CONCEPTO 102261 DE 2024
(mayo 2)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES
Bogotá D.C.,
Señor
XXXXX
| Asunto: | Respuesta a solicitud de concepto jurídico. Radicado Orfeo 20246305547422 y 20246305720642. |
Respetado señor:
De manera atenta me permito informarle que la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES recibió solicitud en la modalidad de consulta a través de la cual solicitó lo siguiente:
“PRIMERO. Informar con soporte normativo especifico cual es el término de prescripción extintiva de las obligaciones en salud comprendidas en la Liquidación Mensual de Afiliados - LMA del Régimen Subsidiado o Movilidad.
SEGUNDO. Si las obligaciones en salud comprendidas en la Liquidación Mensual de Afiliados - LMA del Régimen Subsidiado o Movilidad, no prescriben o no se extinguen por el transcurso del tiempo, sírvase informar cual es la norma jurídica que establece dicha excepción al principio de seguridad jurídica.
TERCERO. Informar a partir de qué momento se contabiliza el término prescriptivo de las obligaciones en salud comprendidas en la Liquidación Mensual de Afiliados - LMA del Régimen Subsidiado o Movilidad.
CUARTO. Si eventualmente las obligaciones en salud comprendidas en la Liquidación Mensual de Afiliados - LMA del Régimen Subsidiado o Movilidad, según sus consideraciones jurídicas, resultan imprescriptibles, sírvase informar cuales el tratamiento contable y presupuestal que debe dársele a este tipo de acreencias por parte de las entidades territoriales.”
Antes de abordar sus preguntas, es necesario destacar que, en virtud del derecho de petición en su modalidad de consulta, esta Administradora emite conceptos de carácter general y abstracto sobre los temas que le competen, en conformidad con los artículos 14 y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Dichos conceptos son de carácter general y abstracto sobre las materias a su cargo, que no se dirigen a resolver situaciones particulares, ni constituyen asesoría encaminada a solucionar controversias o determinar consecuencias jurídicas. Además, las respuestas a las consultas no crean obligaciones vinculantes ni comprometen la responsabilidad de esta Entidad.
Asimismo, es preciso mencionar que los derechos de petición que consisten en consultas están regulados por los términos establecidos en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, lo que implica que las entidades públicas tienen un plazo de 30 días hábiles para brindar respuesta.
Con el alcance indicado, procedemos a responder a sus preguntas previas las siguientes consideraciones de índole jurídico:
I. Marco normativo - Liquidación Mensual de Afiliados (LMA)
Sea lo primero precisar que la prescripción se refiere a la pérdida de la posibilidad de ejercer un derecho debido al paso del tiempo, lo que permite que los derechos sobre bienes o propiedades se extingan o se adquieran después de que transcurra cierto tiempo bajo determinadas condiciones.
Respecto de los dineros públicos, no se encuentra una normativa explícitamente establecida que les otorgue el carácter de imprescriptibles, sin embargo existen otras normas que señalan que no pueden ser destinados a otras finalidades de su propósito específico. Así, el artículo 9o de la Ley 100 de 1993[1], en alusión a la destinación especifica de los recursos públicos, establece que “No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella."
A su turno, el artículo 23 de la Ley 1438 de 2011[2] dispone que “Los recursos para la atención en salud no podrán usarse para adquirir activos fijos, ni en actividades distintas a la prestación de servicios de salud. Tampoco lo podrá hacer el Régimen Subsidiado."
En lo que atañe a la consulta, en el régimen subsidiado se efectúa el proceso de Liquidación Mensual de Afiliados - LMA, para lo cual, a partir de lo estipulado en el literal f) del artículo 156, el artículo 182 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 14 de la Ley 1122 de 2007 se definió legalmente el término Unidad de Pago por Capitación - UPC, como el valor per cápita que el Sistema General de Seguridad Social en Salud reconoce a cada Entidad Promotora de Salud -EPS por la garantía del aseguramiento en salud de cada afiliado; los recursos que financian la UPC del régimen subsidiado son los señalados en el artículo 214 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 44 de la Ley 1438 de 2011, sin perjuicio de que concurran otras fuentes de financiación, por efecto de la unidad de caja prevista por el Legislador en el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, para los recursos administrados por la ADRES.
El reconocimiento y giro de los recursos del aseguramiento en salud se efectúa mediante el proceso denominado Liquidación Mensual de Afiliados (LMA), enmarcado en el artículo 2.3.2.2.6 del Decreto 780 de 2016, como:
“Liquidación mensual de afiliados. Para efectos del giro directo por parte del Ministerio de Salud y Protección Social de la Unidad de Pago por Capitación a las EPS en nombre de las Entidades Territoriales y a los prestadores de servicios de salud, este generará la Liquidación Mensual de Afiliados con fundamento en la información de la Base de Datos Única de Afiliados (BDUA), del mes inmediatamente anterior, suministrada por las EPS y validada por las entidades territoriales. La Liquidación Mensual de Afiliados determinará el número de afiliados por los que se liquida la Unidad de Pago por Capitación; el detalle de los descuentos a realizar por aplicación de las novedades registradas en la Base de Datos Única de Afiliados; las deducciones por los giros de lo no debido, conforme al artículo 2.6.1.2.1.3 del presente decreto y el monto a girar a cada EPS por fuente de financiación para cada entidad territorial.”
