CONCEPTO 19521 DE 2023
(enero 25)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES
Bogotá D.C.,
Doctor
XXXXXXXXXX
Asunto: Recursos de naturaleza Inembargable.
Respetado señor:
De manera atenta me permito informar que por medio del radicado de Orfeo No. 20231420019982 de 05 de enero de 2023, la Oficina Asesora Jurídica de la ADRES recibió su consulta formulada en los siguientes términos:
“De manera respetuosa me permito elevarla siguiente consulta:
La Ley 1564 del 2012 en su artículo establece 594: “no se podrán embargar: los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la segundad social”. A su vez la ley 1751 de 2015 en su artículo 25: “Los recursos públicos que financian la salud son inembargables, tienen destinación específica y no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos constitucional y legalmente“.
La jurisprudencia ha indicado que los recursos de las EPS (ley 100) son inembargables bajo el fundamento descrito en la parte preliminar, a su vez la ley 100 respecto de las INSTITUCIONES PRESTADORAS DE SALUD ha indicado en el artículo (sic) 6 que los objetivos de los recursos son: garantizar las prestaciones económicas de salud, garantizar la prestación de servicios sociales, garantizarla cobertura de atención, por lo tanto:
Por lo tanto, me permito elevarla siguiente consulta:
¿Los recursos de una INSTITUCIÓN PRESTADORA DE SALUD (IPS) que provienen de una EPS, podrán ser objeto de embargos o medida cautelar alguna? En el entendido que dichos recursos son provenientes del ADRES o de las EPS directamente y son de vocación de recursos públicos en salud.
Es procedente una medida de embargo de un juzgado laboral sobre cuentas de una IPS que recibe ingresos del sistema general de salud?”
A continuación, se procederá a contestar sus preguntas dentro de la órbita de competencias de esta entidad, contempladas en el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015(1).
I. Recursos de naturaleza inembargable.
Sea lo primero expresar que los artículo 48 y 63 de la Constitución Política prescriben que la seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio y por ello, los recursos que alimentan al sistema, son considerados un bien de la nación, veamos:
“ARTICULO 48. La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley.
ARTICULO 63. Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.”
Por su parte, el artículo 9o de la Ley 100 de 1993(2), en alusión a la destinación de los recursos públicos, establece que,No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella."
En el mismo sentido, el artículo 91 de Ley 715 de 2001(3) establece la prohibición de la unidad de caja con los recursos del Sistema General de Participaciones y lo demás dineros del presupuesto, para lo cual su administración se debe realizar en cuentas separadas. Debido a su destinación social, no podrán ser objeto de medidas de embargo:
“ARTÍCULO 91. PROHIBICIÓN DE LA UNIDAD DE CAJA. < Los recursos del Sistema General de Participaciones no harán Unidad de caja con los demás recursos del presupuesto y su administración deberá realizarse en cuentas separadas de los recursos de la entidad y por sectores. Igualmente, por su destinación social constitucional, estos recursos no pueden ser sujetos de embargo, titularización u otra clase de disposición financiera.”
Adicionalmente, el artículo 21 del Decreto 28 de 2008 señala que los recursos del Sistema General de Participaciones son inembargables, tal como consta a continuación:
“ARTÍCULO 21. INEMBARGABILIDAD. < Los recursos del Sistema General de Participaciones son inembargables.
Para evitar situaciones derivadas de decisiones judiciales que afecten la continuidad, cobertura y calidad de los servicios financiados con cargo a estos recursos, las medidas cautelares que adopten las autoridades judiciales relacionadas con obligaciones laborales, se harán efectivas sobre ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial. Para cumplir con la decisión judicial, la entidad territorial presupuestará el monto del recurso a comprometer y cancelará el respectivo crédito judicial en el transcurso de la vigencia o vigencias fiscales subsiguientes.
Las decisiones de la autoridad judicial que contravengan lo dispuesto en el presente decreto, no producirán efecto alguno, y darán lugar a causal de destitución del cargo conforme a las normas legales correspondientes.”
