CONCEPTO 229656 DE 2019
(enero)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SALUD
CONSULTA SOBRE ENTIDADES RESPONSABLES DE PAGO DE ATENCIÓN POSTERIOR A URGENCIAS DE MIGRANTES VENEZOLANOS
Referenciado: 1-2019-229656,1-2019-251625
1. La consulta
“1. ¿Cuál es la entidad encargada de realizar los pagos por la atención posterior a la inicial de urgencia realizada a inmigrantes venezolanos ilegales y sin capacidad de pago debidamente demostrada?
¿Cuál es el término con que cuenta la entidad obligada para cancelar las facturas radicadas por atención a inmigrantes venezolanos indocumentados y sin capacidad de pago?
¿Cuáles son los recursos con los que cuenta la entidad territorial para asumir los costos por concepto de la prestación de servicios de salud a la población inmigrante irregular y sin capacidad económica demostrada?
¿Cuándo iniciaran los pagos de las facturas por concepto de la prestación de servicios de salud a inmigrantes venezolanos en situación irregular en el país y sin capacidad de pago?
¿Qué procedimiento se debe seguir, para que las facturas generadas por concepto de los servicios de salud prestados a inmigrantes irregulares y sin capacidad de pago?
¿Existe en el presupuesto un rubro para la atención de los venezolanos indocumentados y sin capacidad de pago?”
2. Marco normativo y conclusión
La Ley 1438 de 2011, “Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”, en el artículo 3, señala:
“Artículo 3o. Principios del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Modificase el artículo 153 de la Ley 100 de 1993, con el siguiente texto: "Son principios del Sistema General de Seguridad Social en Salud:
“3.1 Universalidad. El Sistema General de Segundad (Sic) Social en Salud cubre a todos los residentes en el país, en todas las etapas de la vida.
(...)
Igualdad. El acceso a la Seguridad Social en Salud se garantiza sin discriminación a las personas residentes en el territorio colombiano, por razones de cultura, sexo, raza, origen nacional, orientación sexual, religión, edad o capacidad económica, sin perjuicio de la prevalencia constitucional de los derechos de los niños.
Obligatoriedad. La afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud es obligatoria para todos los residentes en Colombia. (...)” (Negrillas y subrayado fuera de texto).
Por otra parte, dentro de las características del Sistema General de Seguridad Social en Salud, contempladas en el artículo 156 de la Ley 100 de 1993, el literal b), indica: “Todos los habitantes en Colombia deberán estar afiliados al sistema general de seguridad social en salud, previo el pago de la cotización reglamentaria o a través del subsidio que se financiará con recursos fiscales, de solidaridad y los ingresos propios de los entes territoriales” (Negrillas fuera de texto).
Lo anterior es ratificado por la Ley 1751 de 2015, “Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones”, de la siguiente manera:
“ARTÍCULO 6o. ELEMENTOS Y PRINCIPIOS DEL DERECHO FUNDAMENTAL A LA SALUD. El derecho fundamental a la salud incluye los siguientes elementos esenciales e interrelacionados: (...)
Así mismo, el derecho fundamental a la salud comporta los siguientes principios: a) Universalidad. Los residentes en el territorio colombiano gozarán efectivamente del derecho fundamental a la salud en todas las etapas de la vida; (...)” (Negrillas fuera de texto).
De acuerdo con lo anterior, el Sistema General de Seguridad Social en Salud, basado en los principios de universalidad, integralidad y solidaridad, prevé que todas las personas residentes en el territorio nacional, sin discriminación de ningún orden, como edad, raza, sexo, ideologías o nacionalidad, podrán disfrutar de este derecho, el cual es obligatorio e irrenunciable.
Ahora bien, respecto del aseguramiento, atención y pago de servicios de extranjeros venezolanos como población pobre no asegurada, la Superintendencia Nacional de Salud a través de la Oficina Asesora Jurídica, se pronunció mediante concepto con radicado NURC 2-2019-61337 del 27 de mayo, señalando para el efecto:
“(...) 2.2. En cuanto a la atención en salud a personas de nacionalidad venezolana en Colombia, se observa que es el Estado Colombiano el llamado a reglamentar el procedimiento para el aseguramiento de los ciudadanos venezolanos que se encuentran en Colombia y no han legalizado su estadía en el país, señalando los beneficios de los cuales serán acreedores y destinado los recursos para ello.
Para dar respuesta a las inquietudes planteadas, teniendo presente que el Ministerio de Salud y Protección Social en su calidad de ente regulador de Sistema General de Seguridad Social en Salud, en virtud de lo dispuesto en el Decreto 4107 de 2011 “Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social”, es quien fija las interpretaciones de las normas del sistema.
Respecto al tema planteado, se trae a colación apartes del concepto de esta oficina radicado bajo el NURC 2-2018-128267, en el que se analiza esta situación, así:
“(...) es indispensable mencionar que el artículo 168 de la Ley 100 de 1993, “por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”, estableció lo siguiente respecto de la atención de urgencias:
“La atención inicial de urgencias debe ser prestada en forma obligatoria por todas las entidades públicas y privadas que presten servicios de salud, a todas las personas, independientemente de la capacidad de pago. Su prestación no requiere contrato ni orden previa. El costo de estos servicios será pagado por el Fondo de Solidaridad y Garantía en los casos previstos en el artículo anterior, o por la Entidad Promotora de Salud al cual esté afiliado, en cualquier otro evento” (negrillas fuera de texto).
