CONCEPTO 0148701 DE 2021
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SALUD
CONSULTA. FACTURACIÓN ELECTRÓNICA DE SERVICIOS DE SALUD
1. La Consulta
“PRIMERO: Se emita un concepto jurídico, en el cual se nos informe si las ERP –Entidades responsables de Pago (EPS, Aseguradoras, Cajas de Compensación Familiar, Regímenes especiales, entes territoriales Etc.,) pueden imponer procesos de radicación y pago de la facturación por prestación de servicios de salud, distintos a los instruidos en la ley.
SEGUNDO: Se indique cual es el proceso de solución y ante qué entidad se realiza, cuando estos casos de abuso se presenten con las distintas ERP, y si existe alguna sanción.
TERCERO: Se emita un concepto jurídico en el que se explique, que sucede con la facturación electrónica radicada a las distintas ERP y que estas no admiten por exigencias distintas a las instruidas en la norma, toda vez que para las IPS si ya se generaron contablemente ante la Dian.”
1. Marco normativo y desarrollo de la consulta
1.1 Marco normativo
iii. Resolución 3047 de 2008[3] del entonces Ministerio de Protección Social hoy Ministerio de Salud y Protección Social modificada por las Resoluciones 416 de 2009 y 4331 de 2012
1.2 Desarrollo de la consulta
2.2.1 “(…) Se emita un concepto jurídico, en el cual se nos informe si las ERP –Entidades responsables de Pago (EPS, Aseguradoras, Cajas de Compensación Familiar, Regímenes especiales, entes territoriales Etc.,) pueden imponer procesos de radicación y pago de la facturación por prestación de servicios de salud, distintos a los instruidos en la ley.”
De conformidad con lo dispuesto en la Circular Externa 046 de 2018 del Ministerio de Salud y Protección Social que contiene instrucciones relativas a la implementación de la factura electrónica en el sector salud, el pago y trámite de glosas continúa adelantándose de acuerdo con lo establecido en los artículos 56 y 57 de la Ley 1438 de 2011, sin desconocer la reglamentación propia de recobros ante la ADRES, las entidades aseguradoras autorizadas para expedir el SOAT y las Administradoras de Riesgos Laborales – ARL, el trámite de glosas sobre las facturas expedidas por los obligados a facturar, correspondientes a servicios y tecnologías en salud no financiados con cargo a la UPC-S y servicios complementarios del Régimen Subsidiado a cargo de las entidades territoriales, siguen adelantándose en los términos de las Resoluciones 1479 de 2015 y 2438 de 2018 y los procedimientos adoptados por cada entidad territorial.
Tratándose de la facturación electrónica que deba ser cobrada o recobrada ante la ADRES por tecnologías en salud no financiadas con cargo a la UPC y servicios complementarios, así como aquella derivada de la atención en salud prestada con ocasión de accidentes de tránsito, la mencionada Circular Externa 046 de 2018 indica que esta se rige para su trámite por las normas contenidas en el Decreto 780 de 2016, la Resolución 1885 de 2018 y las demás normas que las modifiquen o sustituyan.
En ese orden, puede afirmarse que el empleo de la facturación electrónica en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, no implica la modificación en la forma de pago de la facturación derivada de la prestación de servicios de salud que ha sido prevista por el Legislador, por lo que frente a este interrogante debe indicarse que tanto las Entidades Responsables de Pago como los Prestadores de Servicios de Salud deben enmarcar sus actividades de presentación, glosa y pago de facturación en la normativa antes citada, en la Resolución 3047 de 2008 del Ministerio de Salud y Protección Social (Anexo 5) modificada por las Resoluciones 416 de 2009 y 4331 de 2012 y en los términos pactados al respecto en los acuerdos de voluntades que hubiesen suscrito.
2.2.2 “(…) Se indique cual es el proceso de solución y ante qué entidad se realiza, cuando estos casos de abuso se presenten con las distintas ERP, y si existe alguna sanción”
Ahora bien, de acuerdo con lo establecido en los numerales 19 y 20 del artículo 130 de la Ley 1438 de 2011 modificado por el artículo 3 de la Ley 1949 de 2019, constituyen infracciones administrativas respectivamente, “incumplir con las normas que regulan el flujo de recursos y el financiamiento del Sistema General de Seguridad Social en Salud” e “incumplir los términos y condiciones del trámite de glosas a las facturas por servicios de salud, impedir la radicación de las facturas e imponer causales de glosas y devoluciones injustificadas o inexistentes”.