En esa línea, se tiene la Ley 1751 de 2015(4) por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud con el fin de brindar las pautas necesarias para garantizar la prestación del servicio, en marco del derecho esencial reconocido por este mandato legal. El objeto de la citada ley es de “(...) garantizar el derecho fundamental a la salud, regularlo y establecer sus mecanismos de protección”. En su artículo 2o indica que el derecho fundamental a la salud es autónomo, irrenunciable y comprende “(...) el acceso a los servicios de salud de manera oportuna, eficaz y con calidad para la preservación, el mejoramiento y la promoción de la salud. (...)”.
A su vez, el artículo 25 de la mentada ley consagra que “Los recursos públicos que financian la salud son inembargables, tienen destinación específica y no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos constitucional y legalmente.” Esta norma, reitera el carácter de inembargabilidad de los recursos públicos que financian la salud, disponiendo además que estos tienen destinación específica y no pueden ser dirigidos a fines diferentes de los previstos constitucional y legalmente.
Resulta oportuno relatar que dicha ley fue objeto de control previo de constitucionalidad mediante Sentencia C-313 de 2014 de la Corte Constitucional, en la que se destaca la naturaleza inembargable de los recursos del Sistema General de Seguridad Social, prevaleciendo que la interpretación del antedicho artículo debe estar encaminado a que “...bajo ninguna circunstancia los recursos de salud podrán destinarse al pago de otros emolumentos que no se relacionen directamente con la garantía del derecho a la salud de las personas"(5)
A la par, el artículo 2.6.4.1.4 del Decreto 780 de 2016(6) recalca en que los recursos públicos que financian la salud, incluidos los de las cuentas maestras de recaudo, son inembargables:
“ARTÍCULO 2.6.4.1.4. Inembargabilidad de los recursos públicos que financian la salud. Los recursos que administra la ADRES, incluidos los de las cuentas maestras de recaudo del régimen contributivo, así como los destinados al cumplimiento de su objeto son inembargables conforme a lo previsto en el artículo 25 de la Ley 1751 de 2015.”
Ahora bien, el Consejo de Estado a través de la Sentencia con radicación No. 11001-03-24-000-2008-00385-00 del 10 de julio de 2014 contempló que los recursos de la seguridad social, dada su naturaleza pública y parafiscal, no pueden ser objeto del giro ordinario de los negocios de las EPS. La Corporación textualmente señaló:
“De conformidad con lo anterior, fue el mismo constituyente Quien determinó que los recursos de la seguridad social llámense cotizaciones, aportes, cuotas moderadoras, pagos compartidos, copaqos, tarifas, deducibles o bonificaciones no pueden ser utilizados con fines diferentes a los que están destinados, de donde se deriva su carácter de recursos para fiscales, por lo cual tampoco pueden ser objeto del giro ordinario de los negocios de las EPS, ni formar parte de los bienes de tales entidades.
Desde esta perspectiva, los recursos provenientes de la UPO no pueden catalogarse como rentas propias de las EPS, en tanto éstas no pueden disponer libremente de estos recursos, que deben utilizar en la prestación de los servicios de salud previstos en el POS.
(...)
Lo anterior no es óbice para que las EPS realicen inversiones siempre que lo bagan con recursos diferentes a los del Sistema General de Seguridad Social en Salud, como podrían ser los correspondientes a las utilidades o a primas de sobre aseguramiento o planes complementarios por fuera de lo previsto en el POS y todos los demás que excedan los recursos exclusivos para la prestación de los servicios previstos legal y jurisprudencialmente como Plan Obligatorio de Salud.”(7)
Obsérvese que los recursos del sistema, valga decir; cotizaciones, aportes, cuotas moderadoras, pagos compartidos, copagos, tarifas, deducibles o bonificaciones, no pueden ser manejados como si fueran rentas propias de las EPS en tanto que no son de libre disposición, pues están destinados exclusivamente a financiar los servicios de salud.
De otra parte, el artículo 594 del Código General del Proceso preceptúa que son inembargables “Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social.* En oposición, su parágrafo consigna el procedimiento a seguir cuando la autoridad judicial decrete una medida de embargo sobre estos bienes, rentas y recursos. Aquel procedimiento se encuentra estructurado de la siguiente manera:
“PARÁGRAFO. Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida, deberán invocaren la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia.
