnosticado con trastorno del espectro autista y retraso en el lenguaje. El niño requiere terapias continuas y está afiliado al régimen contributivo.

La madre indicó que residen en el municipio de Jamundí y enfrentan dificultades económicas. Las terapias se realizan en Cali, y el traslado hasta allí resulta oneroso y complejo, dado que el niño usa pañales, presenta comportamientos difíciles de manejar y ella no puede cargarlo, lo cual vuelve los desplazamientos desgastantes.

La EPS señaló que autorizó las terapias ordenadas para el niño, pero que el transporte no está cubierto por el sistema de salud, el cual debe ser asumido por la familia. También se opuso a la exoneración de copagos, al no encontrarse el niño dentro de la población exenta legalmente.

En sede de revisión, se profirió un Auto de pruebas de fecha 12 de junio de 2025 para obtener mayor información sobre el estado de salud del niño, la atención prestada por la EPS y la situación socioeconómica del núcleo familiar. El 19 de junio de 2025, la señora Danna en representación de su hijo allegó a esta Corporación una declaración con fines extraprocesales suscrita por los padres del niño, en la que se resalta lo siguiente:

“(…) MANIFESTAMOS BAJO LA GRAVEDAD DEL JURAMENTO QUE SOMOS PADRES DEL [NIÑO], IDENTIFICADO CON T.I. No. [0000] EXPEDIDA EN JAMUNDI (VALLE), QUIEN FUE DIAGNOSTICADO CON AUTISMO CON RETRASO EN EL HABLA LENGUAJE. MANIFESTAMOS QUE EL SENOR [FERNANDO], PADRE DE[L] [NIÑO], ES QUIEN SUFRAGA TODOS LOS GASTOS DE MANUTENCIÓN DEL HOGAR, Y LA SEÑORA [DANNA], MADRE DE[L] [NIÑO], ES QUIEN SE OCUPA DE LAS LABORES DEL HOGAR Y ES CUIDADORA DE SU HIJO, YA QUE NO ESTA ESCOLARIZADO DEBIDO A QUE EL NINO NO TIENE UN CONTROL DE ESFINTERES. MANIFESTAMOS QUE LOS INGRESOS MENSUALES DEL SENOR [FERNANDO], QUE SON DESTINADOS A LOS GASTOS DE MANUTENCIÓN DEL HOGAR, SON EN PROMEDIO DE UN MILLÓN SETECIENTOS MIL PESOS ($1.700.000), Y LOS EGRESOS MENSUALES CORRESPONDEN A LOS SIGUIENTES GASTOS: (1) SERVICIOS PUBLICOS: $150.000, (2) TRANSPORTE PARA QUE EL NIÑO ASISTA A TERAPIAS: $390.000 (QUIEN ASISTE TRES VECES A LA SEMANA), (3) APORTES DE SEGURIDAD SOCIAL: $420.000, ALIMENTACIÓN: $500.000, COMBUSTIBLE DE MEDIO DE TRANSPORTE DEL SEÑOR [FERNANDO]: $80.000, (6) PAÑALES Y PAÑITOS: $110.000, (7) GASTOS VARIOS: $60.000. POR ULTIMO, DECLARAMOS QUE NO TENEMOS GASTOS DE VIVIENDA, YA QUE VIVIMOS EN UNA CASA FAMILIAR. ES TODO (…)”.

Posteriormente, el día 24 de agosto de 2025 se consultó la base de datos del Sisbén, en la cual se verificó que la señora Danna se encuentra clasificada en el grupo IV B3, correspondiente a la categoría de “pobreza moderada”. Esta información refleja de manera objetiva su situación económica y constituye una prueba adicional de que no cuenta con los recursos necesarios para asumir los costos de transporte requeridos para llevar a su hijo a las terapias derivadas del diagnóstico de autismo que padece, lo cual representa una carga económica significativa para su núcleo familiar.

