CONCEPTO 1007512 DE 2025
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<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
MINISTERIO DE SALUD Y DE PROTECCIÓN SOCIAL
| ASUNTO: | Consulta sobre los alcances de la Resolución 2718 de 2024 en su artículo 22 parágrafo 5 frente al abandono social. Radicado 2025424001007512 (ID 688668) |
Respetada señora:
Hemos recibido su comunicación mediante la cual plantea una petición relacionada con el abandono social o familiar de pacientes, en el siguiente sentido:
“La consulta que deseamos realizar ustedes como órgano de control es a quien corresponde asumir los pagos de las estancias hospitalarias prolongadas por situaciones de negligencia y abandono social, cuando se ha realizado la respectiva gestión social y no se obtiene respuesta favorable de los actores involucrados para resolución del egreso.”
Sobre lo consultado, debe señalarse que de conformidad con el Decreto Ley 4107 de 2011(1) modificado por los Decretos 2562 de 2012(2) y 1432 de 2016(3), este Ministerio tiene como finalidad primordial la formulación y adopción de políticas, planes generales, programas y proyectos relacionados con el sector salud y Sistema General de Seguridad Social en Salud-SGSSS, según el artículo 7o del Decreto Ley 4107 de 2011, esta Dirección Jurídica tiene por competencia emitir conceptos sobre la aplicación de las normas del SGSSS, por consiguiente, los pronunciamientos que expide esta dependencia son de carácter general y no particular, por lo que no resuelven ni se constituyen como prueba en casos particulares.
Hecha la anterior precisión, el principal mandato constitucional frente a la atención de las personas en situación de vulnerabilidad, incluido el abandono, sobre la igualdad de éstas ante la ley, el reconocimiento de la diversidad, y la protección de las personas en vulnerabilidad por su situación de debilidad manifiesta debido a su condición económica, física o mental, lo establece el artículo 13 de la Constitución Política, así:
“Artículo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.
El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptara medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan”.
De aquí se desprende el reconocimiento de la existencia de condiciones y atributos distintos en las personas, que impone al Estado la responsabilidad de establecer acciones afirmativas en favor de estos grupos poblacionales, mediante la formulación, diseño, implementación y seguimiento de las políticas, planes, programas y proyectos para su atención.
En virtud de la Ley 1751 de 2015(4), la salud es considerada como un derecho fundamental, por lo que el Estado garantiza a la población Colombiana todos los servicios y tecnologías autorizados por la autoridad competente y que dicha población requiera para la promoción, protección y recuperación de la salud, bien sea a través del mecanismo de protección colectiva que es el financiado con los recursos de la Unidad de Pago por Capitación - UPC, o de lo que actualmente se conoce como presupuestos máximos, mediante los que se garantiza el acceso de servicios y tecnologías en salud, no financiados con los recursos del citado mecanismo.
Ahora, en cuanto a las estancias prolongadas por abandono social, es importante resaltar que de acuerdo con lo previsto en el actual Plan de Beneficios en Salud con cargo a la Unidad de Pago por Capitación, definido en la Resolución 2718 de 2024(5), puntualmente, se establece en el artículo 22 lo siguiente:
“Artículo 22. Atención con internación. Los servicios y tecnologías de salud financiados con recursos de la UPC incluyen la atención en salud en los servicios del grupo de internación, cuando sea prescrita por el profesional de la salud tratante, en los servicios habilitados para tal fin.
(...)
Parágrafo 2. Para la prestación o utilización de los servicios y tecnologías de salud financiados con recursos de la UPC no existen limitaciones ni restricciones en cuanto al período de permanencia del paciente en cualquiera de los servicios de internación, siempre y cuando se acoja al criterio del profesional tratante. La cobertura de internación en salud mental corresponde a lo señalado en los artículos 59, 60, 78, 91 y 104 que la describen en el presente acto administrativo.
(...)
Parágrafo 5. No será financiada con cargo a los recursos de la UPC la internación prolongada, cuando esta sea por atención distinta al de ámbito de la salud, sea una inasistencia social o un abandono social.”
Adicionalmente, se debe tener en consideración lo dispuesto en el parágrafo del artículo 9o de la Ley Estatutaria de Salud 1751 de 2015, la cual establece de forma clara y precisa que:
“Artículo 9o. Determinantes Sociales de Salud. Es deber del Estado adoptar políticas públicas dirigidas a lograr la reducción de las desigualdades de los determinantes sociales de la salud que incidan en el goce efectivo del derecho a la salud, promover el mejoramiento de la salud, prevenir la enfermedad y elevar el nivel de la calidad de vida. Estas políticas estarán orientadas principalmente al logro de la equidad en salud.
