CONCEPTO 3 DE 2026
(enero 20)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Bogotá D.C.,
Doctor
OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ
Magistrado Ponente
Consejo de Estado-Sección Quinta E. S. D.
| Expediente: | 11001-03-28-000-2025-00219-00 Nulidad electoral |
| Demandante: | XXXXX |
| Demandada: | XXXXX - Gobernadora del Magdalena para lo que resta del periodo 2024-2027 |
| Trámite: | Medida cautelar |
| Aspectos de especial atención: | Inhabilidad por coincidencia de períodos - coalición con movimiento sin personería jurídica - Aval |
Respetado Magistrado:
Dentro del término concedido por auto del 19 de diciembre de 2025, intervengo como Agente del Ministerio Público[1] descorriendo el traslado de la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto de elección de XXXXX como Gobernadora del Magdalena para lo que resta del periodo 2024-2027.
I. ANTECEDENTES
1.1. Hechos.
1.1.1. El 29 de octubre de 2023, se celebraron las elecciones para la escogencia de mandatarios departamentales, distritales y municipales y miembros de Concejos, Asambleas y Juntas Administradoras Locales.
1.1.2. Mediante formulario E-26 GOB del 26 de noviembre de 2023, se declaró la elección de XXXXX como Gobernador del departamento del Magdalena, período 2024-2027.
1.1.3. En las mismas elecciones, se eligió a XXXXX como diputada del departamento del Magdalena periodo institucional 2024 - 2027.
1.1.4. El Consejo de Estado, en sentencia del 8 de mayo de 2025[2], declaró la nulidad de la elección de XXXXX al encontrar que incurrió en la prohibición legal de doble militancia en la modalidad de apoyo, consagrada en los artículos 107 de la Constitución Política, y 2 de la Ley 1475 de 2011.
1.1.5. Por su parte, XXXXX presentó renuncia al cargo de diputada del departamento del Magdalena periodo institucional 2024 - 202, la cual fue aceptada el 2 de octubre de 2025.
1.1.6. Con el fin de suplir la vacancia respecto del cargo de Gobernador del Departamento del Magdalena, el 23 de noviembre de 2025 se llevaron a cabo elecciones atípicas en las que resultó electa XXXXX.
1.1.7. El ciudadano XXXXX, en nombre propio y, en ejercicio del medio de control de nulidad electoral previsto en el artículo 139 del C.P.A.C.A, demandó la elección de XXXXX como Gobernadora del Magdalena para lo que resta del periodo 2024-2027.
1.1.8. En un acápite de la demanda, el accionante solicitó como medida cautelar, la suspensión provisional del acto demandado.
1.2. Argumentos y normas en que se sustenta la solicitud de medida cautelar
La parte actora adujo que, se debe suspender el acto demandado, de acuerdo con los siguientes argumentos:
i) Coincidencia de periodos: A juicio del demandante, la demandada ejerció hasta el 1° de octubre de 2025, como diputada del departamento del Magdalena y fue elegida Gobernadora dentro del mismo periodo institucional, por lo que, se presenta una coincidencia de periodos acorde con lo señalado en el artículo 179.8 de la Constitución Política y Parágrafo del artículo 53 Ley 2200 de 2022
ii) Incompatibilidad para ejercer cargos públicos en el mismo nivel territorial: Afirmó la parte actora que desde la renuncia de la demandada como Diputada (2 de octubre de 2025) hasta su posesión como Gobernadora (26 de noviembre de 2025) solo trascurrieron 56 días, por lo que, no se cumplió con los 12 meses que contempla la incompatibilidad contemplada en el numeral 1 del artículo 51 de la Ley 2200 de 2022.
iii) Aval irregular: En criterio del demandante el aval fue expedido sin autorización de la Asamblea Departamental del Partido Ecologista Colombiano, contrariando los estatutos (arts. 19, 20, 22, 33, 39). Recalca que el representante legal del PEC actuó sin autorización estatutaria para suscribir la coalición y el aval.
iv) Coalición con partido político sin personería jurídica: La coalición que
inscribió y avaló a la demanda incluía al movimiento Fuerza Ciudadana, que no cuenta con personería jurídica. El actor consideró que dicha circunstancia hace que la coalición fuera jurídicamente inexistente y por ende la inscripción de la demandada inválida. Lo anterior, en consonancia con lo reglado en los artículos 15 y 29 de Ley 1475 de 2011.
v) Finalmente, precisó dentro del trámite de revocatoria de la inscripción que
se inició en contra de la demandada el CNE no tomó ninguna decisión dejando el trámite inconcluso.