Se colige entonces que los recursos que financian la UPC del régimen subsidiado son los que correspondientes a las Cajas de Compensación Familiar (CCF), Sistema General de Participaciones (SGP), Esfuerzo propio territorial con y sin situación de fondos, Aportes del Presupuesto General de la Nación y los recursos propios de la ADRES, tal como se indican en el artículo 214 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 44 de la Ley 1438 de 2011, siendo estos los recursos.
En cuanto a la prescripción de los recursos destinados a la seguridad social en salud, se informa que la prescripción debe entenderse desde dos puntos de vista: la prescripción adquisitiva, o la prescripción extintiva de la obligación. En cualquier caso, el tiempo determina cuando se adquiere un bien o cuando se extingue una obligación de acuerdo con lo previsto en el artículo 2535 a 2545 del Código Civil. La Corte Constitucional definió estos conceptos así:
“En el sistema jurídico colombiano, la prescripción es una institución jurídica que corresponde a dos figuras diferentes: por una parte, la adquisitiva, también conocida como usucapión (adquisición o apropiación por el uso, por su etimología latina usucapionem, de usus-uso- ycapere -tomar-), que es un título originario de adquisición de derechos reales, por la posesión ejercida durante el tiempo y bajo las condiciones exigidas por la ley y la prescripción extintiva o liberatoria, que es un modo de extinguir derechos u obligaciones, como resultado de su no reclamación, alegación o defensa durante el tiempo determinado por la ley, por cualquier razón subjetiva que motive la inacción de su titular, dejando salvas las suspensiones determinadas por la ley en favor de ciertas personas.”[3]
En la primera se requiere tener en posesión el objeto en el que se ejerce el derecho real, mientras que en la modalidad extintiva o liberatoria no hay una posesión, ya que la inactividad del titular del crédito u obligación lleva a la extinción de la facultad de reclamar el derecho.
De otro lado, en nuestro ordenamiento jurídico existe la figura de la caducidad. La Corte Constitucional se refirió sobre la caducidad en los siguientes términos: La caducidad está unida al concepto de plazo extintivo, es decir, al término prefijado para intentar la acción judicial, de manera que una vez transcurrido éste se produce fatalmente el resultado de extinguir dicha acción. Por ello, la caducidad debe ser objeto de pronunciamiento judicial oficioso cuando aparezca establecida dentro de la actuación procesal, aun cuando no se descarta la posibilidad de que pueda ser declarada a solicitud de parte.[4]
En los términos anteriores, la caducidad se refiere a la opción de ejercer un derecho dentro de un plazo establecido por la ley. Si al finalizar ese plazo no se realiza ningún acto para adquirir el derecho, este simplemente no se materializa y la persona que no actuó pierde la oportunidad de reclamarlo, quedando imposibilitada de hacerlo en el futuro.
Aunque la caducidad comparte similitudes con la prescripción extintiva, presenta rasgos que la diferencian de esta última. El Consejo de Estado precisó aquella diferencia de la siguiente manera:
“La caducidad es un fenómeno cuya ocurrencia depende del cumplimiento del término perentorio establecido para ejercer las acciones ante la jurisdicción derivadas de los actos, hechos, omisiones u operaciones de la administración, sin que se haya ejercido el derecho de acción por parte del interesado. De lo anterior se concluye que la caducidad ocurre por la inactividad de quien tiene el deber de demandar en el tiempo permitido para hacerlo, para no perder el derecho de ejercer la acción, lo cual no genera un pronunciamiento de fondo por parte de las autoridades judiciales. (...)
La prescripción es el fenómeno mediante el cual el ejercicio de un derecho se adquiere o se extingue con el solo transcurso del tiempo de acuerdo a las condiciones descritas en las normas que para cada situación se dicten bien sea en materia adquisitiva o extintiva. La prescripción extintiva tiene que ver con el deber de cada persona de reclamar sus derechos en un tiempo prudencial el cual está fijado en la Ley, es decir, que los derechos que se pretenden adquiridos, para ejercerlos se tiene un lapso en el que deben ser solicitados so pena de perder dicha administración. La Corte Constitucional frente a la prescripción de derechos, en sentencia C-662 de 2004, Magistrado Ponente (...), estableció los siguientes parámetros: “La prescripción, como institución de manifiesta trascendencia en el ámbito jurídico, ha tenido habitualmente dos implicaciones: de un lado ha significado un modo de adquirir el dominio por el paso del tiempo (adquisitiva), y del otro, se ha constituido en un modo de extinguir la acción (entendida como acceso a la jurisdicción), cuando con el transcurso del tiempo no se ha ejercido oportunamente la actividad procesal que permita hacer exigible un derecho ante los jueces. A este segundo tipo de prescripción es al que hace referencia, la norma acusada. Al respecto, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha reconocido que: “El fin de la prescripción es tener extinguido un derecho que, por no haberse ejercitado, se puede presumir que el titular lo ha abandonado. (...) Por ello en la prescripción se tiene en cuenta la razón subjetiva del no ejercicio, o sea la negligencia real o supuesta del titular;”[5]
En resumen, la prescripción es un mecanismo legal mediante el cual se adquieren derechos o se extinguen obligaciones, en cambio, la caducidad implica la oportunidad para presentarse ante la jurisdicción competente y ejercer la acción legal que corresponda. En uno u otro caso, debe existir el pronunciamiento de un juez que declare la prescripción del derecho o la caducidad de la acción.
