CONCEPTO 302831 DE 2019
(marzo 13)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
MINISTERIO DE SALUD Y DE PROTECCIÓN SOCIAL
XXXXXXXXXXXXXXX
ASUNTO: Concepto jurídico sobre la aplicación del Decreto 3990 de 2007, frente a lo previsto en el Decreto 056 de 2015, en relación al reconocimiento y pago de reclamaciones por hechos ocurridos en vigencia del Decreto 3990. Radicado No.201942300333492
Respetado doctor XXXXX:
Hemos recibido su comunicación, por la cual previo a exponer lo resuelto por la Corte Constitucional en Sentencia de Revisión T- 437 de 2018 y manifestar las consideraciones jurídicas por parte de la ADRES, consulta sobre la aplicación de lo previsto en los Decretos 3990 de 2007 [1] y 056 de 2015,[2] frente al criterio adoptado por el máximo tribunal constitucional, en relación con la aplicación de la norma en el tiempo, respecto de reclamaciones presentadas con ocasión de un accidente de tránsito ocurrido en vigencia de la primera de las normas citadas.
Sobre el particular y antes de exponer el criterio jurídico de esta Dirección, se considera necesario transcribir lo pertinente con relación al fallo de la Corte Constitucional que motiva su solicitud de concepto, así:
SENTENCIA T - 437 DE 2018
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional mediante fallo de tutela 437 de 2018,[3] Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Linares Cantillo, con relación a la reclamación que efectuara un ciudadano ante el FOSYGA hoy ADRES, cuya pretensión era la indemnización por incapacidad permanente derivada de un accidente de tránsito ocasionado por un vehículo no identificado, la cual le fue negada por dicha entidad, al parecer por no cumplimiento de los requisitos establecidos en la norma, expresó que:
“(...) considera la Sala que le corresponde determinar si ADRES desconoció los derechos fundamentales de (...) a la seguridad social y al debido proceso al negar la indemnización por accidente de tránsito, argumentando que el accionante había incumplido un requisito establecido para este tipo de trámites por la Circular 048 de 2003. Tal requisito consiste en el deber de aportar la certificación de la pérdida de capacidad laboral expedida por la Junta Regional de Calificación de Invalidez dentro de los trescientos sesenta (360) días siguientes a la ocurrencia del evento.
(...)
Han existido distintas normas que regulan el procedimiento para la tramitación de la reclamación por incapacidad permanente causada por accidente de tránsito. Así, en 2007 fue expedido el Decreto 3990, que se ocupaba de regular esta cuestión, el cual fue posteriormente derogado por el Decreto 056 de 2015 (desarrollado, a su vez, por la Resolución 1645 de 2016 del Ministerio de Salud y Protección Social). Así, un primer aspecto a determinar es cuál es el régimen jurídico aplicable para la tramitación de la reclamación presentada por el accionante.
(...)
Al respecto, el Decreto 056 de 2015, al derogar el Decreto 3990 de 2007, no reguló expresamente el tránsito normativo, pues ni al definir el ámbito de aplicación (artículo 2) ni al referirse a la vigencia (artículo 39) se ocupó de regular esta cuestión. En este sentido, considera la Sala que debe aplicarse la regla general en materia de tránsito de leyes en el tiempo, establecida en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificada por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012, la cual señala lo siguiente:
"Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir.
Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.
La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad".
83. En el presente caso, advierte la Sala que la actuación que es objeto de la presente acción de tutela es la reclamación de radicado No. 51013851, la cual fue iniciada el dos (02) de octubre de dos mil dieciséis (2016) (ver supra, numeral 14). En ese sentido, a diferencia de lo que afirmó ADRES (ver supra, numerales 7 y 16), la norma vigente para ese momento era el Decreto 056 de 2015, por lo que este resultaba aplicable para estudiar la mencionada reclamación. A su vez, también para ese momento se encontraba en vigor la Resolución 1645 de 2016 del Ministerio de Salud y Protección Social, expedida el primero (01) de septiembre de ese año. La Sala tendrá en cuenta este hecho para describir el procedimiento administrativo relevante en este caso.
