CONCEPTO 76242 DE 2025
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
MINISTERIO DE SALUD Y DE PROTECCIÓN SOCIAL
| 5.6. ASUNTO: | Solicitud de concepto sobre la inembargabilidad de los recursos de la salud. |
| Radicado 2025423000076242 (Id 500603) Radicado 2025424000173062 (Id 517934) Radicado 2025423000180332 (Id 519364) | |
Respetada señora:
Hemos recibido su consulta, en la que solicita concepto jurídico respecto a la inembargabilidad o no de las cuentas a terceros donde la fuente de financiación es de origen de recursos propios (Rentas Cedidas de Licores) como ingresos corrientes de libre destinación (ICLD), sin embargo, el concepto o convenio o contrato deben atender a servicios prestados correspondientes a la salud, por lo que solicita:
“(...) Problema Jurídico 1: En concordancia con el marco jurídico colombiano ¿Procede la aplicación de una orden de embargo a un contratista que tiene orden de pago a su favor por concepto de “pago de deuda por recobro en prestación de servicios de salud a pacientes afiliados al régimen subsidiado como población a cargo del Departamento de Santander, enmarcado en el proyecto asistencia para atención en salud a la población a cargo del Departamento (extranjera e inimputable), en el Departamento de Santander en tecnologías no cubiertas por la UPC según detalles de auditorías relacionadas en el anexo 1”, teniendo en cuenta que la fuente de financiación según el Certificado de disponibilidad presupuestal y de compromiso presupuestal es “rentas cedidas licores”?
Problema Jurídico 2: En concordancia con el marco jurídico colombiano ¿Procede la aplicación de una orden de embargo a un contratista que tiene orden de pago a su favor por concepto de “pago de deuda por tecnologías en salud suministradas a población a cargo del Departamento (población pobre no asegurada PPNA y población afiliada al régimen subsidiado en tecnologías no cubiertas por la UPC-NO POS-S) enmarcado en el proyecto asistencia para atención en salud a la población a cargo del Departamento (Extranjera e inimputable) en el Departamento de Santander en tecnologías no cubiertas por la UPC según detalle de auditorias relacionadas en el anexo 1”, teniendo en cuenta que la fuente de financiación según el Certificado de disponibilidad presupuestal y de compromiso presupuestal es “rentas cedidas licores”?
Por ello, nos surge la duda de si tales ordenes de pago son susceptibles de ser embargadas pese a derivarse de contratos del sector salud en atención a que la fuente de financiación en ambos casos es ICLD.
Esta duda nos asiste ya que entendemos que los recursos de salud tienen una excepción de embargabilidad, que procede cuando las obligaciones tienen como fuente las actividades que la Ley 715 de 2001 fija como destino de dichas participaciones, como la dispuesta en el artículo 43 Numeral 3.2.1 “la prestación de los servicios de salud, de manera oportuna, eficiente y con calidad a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, que resida en su jurisdicción, mediante instituciones prestadoras de servicios de salud públicas o privadas”.
(...)”
Sobre lo consultado, debe señalarse que de conformidad con lo previsto en el Decreto Ley 4107 de 2011[1], modificado en algunos apartes por los Decretos 2562 de 2012[2] y 1432 de 2016[3], este Ministerio tiene como finalidad primordial la formulación y adopción de políticas, planes generales, programas y proyectos relacionados con el sector salud y Sistema General de Seguridad Social en Salud-SGSSS, según el artículo 7 del Decreto Ley 4107 de 2011, esta Dirección Jurídica tiene por competencia emitir conceptos sobre la aplicación de las normas del SGSSS, por consiguiente, los pronunciamientos que expide esta dependencia son de carácter general y no particular, por lo que no resuelven ni se constituyen como prueba en casos específicos.
Dicho lo anterior, debe señalarse que frente a lo requerido en su comunicación, la Dirección de Financiamiento Sectorial de este Ministerio, a través de memorando interno No. 2025320100043673 del 24 de enero de 2025, emitió el siguiente concepto:
“Inembargabilidad de los Recursos
En lo que respecta a los recursos públicos que financian la salud, el artículo 48 de la Constitución Política establece que “(...) La Seguridad Social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley. No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella”.
En este sentido, el artículo 9 de la Ley 100 de 1993 establece que “(...) no se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella.”; y el artículo 25 de la Ley 1751 de 2015, prevé que “(...) los recursos públicos que financian la salud son inembargables, tienen destinación específica y no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos constitucional y legalmente.”.
Así mismo, el artículo 19 del Decreto 111 de 1996, establece el principio de inembargabilidad de los recursos incorporados al presupuesto, de la siguiente manera:
“Artículo 19. Inembargabilidad. Son inembargables las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman.
No obstante, la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias.