II. Respuesta
La Oficina responde su consulta, en el mismo orden que fue planteado, así:
“PRIMERO. Informar con soporte normativo especifico cual es el término de prescripción extintiva de las obligaciones en salud comprendidas en la Liquidación Mensual de Afiliados - LMA del Régimen Subsidiado o Movilidad.
En el sistema de salud no existe una regla específica que establezca el término de prescripción extintiva de las obligaciones por concepto de Liquidación Mensual de Afiliados - LMA. Dado que no hay una regulación explícita al respecto, no es posible establecer un término de prescripción a través de este concepto. Sin embargo, es importante tener en cuenta una posible aplicación de las reglas de prescripción establecidas, entre otros, en el artículo 2512 y artículos 2535 a 2545 del Código Civil.
SEGUNDO. Si las obligaciones en salud comprendidas en la Liquidación Mensual de Afiliados - LMA del Régimen Subsidiado o Movilidad, no prescriben o no se extinguen por el transcurso del tiempo, sírvase informar cual es la norma jurídica que establece dicha excepción al principio de seguridad jurídica.
TERCERO. Informar a partir de qué momento se contabiliza el término prescriptivo de las obligaciones en salud comprendidas en la Liquidación Mensual de Afiliados - LMA del Régimen Subsidiado o Movilidad.
Como se mencionó previamente, no se tiene una regulación positiva sobre el particular, sin embargo es precisó aclarar que la prescripción se compone de dos elementos: uno objetivo, que simplemente implica el paso del tiempo, y otro subjetivo, que implica la falta de acción por parte del acreedor, actuando como una especie de sanción por su negligencia al no reclamar su deuda, lo que resulta en la no exigibilidad de la misma.
Esta figura tiene como objetivo principal proteger la seguridad jurídica y el orden público, ya que la razón que justifica la prescripción es garantizar la certeza y estabilidad en las relaciones jurídicas. También se considera como una consecuencia a la inactividad por parte del acreedor en hacer valer su derecho en el tiempo. En este sentido, las acciones legales permanecen vigentes mientras no hayan caducado y el derecho generalmente persiste siempre y cuando no se haya perdido debido a la inactividad del titular.
Ahora bien, conforme al artículo 2513 del Código Civil la prescripción no opera de pleno derecho, sino que debe ser alegada ante un juez. Entonces, es en instancia judicial en donde se determinará en cada caso concreto si prescribió el derecho o caducó la acción que tiene el acreedor para reclamar las obligaciones en salud comprendidas en la LMA.
CUARTO. Si eventualmente las obligaciones en salud comprendidas en la Liquidación Mensual de Afiliados - LMA del Régimen Subsidiado o Movilidad, según sus consideraciones jurídicas, resultan imprescriptibles, sírvase informar cuales el tratamiento contable y presupuestal que debe dársele a este tipo de acreencias por parte de las entidades territoriales.”
Esta Oficina Asesora Jurídica tiene dentro de sus funciones previstas en el artículo 11 del Decreto 1429 de 20166 dirigir la interpretación y definir los criterios de aplicación de las normas relacionadas con la misión y la gestión institucional de la ADRES. Es decir que, su competencia de interpretación jurídica no implica pronunciarse sobre aspectos contables y presupuestales de Entidades Territoriales. Para ello, debe acudir a la asesoría de un profesional contable o a las instancias competentes, con el fin de que brinden orientación a su caso particular y concreto.
Con base en lo expuesto, proporcionamos respuesta a la consulta planteada, destacando que este concepto está sujeto a las disposiciones establecidas en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015 en cuanto a que “Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”, siendo meramente orientativo.
Sin otro particular.
Atentamente,
MARCOS JAHER PARRA OVIEDO
Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la ADRES (E)
1. Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones.
2. Por med io de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones
3. Corte Constitucional. Sentencia C-091 del 26 de septiembre de 2018. Magistrado Ponente: ALEJANDRO LINARES CANTILLO
4. Corte Constitucional. Sentencia C-574 del 14 de octubre de 1998. Magistrado Ponente: ANTONIO BARRERA CARBONELL
5. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Radicado 27001233300020130034601 (03272014).
Consejera ponente: Sandra Lisset I barra Vélez
6. Por el cual se modifica la estructura de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES- y se dictan otras disposiciones
