CONCEPTO 546642 DE 2024
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
MINISTERIO DE SALUD Y DE PROTECCIÓN SOCIAL
Bogotá D.C.
ASUNTO: Respuesta a solicitud de concepto frente a la vigencia de la Resolución 784 de 2024 Radicado: 2024423000546642 ID Control: 85997
Respetado Dr.:
En atención a la petición de consulta en donde solicita concepto frente a las normas que deben aplicarse en los procesos de liquidación que iniciaron en vigencia de la Resolución 574 de 2017 y los que se tramitan en vigencia de la Resolución 784 de 2024, nos permitimos dar respuesta en los siguientes términos.
ANTECEDENTES DE LA CONSULTA
La solicitud allegada a este Ministerio fue planteada de la siguiente manera:
“Es necesario determinar cuál debe ser el régimen de transición que permita transitar de la Resolución 574 de 2017 a la Resolución 784 de 2024, ya que en esta última no se estableció la forma en que se realizaría ese proceso.
Ahora bien, teniendo en cuenta que la Superintendencia Nacional de Salud debe dar continuidad a los procesos de liquidación iniciados en vigencia de la Resolución 574 de 2017, así como iniciar nuevos procesos de intervención forzosa administrativa para liquidar con base en situaciones consolidadas con anterioridad a la entrada en vigencia de dicha Resolución, de haber lugar a ello, se hace necesario determinar cuál es la norma aplicable en cado uno de estos casos. (...)"
PROBLEMA JURÍDICO
El problema jurídico se ciñe a determinar qué normativa debe aplicarse en los procesos de liquidación de entidades promotoras de salud, entidades adaptadas en salud, programas de salud que administran las cajas de compensación familiar y las instituciones prestadoras de servicios de salud, que se encuentren en proceso de liquidación forzosa administrativa o liquidación voluntaria, que iniciaron en vigencia de la Resolución 574 de 2017 y los que se tramitan en vigencia de la Resolución 784 de 2024.
FUNDAMENTOS NORMATIVOS
Para efectos del presente concepto, se tendrán en cuenta las siguientes disposiciones jurídicas:
- Ley 153 de 1887[1], artículos 2o, 3o y 40.
- Corte Constitucional en Sentencia C - 619 de 2001[2] del 14 de junio de 2001
- Corte Constitucional en Sentencia C-044 de 2018[3] del 16 de mayo de 2018
- Corte Constitucional en Sentencia SU 309 de 2019[4] del 11 de julio de 2019
- Resolución 784 de 2024[6], artículo 27.
ANÁLISIS JURÍDICO Y JURISPRUDENCIAL
1. DE LA DEROGATORIA DE LA LEY
La derogatoria de la ley se ha clasificado en tres clases: expresa, tácita y orgánica, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-044 de 2018, ha hecho las siguientes precisiones frente a dicha clasificación.
“i) Expresa, cuando el legislador determina de manera precisa el o los artículos que retira del ordenamiento jurídico, por lo que no se hace necesaria ninguna interpretación, ya que simplemente se cumple una función de exclusión desde el momento que así se establezca;
ii) Tácita, obedece a un cambio de legislación, a la existencia de una incompatibilidad entre la anterior y la nueva ley, lo cual hace indispensable la interpretación de ambas leyes para establecer la vigente en la materia o si la derogación es parcial o total. Tiene como efecto limitar en el tiempo la vigencia de una norma, es decir, suspender la aplicación y capacidad regulatoria, aunque en todo caso el precepto sigue amparado por una presunción de validez respecto de las situaciones ocurridas durante su vigencia.
Cuando se deroga tácitamente una disposición no se está frente a una omisión del legislador sino que al crear una nueva norma ha decidido que la anterior deje de aplicarse siempre que no pueda conciliarse con la recientemente aprobada. Así lo ha sostenido la Corte al indicar que la derogación no necesariamente es expresa, sino que debe darse por otra de igual o superior jerarquía y de aquella surge la incompatibilidad con las disposiciones de la antigua, que suele originarse en una declaración genérica en la cual se dispone la supresión de todas las normas que resulten contrarias a la expedida con ulterioridad.