(...)” (Resaltos fuera de texto)
Ahora, expuesto lo considerado por la Corte Constitucional para el caso que nos atañe, vale la pena desde el punto de vista jurídico, entrar a analizar cuáles son los efectos de los fallos emitidos por acciones de tutela, así:
El artículo 48 de la Ley 270 de 1996,[4] en relación al alcance de los fallos expedidos en el ejercicio del control constitucional y aquellos emitidos por acciones de tutela, prevé:
"Artículo 48. Alcance de las Sentencias en el Ejercicio del Control Constitucional. Las sentencias proferidas en cumplimiento del control constitucional tienen el siguiente efecto:
1. Las de la Corte Constitucional dictadas como resultado del examen de las normas legales, ya sea por vía de acción, de revisión previa o con motivo del ejercicio del control automático de constitucionalidad, sólo serán de obligatorio cumplimiento y con efecto erga omnes en su parte resolutiva. La parte motiva constituirá criterio auxiliar para la actividad judicial y para la aplicación de las normas de derecho en general. La interpretación que por vía de autoridad hace, tiene carácter obligatorio general.
2. Las decisiones judiciales adoptadas en ejercicio de la acción de tutela tienen carácter obligatorio únicamente para las partes. Su motivación sólo constituye criterio auxiliar para la actividad de los jueces. (Negrillas fuera de texto)
(...)”
A su vez, para efectos de precisar lo antes expuesto, sobre los efectos inter partes que tienen los fallos de tutela, la Honorable Corte Constitucional en Sentencia T - 583 de 2006, expresó:
"(...) como puede verse, nunca los efectos de la decisión de tutela son erga omnes; en todos los casos, aun en aquellos en que la decisión de tutela rebasa los efectos estrictamente inter partes del proceso, éste se traba entre una persona o personas que denuncian la vulneración de sus derechos fundamentales, y otra u otras a quien o quienes se imputa dicha violación. Por ello el examen del juez de tutela no puede prescindir del estudio relativo a si la acción o la omisión de la persona o personas concretamente demandadas conduce a la violación de derechos fundamentales del o los demandantes. Es decir, los efectos de la decisión primeramente se producen siempre entre las partes del proceso (...)'' (Negrillas fuera de texto)
Así mismo, en Sentencia T - 233 de 2017, en la cual se citan apartes de la Sentencia T-292 de 2006, la Corte Constitucional, aclaró:
"Posteriormente, en la sentencia T-292 de 2006[82] la Sala Tercera de Revisión reiteró el carácter vinculante de la parte motiva (ratio decidendi) de las sentencias de la Corte, no solo en atención al respeto por la cosa juzgada, a la misión institucional de este Tribunal, sino por las máximas de igualdad, seguridad jurídica, debido proceso y confianza legítima:
"La razón del valor vinculante de la ratio decidendi en materia de tutela, es como se dijo, asegurar la unidad en la interpretación constitucional en el ordenamiento y un tratamiento en condiciones de igualdad frente a la ley, por parte de las autoridades judiciales, que asegure la seguridad jurídica. Precisamente, sobre el tema ya se había pronunciado también la sentencia C-104 de 1993 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), en la que se comentó que con respecto al acceso a la justicia, el artículo 229 de la Carta debía ser concordado con el artículo 13 de la Constitución, en el entendido de que "acceder” igualitariamente ante los jueces implica, "no sólo la idéntica oportunidad de ingresar a los estrados judiciales sino también el idéntico tratamiento que tiene derecho a recibirse, por parte de los jueces y tribunales ante decisiones similares”.