El legislador creará los mecanismos que permitan identificar situaciones o políticas de otros sectores que tienen un impacto directo en los resultados en salud y determinará los procesos para que las autoridades del sector salud participen en la toma de decisiones conducentes al mejoramiento de dichos resultados.
Parágrafo. Se entiende por determinantes sociales de salud aquellos factores que determinan la aparición de la enfermedad, tales como los sociales, económicos, culturales, nutricionales, ambientales, ocupacionales, habitacionales, de educación y de acceso a los servicios públicos, los cuales serán financiados con recursos diferentes a los destinados al cubrimiento de los servicios y tecnologías de salud". (Subrayado fuera del artículo original)
Conforme a lo señalado anteriormente, es importante precisar que la estancia prolongada por abandono social no constituye una prestación en salud, y conforme a lo establecido en el parágrafo del artículo 9o de la Ley 1751 de 2015, los determinantes sociales de la salud deben financiados con recursos diferentes a los destinados al cubrimiento de los servicios y tecnologías de salud. Por esta razón, las Entidades Promotoras de Salud -EPS no están obligadas a asumir los costos de dichas estancias, ya que estos no pueden ser cubiertos con los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Es así como se puede afirmar que, el cubrimiento del abandono de pacientes se excluye de los servicios de salud, lo anterior también en línea con lo dispuesto en el anexo técnico que hace parte de la Resolución 3100 de 2019(6), modificada por las Resoluciones 2215 de 2020(7), 1317 de 2021(8), 1138 de 2022(9), 1410 de 2022(10), 1719 de 2022(11), 544 de 2023 y 648 de 2023(12), así:
“1.2. SERVICIO DE SALUD
Para efectos del presente manual, el servicio de salud es la unidad básica habilitable del Sistema Único de Habilitación, conformado por procesos, procedimientos, actividades, recursos humanos, físicos, tecnológicos y de información con un alcance definido, que tiene por objeto satisfacer las necesidades en salud en el marco de la seguridad del paciente, y en cualquiera de las fases de la atención en salud (promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento, rehabilitación o paliación de la enfermedad). Su alcance no incluye los servicios de educación, vivienda, protección, alimentación ni apoyo a la justicia. (...)” ¿Subrayado fuera de texto).
Sobre el tema del abandono social y en el marco de la habilitación de servicios de salud, en el concepto 202023100061793 del 14 de marzo de 2020, la Subdirección de Prestación de Servicios de este Ministerio, señaló lo siguiente:
“Las normas de derecho a la salud y de habilitación no son excluyentes, puesto que son complementarias y congruentes. Por lo tanto, siendo el derecho a la salud un derecho fundamental, la atención en salud debe proveerse con calidad cumpliendo para el efecto con lo preceptuado en la normatividad vigente de habilitación de servicios de salud.
(...)
En el evento que el prestador identifique que el paciente se encuentra en abandono, se deberá informar de inmediato al Asegurador y demás entidades competentes para que se disparen las alarmas y se inicien las acciones a que haya lugar para la protección del paciente, entendiendo que el alcance de la habilitación no incluye servicios de protección (.)”(Subrayado fuera del artículo original)
Dicho lo anterior, se debe precisar que, a la fecha no se ha previsto ninguna regulación que defina un procedimiento específico respecto de cómo proceder ante el abandono familiar y social, ahora, es importante destacar lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia T-032 de 2020(13), en cuanto a que:
“(...) 5.6. En relación con el último punto, esta Corporación ha tomado nota de que la familia es la encargada de proporcionar a sus miembros más cercanos la atención que necesiten, sin perjuicio del deber constitucional que obliga al Estado a salvaguardar los derechos fundamentales de los asociados. En esta línea argumentativa, este Tribunal ha dejado constancia de que:
“La sociedad colombiana, fiel a sus ancestrales tradiciones religiosas, sitúa inicialmente en la familia las relaciones de solidaridad. Esta realidad sociológica, en cierto modo reflejada en la expresión popular 'la solidaridad comienza por casa', tiene respaldo normativo en el valor dado a la familia como núcleo fundamental (CP. art. 42) e institución básica de la sociedad (CP. art. 5o). En este orden de ideas, se justifica exigir a la persona que acuda a sus familiares más cercanos en búsqueda de asistencia o protección antes de hacerlo ante el Estado, salvo que exista un derecho legalmente reconocido a la persona y a cargo de éste, o peligren otros derechos constitucionales fundamentales que ameriten una intervención inmediata de las autoridades (CP art. 13)”3.