Recibida esta orden, en la cual no se indique el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el destinatario se podrá abstener de cumplirla. En tal evento, la entidad destinataria, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la medida, sobre el hecho de! no acatamiento de la misma.
La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal al principio de inembargabilidad. Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario no recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida.
En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses. En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que asilo ordene.''
Al respecto la Corte Constitucional definió una serie de excepciones a la inembargabilidad en la Sentencia C-1154 de 2008. La Corporación expresó la necesidad de armonizar !a regla general de inembargabilidad con los demás principios y derechos reconocidos en la Constitución y manifestó que esta no es absoluta, para lo cual se debe tener en cuenta tres (3) excepciones que se transcriben a continuación:
“4.3.1.- La primera excepción tiene que ver con la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas. Al respecto, en la Sentencia C-546 de 1992, la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 16 de la Ley 38 de 1989 (inembargabilidad de rentas y recursos del Presupuesto General de la Nación), en el entendido de que “en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dineradas a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo (...)
4.3.2. - La segunda regla de excepción tiene que ver con el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias. Así fue declarado desde la Sentencia C-354 de 1997, donde la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 19 del Decreto 111 de 1996 (inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación), “bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos-y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos.
4.3.3. - La tercera excepción a la cláusula de inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, se origina en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible. En la Sentencia C-103 de 1994 la Corte declaró la constitucionalidad condicionada de varias normas del Código de Procedimiento Civil relativas a la ejecución contra entidades de derecho público y la inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación. (...)”
En este punto resulta imperioso manifestar que estas excepciones han sido aplicadas por las autoridades judiciales sobre los recursos del sistema, argumentando que las medidas de embargo son procedentes siempre y cuando las obligaciones reclamadas tuvieran como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados estos recursos, esto es; educación, salud, agua potable, y saneamiento básico.
No obstante lo anterior, se pone en su conocimiento el pronunciamiento de la Corte Constitucional en relación con la naturaleza inembargable de los recursos del SGSSS. La Sala Novena de Revisión con ponencia del H. Magistrado Alberto Rojas Ríos estudió la acción de tutela T-055 de 2022 impetrada por Coomeva EPS en ocasión a la orden de embargo que dio un juez sobre cuentas maestras de recaudo, en la que reposan dineros destinados a garantizar la atención de los usuarios.
Esta entidad presentó una intervención con el fin de que el Máximo Tribunal Constitucional evalué el entendimiento que les han dado algunos operadores judiciales a las excepciones de inembargabilidad, y que se reconozca que los recursos de salud no le pertenecen a las EPS. Así mismo, se solicitó sentar una postura acerca la abstención de las entidades bancarias para aplicar medidas de embargo sobre estos dineros, lo cual es un ejercicio legítimo de una potestad legal contenida en el artículo 594 del Código General del Proceso y no constituye una actuación de mala fe dirigida a entorpecer el pago de acreencias.
La Corte Constitucional advirtió a los jueces de la República que los recursos del sistema no pueden destinarse para pagar las deudas que las EPS adquieren con las Instituciones Prestadoras de Servicios (IPS). Si bien en la acción de tutela objeto de revisión, la Corporación Constitucional declaró la carencia actual de objeto por la entrada en liquidación de Coomeva EPS, en el citado boletín informativo se aprecia que la Sala determinó:
"(...) Los recursos del SGSSS que tienen como fuente las cotizaciones de los afiliados al sistema son públicos, tienen destinación específica y ostentan ¡a calidad de inembargables, sin que respecto de ellos resulten predicables las excepciones a la inembargabilidad reconocidas por la jurisprudencia (.. J
"Si bien ¡a inembargabilidad que abriga a los recursos públicos de ¡a seguridad social en salud no es un principio absoluto, ha sido esta propia Corporación la que, como guardiana de la supremacía y la integridad del pacto social, ha determinado el alcance de dicho principio dentro del balance que debe existir en relación con otros preceptos y derechos constitucionales. En ese sentido, si el alcance del citado principio, fijado a través de múltiples pronunciamientos de Sala Plena de la Corte Constitucional, es vinculante y tiene carácter erga omnes frente a todas las autoridades jurisdiccionales, a fortiori lo será el alcance de sus excepciones, las cuales exigen una interpretación estricta y restrictiva toda vez que sólo en esas hipótesis puntuales admitidas por la jurisprudencia el interés público de preservarlos recursos específicamente destinados a garantizar la salud termina por ceder ante otros principios y derechos de rango superior.