La EPS Suramericana S.A. vulneró los derechos a la salud, a la vida digna, y a la seguridad social del niño, al negarle la prestación del servicio de transporte. En este caso, la Sala evidencia que, en virtud de las reglas jurisprudenciales previstas en la Sentencia SU-508 de 2020, el accionante tiene derecho al reconocimiento del transporte desde su lugar de residencia hasta el lugar en el que se le prestan las terapias.

Ciertamente, Jamundí no se encuentra dentro de los municipios por los que se reconoce UPC adicional, por lo que se presume que la EPS Suramericana S.A. tienen la disponibilidad de infraestructura y servicios necesarios para la atención en salud integral que requieran sus usuarios en esa entidad territorial. Por lo anterior, al autorizar que la prestación de los servicios incluidos en el PBS que requiere el accionante se realice en Cali, es decir, en un municipio distinto al de su lugar de residencia, está obligada a cubrir los gastos de transporte con cargo a la UPC. Todo ello, sin exigir la acreditación de una falta de capacidad económica, ni la expedición de una prescripción médica. En atención a lo expuesto, al no otorgar la prestación requerida, la accionada desconoció el componente esencial de accesibilidad y, en consecuencia, vulneró los derechos fundamentales a la salud, a la seguridad social y a la vida digna del accionante.

Ahora bien, en este caso, el beneficiario del servicio es un niño de 8 años con diagnóstico de trastorno del espectro autista. Según la jurisprudencia, los niños y las personas que requieren de asistencia para su movilidad o para el desarrollo de sus funciones vitales se encuentran en una situación de debilidad manifiesta que amerita que cuenten con un acompañante durante su desplazamiento para la realización de sus procedimientos médicos que permita garantizar su integridad física. En consecuencia, la EPS Sura también debió sufragar los gastos de transporte de la acompañante y al no hacerlo vulneró los derechos fundamentales del accionante a la salud, a la seguridad social y a la vida digna. Por tanto, la Sala revocará la decisión de segunda instancia, para, en su lugar, tutelar los derechos del accionante. En consecuencia, ordenará la prestación del servicio de transporte del accionante con su acompañante.

La EPS Suramericana S.A. vulneró los derechos fundamentales del accionante a la salud y a la seguridad social al no eximirle del cobro de copagos. Ciertamente, en este caso, la Sala advierte que las excepciones del cobro de cuotas moderadoras y copagos previstas en los numerales 1.5 y 1.9 del artículo 2.10.4.9 del Decreto 1652 de 2022, descritas con antelación, resultan plenamente aplicables al accionante, con ocasión de su diagnóstico de autismo y de su condición de vulnerabilidad económica. En efecto, el numeral 1.5 contempla la exoneración para los niños, niñas y adolescentes pertenecientes al Sisbén 1 y 2[88] que presenten discapacidades físicas, sensoriales o cognitivas, así como enfermedades catastróficas o ruinosas certificadas por el médico tratante; y el numeral 1.9 establece la exención para las personas con discapacidad, respecto de los servicios destinados a su rehabilitación funcional.

En consecuencia, la situación del accionante, un niño de 8 años diagnosticado con trastorno del espectro autista, que requiere terapias de lenguaje y neurodesarrollo, se enmarca en las hipótesis normativas y de desarrollo jurisprudencial que imponen a la EPS Suramericana S.A. la obligación de exonerarlo del pago de copagos, a fin de garantizar su acceso integral, oportuno y sin interrupciones a los tratamientos ordenados por su médico tratante.