5.7. En tal contexto, a partir de lo dispuesto en el artículo 49 de la Carta Política, la Corte Constitucional ha reiterado que bajo la permanente asistencia del Estado, la responsabilidad de proteger y garantizar el derecho a la salud de una persona que no se encuentra en la posibilidad de hacerlo por sí misma, recae principalmente en su familia y subsidiariamente en la sociedad4. En efecto, en la Sentencia T-098 de 20165, esta Corporación expresó:
“El vínculo familiar se encuentra unido por diferentes lazos de afecto, y se espera que de manera espontánea, sus miembros lleven a cabo actuaciones solidarias que contribuyan al desarrollo del tratamiento, colaboren en la asistencia a las consultas y a las terapias, supervisen el consumo de los medicamentos, estimulen emocionalmente al paciente y favorezcan su estabilidad y bienestar6; de manera que la familia juega un papel primordial para la atención y el cuidado requerido por un paciente, cualquiera que sea el tratamiento”.(Negrilla fuera de texto).
De lo expuesto, es innegable la responsabilidad de los integrantes de la familia en relación con la asistencia y cuidado que requiera alguno de sus miembros, habida consideración que el deber del prestador de servicios de salud es prestar los servicios en el ámbito de la atención en salud.
De otra parte, la Corte Constitucional, en Sentencia T-154-14, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, al resolver una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3o y 36 (parciales) de la Ley 361 de 1997 “Por la cual se establecen mecanismos de integración social de las personas con limitación y se dictan otras disposiciones”, trae a colación el principio de solidaridad, en los siguientes términos:
“(...) el principio de solidaridad atribuye a los miembros de una sociedad el deber de ayudar, proteger y socorrer a sus parientes cuando se trata del goce de sus derechos fundamentales a la salud y a la vida digna. Deber que a su vez contiene un mayor grado de fuerza y compromiso cuando se trata de personas que se encuentran en condiciones de debilidad manifiesta, debido a los padecimientos propios de su edad o a las enfermedades que los agobian, y que por tanto no están en capacidad de proveer su propio cuidado, requiriendo de alguien más que les brinde dicho cuidado permanente y principal, lo cual, al no constituir una prestación de salud, no puede ser una carga trasladada al Sistema General de Seguridad Social en Salud pues ello en principio constituye una función familiar. (...)”
Ahora, es claro que las estancias prolongadas por abandono social no corresponden a prestaciones de servicio de salud como lo confirma el Concepto 202211601231681 del 23 de junio de 2022 emitido por esta Dirección, así:
“(...) se señala que la estancia prolongada por abandono social no corresponde a una prestación en salud, y conforme a lo establecido en el parágrafo del artículo 9o de la Ley Estatutaria de la Salud 1751 de 2015, los determinantes sociales de la salud son financiados con recursos diferentes a los destinados al cubrimiento de los servicios y tecnologías de salud. en este sentido, la Resolución 2292 de 2021, también indica que no será financiada con cargo a los recursos de la UPC la internación prolongada cuando sea por una inasistencia social o abandono social; igualmente, tampoco se financia la estancia prolongada por inasistencia o abandono social con cargo a los presupuestos máximos”.
Es así como, la responsabilidad de financiación en estos casos se encuentra en cabeza de las entidades territoriales conforme lo señala el Concepto 202134100180851 del 4 de febrero de 2021, emitido por la Subdirección de Beneficios del Aseguramiento, el cual señaló:
“(...) Por lo que está determinado que la internación por abandono social no se registra con estandarización semántica respectiva a la CUPS y no se financia con los recursos destinados al cubrimiento de los servicios y tecnologías de salud.
Serán las entidades territoriales en el marco de las competencias legales acorde a la Ley 715 de 2001 modificada por las leyes 1955 de 2019 y 1966 del mismo año, con los recursos y programas señalados por el legislador conforme la Ley 1751 de 2015 artículo 9o”.
De esta forma, se confirma que normativamente se insta a las entidades territoriales a responder por aquellos casos relacionados con el abandono social. Sin embargo, esto no podrá adelantarse sin antes haber recurrido al círculo familiar y a las entidades competentes que recuerda el Concepto 202311600932031 del 16 de mayo de 2023 emitido por esta dirección, de la siguiente manera:
“(...) Es así como, sobre el procedimiento o ruta que debe seguirse con estos pacientes, se señala que cuando se trate de abandono social, en el ámbito clínico u hospitalario, la persona encargada de trabajo social de la institución hospitalaria encargada de hacer seguimiento, debe verificar la red de apoyo primaria del paciente, a fin de determinar si se encuentra en abandono y reportar en primera instancia, a la Personería, Procuraduría, Defensoría del Pueblo o juez de familia o promiscuo, con el fin de que proceda de conformidad con la defensa de los derechos de la persona. En el caso de persona adulta mayor, se debe reportar a la Comisaría de Familia o el Defensor de Familia.