II. CONSIDERACIONES DE LA PROCURADURÍA SÉPTIMA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO
2.1. Problema Jurídico.
Corresponde a la Sección Quinta del Consejo de Estado determinar si es procedente la suspensión provisional de los efectos del acto de elección de XXXXX como Gobernadora del Magdalena para lo que resta del periodo 2024-2027.
Para ello, el Ministerio Público efectuará algunas consideraciones sobre i) el mecanismo de la suspensión provisional; ii) la interpretación de las inhabilidades; y, iii) el caso concreto.
2.1.1. El mecanismo de la suspensión provisional
La Ley 1437 de 2011 (CPACA), establece como medida cautelar, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos que se demandan en ejercicio de los distintos medios de control.
El Consejo de Estado, y más concretamente la Sección Quinta, ha analizado a profundidad el asunto para señalar las condiciones y requisitos que se deben agotar para su procedencia.
En ese orden, por ejemplo, se indicó que, si bien, tratándose de la medida cautelar del acto electoral no se reguló la medida provisional de urgencia, nada se opone para que la misma se decrete cuando se cumplan los requisitos para ello, en los términos del artículo 234 del CPACA.
Igualmente, el legislador no previó un traslado previo de la solicitud de medida cautelar. Sin embargo, en aras de revestir de mayores garantías al demandante y partes intervinientes, encontró que nada se oponía a dar traslado de la solicitud de medida, antes de ordenar la admisión de la demanda, para escuchar a unos y otros sujetos procesales sobre la procedencia de esta, la cual se debe decidir en el auto admisorio. Por tanto, se ha acudido al artículo 233 del CPACA para ordenar el traslado allí previsto.
Fue así como mediante Auto de unificación del 26 de noviembre de 2020, señaló que al demandado debe correrle traslado por el término de 5 días de la solicitud de medida cautelar, a fin de garantizar su derecho a la defensa, garantía de la cual solo se puede prescindir ante una situación de urgencia debidamente sustentada, que justifique que la referida petición se resuelva de plano[3] y, luego decide sobre la misma en el auto admisorio.
En cuanto a los requisitos que se deben observar para que se suspenda un acto electoral indicó recientemente[4]:
i. Petición de parte debidamente sustentada. (art. 229 del CPACA)
ii. Debe elevarse en la demanda y resolverse en el auto admisorio (artículo 277 CPACA), sin embargo, ha aceptado, criterio del cual se ha apartado esta Delegada, que pueda ser presentada en escrito anexo, siempre y cuando se haga dentro del término de caducidad[5].
iii. Se debe indicar si la violación de las disposiciones invocadas surge de la confrontación entre el acto demandado y las normas superiores alegadas como violadas, o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud
iv. Se debe solicitar con fundamento en el mismo concepto de violación de la demanda, o en lo que el demandante sustente en la misma.
v. Sustentación específica y propia o una expresa remisión en el sentido que la solicitud se soporta en el mismo concepto de violación.
vi. Cuando la solicitud se sustente en uno de los cargos de la demanda, el estudio se focaliza en este planteamiento, pero en aquellos eventos en los que no se refiera, en concreto, a cargo específico, se analizarán las censuras de la demanda.
vii. Que la infracción al ordenamiento jurídico surja de la valoración que se haga al confrontar el acto con las normas invocadas por el actor, desde esta instancia procesal, es decir, cuando el proceso apenas comienza.
viii. No cualquier desconocimiento normativo implica per se la suspensión provisional del acto acusado, por cuanto, debe analizarse, en cada caso concreto, la implicación de este con el fin de determinar si tiene o no la entidad suficiente para afectar la aplicabilidad del acto y en últimas, su legalidad.
ix. No implica prejuzgamiento, por lo que nada obsta para que la decisión adoptada varíe en el curso del proceso y para que incluso, la decisión definitiva sea diferente.[6]
Así mismo, ha señalado que uno de los aspectos más destacados de la reforma, en contraste con la legislación anterior, se encuentra en el título XI, dedicado a las medidas cautelares procedentes en el marco de los procesos declarativos adelantados ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, las cuales: (i) revisten naturaleza instrumental, provisional y mutable; (ii) se sustentan en la apariencia de buen derecho y el riesgo de la mora, con excepción de la suspensión provisional de los efectos del acto demandado, cuyos requisitos específicos se encuentran previstos en el inciso primero del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011; y (iii) tienen por finalidad garantizar el objeto del proceso y la efectividad del fallo[7].