Tal como quedó ampliamente planteado en las consideraciones generales de esta providencia, los recursos del SGSSS tienen una protección constitucional aún más reforzada, inclusive, que otros recursos de naturaleza pública, y por lo tanto sólo en circunstancias extraordinarias que la jurisprudencia constitucional ha determinado pueden llegara embargarse y a utilizarse en un objeto distinto a la destinación específica que ¡a norma fundamenta! les ha asignado, a saber: la financiación de la prestación del servicio de salud a la población.”
Igualmente, la Corte Constitucional ordenó a la Superintendencia Financiera de Colombia emitir una circular que informe a todas sus vigiladas el contenido de la decisión. Así mismo, le solicitó al Consejo Superior de la Judicatura divulgar lo resuelto entre los despachos judiciales a fin de tener en cuenta los parámetros expuestos en la reciente providencia, al momento de decidir la imposición de medidas cautelares sobre los recursos públicos de la salud.
Finalmente, se informa que en aras de garantizar la disponibilidad y proteger las fuentes que componen el SGSSS, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió del Decreto 1437 del 2021(8) mediante el cual se actualizaron las condiciones de apertura y manejo de las cuentas maestras de recaudo de cotizaciones y se determinó que las mismas serán de titularidad de la ADRES.
II. Respuesta
En atención a sus interrogantes, procedo a contestar sus cuestionamientos de la siguiente manera:
“¿Los recursos de una INSTITUCIÓN PRESTADORA DE SALUD (IPS) que provienen de una EPS, podrán ser objeto de embargos o medida cautelar alguna? En el entendido que dichos recursos son provenientes del ADRES o de las EPS directamente y son de vocación de recursos públicos en salud.
Conforme al marco normativo expuesto, los recursos del sistema de salud gozan del carácter inembargable, no obstante se debe tener en cuenta las excepciones a la inembargabilidad desarrolladas jurisprudencialmente por la Corte Constitucional, por lo tanto, dependerá del juzgador en su autonomía judicial determinar la procedencia o no de la medida cautelar con fundamento en el artículo 594 del Código General del Proceso y la Sentencia C-1154 de 2008.
Es procedente una medida de embargo de un juzgado laboral sobre cuentas de una IPS que recibe ingresos del sistema general de salud?”
Como se mencionó en la respuesta anterior, dependerá del juzgador en su autonomía judicial determinar la procedencia o no de la medida cautelar en caso de que los recursos objeto de la medida sean públicos. Si los recursos de la IPS son propios, no están cobijados por el beneficio de inembargabilidad
El presente concepto constituye un criterio auxiliar de interpretación de conformidad con el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido en su título II, por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015.
Cordialmente,
LUIS MIGUEL RODRIGUEZ GARZON
Jefe de la Oficina Asesora Jurídica (ADRES)
1. Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 "Todos por un nuevo país”.
2. Por la cual se crea e! sistema de segundad socia! integral y se dictan otras disposiciones,
3. Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151 288 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud entre otros.
4. Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones.
5. Corte Constitucional. Sentencia C-313 del 29 de mayo de 2014. Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
6. Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social.
7. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 10 de julio de 2014, Radicado: 11001- 03-24-000-2008-00385-00, Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno.
8. Por el cual se modifican los artículos 2.6.4.2.1.2, 2.6.4.2.1.3, 2.6.4.2.1.4, 2.6.4.2.1.5, 2.6.4.2.1.26, 2.6.4.2.2.1.3, 2.6.4.3.1.1.1, 2.6.4.3.1.1.4, 2.6.4.3.1.1.5, 2.6.4.3.1.1.6, 2.6.4.3.5.1.3, 2.6.4.3.5.1.7 del Decreto 780 de 2016 en el sentido de adoptar medidas para incrementar la protección de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud y agilizar su flujo.