Por las razones anteriores, puede concluirse que en materia de tutela, -cuyos efectos ínter partes eventualmente pueden llegar a hacerse extensivos en virtud del alcance de la revisión constitucional, la ratio decidendi sí constituye un precedente vinculante para las autoridades. La razón principal de esta afirmación se deriva del reconocimiento de la función que cumple la Corte Constitucional en los casos concretos, que no es otra que la de "homogeneizar la interpretación constitucional de los derechos fundamentales" a través del mecanismo constitucional de revisión de las sentencias de tutela (artículo 241 de la C.P). En este sentido, la vinculación de los jueces a los precedentes constitucionales resulta especialmente relevante para la unidad y armonía del ordenamiento como conjunto, precisamente porque al ser las normas de la Carta de textura abierta, acoger la interpretación autorizada del Tribunal constituye una exigencia inevitable. De no aceptarse este principio, la consecuencia final sería la de restarle fuerza normativa a la Constitución [86], en la medida en que cada juez podría interpretar libremente la Carta, desarticulando el sistema jurídico en desmedro de la seguridad jurídica y comprometiendo finalmente la norma superior, la confianza legítima en la estabilidad de las reglas jurisprudenciales y el derecho a la igualdad de las personas”.
7.3. En síntesis, las sentencias de control abstracto de constitucionalidad tienen efectos erga omnes y, por lo tanto, son de obligatorio cumplimiento, mientras que la parte resolutiva de las sentencias de revisión de tutela, en principio, producen efectos inter partes y la ratio decidendi debe ser observada por todos en tanto se constituye en precedente constitucional y su desconocimiento viola la Carta Política [87]
(...)" (Negrillas fuera de texto)
En este orden de ideas y conforme lo previsto en la Ley 270 de 1996 y lo aclarado por la Corte Constitucional en las Sentencias cuyos apartes se han transcrito, es claro que la parte resolutiva de los fallos de tutela, sólo tienen efectos inter partes, en tanto que la parte motiva o ratio decidendi, se constituye como un criterio auxiliar que deben tener en cuenta los operadores judiciales, sin que la norma o jurisprudencia, hayan contemplado que esa parte motiva, es un criterio que de forma obligatoria debe ser tenido en cuenta por parte de las autoridades administrativas.
Lo expuesto nos lleva a concluir frente a este punto, que lo resuelto por la Corte Constitucional en Sentencia T - 437 de 2018, es obligatorio solamente para las partes del proceso, en tanto que su parte motiva, es un criterio auxiliar de interpretación establecido para los jueces, razón por la que, en manera alguna puede predicarse que la ratio decidendi del fallo en comento, en donde analiza además la aplicación del principio de favorabilidad para el caso que estudió la alta corporación, es vinculante para las autoridades administrativas, en este caso la ADRES, frente al trámite o reconocimiento de reclamaciones que no fueron objeto del fallo referido en su comunicación.
De otra parte y en lo atinente a lo expresado por el máximo tribunal constitucional en la Sentencia T - 437 de 2018, en la cual se hace alusión a que para efectos de determinar la norma aplicable en el tiempo al caso que motivó la acción de tutela, los Decretos 3990 de 2007 y 056 de 2015, (los cuales no contemplaron efectos retroactivos expresos), son normas de carácter procedimental, no compartimos dicho análisis, en la medida en que las citadas disposiciones no son per sé de procedimiento/toda vez que ellas contemplan una parte sustantiva, es decir, derechos o coberturas a los cuales una persona accede por la ocurrencia de unos eventos específicos.
La anterior afirmación tiene su sustento, al analizar lo previsto en el artículo 1 del Decreto 056 de 2015, incorporado en el artículo 2.6.1.4.1 del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, al indicar:
"Artículo 2.6.1.4.1 Objeto. El presente Capítulo tiene por objeto establecer las condiciones de cobertura, ejecución de recursos, funcionamiento y aspectos complementarios para el reconocimiento y pago de los servicios de salud, indemnizaciones y gastos derivados de accidentes de tránsito, eventos catastróficos de origen natural, eventos terroristas y demás eventos aprobados por el Ministerio de Salud y Protección Social en su calidad de Consejo de Administración del Fosyga, en que deben operar tanto la Subcuenta ECAT del Fosyga, como las entidades aseguradoras autorizadas para expedir el SOAT y demás entidades referidas en el ámbito de aplicación de este acto administrativo.
