CONCEPTO 2263372 DE 2025
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL
3.4. Asunto: Consulta sobre el alcance de las funciones de la veeduría en materia de salud. Radicado No. 2025423002263372. ID 975851.
Respetado señor:
Procedente del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, hemos recibido su comunicación por la cual consulta sobre el alcance de las funciones que ejerce un veedor en salud en su labor frente a una Entidad Promotora de Salud - EPS o Aseguradora. Al respecto, nos permitimos señalar lo siguiente:
ANTECEDENTES DE LA CONSULTA
La consulta se plantea en los siguientes términos:
“(...)
la pregunta especifica se refiere al alcance de las funciones de un veedor ciudadano en salud en su labor de ejercer la veeduría a una eps o aseguradora, si puede ejercer presión indebida y dar trato abusivo y discriminatorio a los trabajadores que laboran en la institución objeto de su tarea, desconocer las jerarquías de dicha organización en sus diferentes niveles, ejercer maltrato a los funcionarios, de tal manera que en su accionar desconoce la autoridad natural de los directivos, constituyéndose en suprafuncionario que sustituye las funciones de coordinación o dirección de la empresa. Como se controla el alcance de un veedor para que ejerza su labor en la línea del respeto y la no discriminación?
(...)
PROBLEMA JURIDICO
El problema jurídico consiste en determinar cual es el alcance de la labor de un veedor en salud frente a Entidades Promotoras de Salud - EPS o Aseguradoras.
FUNDAMENTOS NORMATIVOS Y JURISPRUDENCIALES
Para dar respuesta a lo consultado, se tendrán en cuenta los siguientes aspectos normativos.
Artículo 270 de la Constitución Política
Artículos 1, 8, 10,11,13 y 14 de la Ley 850 de 2003[1]
Artículos 2.10.1.1.19, 2.10.1.1.20, 2.10.1.1.22 y 2.10.1.1.23 del Decreto 780 de 2016[2]
Artículos 1 y 7 del Decreto Ley 4107 de 2011[3] modificado por los Decretos 2562 de 2012[4] y 1432 de 2016[5]
Corte Constitucional, Sentencias C-292 de 2003[6] y T-153 de 2014[7]
Consejo de Estado - Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo - Sentencia. 31447 de 2007[8]
ANÁLISIS JURÍDICO
- Ejercicio y límites de la Veeduría Ciudadana
En primer lugar, es importante señalar que la Constitución Política en su artículo 270[9], contempla que la ley organizará las formas y los sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados.
En desarrollo de dicho mandato, la Ley Estatutaria 850 de 2003 reglamenta las veedurías ciudadanas. Su artículo 1 las define como el mecanismo democrático de representación que
permite a los ciudadanos y a las organizaciones comunitarias ejercer vigilancia sobre la gestión pública respecto de las autoridades administrativas, políticas, judiciales, electorales, legislativas y órganos de control, así como sobre entidades públicas o privadas, nacionales o internacionales, que ejecuten programas, proyectos, contratos o la prestación de servicios públicos. Esta vigilancia se ejerce en los ámbitos en los cuales, total o parcialmente, se empleen recursos públicos.
Dicha ley consagra principios rectores del ejercicio de la veeduría que delimitan claramente el alcance de la actuación de los veedores, sobre el particular los artículos 8, 10, 11, 13 y 14 ibidem contempla:
“Artículo 8o. Principio de Autonomía. Las veedurías se constituyen y actúan por la libre iniciativa de los ciudadanos, gozan de plena autonomía frente a todas las entidades públicas y frente a los organismos institucionales de control, por consiguiente los veedores ciudadanos no dependen de ellas ni son pagados por ellas.
En ningún caso los veedores pueden ser considerados funcionarios públicos.
(...)
Artículo 10. Principio de Igualdad. El acceso de las veedurías a los espacios de participación en el control de la gestión pública, así como la utilización por ellas de los instrumentos y procedimientos previstos en esta ley y las demás normas vigentes, se hará siempre en condiciones de igualdad y de respeto a la diversidad.
Artículo 11. Principio de Responsabilidad. La participación de las veedurías en la gestión pública se fundamenta en la colaboración de los particulares, sus organizaciones y las autoridades públicas en el cumplimiento de los fines del Estado. Por ello, el ejercicio de los derechos y deberes que a cada uno le son propios conlleva la obligación de responder en cada caso frente a sus miembros, la sociedad y el Estado.
Artículo 13. Principio de Objetividad. La actividad de las veedurías deben guiarse por criterios objetivos que impriman certeza a sus conclusiones y recomendaciones y las alejen de toda posible actitud parcializada o discriminatoria.