Así, esta Sala de revisión no puede perder de vista que el beneficiario de la tutela es un niño de 8 años con diagnóstico de autismo, lo que lo sitúa en una condición de especial protección constitucional, conforme al artículo 44 de la Constitución Política y a los instrumentos internacionales[89] que integran el bloque de constitucionalidad. La combinación de su edad, su discapacidad, y la situación socioeconómica de su núcleo familiar impone al sistema de salud la obligación de eliminar todas las barreras económicas y administrativas que impidan su acceso efectivo, integral y oportuno al tratamiento que necesita. Por tanto, al no conceder la pretensión del accionante, la accionada vulneró sus derechos fundamentales a la salud, a la seguridad social y a la vida digna; y, actuó en contravía del bloque de constitucionalidad aplicable en materia de protección reforzada a la niñez y a las personas con discapacidad.

Así, a partir del material probatorio obrante en el expediente, consistente en: (i) declaración con fines extraprocesales, (ii) clasificación socioeconómica en el Sisbén (Grupo IV B3), y (iv) y los hechos probados en esta acción de tutela, esta Sala concluye que el cobro de copagos y la negativa al suministro del transporte constituyen barreras económicas y administrativas que vulneran los derechos fundamentales a la salud y a la vida digna del niño.

Así las cosas, la Sala Quinta de Revisión revocará la Sentencia de segunda instancia proferida el Juzgado Primero Penal del Circuito de Cali que negó la acción de tutela instaurada por la señora Danna en calidad de representante legal de su hijo contra la EPS Suramericana S.A y, en su lugar tutelará los derechos fundamentales a la salud y a la vida digna del niño.

En consecuencia, le ordenará a la EPS Suramericana S.A. que, en el término de 48 horas siguientes contadas a partir de la notificación de la presente providencia, autorice y garantice la cobertura total de los gastos del servicio de transporte intermunicipal desde su residencia en el municipio de Jamundí a la ciudad de Cali, ida y regreso, al niño, y a su acompañante para recibir la atención médica continua, y sin interrupciones consistente en la asistencia a las terapias y sesiones prescritas para el diagnóstico y tratamiento del trastorno de espectro autista, en favor de una “rehabilitación terapéutica integral”[90], de acuerdo con lo indicado por el médico tratante en cuanto a las condiciones en que se debe prestar el servicio de transporte. Del mismo modo, dispondrá que se le exonere del pago de los copagos que se generen por la prestación del tratamiento que le fue ordenado para su diagnóstico de autismo.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,

RESUELVE

Primero. REVOCAR la Sentencia proferida el 24 de enero de 2025 por el Juzgado 007 Civil Municipal de Ejecución de Sentencias de Cali que negó por improcedente la acción de tutela del expediente T-10.918.666, en el trámite iniciado por la señora Constanza en contra de la EPS Suramericana S.A. para, en su lugar, TUTELAR sus derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social, por las razones consignadas en la parte considerativa de esta providencia.

Segundo. ORDENAR a la EPS Suramericana S.A., a través de su representante legal o quien haga sus veces, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta sentencia, autorice y garantice a la señora Constanza la cobertura integral y oportuna de todos los gastos relacionados con el servicio de transporte intermunicipal desde el municipio de Guapi, Cauca hasta la ciudad de Cali, ida y regreso, con cargo a la unidad de pago por capitación (UPC) adicional.

Tercero. ORDENAR a la Superintendencia Nacional de Salud que, en ejercicio de la función de vigilancia que le fue atribuida en el artículo 2.1.11.12 del Decreto 1424 de 2019 y dentro del término de cinco (5) días hábiles, contados a partir de la notificación de esta sentencia, proceda a garantizar que la señora Constanza pueda ejercer su derecho a la libre escogencia de EPS, sin que se afecte la continuidad en la prestación del servicio de salud. Para el efecto, la entidad deberá informarle cuales son las EPS que cuentan con cobertura efectiva en el municipio de Guapi, Cauca. Además, deberá indicarle si esas entidades cuentan con la capacidad técnica, científica y asistencial necesaria, para garantizar que su tratamiento por cáncer de mama cumpla con los estándares de calidad, oportunidad, integralidad y pertinencia científica requeridos, de cara a las enfermedades de base que padece la accionante. Asimismo, deberá acompañarla durante el proceso, para que la accionante pueda decidir de forma libre e informada la EPS que, en adelante, le prestará el servicio de salud.