Similar disposición se encuentra en el artículo 67 de la Ley 715 de 2001, “por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”, según el cual “la atención inicial de urgencias debe ser prestada en forma obligatoria por todas las entidades públicas y privadas que presten servicios de salud a todas las personas” (negrillas fuera de texto); o en los artículos 10 y 14 de la Ley 1751 de 2015, “por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones”; o bien en el artículo 2.5.3.2.2. del Decreto 780 de 2016 “por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social”.
Todas estas normas establecen que la atención médica de urgencias debe prestarse sin restricciones a todas las personas independientemente de su condición socioeconómica o de cualquier otra consideración, incluyendo el hecho de que sean extranjeras. Así lo había ratificado de vieja data la H. Corte Constitucional, por ejemplo, en la sentencia C-834 de 2007 (MP. Humberto Sierra Porto), en la cual se señaló:
“En tal sentido, en jurisprudencia constante, la Corte ha sostenido que toda persona, incluyendo por tanto a los extranjeros que se encuentren en Colombia, tienen derecho a un mínimo vital, en tanto que manifestación de su dignidad humana, es decir, un derecho a recibir una atención mínima por parte del Estado en casos de externa necesidad y urgencia, en aras a atender sus necesidades más elementales y primarias. De tal suerte que, al legislador le está vedado restringir el acceso de los extranjeros a esas prestaciones mínimas, en especial, en materia de salud, garantizadas en diversas cláusulas constitucionales y tratados internacionales sobre derechos humanos que vinculan al Estado colombiano” (consideración jurídica núm. 6).
Ahora bien, dado el contenido de la consulta, de forma breve se presentará un resumen de las disposiciones que ha expedido el Estado Colombiano para responder, en materia de prestación de servicios de salud, a la situación de migración masiva desde Venezuela.
a) El régimen jurídico en materia de salud devenido por la migración de nacionales venezolanos a Colombia.
Considerando el fenómeno migratorio desde la República Bolivariana de Venezuela, el Estado colombiano ha proferido las siguientes normas con el propósito de garantizar el acceso a la salud, tanto de los colombianos repatriados como de los venezolanos migrantes, así:
- A través del Decreto 1770 de 2015, el Gobierno declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en parte del Territorio Nacional. En desarrollo de tal declaratoria, se expidió el Decreto 1978 de 2015, por medio del cual se establece la habilitación excepcional de Empresas Promotoras de Salud del Régimen Subsidiado-EPSS intervenidas, en los municipios de frontera, como una medida para garantizar el aseguramiento al régimen subsidiado de esta población, así como también, su atención en salud.
- Teniendo en cuenta la situación, se expidieron también el Decreto 1768 de 2015 y 1495 de 2016 (estos dos de manera temporal) y el Decreto 2228 de 2017 (hasta cuando se estabilice la situación en Venezuela), donde se define a la población de migrantes colombianos que han sido repatriados, han retornado voluntariamente al país, o han sido deportados o expulsados de la República Bolivariana de Venezuela como población especial y prioritaria y donde se ordena su afiliación al Régimen Subsidiado del SGSSS a través de listados censales a cargo de los municipios o distritos donde se encuentren ubicados.
- También se profirió la resolución 5246 de 2016, mediante la cual se establecen los responsables de la generación, consolidación y reporte de los listados censales de las poblaciones especiales y se definen los términos, estructura de datos, flujo y validación de la información.
- En correspondencia con lo establecido en la Resolución 5797 de 2017 del Ministerio de Relaciones Exteriores, que creó el Permiso Especial de Permanencia (PEP), el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 3015 de 2017 para incorporar el PEP como documento válido de identificación en los sistemas de información del Sistema de Protección Social.
-Para garantizar la atención inicial de urgencias de personas migrantes aclarando que no es solamente para nacionales venezolanos-, se desarrolla mediante el Decreto 866 de 2017 una fuente de recursos del orden nacional, para complementar el esfuerzo de las entidades territoriales para la financiación de las atenciones de nacionales de países fronterizos que son prestadas en el territorio colombiano, siempre que concurran las condiciones establecidas. Sobre este Decreto se hará referencia específica más adelante.
-Para efectos de registro y reporte de las atenciones en salud a población extranjera, a partir del mes de marzo del 2017, con la Circular 012, modificada por la Circular 029 emitida en agosto de 2017, se exige a las IPS de todo el territorio nacional el reporte mensual de las atenciones realizadas a personas a extranjeras, tanto al Ministerio de Salud y Protección Social como a la Entidad Territorial Departamental o Distrital respectiva, indicando la nacionalidad de los usuarios de los servicios.
En este sentido, previamente la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, había expedido la Resolución 714 de 2015, el registro de estas atenciones en el SIRE (Sistema de Información para el Reporte de Extranjeros). Esto último, en concordancia también con el artículo 2.2.1.11.5.9. del Decreto 1067 de 2015 “por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Relaciones Exteriores”, modificado por el artículo 63 del Decreto 1743 de 2015, que establece lo siguiente: “de los servicios de salud. Los servicios de urgencias y hospitalización en las instituciones prestadoras de servicios de salud, llevarán un registro de los extranjeros que ingresen como pacientes, en el cual consten los siguientes datos: Nombres, apellidos completos, nacionalidad, documento de identidad, dirección de ubicación en el país. Estas instituciones enviarán diariamente o en su defecto cada vez que se presenten los casos a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, el registro de extranjeros por el medio establecido para tal fin, sin perjuicio de la revisión que puedan efectuar en cualquier momento las autoridades de migración”.