Artículo 14. Principio de Legalidad. Ya sea en acciones emprendidas en forma directa o acciones adelantadas con el concurso de órganos públicos de control, las acciones de las veedurías ciudadanas se deben realizar de conformidad con los medios, recursos y procedimientos que ofrecen las leyes y los estatutos de la entidad, en el caso de las organizaciones de la sociedad civil.
(...)” (resaltos fuera de texto)
La Corte Constitucional en la Sentencia C-292 de 2003, al examinar la constitucionalidad previa del proyecto de ley número 022 de 2001 Senado, 149 de 2001 Cámara, “por medio de la cual se reglamentan las veedurías ciudadanas” hoy Ley 850 de 2003, fue categórica en afirmar que “las veedurías ciudadanas no suplen las funciones encomendadas a las autoridades del Estado”, razón por la cual su rol se limita a la vigilancia y no a sustituir la autoridad de los directivos de las entidades vigiladas. En el mismo fallo, la Corte precisó que “el ejercicio de las veedurías supone asumir cargas y obligaciones, que deben responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad”, lo cual excluye prácticas de presión indebida, maltrato o discriminación contra funcionarios.
De igual manera, advirtió que “la actividad de las veedurías debe guiarse por criterios objetivos que impriman certeza a sus conclusiones y recomendaciones y las alejen de toda posible actitud parcializada o discriminatoria”. Finalmente, recalcó que “las veedurías ciudadanas no podrán asimilarse a los órganos públicos de control”.
En concordancia, el Consejo de Estado en sentencia 31447 de la sección tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, precisó:
“Las veedurías ciudadanas constituyen un mecanismo democrático de participación y control social, pero no pueden arrogarse competencias propias de las autoridades públicas ni sustituir a los órganos de dirección o control del Estado. Su función es la vigilancia y formulación de observaciones, no la de impartir órdenes o condicionar el desarrollo de los procesos administrativos o contractuales.”
En consecuencia, el veedor ciudadano no puede convertirse en un “suprafuncionario”, pues toda su actuación está limitada por los principios de autonomía, objetividad, igualdad, responsabilidad y legalidad consagrados en la Ley 850 de 2003.
En relación con los límites y controles aplicables a las veedurías ciudadanas, la jurisprudencia constitucional ha sido clara en precisar que su actuación no es ilimitada ni exenta de responsabilidades. En efecto, la Corte Constitucional en la Sentencia T-153 de 2014 señaló que:
“El control sobre las veedurías y sus integrantes se ejerce, en primer lugar, por la misma comunidad que los eligió, mediante la exigencia de rendición de cuentas y la posibilidad de revocar su designación.”
De igual forma, la misma providencia indicó que las actuaciones de los veedores no se encuentran por fuera del escrutinio judicial, pues:
“Adicionalmente, sus actuaciones pueden ser cuestionadas judicialmente cuando se extralimitan en el ejercicio de sus funciones o vulneran derechos fundamentales, correspondiendo a los jueces de la República valorar tales situaciones.”
Finalmente, la Corte precisó que la condición de veedor no los exonera de responsabilidad penal, de modo que si incurren en conductas tipificadas como delito, deberán responder ante la jurisdicción ordinaria:
“De presentarse conductas que encuadren dentro de tipos penales, los veedores responderán ante la jurisdicción ordinaria, como cualquier ciudadano, sin que su condición de veedor los exonere de responsabilidad.”
En ese orden de ideas, la Corte Constitucional ha dejado claro que los veedores están sujetos a controles sociales (por la comunidad), judiciales (a través de la jurisdicción) y penales (cuando incurran en delitos), lo cual garantiza que su función de control social se mantenga dentro de los parámetros constitucionales y legales, evitando la desnaturalización de su rol como mecanismo de participación ciudadana.
- Marco normativo y alcance de la veeduría ciudadana en salud
El control social en salud está regulado por el Decreto 780 de 2016, el cual establece los mecanismos y niveles en los que puede ejercerse la veeduría en salud. En particular, el artículo 2.10.1.1.19 señala:
“Artículo 2.10.1.1.19 La veeduría en salud. El control social en salud podrá ser realizado a través de la veeduría en salud, que deberá ser ejercida a nivel ciudadano, institucional y comunitario, a fin de vigilar la gestión pública, los resultados de la misma, la prestación de los servicios y la gestión financiera de las entidades e instituciones que hacen parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud, así:
a) En lo ciudadano a través del servicio de atención a la comunidad, que canalizará las veedurías de los ciudadanos ante las instancias competentes, para el ejercicio de sus derechos constitucionales y legales;
b) En lo comunitario mediante el ejercicio de las funciones de los Comités de Participación Comunitaria;
c) En lo institucional mediante el ejercicio de las funciones de las Asociaciones de Usuarios, los Comités de Ética Médica y la representación ante las Juntas Directivas de las Instituciones Prestatarias de Servicios de Salud y las Entidades Promotoras de Salud;
d) En lo social mediante la vigilancia de la gestión de los Consejos Territoriales de Seguridad Social y en los Consejos Territoriales de Planeación, los cuales tendrán la obligación de dar respuesta a los requerimientos de inspección y comprobación que cursen formalmente cualquiera de las Organizaciones Comunitarias mencionadas anteriormente.