Si en cumplimiento de esta orden, la accionante decide trasladarse de EPS, la entidad deberá implementar un mecanismo de coordinación entre la EPS Suramericana S.A. y la EPS receptora, para garantizar la continuidad ininterrumpida en la prestación del servicio de salud de la señora Constanza.

En cualquier escenario, la entidad deberá presentar un informe sobre el trámite adelantado a la autoridad judicial de única instancia y a la EPS Suramericana S.A. Aquel deberá contar con los soportes que den cuenta de la trazabilidad del trámite.

Cuarto. ORDENAR a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, ADRES que, si no lo ha hecho, en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta sentencia, efectúe a favor de la EPS Suramericana S.A el giro correspondiente a la Unidad de Pago por Capitación (UPC) adicional por la señora Constanza.

Quinto. REVOCAR la Sentencia proferida el 4 de febrero de 2025 por el Juzgado Primero Penal del Circuito con funciones de Conocimiento de Cali que negó la protección de los derechos fundamentales invocados por la señora Danna, en su calidad de representante legal del niño, dentro del trámite del expediente T-10.919.277 adelantado, en contra de la EPS Suramericana S.A. En su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales a la salud, a la seguridad social, y a la dignidad humana del niño, por las razones consignadas en la parte considerativa de esta providencia.

Sexto. ORDENAR a la EPS Suramericana S.A., que en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes, contadas a partir de la notificación de la presente sentencia, autorice y garantice al niño y a su acompañante, el servicio de transporte intermunicipal desde el lugar de residencia en el municipio de Jamundí a la ciudad de Cali, y el regreso, para que asista a las terapias y sesiones prescritas para el diagnóstico y tratamiento del trastorno de espectro autista en favor de una “rehabilitación terapéutica integral”, de acuerdo con lo indicado por el médico tratante y a las condiciones en que se deba prestar el servicio de transporte.

Séptimo. ORDENAR a la EPS Suramericana S.A que exonere al accionante del expediente T-10.919.277, del pago de los copagos que se generen por la prestación de los servicios de salud, para atender su diagnóstico de trastorno de espectro autista.

Octavo. INSTAR a la Superintendencia Nacional de Salud para que, en ejercicio de su función de inspección y vigilancia, verifique que la EPS Suramericana S.A. cumpla con las ordenes dispuestas en los numerales previos y garantice la accesibilidad de los accionantes de los procesos 10.918.666 y T-10.919.277 a los servicios que requieran para disfrutar de su derecho fundamental a la salud.

Noveno. Por Secretaría General, LÍBRESE la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

[1] Constitución Política, artículo 241: "A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (...) 9. Revisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales".

[2] Esta medida se fundamenta en el numeral a) del artículo 1 y el artículo 2 de la Circular Interna No. 10 de 2022 de la Corte Constitucional.

[3] Expediente T-10.918.666, documento digital "01Tutela (30).pdf" pp. 7 y 18.

[4] Ibidem p. 2.

[5] Ibidem p. 3.

[6] Ibidem pp. 3-4.

[7] Expediente digital T-10.918.666, "03AutoAdmite.pdf y 12AutoVincula 07-2025-013.pdf".

[8] Expediente digital T-10.918.666, "09ResptaSura (1).pdf" p. 4.