-Para fortalecer la gestión de salud pública en las entidades territoriales receptoras de población migrantes desde Venezuela, se expidió la Circular 025 de 2017 por parte del Ministerio de Salud y Protección Social. En esta circular se determinó que las IPS deben “garantizar la atención de urgencias a la población migrante, según los criterios técnicos y ámbito de aplicación establecidos en la Resolución 5596 de 2015, relacionada con la selección y clasificación de pacientes, en los servicios de urgencias - Triage, incluyendo los casos de violencia sexual, acorde con el artículo 10 de la Ley 1751 de 2015, el Decreto 866 de 2017 en cuanto a giros de recursos, entendiendo que la atención inicial de urgencia comprende, además, la atención de urgencias según su artículo 2.9.2.6.2. Además, estas atenciones se deben reportar de acuerdo con las instrucciones impartidas en la Circular 12 de 2017 de este Ministerio”.
Frente a las Entidades Administradoras de Beneficios de Salud (EAPB), se estableció que deben “garantizar el aseguramiento de la población migrante y la gestión integral del riesgo en salud de la misma, en tanto dicha población cumpla con lo establecido en los Decretos 2353 de 2015 y 1495 de 2016 y que presente documento válido de identidad (cédula de extranjería, pasaporte, Permiso Especial de Permanencia, carné diplomático o salvoconducto de permanencia, según corresponda), y en especial la afiliación a los recién nacidos en el territorio Colombiano, de acuerdo a lo establecido en el artículo 26 del Decreto 2353 de 2015” (negrillas fuera de texto).
-Sobre este último aspecto, vale la pena indicar que el artículo 26 del Decreto 2353 de 2015 fue compilado por el artículo 2.1.3.11 del Decreto 780 de 2016, en el que se determina lo siguiente frente a la afiliación de recién nacidos de padres no afiliados:
“Cuando los padres del recién nacido no se encuentren afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, el prestador de servicios de salud, en la fecha de su nacimiento, procederá conforme a lo siguiente:
1. Cuando alguno de los padres reúna las condiciones para pertenecer al régimen contributivo, registrará en el Sistema de Afiliación Transaccional e inscribirá en una EPS de dicho régimen al padre obligado a cotizar y al recién nacido. Para realizar esta afiliación, el prestador deberá consultar la información que para tal efecto disponga el Sistema de Afiliación Transaccional.
2. Cuando los padres no cumplen las condiciones para pertenecer al régimen contributivo y se encuentran clasificados en los niveles I y II del Sisbén, registrará e inscribirá a la madre, al recién nacido y a los demás integrantes del núcleo familiar, al régimen subsidiado, de conformidad con lo establecido en el artículo 32 de la Ley 1438 de 2011.
3. Cuando los padres no cumplen las condiciones para pertenecer al régimen contributivo y tampoco se encuentran clasificados en los niveles I y II del Sisbén o no les ha sido aplicada la encuesta Sisbén, registrará al recién nacido en el Sistema de Afiliación Transaccional y lo inscribirá en una EPS del régimen subsidiado en el respectivo municipio. Una vez los padres se afilien el menor integrará el respectivo núcleo familiar.
Parágrafo 1o. Para los efectos previstos en los numerales 1 y 3 del presente artículo, los padres del recién nacido deberán declarar por escrito ante la IPS que no tienen las condiciones para cotizar al régimen contributivo o que la encuesta Sisbén no les ha sido aplicada.
Parágrafo 2o. Efectuada la inscripción y registro del recién nacido al régimen subsidiado, el Sistema de Afiliación Transaccional notificará dicha novedad a la entidad territorial, a la EPS y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) de acuerdo con el Título 1 de la Parte 12 del Libro 2 del Decreto 1068 de 2015.
Parágrafo 3o. Hasta tanto entre en operación el Sistema de Afiliación Transaccional, el prestador del servicio deberá realizar la afiliación del recién nacido directamente ante la EPS y realizará las notificaciones previstas en el presente artículo a más tardar dentro de los tres (3) días siguientes a la misma.
Parágrafo 4o. Lo previsto en el presente artículo aplicará a los menores de edad cuando demanden servicios de salud y no se encuentren afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud”.
Así, leyendo las diversas disposiciones que han sido expedidas en función de mitigar (en el ámbito de la salud como servicio público y como derecho) el daño social y humanitario de los nacionales venezolanos asentados en Colombia, se tiene que la respuesta del Estado ha sido garantizar a los extranjeros la atención en salud atendiendo, en primer lugar, si se trata de personas que han entrado de forma regular o irregular al país.
Frente a los primeros, es claro que quienes cuentan con todos los documentos de ingreso legal al país en regla, pueden y deben afiliarse al Sistema General de Seguridad Social en Salud para acceder a todos los servicios del mismo Sistema, de conformidad con el artículo 2.1.3.4 del Decreto 780 de 2016, “por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social”, según el cual “el afiliado podrá acceder a todos los servicios de salud del plan de beneficios desde la fecha de su afiliación o de la efectividad del traslado de EPS o de movilidad. Las novedades sobre la condición del afiliado en ningún caso podrán afectar la continuidad de la prestación de los servicios de salud”.