2.1.2. Interpretación y aplicación del régimen de inhabilidades
El legislador tiene la discrecionalidad para prever las causales de inhabilidad e incompatibilidad, sin más limitaciones que las que surgen de la propia Carta Política. Es decir, que a esta corporación le corresponde evaluar y definir el alcance de cada uno de los hechos, situaciones o actos constitutivos de incompatibilidad o inhabilidad, así como el tiempo durante el cual se extienden y las sanciones aplicables a quienes incurran en ellas.
Es así como la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que:
"Las inhabilidades son restricciones fijadas por el constituyente o el legislador para limitar el derecho de acceso al ejercicio de cargos o funciones públicas. También han sido definidas por esta Corporación como aquellos requisitos negativos para acceder a la función pública, los cuales buscan rodear de condiciones de transparencia, imparcialidad, igualdad y moralidad el acceso y la permanencia en el servicio público, de tal suerte que las decisiones públicas sean objetivas y tengan como resultado el adecuado cumplimiento de los fines del Estado que asegure la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo Cfr. Corte Constitucional"[8]. (Negrilla fuera de texto).
En la sentencia C-200 de 2001 se estableció que el legislador tiene un margen de discrecionalidad amplio para regular las inhabilidades e incompatibilidades para acceder a la función pública, dentro de las limitaciones que la propia Carta define.
En la sentencia C-439 de 2016, se indicó que la Constitución Política es la que le confiere al Congreso de la República el ejercicio de la función legislativa del Estado, para que por su intermedio se fijen las reglas jurídicas llamadas a gobernar las relaciones políticas, sociales y económicas en los distintos periodos de la vida estatal.
Bajo ese escenario, mientras que el constituyente y/o el legislador tiene amplia facultad para regular y establecer inhabilidades, bajo las presupuestos de razonabilidad, proporcionalidad e igualdad, la situación del juez u operador jurídico es diferente, pues debe interpretar estricta y restrictivamente las causales de inelegibilidad, en tanto y cuanto son excepciones legales al derecho de las personas a acceder a los cargos públicos y, por tanto, cualquier interpretación en contra se entenderá contraria al artículo 40 constitucional y 23 de la Convención Americana de los Derechos Humanos.
Para la aplicación de esas disposiciones, es necesario recurrir a los postulados del Consejo de Estado sobre cómo se deben interpretar y aplicar las inhabilidades e incompatibilidades; esto es, "en tanto limitan la libertad y los derechos de las personas, son de origen constitucional y legal. La tipificación de sus causas, vigencia, naturaleza y efectos es rígida y taxativa; su aplicación es restrictiva, de manera que excluye la analogía legis o iuris, excepto en lo favorable; están definidas en el tiempo, salvo aquellas de carácter constitucional"[9].
En la sentencia del 11 de julio del 2019[10], retomado entre otras, en el fallo de 22 de abril de 2021[11], el alto tribunal indicó: "[l]a Sección Quinta ha sido constante en reiterar que en la medida en que las inhabilidades implican la afectación del derecho fundamental a la participación política, en sus modalidades de ser elegido y acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, la interpretación de su alcance es restrictiva[12]".
Así, el criterio de interpretación restrictiva se ha entendido como aquel que busca la aplicación de la norma a casos concretos[13]. El juzgador, al momento de determinar la ocurrencia de una inhabilidad o incompatibilidad respecto de quien pretende ocupar un cargo público, debe limitarse al alcance de los verbos rectores empleados por el legislador "-por ejemplo, la gestión de negocios-, a las situaciones de orden jurídico que la originan y su prueba plena -v. gr. el parentesco-, así como a los límites de orden temporal -ejemplo, durante el año anterior a la elección-, espacial -v.gr. a la jurisdicción donde se llevará a cabo la elección- y a las calidades respecto de quienes se predican"[14].