Se incluyen en esta prohibición las cesiones y participaciones de que trata el capítulo 4 del título XII de la Constitución Política. Los funcionarios judiciales se abstendrán de decretar órdenes de embargo cuando no se ajusten a lo dispuesto en el presente artículo, so pena de mala conducta (Ley 38 de 1989, art. 16, Ley 179 de 1994, arts. 6, 55, inciso 3).” (Subrayado fuera de texto)
De otra parte, la Corte Constitucional al realizar el control de constitucionalidad del artículo 25 de la Ley 1751 de 2015, señaló que la inembargabilidad de los recursos que financian la salud se ajusta a la destinación social de estos y contribuye a alcanzar las metas de protección del derecho fundamental. Sin embargo, consideró “(...) que la regla que estipula la inembargabilidad, eventualmente puede chocar con otros mandatos, por ello, tienen lugar las excepciones al momento de definirse en concreto la procedencia o improcedencia de la medida cautelar”.
En línea con lo anterior, la Corte Constitucional indicó que la inembargabilidad es un principio y no una regla y por ende no tiene un carácter absoluto y que, su aplicación deberá ajustare a lo que defina la jurisprudencia. En ese sentido, la sentencia C-1154 de 2008 realizó importantes consideraciones al respecto, recogiendo las tres reglas de excepción al principio de inembargabilidad de los recursos públicos, en los siguientes términos:
“La primera excepción tiene que ver con la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas.
(...)
La segunda regla de excepción tiene que ver con el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias.
(...)
Finalmente, la tercera excepción a la cláusula de inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, se origina en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible”.
En sentido similar, la Contraloría General de la República, con el propósito de garantizar la integridad del patrimonio público, expidió la Circular 001 de 2021, mediante la cual reitera a la Superintendencia Financiera, a la Superintendencia Nacional de Salud, a los Jueces de la República, a las Entidades Promotoras de Salud y a las Entidades Bancarias, sobre la Inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud y sus excepciones.
Rentas Territoriales
Teniendo en cuenta que la consulta de la entidad territorial se refiere a los recursos de rentas cedidas de licores y señala que estos hacen parte de los ingresos corrientes de libre destinación de la entidad, es importante precisar que esta Dirección, no tiene competencia para referirse en lo relacionado con los recursos de libre destinación.
No obstante, lo anterior, resulta necesario realizar las siguientes precisiones normativas, en relación con los recursos provenientes de los licores con destino a salud y los de libre destinación:
El artículo 336 de la Constitución Política determinó que ningún monopolio podrá establecerse sino como arbitrio rentístico, con una finalidad de interés público o social y en virtud de la ley, y en el inciso quinto del mencionado artículo señala que “Las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores, estarán destinadas preferentemente a los servicios de salud y educación.”
La Ley 1816 de 2016, determina que, las asambleas departamentales decidirán si ejercen o no el monopolio sobre la producción e introducción de los licores destilados; y que, si deciden no ejercer el monopolio, estos serán gravados con el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, por lo que, el departamento no podrá, frente a los licores destilados, permanecer en el régimen de monopolio y en el régimen impositivo de manera simultánea. De igual manera, el artículo 16 ibidem establece que las rentas se destinarán así:
“1. Del total del recaudo de las rentas del monopolio de licores destilados, y del impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, los departamentos destinarán el 37% a financiar la salud y el 3% a financiar el deporte.
2. En todo caso, para efectos de la destinación preferente ordenada por el artículo 336 de la Constitución, por lo menos el 51% del total del recaudo de las rentas del monopolio de licores destilados deberá destinarse a salud y educación. (negrilla fuera de texto)
Ahora bien, en relación con el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, el artículo 21 de la mencionada Ley 1816 de 2016 determina expresamente “Manténgase la cesión a los departamentos del valor del impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares. Estos recursos se destinarán conforme se establece en el artículo 16 de la presente ley.”
Así mismo, el artículo 33 de Ley 1816 de 2016, reglamentado por el Decreto 719 de 2018, establece que el recaudo generado por el impuesto sobre las ventas -IVA de los licores, vinos, aperitivos y similares a la tarifa del 5%, es un ingreso corriente de la nación sin destinación específica; y el parágrafo de este artículo determina que “Cédase a los departamentos el recaudo generado por el IVA a que se refiere el presente artículo, realizados los descuentos y devoluciones correspondientes, con destino al aseguramiento en salud y de acuerdo con la metodología que defina el Gobierno nacional.” (negrilla fuera de texto)
El artículo 44 de la Ley 1438 de 2011 establece los recursos con los cuales se financiará el régimen subsidiado, entre los que se encuentran las rentas territoriales, “(...) del monto total de las rentas cedidas destinadas a salud de los departamentos y el Distrito Capital, se destinarán por lo menos el 50% a la financiación del Régimen Subsidiado o el porcentaje que a la entrada en vigencia de la presente ley estén asignando, si este es mayor. Estos recursos se contabilizarán como esfuerzo propio territorial y no podrán disminuirse serán transferidas directamente por la Nación a través del mecanismo de giro directo establecido en la presente ley. (...)”.