(...)" (resaltos fuera de texto)
El anterior precepto normativo, al igual que lo reglado en el derogado Decreto 3990 de 2007, dan cuenta de que se está ante unas disposiciones que han reconocido o reconocen derechos o coberturas a las personas con ocasión de un accidente de tránsito, evento catastrófico de origen natural y/o terrorista, siendo evidente que son normas de contenido sustantivo, que si bien determinan algunos aspectos relativos al proceso administrativo especial de reclamación, de manera alguna puede predicarse que sean cien por ciento de carácter procesal, como se expone en la Sentencia de Tutela 437 de 2018, que dé lugar a la aplicación de lo previsto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificada por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), para efectos de determinar la aplicación de la ley o norma en él tiempo, frente a hechos que ocurrieron en vigencia de una norma, pero cuya reclamación o pago se presenta en vigencia de otra posterior que ha derogado la primera.
Hechas las precisiones anteriores frente a la Sentencia T-437 de 2018, entramos a analizar la figura de la aplicación de la ley en el tiempo, para el caso que nos ocupa, así
En apartes de la Sentencia C-763/02, la Corte Constitucional señaló:
“(…)
La ultraactividad de la ley es un problema de aplicación de la ley en el tiempo y está íntimamente ligada al principio de que todo hecho, acto o negocio jurídico se rige por la ley vigente al momento de su ocurrencia, realización o celebración. Dentro de la Teoría General del Derecho, es clara la aplicación del principio "Tempus regit actus", que se traduce en que la norma vigente al momento de sucederse los hechos por ella prevista, es la que se aplica a esos hechos, aunque la norma haya sido derogada después. Esto es lo que explica la Teoría del Derecho, la denominada ultractividad de las normas, que son normas derogadas, que se siguen aplicando a los hechos ocurridos durante su vigencia. Este fenómeno se presenta en relación con todas las normas jurídicas, cualquiera que sea su naturaleza: civil, comercial, penal, etc.”
En el mismo sentido y en cuanto a los efectos que puede tener el ordenamiento jurídico en el tiempo, al expedirse nueva normativa, la Sentencia T-564/15, en uno de sus apartes, indicó:
La Sala considera relevante destacar que, en principio, las leyes y, en general, las normas que componen el ordenamiento jurídico solo rigen para los actos, hechos o situaciones de derecho que se constituyen con posterioridad a su entrada en vigencia y, por ello, solo por excepción pueden ser aplicadas en el tiempo de manera diferente, a través de las siguientes figuras:
--Retro-actividad: en principio, se configura cuando una norma expresamente contempla la posibilidad de ser aplicada a situaciones de hecho que se consolidaron con anterioridad a su entrada en vigencia, un ejemplo claro de este instituto jurídico es el establecido en el artículo 29 constitucional, conforme al cual “en materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva y desfavorable”.
--Ultra-actividad: consiste en la aplicación de una norma que ha sido expresa o tácitamente derogada, a situaciones de hecho que si bien tuvieron lugar durante su vigencia, en la actualidad se encuentran regidas por una nueva disposición jurídica: de forma que, si bien la nueva ley es de aplicación inmediata y, por tanto, debería regular las situaciones que se consoliden en su vigencia, resulta admisible el uso de la normatividad anterior con el objetivo de presentar los derechos adquiridos y las legítimas expectativas de quienes se rigieron por la normativa derogada.
Adicionalmente, se ha aceptado la posibilidad de una tercera modalidad de aplicación temporal de las normas, la cual, si bien no encuentra desarrollo ni consagración normativa expresa, ha sido empleada especialmente por la jurisprudencia del Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, esta es, la retrospectividad En relación con esta figura, se ha indicado que ella consiste en la posibilidad de aplicar una determinada norma a situaciones de hecho que, si bien tuvieron lugar con anterioridad a su entrada en vigencia, nunca vieron definitivamente consolidada la situación jurídica que de ellas se deriva, pues sus efectos siguieron vigentes o no encontraron mecanismo alguno que permita su resolución en forma definitiva.