Frente a los segundos, el esfuerzo del Estado se ha enfocado de forma gradual considerando la posible afectación de sus derechos fundamentales. Así, en principio, los migrantes venezolanos que acceden al país sin contar con los documentos exigidos para la estancia regular solo tendrían derecho a la atención básica de urgencias, en virtud de las normas legales citadas arriba. De acuerdo con la H. Corte Constitucional, “(...) la norma indica que todos los ciudadanos independientemente de que sean nacionales colombianos o extranjeros, deben tener un documento de identidad válido para poderse afiliar al Sistema General de Seguridad Social en Salud y así acceder a la totalidad de los servicios de salud. Lo anterior, en la medida en que la misma norma da opciones para diferentes personas, tanto mayores como menores de edad, y nacionales y extranjeros. Por lo tanto, si un extranjero se encuentra con permanencia irregular en el territorio colombiano, tiene la obligación de regularizar su situación migratoria para obtener un documento de identificación válido y así iniciar el proceso de afiliación” (sentencia SU-677 de 2017, MP. Gloria Stella Ortiz, consideración jurídica núm. 27, negrillas del original).
Ahora bien, dada la situación específica de migración masiva, y de la vulnerabilidad que ello implica, este grupo de personas también puede ser beneficiaria de las intervenciones colectivas gestionadas desde las entidades territoriales y las acciones de gestión de la salud pública que cobijan a toda la población del territorio. También debe destacarse que entre todos los migrantes, las mujeres gestantes y los niños y niñas gozan de especial protección constitucional, incluso si se trata de migrantes irregulares, y en tal virtud la atención en salud que deben recibir va más allá de las urgencias.
b) Las disposiciones del Decreto 866 de 2017
El Decreto 866 de 2017 sustituye el Capítulo 6o del Título 2 de la Parte 9 del Libro 2 del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, en lo que toca al giro de recursos para las atenciones iniciales de urgencia prestadas dentro del territorio colombiano a los nacionales de países fronterizos, haciendo un especial énfasis en la asignación de tales recursos en las entidades territoriales situadas en fronteras con los Estados vecinos (incluidos los países que tienen frontera terrestre o marítima con Colombia).
Así, el artículo 2.9.2.6.1 del Decreto 780 ibídem, introducido por el Decreto 866 de 2017, establece el mecanismo “a través del cual el Ministerio de Salud y Protección Social pone a disposición de las entidades territoriales, recursos excedentes de la Subcuenta ECAT del FOSYGA o quien haga sus veces, para el pago de las atenciones iniciales de urgencia prestadas en el territorio colombiano a los nacionales de países fronterizos”.
De igual forma, el artículo 2.9.2.6.3 establece las condiciones para la utilización de los recursos excedentes de la subcuenta ECAT del FOSYGA (ahora ADRES), así: “1. Que corresponda a una atención inicial de urgencias en los términos aquí definidos. 2. Que la persona que recibe la atención no tenga subsidio en salud en los términos del artículo 32 de la Ley 1438 de 2011, ni cuente con un seguro que cubra el costo del servicio. 3. Que la persona que recibe la atención no tenga capacidad de pago. 4. Que la persona que recibe la atención sea nacional de un país fronterizo. 5. Que la atención haya sido brindada en la red hospitalaria del departamento o distrito” (negrillas fuera de texto).
Estos recursos se giran a una cuenta especial que, para el efecto, debe abrir el Fondo Departamental o Distrital de Salud, según la programación de giros que acuerde el Ministerio de Salud y Protección Social con la respectiva entidad territorial, y de acuerdo con la disponibilidad de excedentes de recursos en la subcuenta ECAT (art. 2.9.2.6.5). Finalmente, por disposición del mismo Decreto, los recursos deben ser ejecutados por los departamentos y distritos a través de los convenios o contratos que tengan suscritos con la red pública de la entidad territorial para la atención en salud de la población pobre no asegurada (art. 2.9.2.6.6). Para efectos expositivos, la población pobre no asegurada (PPNA) es aquella clasificada en los niveles 1 y 2 del SISBEN, que no se encuentra afiliada a los regímenes contributivo ni subsidiado y que tampoco está cubierta por los regímenes especiales o de excepción. En ese orden de ideas, de acuerdo con los numerales 43.2.1 y 43.2.2 del artículo 43 de la Ley 715 de 2001, corresponde a los departamentos:
“43.2.1. Gestionar la prestación de los servicios de salud, de manera oportuna, eficiente y con calidad a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, que resida en su jurisdicción, mediante instituciones prestadoras de servicios de salud públicas o privadas.