[9] La Clínica Imbanaco argumentó que la autorización de servicios como el transporte (viáticos) compete exclusivamente a la EPS Sura, entidad que también decide a qué IPS remitir al paciente, por lo que su rol se limita a la prestación de servicios previamente autorizados. Por su parte, la Secretaría de Salud municipal de Cali precisó que no presta servicios de salud, sino que ejerce funciones de coordinación, vigilancia y direccionamiento del sistema de salud, sin que haya vulnerado los derechos fundamentales de la accionante. Además, le atribuyó la responsabilidad de la presunta vulneración de los derechos fundamentales de la accionante a Sura EPS. Finalmente, la Fundación Valle del Lili indicó que las pretensiones del accionante se dirigen contra Sura EPS y no contra la clínica, ya que esta solo ejecuta los servicios de salud autorizados y no tiene competencia para aprobarlos. Expediente digital T-10.918.666, documentos digitales, "06ResptaClinicaImbanaco (1).pdf", "07ResptaSecretSaludLocal (2).pdf" y "08RespuestaFundacionValleLili (1).pdf".

[10] La Superintendencia Nacional de Salud sostuvo que no ha intervenido en los hechos objeto de la tutela, que no existe nexo causal entre su actuación y la presunta vulneración de derechos, y que, además, no ejerce control jerárquico sobre otras entidades del sistema de salud, y reiteró que la EPS Sura es quien debe responder por los hechos reclamados. A su turno, el Centro de Estudios de Reumatología y Dermatología S.A.S indicó que brindó atención médica a la accionante y que la autorización de exámenes y medicamentos depende únicamente de dicha EPS, por lo cual no ha vulnerado derechos fundamentales. Por su parte, la Secretaría Departamental de Salud del Valle aclaró que no es responsable de la prestación de servicios de salud, función que corresponde a la EPS, ni de su supervisión, que está a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud. Expediente digital T- T-10.918.666, documentos digitales "11ResptaCentroReumatologia (1).pdf", "16RespuestaSecretariaSaludValle (1).pdf".

[11] Expediente digital T-10.918.666, documento digital "10ResptaAdres.pdf".

[12] Expediente T-10.918.666, documento digital "14Sentencia.pdf".

[13] Expediente T-10.919.277 documento digital "02DEMANDA DE TUTELA Y ANEXOS.pdf", p.2.

[14] Ibidem p.3.

[15] Ibidem.

[16] Expediente T-10.919.277 documento digital, "03AUTO AVOCAMIENTO ACCION DE TUTELA 2024-00377.pdf".

[17] Expediente T-10.919.277 documento digital, "04RESPUESTA SURA.pdf".

[18] Expediente T-10.919.277 documento digital, "06FALLO DE TUTELA 2024-00377- SE ORDENA TRANSPORTE INTERMUNICIPAL.pdf".

[19] Expediente digital T-10.919.277, archivo, "08ESCRITO DE IMPUGNACION POR LA PARTE ACCIONADA.pdf".

[20] Expediente digital T-10.919.277, archivo "14Sentencia2daInstancia.pdf".

[21] Expediente digital T-10.918.666, archivo "c26ec966572d51f90b5db2854c81268b.pdf".

[22] Ibidem.

[23] Expediente digital T-10.918.666,  archivo "120251610217940512_05123.pdf".

[24] Ibidem.

[25] Ibidem.

[26] Expediente digital T-10.918.666, archivo "Respuesta Expedientes T-10.918.666 y T10.919.277 AC .pdf".

[27] En dicho auto, la Sala de Selección, resolvió acumular los expedientes T-10.918.666 y T-10.919.277 por presentar unidad de materia para que fueran estudiados y decididos en una sola providencia.

[28] Tanto el artículo 86 de la Constitución Política, como el artículo 1 del Decreto 2591 de 1991 determinan que "[t]oda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales (...)".En el caso de los niños, niñas y adolescentes, la regla general consiste en que los padres son quienes están legitimados en la causa por activa para promover la protección de sus derechos fundamentales, ya que actúan bajo la figura de la representación legal en ejercicio de la patria potestad sobre sus hijos, "lo que los habilita para representarlos judicial y extrajudicialmente y de esta forma acudir a la tutela en defensa de los derechos de los hijos menores de edad". Cfr., Corte Constitucional, Sentencias SU-696 de 2015 y T-459 de 2022.