iii) Orgánica, refiere a cuando la nueva ley regula integralmente la materia, que en términos de la Corte Suprema de Justicia supone “que la nueva ley realiza una mejora en relación con la ley antigua; que aquella es más adecuada a la vida social de la época y que, por tanto, responde mejor al ideal de justicia, que torna urgente la aplicación de la nueva ley; [...] que por lo mismo debe ser lo más amplia posible para que desaparezcan las situaciones que el propio legislador ha querido condenar y evidentemente arrasó con la ley nueva”
De acuerdo con lo anterior, no existe duda frente a la forma en la que opera la derogación expresa de una norma, puesto que la disposición anterior se excluye del ordenamiento jurídico desde la entrada en vigencia de la nueva norma, conforme lo haya establecido el legislador, ya que a la luz del artículo 2o de la Ley 153 de 1887 prevalece la norma posterior sobre la anterior.
Por su parte, la derogación tácita supone un cambio en la legislación, una incompatibilidad entre ambas normas, cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior, para lo cual se requiere hacer una interpretación de ambas disposiciones jurídicas, con el fin de establecer si la ley que precede deja de aplicarse de manera total o parcial.
Finalmente, la derogatoria orgánica está consagrada en el artículo 3o ibidem, el cual señala que, la norma ulterior regula integralmente la materia y representa una mejora en relación con la ley antigua.
2. EFECTOS DE LA LEY EN EL TIEMPO
El artículo 40 de la Ley 153 de 1887 señala que las leyes posteriores prevalecen sobre las anteriores, a partir de su vigencia.
“Artículo 40. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. (...)”
De acuerdo con lo anterior, por principio, las leyes en el tiempo son irretroactivas, es decir que la ley que se promulga con posterioridad se aplica para las situaciones y actos que se presenten dentro de su vigencia, así lo indicó la Corte Constitucional en Sentencia C - 619 de 2011.
“LEY-Efectos en el tiempo/LEY-Irretroactividad
En relación con los efectos de la ley en el tiempo la regla general es la irretroactividad, entendida como el fenómeno según el cual la ley nueva rige todos los hechos y actos que se produzcan a partir de su vigencia.”
Ahora, respecto de las situaciones jurídicas que se encuentren en curso y que no hayan sido consolidadas ni se hayan adquirido derechos, la citada sentencia refiere lo siguiente:
“LEY- Efectos sobre situaciones jurídicas en curso.
Cuando se trata de situaciones jurídicas en curso, que no han generado situaciones consolidadas ni derechos adquiridos en el momento de entrar en vigencia la nueva ley, ésta entra a regular dicha situación en el estado en que esté, sin perjuicio de que se respete lo ya surtido bajo la ley antigua.”
De otra parte, en uno de los apartes de la mentada jurisprudencia, señala la Corte Constitucional que cuando las situaciones jurídicas están extinguidas, al entrar en vigencia una nueva ley, estas se regirán por la ley anterior y por el contrario se reitera que ante derechos que no se hayan adquirido y estar ante simples expectativas, la nueva ley se aplica inmediatamente.
“TRANSITO DE LEGISLACION-Efectos/LEY-Situación jurídica extinguida/LEY-Situación jurídica en curso.
Las situaciones jurídicas extinguidas al entrar en vigencia una nueva ley, se rigen por la ley antigua. Cuando no se trata de situaciones jurídicas consolidadas bajo la vigencia de la ley anterior, sino de aquellas que están en curso en el momento de entrar en vigencia la nueva ley, ni de derechos adquiridos en ese momento, sino de simples expectativas, la nueva ley es de aplicación inmediata.(...)”
Finalmente, se hace necesario mencionar el concepto de retrospectividad de la ley, la Corte Constitucional en Sentencia SU - 309 de 2019, lo definió como se indica a continuación.
“(.) Una interpretación sistemática de las normas reseñadas [artículos 243 C.P. y 45 Ley 270 de 1996] permite concluir que el efecto temporal de las sentencias de control, que coinciden en lo esencial con los efectos en el tiempo de las proposiciones jurídicas, es i) la aplicación general (erga omnes), inmediata y hacia el futuro, pero con retrospectividad, ii) siempre que la sentencia (o la norma) no dispongan otro efecto temporal, esto es, que quien produce la providencia o la disposición normativa tiene prima facie la posibilidad de asignarle efectos temporales distintos de los que sugiere la regla general descrita.