43.2.2. Financiar con los recursos propios, si lo considera pertinente, con los recursos asignados por concepto de participaciones y demás recursos cedidos, la prestación de servicios de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda y los servicios de salud mental”. Considerando lo anterior, es claro que corresponde a los departamentos y distritos (no a los municipios) la ejecución de los recursos del Decreto 866 de 2917, lo que supone el pago de los servicios de urgencias en los términos de su artículo 2.9.2.6.1”
Ahora bien, en relación con el pago de facturas por prestación de servicios de salud a extranjeros, está la Dirección de Inspección y Vigilancia para Entidades del Orden Territorial de la Superintendencia Delegada Para la Supervisión Institucional de esta superintendencia, a través del oficio NURC 2-2018-025407 de abril de 2018 emitió respuesta a la solicitud presentada por una IPS en la que indicaba dificultadas concernientes con la no autorización de servicios de salud a población extranjera y la Glosa de facturas por este concepto por parte de las direcciones territoriales de salud, indicando para el efecto, lo siguiente:
“El Decreto 019 de 2012 establece:
ARTÍCULO 120. TRÁMITE DE AUTORIZACIÓN PARA LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD
Cuando se trate de la atención ambulatoria, con internación, domiciliaria, de urgencias e inicial de urgencias, el trámite de autorización para la prestación de servicios de salud lo efectuará, de manera directa, la institución prestadora de servicios de salud IPS, ante la entidad promotora de salud, EPS. En consecuencia, ningún trámite para la obtención de la autorización puede ser trasladado al usuario.
El Ministerio de Salud y Protección Social adoptará, en un período no superior a seis (6) meses siguientes a la vigencia del presente decreto ley, el Formato Único de Autorización de Servicios que deberá ser diligenciado por las IPS y regulará la autorización de otros servicios de salud, conforme a lo previsto en el presente artículo, teniendo en cuenta la naturaleza del servicio, las condiciones de conectividad y la zona en que se presta el mismo.
El incumplimiento de esta disposición dará lugar a las sanciones previstas en la ley”.
El Ministerio de Salud y Protección Social adoptó el formato único de autorización de servicios a través de las Resoluciones 3047 de 2008 y la Resolución 4331 de 2012, expidiendo los Anexos Técnicos No. 2 “Informe de Atención Inicial de Urgencias”, No. 3. “Solicitud de Autorizaciones de Servicios de salud”, No. 4. “Autorización de Servicios de Salud (Formato y procedimiento para la respuesta de autorización de servicios electivos)” No. 5. “Soportes de las Facturas “, No. 6. “Manual Único de Glosas, Devoluciones, Devoluciones y Respuestas de Unificación”, este último modificado por la Resolución 416 de 2009. El Anexo Técnico No. 9
La Resolución 4331 de 2012 adicionó los soportes de factura así:
Artículo 4. Modifíquese el artículo 12 de la Resolución 3047 de 2008, el cual quedará así:
"Artículo 12. Soportes de las facturas de prestación de servicios. Los soportes de las facturas de que trata el artículo 21 del Decreto 4747 de 2007 o las normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan, serán como máximo los definidos en el Anexo Técnico No. 5, que hace parle integral de la presente resolución. Cuando se facturen medicamentos no
incluidos en el Plan Obligatorio de Salud POS, el prestador deberá identificar en la factura de prestación del servicio, el Código Único de Medicamentos - CUM -, emitido por el INVIMA, con la siguiente estructura: Expediente - Consecutivo - A TC”.
Artículo 12. Con el objeto de que las entidades responsables del pago de servicios y los prestadores de servicios de salud, realicen los ajustes a sus procedimientos y sistemas de información, las disposiciones contenidas en la presente resolución entrarán a regir a los sesenta (60) días hábiles siguientes contados a partir de la fecha de publicación de la presente resolución. Artículo 14. Vigencia y derogatorias. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación y modifica los artículos 7, 10 Y 12 de la Resolución 3047 de 2008, así como los Anexos Técnicos 4, 6, 7 Y 8 de la mencionada resolución.
El Decreto 4747 de 2007 reguló “algunos aspectos de las relaciones entre los prestadores de servicios de salud y las entidades responsables del pago de los servicios de salud de la población a su cargo, y se dictan otras disposiciones" y señaló en los artículos 10o y 11o lo siguiente:
“ARTÍCULO 10. SISTEMA DE SELECCIÓN Y CLASIFICACIÓN DE PACIENTES EN URGENCIAS "TRIAGE". El Ministerio de la Protección Social definirá un sistema de selección y clasificación de pacientes en urgencias, denominado "Triage", el cual será de obligatorio cumplimiento por parte de los prestadores de servicios de salud que tengan habilitados servicios de urgencias y de las entidades responsables del pago de servicios de salud en el contexto de la organización de la red de prestación de servicios.
ARTÍCULO 11. VERIFICACIÓN DE DERECHOS DE LOS USUARIOS. La verificación de derechos de los usuarios es el procedimiento por medio del cual se identifica la entidad responsable del pago de los servicios de salud que demanda el usuario y el derecho del mismo a ser cubierto por dicha entidad.
Para el efecto, el prestador de servicios de salud deberá verificar la identificación del usuario en la base de datos provista por los responsables del pago, la cual deberá cumplir con lo previsto en el parágrafo 1o del artículo 44 de la Ley 1122 de 2007, a más tardar el primer día hábil del mes de marzo de 2008. Dicha verificación, podrá hacerse a través del documento de identidad o cualquier otro mecanismo tecnológico que permita demostrarla y sólo podrá exigirse adicionalmente el carné que demuestre la afiliación cuando la entidad responsable del pago esté obligada a entregarlo y el usuario lo porte.
No podrán exigirse al usuario copias, fotocopias o autenticaciones de ningún documento.