[29] Expediente digital T-10.919.277, "02DEMANDA DE TUTELA Y ANEXOS.pdf", p. 1.

[30] Sobre la representación judicial de los hijos que no han alcanzado la mayoría de edad, el artículo 306 del Código Civil señala que esta corresponde a cualquiera de los padres. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T -120 de 2025.

[31] De conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede contra toda acción u omisión que haya vulnerado, vulnere o amenace vulnerar cualquier derecho fundamental de las autoridades públicas, y, excepcionalmente, de los particulares. Así pues, el análisis de la legitimación por pasiva requiere verificar que (i) el sujeto sea susceptible de ser destinatario de la acción de tutela, es decir, pronunciarse sobre la naturaleza jurídica de la entidad demandada, y (ii) pueda atribuírsele la presunta vulneración de los derechos fundamentales que se alega.

[32] Literal e) del artículo 156 de la Ley 100 de 1993, "las Entidades Promotoras de Salud tendrán a cargo la afiliación de los usuarios y la administración de la prestación de los servicios de las instituciones prestadoras". Además, la jurisprudencia constitucional ha precisado que las Entidades Promotoras en Salud (EPS), al prestador de un servicio público, "pueden generar, por acción u omisión, una amenaza o perjuicio a las garantías ius fundamentales. Por consiguiente, la tutela resulta procedente contra las EPS cuando se pretenda que actúen o se abstengan de hacerlo a fin de hacer cesar la vulneración o amenaza de los derechos". Corte Constitucional, sentencias T-770 de 2011, T-673 de 2017, T-436 de 2019 y T-490 de 2020.

[33] El artículo 86 de la Constitución dispone que la acción de tutela es un mecanismo a través del cual se busca la protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente conculcados, razón por la cual, se exige al tutelante haber ejercido la acción en un término razonable, proporcionado, prudencial y adecuado a partir del hecho que generó la presunta vulneración. El análisis de estas circunstancias deberá realizarse caso a caso por el juez competente, de manera que sea coherente con el propósito de este mecanismo constitucional de proteger los derechos fundamentales de daños o riesgos inminentes. Cfr., Corte Constitucional, Sentencias T-461 de 2019, T-091 de 2018, T-291 de 2017, T-022 de 2017 y SU-499 de 2016.

[34] La inmediatez como requisito de procedibilidad implica que, la acción de tutela debe presentarse dentro de un plazo razonable, contabilizado a partir del momento en que se generó la vulneración o amenaza del derecho fundamental, de forma que el amparo responda a la exigencia constitucional de ser un instrumento de aplicación inmediata y urgente.  Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, reiterada en la Sentencia SU-108 de 2018, entre otras.

[35] Según el artículo 86 de la Constitución y las normas que lo desarrollan en el Decreto 2591 de 1991, la naturaleza de la acción de tutela es residual y subsidiaria, en el entendido que será procedente cuando no exista otro mecanismo judicial que permita ventilar el debate planteado y garantizar la defensa de las garantías constitucionales objeto de la controversia. En el caso que se acredite otro medio judicial, para que proceda la tutela tendrá que demostrarse que no es una vía idónea y efectiva para proteger los derechos invocados, o que el ejercicio del mecanismo constitucional está encaminado a evitar la configuración de un perjuicio irremediable. En los dos primeros escenarios la protección opera como un amparo definitivo, mientras que en el último evento corresponderá la protección transitoria. De manera reiterada, la jurisprudencia constitucional ha señalado que este carácter tiene como objeto preservar el reparto de competencias atribuido a las autoridades judiciales por la Constitución y la ley, con fundamento en los principios de autonomía e independencia judicial.

[36] Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Artículo 2. "La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: 4 "Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos".

[37] Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Artículos 12 y 13.

[38] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias SU 508 de 2020, SU-074 de 2020 y T-327 de 2024.