Adicionalmente, debe tenerse claro que los recursos con destinación específica o preferente para el Sector Salud deben ser registrados y reflejarse en el presupuesto de ingresos del Fondo Local de Salud, siguiendo los lineamientos que para el efecto señala la Resolución 3042 de 2007 y sus modificatorias.
En el contexto anterior, una vez los recursos provenientes de las rentas cedidas ingresan al Fondo Local de Salud debe darse cumplimiento al principio de inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.”
Ahora, adicional a lo expresado por la Dirección de Financiamiento Sectorial en el concepto técnico transcrito, debe indicarse que el artículo 63 de la Constitución Política, menciona que no serán embargables aquellos bienes que la ley determine:
“ARTICULO 63. Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.”
La Ley 1564 de 2012[4], señala en el artículo 594, los bienes que no son objeto de embargo:
“Artículo 594.Bienes inembargables. Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar:
1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social.
Parágrafo. Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia.”
El parágrafo del citado artículo establece que los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia. Igualmente, la norma en referencia señala un procedimiento para el cumplimiento de la medida cautelar de embargo que afecta recursos de naturaleza inembargable.
Asimismo, el artículo 25 de la Ley 1751 de 2015[5] advierte que los recursos públicos que financian la salud son inembargables, tienen destinación específica y no pueden ser dirigidos a fines diferentes a los previstos constitucional y legalmente.
Desde el ámbito jurisprudencial, la Sentencia T-172 de 2022 de la Corte Constitucional se pronunció respecto al alcance del principio de inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, así:
“61. La siguiente tabla resume el contenido y alcance del principio de inembargabilidad de los recursos del SGSSS:
Inembargabilidad de los recursos del SGSSS
4. Fundamento constitucional y definición. La inembargabilidad de los recursos del SGSSS es un principio constitucional que se deriva de los artículos 48 y 63 de la Constitución. En virtud de este principio, estos recursos no pueden ser objeto de gravámenes tributarios ni de medidas judiciales o administrativas de embargo.
5. Contenido y excepciones. El contenido del principio de inembargabilidad, así como el alcance de sus excepciones, depende de la fuente del recurso. En concreto, la Corte Constitucional ha diferenciado entre los recursos del SGSSS que provienen del SGP y aquellos cuya fuente son las cotizaciones de los afiliados[6]:
(iii) Recursos que provienen del SGP. El principio de inembargabilidad de los recursos del SGSSS que provienen del SGP no es absoluto y admite excepciones. En concreto, estos recursos pueden ser embargados con el objeto de garantizar el pago de: (a) obligaciones laborales, (b) sentencias judiciales y (c) títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible. Lo anterior, siempre y cuando las obligaciones reclamadas tengan como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados los recursos del SGP.
(iv) Recursos que provienen de cotizaciones. Las cotizaciones son recursos parafiscales[7] que pertenecen al sistema de seguridad social en salud, de modo que no ingresan al presupuesto general de la Nación ni se mezclan con otros recursos del erario. Por esta razón, a estos recursos no son aplicables las excepciones al principio de inembargabili- dad de los recursos del SGSSS que provienen del SGP.
6. La inembargabilidad de las cuentas maestras de recaudo. Las cuentas maestras de recaudo que las EPS registran a nombre de la ADRES contienen recursos que provienen de las cotizaciones de los afiliados y los beneficiarios y, por lo tanto, son inembargables. A estas cuentas no les son aplicables las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos del SGSSS que provienen del SGP. Los recursos que son recaudados en estas cuentas pertenecen al Sistema de Seguridad Social, son administradas por la ADRES y no forman parte del patrimonio de las EPS. Por estas razones, la Constitución no permite que estas cuentas sean embargadas con el objeto de garantizar el pago de deudas de las EPS a IPS, derivadas de la prestación de servicios o actos médicos.
(...)”
Así mismo, la Sentencia T-053 de 2022[8] de la Corte Constitucional señaló sobre la inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud:
“Aunado a lo anterior, cabe agregar que, a partir de una interpretación sistemática de los postulados trazados en la jurisprudencia constitucional, es razonable inferir que los recursos del SGSSS cuya destinación específica es preservar el funcionamiento del sistema como condición sine qua non para la prestación permanente del servicio de salud no pueden ser bloqueados so pretexto de procurar el pago a los acreedores de las EPS, en tanto con ello se genera un sacrificio desproporcionado de los derechos fundamentales de los afiliados y beneficiarios. ”
En esta providencia, la Corte concluyó que los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, cuya destinación específica es garantizar el funcionamiento del sistema y asegurar la prestación continua y permanente del servicio de salud, no pueden ser bloqueados ni embargados para garantizar el pago a los acreedores de las EPS. Esta interpretación busca evitar que se genere un sacrificio desproporcionado de los derechos fundamentales de los afiliados y beneficiarios del sistema de salud.