En el caso de afiliados al régimen contributivo a los que se les haya realizado el descuento de la cotización, y el empleador no haya efectuado el pago a la entidad promotora de salud del régimen contributivo, el afiliado acreditará su derecho mediante la presentación del comprobante del descuento por parte del empleador, así como la fotocopia de ser necesaria.
PARÁGRAFO 1o. El procedimiento de verificación de derechos será posterior a la selección y clasificación del paciente, "Triage" y no podrá ser causa bajo ninguna circunstancia para posponer la atención inicial de urgencias.
PARÁGRAFO 2o. El Ministerio de la Protección Social establecerá el procedimiento y formato para que los prestadores de servicios de salud informen las posibles inconsistencias que detecten en las bases de datos, al momento de verificar los derechos de los usuarios que demandan sus servicios, sin que su diligenciamiento y trámite afecte la prestación y el pago de los servicios.
Es importante es señalar también que no podemos desconocer la existencia de otras normas de orden público de obligatorio cumplimiento, además de las normas anteriormente señaladas, aplicables a los extranjeros. Son los decretos y resoluciones expedidas por el Ministerio de Relaciones Exteriores que regulan aspectos muy concretos, como el de la adquisición y la pérdida de la nacionalidad, la posesión de doble nacionalidad, las normas relativas a deportaciones y procedimientos asociados a otorgamiento y reconocimiento de asilo y refugio y la regulación migratoria ilegal con los recientes desarrollos que permiten la expedición de un permiso temporal de permanencia para los nacionales venezolanos.
La circular 012 de 2017, por la cual el Ministerio de Salud y Protección Social, “en desarrollo de lo previsto en el artículo 2o, numeral 23, del Decreto 4107 de 2011, modificado por el Decreto 2562 de 2012 se permite INSTRUIR a todas las IPS habilitadas en los Departamentos, para que envíen al Ministerio de Salud y Protección Social los Registros Individuales de Prestación de Servicios de Salud - RIPS, de las personas extranjeras allí atendidas”.
La circular 29 de 2017, amplió el espectro de posibilidades de reporte de población extranjera en el sentido que “todas las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud habilitados en el territorio colombiano deben reportar de forma permanente y directa a este Ministerio, los Registros Individuales de Prestación de Servicios de Salud - RIPS de todas las atenciones de salud realizadas a la población antes anotada, con las especificaciones de oportunidad, calidad y cobertura de acuerdo con la especificación del Anexo Técnico No. 1, numeral 2, de la Resolución 3374 de 2000 a través de la Plataforma PISIS. 5.3.b. Determinación del tipo de identificación: Cuando la persona de nacionalidad extranjera posea un documento de identificación equivalente se permiten los siguientes tipos de identificación: PA=Pasaporte, CD=Carné diplomático, SV=Salvoconducto o CE=Cédula de extranjería. Cuando la persona de nacionalidad extranjera no posea un documento de identificación equivalente, se deben utilizar los siguientes tipos de identificación: AS = Adulto sin identificar, MS = Menor sin identificar. No se recibirán atenciones para tipos de documento CC = Cédula de ciudadanía, RC = Registro Civil, TI = Tarjera de identidad, CN= Certificado de nacido vivo”.
5.3.c. Determinación del número de identificación: Se debe incluir en el número de identificación la expresión de tres dígitos de acuerdo con la tabla de codificación de países (ISO 3166-1 tres caracteres), dispuesta al final del documento. Por ejemplo:
“TWN” para nacionales de República de China y Taiwán, “ECU” para nacionales ecuatorianos, “NIC” para nacionales nicaragüenses, “PAN”, para nacionales panameños, “PER” para nacionales peruanos y “VEN” para nacionales venezolanos, seguido del número de identificación presentado por el paciente o el consecutivo asignado por la IPS cuando este no tiene ninguna identificación, seguido del número de identificación del país respectivo.
“Cuando el paciente no tiene documento de su país, la IPS debe generar por cada paciente un consecutivo de cinco dígitos, iniciando con el 00001. La identificación debe diligenciarse, así: TWNnúmero de documento nacional de identificación 0 consecutivo de pacientes sin documento de identificación” para nacionales de República de China y Taiwán ECUnúmero de documento nacional de identificación 0 consecutivo de pacientes sin documento de identificación” para nacionales Ecuatorianos NICnúmero de documento nacional de identificación 0 consecutivo de pacientes sin documento de identificación” para nacionales Nicaragüenses. PANnúmero de documento nacional de identificación 0 consecutivo de pacientes sin documento de identificación” para nacionales Panameños. PERnúmero de documento nacional de identificación 0 consecutivo de pacientes sin documento de identificación” para nacionales peruanos. VENnúmero de documento nacional de identificación 0 consecutivo de pacientes sin documento de identificación” para nacionales Venezolanos”.
Por lo anterior, el procedimiento para la prestación de servicios de salud en las instituciones de salud inicia con el trámite de solicitud de autorización para la prestación de servicios de salud conforme lo definido en el artículo 120 del Decreto 019 de 2012, donde la Institución Prestadora de Servicios de Salud directamente solicita al pagador la autorización de atención.
La atención de urgencias por precepto expreso en la Ley 1751 de 2015 Estatutaria de la Salud artículo 14 señaló que la atención de urgencia no requiere autorización ni contrato previo para la prestación de servicios de salud, además constituye una atención que debe prestarse obligatoriamente por parte de la IPS.