Así mismo, otras entidades donde se puede reportar el abandono, son:
En el caso de la niñez y la adolescencia, el Sistema Nacional de Bienestar Familiar -SNBF, tiene en sus responsabilidades su protección y restablecimiento de derechos cuando se presenta abandono, lo cual está tipificado en la Ley 1098 de 2006, Código de Infancia y Adolescencia(13), y en sus artículos 79 (14), 83 (15), 88 (16) y 95 (17) se establecen las autoridades a las que se debe informar tal situación.
Para el caso de las personas adultas mayores, la Ley 1276 de 2009 18, tiene por objeto la protección a las personas de la tercera edad (o adultos mayores) de los niveles I y II de Sisben, a través de los Centros Vida, como instituciones que contribuyen a brindarles una atención integral a sus necesidades y mejorar su calidad de vida. Ahora bien, la Ley 1850 de 2017 19, tipificó el abandono del adulto mayor como un delito y establece sanciones para la familia como para las instituciones que incurran en él
Conforme lo expuesto, la inquietud planteada se atenderá a continuación, previa transcripción de esta:
“La consulta que deseamos realizar ustedes como órgano de control es a quien corresponde asumir los pagos de las estancias hospitalarias prolongadas por situaciones de negligencia y abandono social, cuando se ha realizado la respectiva gestión social y no se obtiene respuesta favorable de los actores involucrados para resolución del egreso.”
Conforme a la normatividad expuesta anteriormente, lo que se pretende con las disposiciones previstas en la Resolución 2718 de 2024, es establecer las condiciones mínimas para garantizar una adecuada prestación de los servicios de salud, lo que no incluye servicios de abandono o asistencia social, toda vez que estos no hacen parte de los servicios financiados con cargo a la UPC, que se suministran a los usuarios a través de la red de prestadores de servicios de salud conformada por la EPS.
Así las cosas, las estancias por abandono social no son financiadas con los recursos del SGSSS, por lo tanto, son las entidades territoriales las que en el marco de las competencias señaladas en la Ley 715 de 2001(14) modificada por la Ley 1955 de 2019(15) las responsables de tomar medidas frente a los casos expuestos, así como de asumir dicha prestación. En este sentido se hace necesario que dentro de la factura de venta se discrimine el servicio prestado al beneficiario para determinar el responsable del pago si es la entidad territorial o la Entidad Promotora de Salud a la que se encuentre afiliado el paciente.
El presente concepto tiene el efecto determinado en el artículo 28 del Código del procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido en su Título II, por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015, el cual establece que: “Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”.
Cordialmente,
1. Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social.
2. Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social, se crea una Comisión Asesora y se dictan otras disposiciones.
3. “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social.”
4. por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones.
5. Por la cual se actualizan los servicios y tecnologías de salud financiados con recursos de la Unidad de Pago por Capitación (UPC)
6. “por la cual se definen los procedimientos y condiciones de inscripción de los prestadores de servicios de salud y de habilitación de los servicios de salud y se adopta el Manual de Inscripción de Prestadores y Habilitación de Servicios de Salud.”
7. Por la cual se modifican los artículos 19 y 26 de la Resolución 3100 de 2019
8. Por la cual se modifica el artículo 26 de la Resolución 3100 de 2019 en el sentido de ampliar un plazo a los prestadores de servicios de salud.
9. Por la cual se modifican los artículos 17, 21 y 26 de la Resolución 3100 de 2019, en relación con el plan de visitas de verificación, la responsabilidad en validación de la información y las reglas de transitoriedad ante la finalización de la emergencia sanitaria causada por el coronavirus COVID 19.
10. "Por la cual se corrige un yerro en el artículo 3o de la Resolución 1138 de 2022 y se adiciona la modalidad extramural domiciliaria al numeral 11.3.7 en el anexo técnico de la Resolución 3100 de 2019".
11. Por la cual se modifica el parágrafo transitorio del artículo 17 de la Resolución 3100 de 2019 en el sentido de ampliar el plazo para registrar el Plan de Visitas de Verificación.
12. Por la cual se definen los procedimientos y condiciones de inscripción de los prestadores de servicios de salud y de habilitación de los servicios de salud y se adopta el Manual de Inscripción de Prestadores y Habilitación de Servicios de Salud.
13. Magistrado ponente: Luis Guillermo Guerrero Pérez
14. por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.
15. por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”.