No obstante, la misma Corporación señaló que la inembargabilidad no opera como una regla, sino como un principio y por ende no debe tener carácter absoluto puesto que no pueden perderse de vista otros valores, principios y derechos constitucionales como la dignidad humana, el principio de seguridad jurídica, el derecho a la propiedad, el acceso a la justicia y el derecho al trabajo, entre otros, dicho precepto fue analizado por esta Dirección Jurídica en el concepto 202011400585581 del 26 de abril de 2020, el cual es importante traer a colación y en el cual se señaló:
“Asimismo, en la sentencia C-793 de 2002, la Corte Constitucional manifestó que la inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones se exceptúa cuando la medida cautelar tiene por finalidad garantizar una obligación relacionada con el objeto o finalidad específica de los mismos.
De acuerdo con lo expuesto, teniendo en cuenta que los recursos que la ADRES o las EPS giran a las IPS, por servicios prestados a la población beneficiaria del Sistema General de Seguridad Social en Salud, están afectados a la destinación específica consagrada en el artículo 48 de la Constitución, en el artículo 9 de la Ley 100 de 193 y en el artículo 25 de la Ley 1751 de 2015, a criterio de esta Dirección, sobre estos no procede el decreto de embargos. Esta regla, no obstante, se exceptúa cuando la medida cautelar busca garantizar el pago de obligaciones directamente relacionadas, justamente, con la prestación de servicios de salud, esto es, a manera de ejemplo, los salarios del personal médico, asistencial, administrativo y de apoyo, y los medicamentos, equipos, insumos y demás elementos necesarios para el desarrollo de dicha actividad, pues, en esos casos, la medida cautelar permitiría cumplir con la destinación específica.
Este razonamiento tampoco se refiere a los ingresos que obtienen las IPS por el ejercicio de actividades de su objeto social, diferentes a la prestación de servicios de salud que se cubren con recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, ni a los que reposan en sus cuentas bancarias haciendo unidad de caja, sino únicamente a los que las EPS o la ADRES les giran como pago por los servicios prestados a la población beneficiaria de dicho sistema.
En todo caso, en atención al principio de autonomía que cobija a los jueces de la República, son ellos quienes determinan si procede o no el decreto de la medida cautelar, de acuerdo con las reglas consagradas en el artículo 594 del Código General del Proceso, que indica que, tratándose de recursos inembargables, como los de la seguridad social, debe justificarse la configuración de alguna de las excepciones al principio de inembargabilidad.”
En virtud de lo citado en líneas atrás, se concluye que la aplicación del principio de inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, así como las excepciones a este principio, deben ser analizadas de manera individual y contextual por las autoridades competentes. Para ello, se requiere un estudio detallado basado en las reglas jurisprudenciales y normativas vigentes, garantizando que cualquier determinación sobre la posibilidad de embargo no vulnere el derecho fundamental a la salud ni afecte la continuidad en la prestación de los servicios médicos a la población.
Dicho lo anterior y en respuesta a los problemas jurídicos descritos en su comunicación, debe señalarse que esta Dirección vía concepto no puede entrar a definir si frente a los casos planteados es admisible o no una orden de embargo, toda vez que en el marco de lo reglado en el artículo 7 del Decreto Ley 4107 de 2011, esta dependencia emite conceptos generales y no particulares sobre la aplicación de las normas del SGSSS. Al punto, le corresponderá a la Dirección Técnica de Tesorería de la Gobernación de Santander, el entrar a determinar si procede o no el embargo frente a las situaciones específicas señaladas en la consulta que acá se responde.
En los anteriores términos, damos respuesta a la consulta formulada, no sin antes advertir que este concepto tiene los alcances determinados en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, sustituido en su título II, por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[9] en cuanto a que “Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”, constituyéndose simplemente en un criterio orientador.
Cordialmente,
1. Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social.
2. por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social, se crea una Comisión Asesora y se dictan otras disposiciones.
3. Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social.
4. por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones
5. Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones.
6. Ib.
7. Corte Constitucional, sentencias C-577 de 1995, SU-480 de 1997.
8. Referencia: Expediente T-8.255.231, Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos, Bogotá, D.C., dieciocho (18) de febrero de dos mil veintidós (2022).
9. “Por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye el Titulo del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