Así, las IPS tienen que dar cumplimiento al artículo 11 del Decreto 4707 de 2007 que preceptúa la “Verificación de derechos de los usuarios”.
A cada IPS le corresponde el deber de establecer un “protocolo institucional de pacientes sin identificación” y dar aplicación a las normas que rigen en Colombia la identificación de personas, por vía de ejemplo la Ley 1438 de 2011 artículo 32 preceptúa “Si no tuviera documento de identidad, se tomará el registro dactilar y los datos de identificación, siguiendo el procedimiento establecido por el Ministerio de la Protección Social en coordinación con la Registraduría Nacional del Estado Civil para el trámite de la afiliación.
Parágrafo 1o. A quienes ingresen al país, no sean residentes y no estén asegurados, se los incentivará a adquirir un seguro médico o Plan Voluntario de Salud para su atención en el país de ser necesario.”
Por tanto, las solicitudes para la autorización de prestaciones de servicios de salud deben ser realizadas directamente por las IPS ante las EPS y/o los Entes Territoriales de Salud.
En casos de atenciones de urgencias, la IPS tiene veinticuatro horas para notificar “que no solicitar (sic) autorización” informando la atención de urgencias ante el pagador. Y para las atenciones posteriores a la atención de urgencias la IPS deberá diligenciar y presenta el anexo técnico No. 3 ante la EPS o la entidad Territorial en los términos y tiempos que establece la Resolución 3047 de 2008 modificados por la Resolución 4331 de 2012.
Cuando la IPS incumple las obligaciones establecidas por el ordenamiento jurídico colombiano, restablecidas para la identificación de las personas, la verificación de derechos, o la solicitud de autorizaciones según las forma y tiempos en que deben ser solicitadas, son incumplimientos
que deben ser corregidos institucionalmente por las mismas Instituciones prestadoras de servicios bajo las reglas del derecho privado acudiendo a los Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos o Accionando jurídicamente ante la jurisdicción ordinaria o contenciosa administrativa.
(...) Se reitera que la IPS debe realizar las acciones establecidas en la Ley en el objetivo de cumplir con las obligaciones que la misma ley impone, en el procedimiento de autorizaciones, la verificación de derechos o la radicación de facturas y reconocimiento económico por las prestaciones de salud en el SGSSS.
A este nivel, es necesario recordar las obligaciones legales y los derechos que para los extranjeros establece la Constitución Política de Colombia incluido el bloque de constitucionalidad en los artículos 4, 6, 9, 93 y 100.
Constitución Política de Colombia (...)
Artículo 100. Los extranjeros disfrutarán en Colombia de los mismos derechos civiles que se conceden a los colombianos. No obstante, la ley podrá, por razones de orden público, subordinar a condiciones especiales o negar el ejercicio de determinados derechos civiles a los extranjeros. Así mismo, los extranjeros gozarán, en el territorio de la República, de las garantías concedidas a los nacionales, salvo las limitaciones que establezcan la Constitución o la ley. Los derechos políticos se reservan a los nacionales, pero la ley podrá conceder a los extranjeros residentes en Colombia el derecho al voto en las elecciones y consultas populares de carácter municipal o distrital.
Por lo anterior no existe imposibilidad jurídica alguna para las IPS mientras evidencien haber realizado el cumplimiento de sus obligaciones legales, como también el acatamiento a los procedimientos que las normas especiales establecen en el sector salud para la prestación de los servicios de salud, la radicación de facturas, el pago oportuno de los servicios y el cumplimiento de los fines del Estado”.
Ahora bien, en tratándose de extranjeros que no tienen la capacidad económica para asumir el costo de los servicios de salud prestados, la cual debe estar debidamente acreditada, su atención será asumida como población pobre no cubierta con subsidios de la demanda con cargo a los recursos de la oferta de la respectiva entidad territorial. En caso de tratarse de
personal extranjero nacionales de países fronterizos; como el caso de las personas procedentes de Venezuela, el Decreto 866 de 2017 “Por el cual se sustituye el Capítulo 6 del Título 2 de la parte 9 del Libro 2 del Decreto 780 de 2016”, sobre el giro de los recursos para la atención inicial de urgencias en el territorio colombiano, los costos se harán con cargo a los excedentes de la cuenta que administra la ADRES.
Conforme con ello y a la normativa expuesta, las solicitudes para la autorización de prestación de servicios de salud las debe realizar las IPS ante las EPS y/o los Entes Territoriales de Salud y en cuanto a las atenciones posteriores a urgencias, la IPS deberá diligenciar y presentar el respectivo anexo técnico ante dichas entidades, de acuerdo con lo establecido en la Resolución 3047 de 2008 del otrora Ministerio de Salud, hoy Ministerio de Salud y Protección Social.