Parágrafo. La prestación de los servicios mediante el régimen de subsidios en salud serán objeto de control por parte de veedurías comunitarias elegidas popularmente, entre los afiliados, con el fin de garantizar cobertura, calidad y eficiencia; sin perjuicio de los demás mecanismos de control previstos en las disposiciones legales.”
Asimismo, el artículo 2.10.1.1.20 ibidem establece que:
“Artículo 2.10.1.1.20. Ejercicio de la veeduría. La veeduría puede ser ejercida por los ciudadanos por sí mismos o a través de cualquier tipo de asociación, gremio o entidad pública o privada del orden municipal, departamental o nacional.”
El artículo 2.10.1.1.22 del decreto en comento establece las funciones de la veeduría, así:
“Artículo 2.10.1.1.22 Funciones de la veeduría. Son funciones de la veeduría:
1. Contribuir a una gestión adecuada de los organismos de salud.
2. Propiciar decisiones saludables por parte de las autoridades, la empresa privada, las entidades
públicas y la comunidad.
3. Fomentar el compromiso de la colectividad en los programas e iniciativas en salud.
4. Velar una utilización adecuada de los recursos.
5. Coordinar con todas las instancias de vigilancia y control la aplicación efectiva de las normas y velar por el cumplimiento de las mismas
6. Impulsar las veedurías como un mecanismo de educación para la participación.”
Finalmente, el artículo 2.10.1.1.23[11] del Decreto 780 de 2016 establece que las organizaciones sociales y comunitarias podrán vincularse al desarrollo y mejoramiento de la salud en los municipios mediante su participación en el ejercicio de funciones y en la prestación de servicios, conforme a las disposiciones legales vigentes.
RESPUESTA AL PROBLEMA JURÍDICO PLANTEADO
En primer lugar, es preciso indicar que conforme lo previsto en el artículo 1 del Decreto Ley 4107 de 2011, modificado en algunos apartes por los Decretos 2562 de 2012 y 1432 de 2016, este Ministerio tiene como finalidad primordial el fijar la política en materia de salud y protección social, planes generales, programas y proyectos del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud, así como dictar las normas administrativas - técnicas y científicas de obligatorio cumplimiento para el mismo, de igual manera y conforme lo señalado en el artículo 7 ibidem, esta Dirección Jurídica, tiene por competencia emitir conceptos sobre la aplicación de las normas del Sistema General de Seguridad Social en Salud, por consiguiente, los conceptos que emite esta dependencia son de carácter general y no particular, por lo que no resuelven ni se constituye como prueba en casos particulares. En consecuencia, no le corresponde a esta dirección vía concepto, intervenir en la valoración de actuaciones particulares ni en los procesos internos de entidades autónomas, como es el caso de las veedurías ciudadanas.
Hecha la aclaración anterior, debe señalarse que el artículo 270 de la Constitución Política confiere a la ley la facultad de organizar los mecanismos de participación ciudadana para vigilar la gestión pública, mandato desarrollado por la Ley 850 de 2003 para las veedurías ciudadanas. Esta norma define la veeduría como un instrumento de vigilancia ciudadana, consagra principios como la autonomía, la igualdad, la objetividad, la responsabilidad y la legalidad, y establece de manera expresa que los veedores no son funcionarios públicos ni pueden asimilarse a las autoridades estatales.
En consonancia, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-292 de 2003, precisó que las veedurías “no suplen las funciones encomendadas a las autoridades del Estado”, y que el ejercicio de esta labor supone cargas y obligaciones ajustadas a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, lo cual excluye cualquier forma de presión indebida, maltrato o discriminación frente a los funcionarios de las entidades vigiladas. Asimismo, advirtió que la actividad de los veedores debe guiarse por criterios objetivos y que está prohibido retrasar o interferir indebidamente en programas, proyectos o contratos objeto de vigilancia.
De manera concordante, el Consejo de Estado, en sentencia 31447 de 2007, reiteró que las veedurías ciudadanas no pueden arrogarse competencias propias de las autoridades públicas ni sustituir a los órganos de dirección o control del Estado, limitándose exclusivamente a la vigilancia y a la formulación de observaciones, sin facultades de mando o imposición sobre los procesos administrativos.