[39] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia SU-124 de 2018.

[40] Ibidem.

[41] Cfr., Corte Constitucional, Sentencia SU-239 de 2024.

[42] Corte Constitucional, Sentencia T-015 de 2019. Cfr., Corte Constitucional, sentencias SU-195 de 2012, T-886 de 2000, T-368 de 2017 y T-433 de 2024.

[43] Corte Constitucional, Sentencia T-150 de 2023.

[44] Corte Constitucional, Sentencia SU-124 de 2018.

[45] Corte Constitucional, sentencias T-121 de 2015, T-036 de 2017, T-402 de 2018 y T-117 de 2020, T- 505 de 2024.

[46] Corte Constitucional, Sentencia T-859 de 2003, posición reiterada en la Sentencia T-760 de 2028, entre otras.

[47] "Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones".

[48] Artículo 1 de la Ley 1751 de 2025.

[49] En la Sentencia C-313 de 2014, la Corte señaló que "la condición de esencial resulta importante en la medida en que a partir de dichos elementos se configura el contenido esencial del derecho, el cual aparece como un límite para las mayorías, de tal modo que decisiones del principio mayoritario que cercenen alguno de estos elementos pueden eliminar el derecho mismo y por ello deben ser proscritas del ordenamiento jurídico".

[50] Esta calificación coincide con la aquella atribuida en la Observación General 14 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, a los mismos elementos.

[51] Al respecto, la Sentencia C-313 de 2014 indicó que todas ellas buscan que se alcance "el más alto nivel de salud".

[52] Artículo 6 de la Ley 1751 de 2015.

[53] Literal d) del artículo 6 de la Ley 1751 de 2015. Cfr., Corte Constitucional, Sentencia T-505 de 2024.

[54] En la Sentencia T-011 de 204, la Corte Constitucional concluyó que "el principio de continuidad implica una obligación para la entidad encargada de llevar la prescripción médica hasta su culminación".

[55] Literal e) del artículo 6 de la Ley 1751 de 2015.

[56] Corte Constitucional, Sentencia C-313 de 2014.

[57] Cfr., Corte Constitucional, sentencias T- 092 de 2018, T-228 de 2020, T- 253 de 2022 y T-377 de 2024, entre otras.

[58] Artículo 8 de la Ley 1751 de 2015.

[59] La Sentencia C-313 de 2014 declaró inconstitucional el parágrafo del artículo 8 de la Ley 1751 que definía como tecnología o servicio de salud, lo "directamente relacionado" con el tratamiento y el cumplimiento del objetivo preventivo o terapéutico, por considerar que eso implicaba una barrera para el acceso a un tratamiento integral.

[60] Corte Constitucional, Sentencia C-313 de 2014. Cfr., Corte Constitucional, Sentencia T-760 de 2008.

[61] Cfr., Corte Constitucional, Sentencia SU-508 de 2020.

[62] Corte Constitucional, sentencias T-010 de 2025, T-510, T-505, T-203 de 2024 y 234 de 2025, entre otras.

[63] Corte Constitucional, sentencia T-159 de 2024.

[64] Corte Constitucional, sentencias T-760 de 2008, T-346 de 2009, T-481 de 2012, T-388 de 2012, T-116A de 2013, T-105 de 2014, T-154 de 2014, T-495 de 2017, T-032 de 2018, T-069 de 2018, T-010 de 2019, T-266 de 2020, T-122 de 2021, T-253 de 2022.

[65] Cfr., Corte Constitucional, sentencia T-295 de 2003, T-275 de 2016, T-147 de 2023 y T-586 de 2023.

[66] "Por el cual se sustituye el Título 11 de la Parte 1 del Libro 2, se modifica el artículo 2.1.7.11 y se deroga el parágrafo del artículo 2.5.2.2.1.5 del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, en relación con las condiciones para garantizar la continuidad de los afiliados de las Entidades Promotoras de Salud – EPS".