Es importante traer a colación apartes del CONPES: “Estrategia para la atención de la Migración desde Venezuela”, de noviembre de 2018, el cual refleja el panorama de los migrantes de Venezuela en Colombia, en temas como salud, y establece estrategias para su atención:
“El acceso a los servicios de salud en el país puede brindarse por dos vías: mediante el aseguramiento al régimen contributivo o subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS)48, o mediante la atención por evento en la red pública financiada con recursos de oferta. Aquellos migrantes desde Venezuela que cumplen los requisitos para afiliarse en el régimen contributivo o subsidiado de salud acceden a los servicios mediante el aseguramiento. Con corte a septiembre de 2018 existen 35.548 migrantes desde Venezuela afiliados al régimen contributivo y 7.589 personas afiliadas al régimen subsidiado al cumplir con los requisitos para pertenecer al SGSSS. Esto implica que solo el 3 % de población migrante del total estimado para 2018 se encuentra asegurada y el 5 % de la población regular estimada para 2018 se encuentra afiliada al SGSSS. De otra parte, los costos de la atención en salud son inferiores cuando se accede vía aseguramiento, esquema en el cual se distribuye el riesgo de salud entre un grupo de afiliados, lo que disminuye el gasto per cápita, mientras que, el acceso a los servicios por evento vía prestación de servicios a la población no asegurada implica mayor gasto al tener que asumir individualmente el costo de cada atención sin la solidaridad del seguro. Es así como, para el año 2018, el valor anual de gasto per cápita en el régimen subsidiado corresponde a 830.523 pesos, mientras que, el costo promedio de las
atenciones más frecuentes realizadas a la población migrante desde Venezuela, en una sola atención por evento es superior a un millón de pesos
(...) 4.3.1. Estrategias para la atención e integración de la población migrante desde Venezuela.
Estrategias para mejorar la atención en salud de los migrantes desde Venezuela. Línea de acción 1. Identificar las necesidades de oferta para prestación de servicios en territorios afectados por el fenómeno migratorio.
El Ministerio de Salud y Protección Social realizará, a partir del 2018, un diagnóstico que permita determinar la oferta de servicios de salud ubicada en las entidades territoriales con acogida de población procedente de Venezuela. Esto, con el objetivo de identificar las redes de prestadores de servicios de salud que apoyen la atención de las necesidades de la población, incluyendo la referencia y contrareferencia de pacientes en todo el territorio nacional por parte de los prestadores públicos y privados que proveen la mayor parte de las atenciones a la población migrante venezolana y retornada. Lo anterior permitirá definir las necesidades de fortalecimiento de la capacidad instalada en infraestructura, talento humano y dotación biomédica de las ESE.
Puntualmente se recomienda priorizar esta acción en aquellos municipios pertenecientes al área de influencia 1, conforme a lo estipulado en la Tabla 7 y Mapa 1, ya que estos cumplen un doble rol: el de atención inmediata y el de aprovisionamiento de medicamentos a los migrantes pendulares.
Línea de acción 2. Brindar asistencia técnica para aumentar la afiliación al sistema de salud de las personas migrantes regulares y retornados procedentes de Venezuela y el seguimiento de las atenciones a personas migrantes irregulares.
Dado que resulta más eficiente la inclusión en el aseguramiento de la población migrante, el Ministerio de Salud y Protección Social, a partir de 2018, iniciará una estrategia de asistencia técnica a entidades territoriales en la ruta de aseguramiento, con el fin de agilizar los procesos para dinamizar la afiliación de los migrantes regulares desde Venezuela de manera oportuna y eficaz. La implementación de esta línea es fundamental en las zonas fronterizas o áreas de influencia 1 y 3, de acuerdo con lo expuesto en Tabla 7 y Mapa 1, debido a que es el primer y último punto de ingreso o salida del país.
Línea de acción 3. Mejorar la capacidad de respuesta en salud pública de los territorios y comunidades de acogida
A partir del 2019 el INS, a través de talleres frontline 94, reforzará la capacidad de respuesta en vigilancia en salud pública de las entidades territoriales para la detección oportuna de eventos de interés en salud pública y emisión de alertas tempranas en las zonas de frontera y municipios de asentamiento de población migrante desde Venezuela.
El Ministerio de Salud Protección Social, a partir del 2019, realizará un protocolo que permita establecer el flujo de información básica en salud de migrantes desde Venezuela con los países fronterizos, seguido a esto Migración Colombia y Ministerio de Salud y Protección Social realizaran la socialización pertinente.
Además, el Ministerio de Salud y Protección Social, a partir de 2019, incluirá información del comportamiento de la población migrante en el Análisis de Situación de Salud, el cual busca identificar las prioridades en salud de la población de cada territorio. Esto permitirá realizar un análisis de la dinámica demográfica y de la morbilidad y mortalidad de la población migrante a corto y mediano plazo.
Finalmente, el Ministerio de Salud y Protección Social, a partir de 2018, incluirá acciones que permitan adaptar e implementar el plan de respuesta para la población migrante en los planes territoriales de salud y los Planes de Intervenciones Colectivas (PIC), en territorios receptores (Negrilla fuera de texto).
Finalmente, el Ministerio de Salud y Protección Social, junto con el Gobierno Nacional, estableció el marco estratégico del plan de respuesta del sector salud al fenómeno migratorio, y dentro de sus estrategias, consagró el Fortalecimiento a las atenciones e intervenciones en Salud, donde plantea acciones para favorecer la atención en salud a través de atenciones e intervenciones individuales y colectivas. Así mismo, propone acciones prioritarias sobre la condición de las personas, abordando igualmente de forma psicosocial a esta población, entre otras medidas que salvaguarden la población inmigrante venezolana1.
La presente consulta se absuelve en los términos del artículo 1 de la Ley 1755 de 2015, sustitutiva del Título II de la Ley 1437 de 2011 - art 28.
Atentamente,
MARIA ANDREA GODOY CASADIEGO
JEFE OFICINA ASESORA JURIDICA