En este sentido, ha sido unánimemente aceptado por la jurisprudencia de todas las Altas Cortes que si bien en principio las normas jurídicas solo tienen aplicabilidad a situaciones que tuvieron lugar con posterioridad a su vigencia, ello no presenta impedimento alguno para que, en los casos en los que la situación jurídica no se ha consolidado o, sus efectos siguen surtiéndose, una nueva norma pueda entrar a regular y a modificar situaciones surtidas con anterioridad a su vigencia.
(...)'' (resaltos fuera de texto)
PROBLEMA JURÍDICO SUSCITADO:
¿Cuál es la norma aplicable para aquellas reclamaciones, cuya fecha de evento se da en vigencia del Decreto 3990 de 2007 y la radicación o presentación de la reclamación, se realiza una vez entrado en vigor el Decreto 056 de 2015?
ANÁLISIS DE ESTA DIRECCIÓN:
En lo relacionado con el estudio de la controversia objeto del presente concepto y teniendo en cuenta lo expresado en la jurisprudencia sobre la aplicación de la ley en el tiempo, se estima que, desde un punto de vista jurídico, resulta improcedente aplicar el Decreto 056 de 2015, para hechos acaecidos en vigencia del Decreto 3990 de 2007, pero cuya reclamación es presentada estando vigente el primero de los decretos citados.
Pues, el hecho ocurrido en vigencia de una norma, es el que consolida el derecho a reclamar y por tanto, es a partir de dicho instante y con las normas vigentes al momento, que resurta necesario verificar el cumplimiento de los requisitos para hacerse acreedor a ese derecho, el cual para el caso puesto a nuestra consideración, es la indemnización por el accidente de tránsito.
Así las cosas, compartimos el criterio jurídico de la ADRES, al señalar que la Sentencia T-437 de 2018, por regla general y en tanto resuelve una situación particular, tiene efectos inter-partes, lo que implica que el fallo no obliga sino a las partes involucradas, y no inter cumunis, lo anterior, teniendo en cuenta que la ratio decidendi de la misma, es un criterio vinculante para los operadores judiciales y no para las autoridades administrativas, de manera que, no le es posible a la administración derivar una regla de tal providencia, y que el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, referido en el aludido fallo de tutela, hace referencia a la aplicación de las normas de carácter procesal, lo cual no tiene lugar en el presente caso, puesto que como ya se anotó, el Decreto 3990 de 2007 en su momento y el Decreto 056 de 2015, este último compilado en el Decreto 780 de 2016, han dispuesto requisitos de carácter sustantivo que definen el derecho a reclamar las prestaciones allí establecidas.
Por último, es importante resaltar que esta Dirección emite su criterio jurídico de forma general, advirtiendo que cada caso, debe ser revisando teniendo en cuenta las condiciones particulares de la reclamación y la ocurrencia del hecho generador, frente a la verificación del cumplimiento de unos requisitos que para esa reclamación han sido establecidos normativamente.
El anterior concepto tiene los efectos determinados en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido en su título II por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.[5]
Cordialmente,
ANDREA ELIZABETH HURTADO NEIRA
Directora Jurídica
1. Por el cual se reglamenta la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes del Tránsito del Fondo de Solidaridad y Garantía, Fosyga, se establecen las condiciones de operación del aseguramiento de los riesgos derivados de daños corporales causados a las personas en accidentes de tránsito, eventos catastróficos y terroristas, las condiciones generales del seguro de daños corporales causados a las personas en accidentes de tránsito, Soat y se dictan otras disposiciones.
2. Por el cual se establecen las reglas para el funcionamiento de la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito (ECA T). y las condiciones de cobertura, reconocimiento y pago de los servicios de salud, indemnizaciones y gastos derivados de accidentes de tránsito, eventos catastróficos de origen natural, eventos terroristas o los demás eventos aprobados por el Ministerio de Salud y Protección Social en su calidad de Consejo de Administración del Fosyga, por parte de la Subcuenta ECAT del Fosyga y de las entidades aseguradoras autorizadas para operar el SOAT
3. Bogotá D.C., treinta (30) de octubre de dos mil dieciocho (2018)
4. ESTATUTARIA DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
5. Por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye el Título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