Por su parte, el Decreto 780 de 2016 regula específicamente el control social en el sector salud, precisando que las veedurías pueden ejercerse a nivel ciudadano, comunitario, institucional y social, sin que ello les otorgue competencias de dirección, coordinación o administración. Sus funciones están orientadas a la vigilancia de la gestión pública en salud, a la adecuada utilización de los recursos, a la participación comunitaria y a la promoción de decisiones saludables, siempre bajo el marco de la legalidad y con respeto a la institucionalidad.
En conclusión, el veedor ciudadano en salud no puede convertirse en un suprafuncionario ni sustituir la autoridad de los directivos de las entidades vigiladas, pues su labor está circunscrita al ejercicio del control social dentro de los límites fijados por la Constitución, la Ley 850 de 2003, la jurisprudencia emitida al respecto, y el Decreto 780 de 2016. Su actuación debe regirse por la imparcialidad, el respeto, la no discriminación y la sujeción estricta a la legalidad, por ende, el veedor tendría proscrito el ejercer presiones indebidas, dar trato abusivo o maltrato en el desarrollo de sus actividades.
En relación con los límites y controles aplicables a las veedurías ciudadanas, la Corte Constitucional en Sentencia T-153 de 2014 precisó que el control sobre los veedores se ejerce, en primer lugar, por la propia comunidad que los eligió, mediante la exigencia de rendición de cuentas y la posibilidad de revocar su designación. De igual manera, sus actuaciones pueden ser cuestionadas judicialmente cuando se extralimitan en el ejercicio de sus funciones o vulneran derechos fundamentales, e incluso dar lugar a responsabilidad penal si incurren en conductas tipificadas como delito. De esta forma, se garantiza que el actuar de los veedores esté sujeto a controles sociales, judiciales y penales, evitando que se desnaturalice su papel de mecanismo de participación y control ciudadano.
El presente concepto tiene el efecto determinado en el artículo 28 del Código del Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido en su Título II, por el artículo 1[12] de la Ley 1755 de 2015[13], el cual establece que: “Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”.
Cordialmente,
1. Por medio de la cual se reglamentan las veedurías ciudadanas.
2. Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social
3. Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social.
4. Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social, se crea una Comisión Asesora y se dictan otras disposiciones.
5. “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social. ”
6. Magistrado Ponente: Jaime Córdoba Triviño.
7. Corte Constitucional, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
8. Sentencia del 3 de mayo de 2007, Exp. 31447, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
9. ARTICULO 270. La ley organizará las formas y los sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados.
10. Artículo 1o Definición. Se entiende por Veeduría Ciudadana el mecanismo democrático de representación que le permite a los ciudadanos o a las diferentes organizaciones comunitarias, ejercer vigilancia sobre la gestión pública, respecto a las autoridades, administrativas, políticas, judiciales, electorales, legislativas y órganos de control, así como de las entidades públicas o privadas, organizaciones no gubernamentales de carácter nacional o internacional que operen en el país, encargadas de la ejecución de un programa, proyecto, contrato o de la prestación de un servicio público.
Dicha vigilancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 270 de la Constitución Política y el artículo 100 de la Ley 134 de 1994, se ejercerá en aquellos ámbitos, aspectos y niveles en los que en forma total o parcial, se empleen los recursos públicos, con sujeción a lo dispuesto en la presente ley.
Los representantes legales de las entidades públicas o privadas encargadas de la ejecución de un programa, proyecto, contrato o de la prestación de un servicio público deberán por iniciativa propia, u obligatoriamente a solicitud de un ciudadano o de una organización civil informar a los ciudadanos y a las organizaciones civiles a través de un medio de amplia difusión en el respectivo nivel territorial, para que ejerza la vigilancia correspondiente.
Parágrafo: Cuando se trate de Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios, este control se ejercerá de conformidad con lo preceptuado en la Ley 142 de 1994.
11. Artículo 2.10.1.1.23 Participación en el ejercicio de funciones y prestación de servicios. Las organizaciones sociales y comunitarias podrán vincularse al desarrollo y mejoramiento de la salud en los municipios mediante su participación en el ejercicio de las funciones y la prestación de los servicios que se hallen a cargo de estas, en los términos consagrados en las disposiciones legales.
12. ARTÍCULO 1o. Sustitúyase el Título II, Derecho de Petición, Capítulo I, Derecho de Petición ante las autoridades-Reglas Generales, Capítulo II Derecho de petición ante autoridades-Reglas Especiales y Capítulo III Derecho de Petición ante organizaciones e instituciones privadas, artículos 13 a 33, de la Parte Primera de la Ley 1437 de 2011, por el siguiente (...).
13. Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