Tales conductas son objeto de sanción por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, en los términos del artículo 131 ibidem, así:
“Artículo 131. Tipos de sanciones administrativas. En ejercicio de la función de control sancionatorio y en desarrollo del procedimiento que para el efecto se haya previsto, la Superintendencia Nacional de Salud podrá imponer las siguientes sanciones:
1. Amonestación escrita.
2. Multas entre doscientos (200) y hasta ocho mil (8.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes para personas jurídicas, y entre (50) y hasta (2.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes para las personas naturales.
3. Multas sucesivas, para las personas jurídicas de hasta tres mil (3.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes, y para el caso de las personas naturales de hasta trescientos (300) salarios mínimos mensuales legales vigentes, cuando en un acto administrativo de la Superintendencia Nacional de Salud se imponga una obligación no dineraria y no se cumpla en el término concedido.
4. Revocatoria total o parcial de la autorización de funcionamiento, suspensión del certificado de autorización y/o el cierre temporal o definitivo de uno o varios servicios, en los eventos en que resulte procedente
5. Remoción de representantes legales y/o revisores fiscales en los eventos en que se compruebe que autorizó, ejecutó o toleró con dolo o culpa grave conductas violatorias de las normas del Sistema de Seguridad Social en Salud.
Parágrafo 1o. El monto de las multas se liquidará teniendo en cuenta el valor del salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de expedición de la resolución sancionatoria, y el pago de aquellas que se impongan a título personal debe hacerse con recursos diferentes a los de la entidad. En el caso de que las sanciones se impongan a personas jurídicas, deberán ser asumidas con su patrimonio y en ningún caso para su pago se podrá acudir a los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Las multas se aplicarán sin perjuicio de la facultad de revocatoria de la autorización de funcionamiento y la remoción de los representantes legales y/o revisores fiscales cuando a ello hubiere lugar.
Cuando en el proceso administrativo sancionatorio se encuentren posibles infracciones relacionadas con el mal manejo de los recursos a cargo de personas naturales que sean sujetos vigilados de la Superintendencia Nacional de Salud, se iniciará proceso administrativo sancionatorio en su contra.
Parágrafo 2o. Los actos administrativos expedidos en el marco del procedimiento administrativo sancionatorio de la Superintendencia Nacional de Salud podrán contener órdenes o instrucciones dirigidas al propio infractor y/o a otros sujetos de inspección, vigilancia y control que tengan relación directa o indirecta con la garantía del servicio público esencial de salud en el caso, con el propósito de superar la situación crítica o irregular de que dio lugar a la investigación administrativa y evitar que la conducta sancionada se repita. El incumplimiento de dichas órdenes o instrucciones dará lugar a la imposición de las multas sucesivas a las que se refiere el artículo tercero numeral 3o de la presente ley.
Parágrafo 3o. Quienes hayan sido sancionados administrativamente de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5o de este artículo, quedarán inhabilitados hasta por un término de quince (15) años para el ejercicio de cargos que contemplen la administración de los recursos públicos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Esta inhabilidad se aplicará siempre de forma gradual y proporcional a la gravedad de la conducta.
La Superintendencia Nacional de Salud adoptará los criterios técnicos y jurídicos necesarios para la adecuada dosificación de la inhabilidad.
Parágrafo 4o. Cuando proceda la sanción determinada en el numeral 5 del presente artículo, el reemplazo o designación del nuevo representante legal y/o revisor fiscal removido, estará a cargo de la misma entidad a quien le competa realizar el nombramiento, conforme a la normatividad que regule la materia.
Parágrafo 5o. Las sanciones administrativas impuestas no eximen de la responsabilidad civil, fiscal, penal o disciplinaria a que haya lugar.