[67] "Por el cual se modifica el artículo 2.1.11.3 del Decreto 780 de 2016 en relación con el mecanismo de asignación de afiliados".

[68] Decreto 709 de 2021, artículo 1 "Modifíquese el artículo 2.1.11.3 del Decreto 780 de 2016", el cual quedará así "ARTÍCULO 2.1.11.3 Procedimiento de asignación de afiliados".

[69] Ibidem.

[70] Decreto 1424 de 2019, artículo 1 "sustitúyase el Título 11 de la Parte 1 del Libro 2 del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social", el cual quedará así: "ARTÍCULO 2.1.11.5 Obligaciones de las Entidades Promotoras de Salud objeto de las medidas previstas en el artículo 2.1.11.1 de este decreto".

[71] Decreto 1424 de 2019, artículo 1. "sustitúyase el Título 11 de la Parte 1 del Libro 2 del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social", el cual quedará así: "ARTÍCULO 2.1.11.6 Obligaciones de las Entidades Promotoras de Salud receptoras", y "ARTÍCULO 2. 1.11.10 Garantía de la continuidad en la prestación de los servicios de salud".

[72] Decreto 709 de 2021, artículo 1 "Modifíquese el artículo 2.1.11.3 del Decreto 780 de 2016", el cual quedará así "ARTÍCULO 2.1.11.3 Procedimiento de asignación de afiliados", parágrafo 1.

[73] Corte Constitucional, Sentencia T-509 de 2024.

[74] "Por el cual se adiciona el Título 4 a la parte 10 del Libro 2 del Decreto 780 de 2016 relativo a la determinación del régimen aplicable para el cobro de pagos compartidos o copagos y cuotas moderadoras a los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud".

[75] Corte Constitucional, Sentencia T-323 de 2024.En esta sentencia la Corte reiteró la Sentencia 410Ade 2022.

[76] Corte Constitucional, Sentencia T-065 de 2023. Reiterada en las sentencias T-202 de 2023 y T-323 de 2024.

[77] Corte Constitucional, sentencias T-399 de 2017, T-402 de 2018, T-359 de 2022 y T-234 de 2024. Cfr., Corte Constitucional, Sentencia T- 509- 2024.

[78] Cfr., Corte Constitucional, Sentencia T-159 de 2024.

[79] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias T-001 de 2006 y T-159 de 2024.

[80] Corte Constitucional, Sentencia T-171 de 2016.

[81] Ibidem.

[82] Expediente digital T-10.918.666, "Documentos 18jun.pdf", p.1.

[83] Realizada el 24 de agosto de 2025.

[84] Cfr., Corte Constitucional, Sentencia T-260 de 2019.

[85] Anexo 1 a la Resolución 2364 de 2023, "Por la cual se fija el valor de la Unidad de Pago por Capitación - UPC para financiar los servicios y tecnologías de salud de los regímenes subsidiado y contributivo del Sistema General de Seguridad en Salud para la vigencia 2024 y se dictan otras disposiciones", proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social.

[86] Cfr., Corte Constitucional, sentencias T-326 de 2010, T-314 de 2010 y T-006 de 2012, entre otras.

[87] Corte Constitucional, Sentencia T-066 de 2012.

[88] Cuando la normativa hace referencia a los niveles Sisbén 1 y 2, se alude al esquema de clasificación contenido en el Sisbén III, metodología que estuvo vigente hasta el año 2020. Dichos niveles correspondían a la identificación de hogares en situación de pobreza extrema (nivel 1) y pobreza moderada (nivel 2), categorías que actualmente se entienden equivalentes a los grupos A y B del Sisbén IV, de conformidad con la actualización del sistema de focalización de beneficiarios adoptada por el Departamento Nacional de Planeación.

[89] Cfr., Convención sobre los Derechos del Niño y Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.

[90] Corte Constitucional, Sentencia T-574 de 2023.

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