Esto quiere decir que el efecto práctico de una sentencia de control sobre la norma controlada (inexequibilidad o exequibilidad condicionada) debe cumplirse de inmediato, hacia el futuro y con la posibilidad de afectar situaciones que se han originado en el pasado (retrospectividad), es decir, situaciones jurídicas en curso al momento en que se expide la sentencia. Tal como se explicó en la citada T-389 de 2009, este efecto temporal coincide con la noción de los efectos temporales de actos jurídicos, denominados efectos ex nunc. Éstos suponen, justamente, efectos inmediatos, hacia el futuro y vinculantes para situaciones jurídicas originadas en el pasado y en curso. (.)”
De acuerdo con lo anterior, el principio de retrospectividad de la ley se diferencia con el de retroactividad, ya que en el primero, la norma posterior tiene aplicación inmediata, pero, cuando la disposición jurídica determina un efecto temporal distinto, produce efectos hacia el futuro para situaciones jurídicas originadas en el pasado y en curso, mientras que la retroactividad es la aplicación de la nueva norma a hechos que se consolidaron de manera previa a su expedición.
RESPUESTA AL PROBLEMA JURÍDICO PLANTEADO
Sea esclarecer al peticionario que en materia de liquidación de entidades promotoras de salud, entidades adaptadas, programas de salud que administran las cajas de compensación familiar y las instituciones prestadoras de servicios de salud, la ley no estableció un régimen de transición normativo, por lo tanto, no es posible aplicar esa institución jurídica al análisis que nos ocupa.
Ahora, de conformidad con los efectos que tienen las leyes en el tiempo, es posible indicar que, a partir del momento en que la Resolución 784 de 2024 entra en vigencia, se deben aplicar integralmente las disposiciones jurídicas de dicho Acto Administrativo para los procesos de liquidación de las entidades a las que va dirigida la norma, lo anterior, de conformidad con la derogatoria expresa que la nueva resolución establece, sobre la anterior, a la luz del artículo 27 ibidem, en donde se indica lo siguiente.
“Artículo 27. Vigencia y derogatorias. El presente acto administrativo rige a partir de su publicación y deroga la Resolución número 574 de 2017.”
Sin perjuicio de lo expuesto, el epígrafe de la mentada resolución establece que su aplicación está orientada a las entidades “que se encuentren en liquidación”, por lo tanto, la misma norma condiciona sus efectos en el tiempo, de manera que, la Resolución 784 de 2024 debe aplicarse de manera retrospectiva, es decir, para los procesos de liquidación que hubieren iniciado en vigencia de la Resolución 574 de 2017, que estén en curso y por consiguiente que no hayan sido culminados y aquellos que se inicien a partir de la expedición de la Resolución 784 de 2024.
En los anteriores términos, damos respuesta a la consulta formulada, no sin antes advertir que este concepto tiene los alcances determinados en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[7], sustituido en su título II, por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015[8] en cuanto a que “Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”, constituyéndose simplemente en un criterio orientador.”
Cordialmente,
<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>
1. Reglamentada parcialmente por el Decreto 1083 de 2015. Por la cual se adiciona y reforma los códigos nacionales, la ley 61 de 1886 y la 57 de 1887.
2. Magistrado Ponente: Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra.
3. Magistrado Ponente. Dr. José Fernando Reyes Cuartas.
4. Magistrado Ponente Dr. Alberto Rojas Ríos.
5. Por la cual se establecen las condiciones que las Entidades Promotoras de Salud – EPS, las Entidades Obligadas a Compensar – EOC y las Cajas de Compensación Familiar – CCF que administran el Régimen Subsidiado, e Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud – IPS que se encuentren en proceso de liquidación, deben cumplir para adelantar y culminar los asuntos pendientes ante el FOSYGA o quien haga sus veces.
6. Por la cual se establecen las condiciones y el procedimiento que deben cumplir las entidades promotoras de salud, las entidades adaptadas, los programas de salud que administran las cajas de compensación familiar y las instituciones prestadoras de servicios de salud, que se encuentren en proceso de liquidación, para culminar los asuntos pendientes ante la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) o quien haga sus veces.
7. Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
8. Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