Parágrafo 6o. Para efectos de la imposición de las sanciones acá previstas, la Superintendencia Nacional de Salud aplicará el proceso administrativo sancionatorio establecido en el artículo 128 de la Ley 1438 de 2011, a excepción de las sanciones derivadas de la conducta descrita en el numeral 10 del artículo 3o de esta ley, la cual solo será excusada por evento de fuerza mayor, que deberá ser acreditada por el infractor dentro de los 5 días hábiles siguientes a su ocurrencia. La Superintendencia Nacional de Salud diseñará un procedimiento y una metodología sancionatoria para la imposición de sanciones por el incumplimiento en el reporte de información.”
En ese sentido, las conductas que impidan injustificadamente el adecuado flujo de los recursos pertenecientes al Sistema General de Seguridad Social en Salud y que atenten contra el cumplimiento de los términos y condiciones del trámite de glosas a las facturas por servicios de salud, así como impedir la radicación de las facturas e imponer causales de glosas y devoluciones injustificadas o inexistentes, pueden ser objeto de sanción por parte de esta Superintendencia, indistintamente de si el asunto ha sido sometido a conocimiento de otras autoridades, por ejemplo las judiciales (procesos ejecutivos).
De otra parte, cabe mencionar que esta Superintendencia expidió las Circulares Externas 11 y 14 de 2020 que contienen instrucciones para adelantar el proceso de conciliación y depuración de cuentas por cobrar y por pagar, así como para garantizar el cumplimiento del flujo de recursos, respectivamente, las cuales pueden ser consultadas en la página web de esta entidad www.supersalud.gov.co.
2.2.3 “(…) Se emita un concepto jurídico en el que se explique, que sucede con la facturación electrónica radicada a las distintas ERP y que estas no admiten por exigencias distintas a las instruidas en la norma, toda vez que para las IPS si ya se generaron contablemente ante la Dian.”
Conforme lo expuesto en la respuesta al anterior interrogante, impedir la radicación de las facturas e imponer causales de glosas y devoluciones injustificadas o inexistentes, constituye una conducta sancionable por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, para lo cual se debe adelantar el respectivo proceso sancionatorio con las etapas y requisitos previstos en virtud del debido proceso, por lo que ese tipo de situaciones deben ser comunicadas en forma inmediata a esta Entidad a través de la Delegada para la Supervisión Institucional, con las pruebas y soportes respectivos de las posibles irregularidades, identificando a los presuntos responsables, para que se proceda con las actuaciones a que hubiere lugar.
Es de señalar que la entidad emisora de la factura electrónica de servicios de salud se encuentra facultada para exigir el cumplimiento de dichos documentos que prestan mérito ejecutivo ante las autoridades judiciales e incluso para acudir a la función de conciliación que el artículo 38 de la Ley 1122 de 2007 en concordancia con el artículo 135 de la Ley 1438 de 2011 han conferido a esta Superintendencihttps://www.supersalud.gov.co/es-co/atencion-ciudadano/tramites-y-servicios/servicios[4].
También la ley 1122 de 2007 señala dentro de las competencias de esta entidad a través de la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación para conocer y fallar en derecho, y con las facultades propias de un juez entre otros los siguientes asuntos:
ARTÍCULO 41. FUNCIÓN JURISDICCIONAL DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD. <Artículo modificado por el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019. El nuevo texto es el siguiente:> Con el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en ejercicio del artículo 116 de la Constitución Política, la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en derecho, y con las facultades propias de un juez en los siguientes asuntos:
(…)
f) Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Finalmente, teniendo en consideración que en su misiva expresa tener este tipo de inconvenientes con las Entidades Promotoras de Salud (…) y (…), se informa que se ha dado traslado de su comunicación a la Superintendencia Delegada para la Supervisión Institucional, con la finalidad que la misma adopte las medidas pertinentes.
El presente pronunciamiento se formula en los términos del artículo 28 del Título II de la Parte Primera de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015, que establece que los conceptos emitidos por las autoridades no son de obligatorio cumplimiento o ejecución.
1. “Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”
2. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social”
3. “Por medio de la cual se definen los formatos, mecanismos de envío, procedimientos y términos a ser implementados en las relaciones entre prestadores de servicios de salud y entidades responsables del pago de servicios de salud, definidos en el Decreto 4747 de 2007”
4. Los pormenores del acceso a esta función pueden ser consultados a través del siguiente link: https://www.supersalud.gov.co/es-co/atencion-ciudadano/tramites-y-servicios/servicios