Bajo esos parámetros, esta Delegada del Ministerio Público analizará los argumentos expuestos en la medida cautelar.
2.2. Análisis del caso concreto.
La petición de suspensión del acto demandado se sustenta en la posible incursión de la demandada en la inhabilidad contemplada en el artículo constitucional 179-8, en la del artículo 53 de la Ley 2200 de 2022, en la incompatibilidad establecida en el numeral 1 del artículo 51 de la citada ley, en la proscripción de conformar una coalición con un partido político sin personería jurídica y, en irregularidades en la expedición del aval.
Para sustentar lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 296 del CPACA, según remisión al juicio ordinario y lo dispuesto en el precepto 231 ibídem, en el sentido que el escrito de medidas cautelares debe estar acompañado de "pruebas allegadas con la solicitud", el demandante aporta:
- Estatutos del Partido Ecologista Colombiano.
- Acta de elección de Mesa Directiva de la Asamblea Departamental del PEC.
- Certificación del secretario de la Asamblea Departamental PEC.
- Documento de coalición suscrito entre el partido político Ecologista Colombiano, Comunes y el movimiento político Fuerza Ciudadana.
- Copia de los avales expedidos a nombre de la señora XXXXX (cédula No. XXXXX).
- Formulario E-6GO 2025 de inscripción de la señora XXXXX (cédula No. XXXXX), del 7de octubre de 2025.
- Formularios E-26GOB y E-28GOB
- Sentencia de perdida de personería jurídica del movimiento político Fuerza Ciudadana.
- Acta 001 de enero 01 d 2024 posesión diputados Asamblea Departamental del Magdalena.
- Acta 043 de octubre 02 de 2025 Asamblea Departamental del Magdalena, aceptación renuncia al cargo de diputado de la señora XXXXX (cédula No. XXXXX).
- Solicitud revocatoria inscripción de la señora XXXXX (cédula No. XXXXX), firmada por el presidente de la asamblea departamental popular Magdalena del partido Ecologista Colombiano.
Acorde con los argumentos expuestos por la parte actora, procede el Ministerio Público a analizar si es procedente la suspensión del acto demandado conforme a los cargos expuestos:
i) Coincidencia de periodos:
A juicio del demandante, la demandada ejerció hasta el 1° de octubre de 2025, como diputada del departamento del Magdalena y fue elegida el 25 de noviembre de 2025 como Gobernadora, por lo que, se presenta una coincidencia de periodos acorde con lo señalado en el artículo 179.8 de la Constitución Política y el Parágrafo del artículo 53 Ley 2200 de 2022.
La figura de "coincidencia de períodos", ampliamente desarrollada por la Sección Quinta, a partir de lo dispuesto en el artículo 179 numeral 8 de la Constitución Política, como causal de inhabilidad para ser elegido Congresista, dispone:
"ARTICULO 179. No podrán ser congresistas: (...)
8. Nadie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así sea parcialmente. (...)"
Adicionalmente, el artículo 53 de la Ley 2220 de 2022 contempla la misma prohibición de inelegibilidad al señalar que "Nadie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así sea parcialmente".
Al respecto, esta Delegada desea resaltar que, de acuerdo con la interpretación que la Sección Quinta del Consejo de Estado ha dado a dicho precepto[15], los siguientes son los elementos constitutivos de esa causal de inhabilidad: (i) la elección simultánea de una persona para ocupar dos cargos públicos o para ser miembro de dos corporaciones; o bien, para ser miembro de una corporación y, al mismo tiempo, desempeñar un cargo público; (ii) la elección de una persona para un cargo o para ser miembro de una corporación pública, que, estando en ejercicio de este cargo, aspire a ser elegido para otro cargo o corporación; (iii) la coincidencia de los períodos de los cargos, en cualquiera de los casos descritos, aunque sea de manera parcial.
Asimismo, la Sala Electoral ha determinado y enmarcado la finalidad de la norma en cuestión, indicando que responde a varios propósitos, entre los cuales destaca: (i) conminar a los elegidos por voto popular a cumplir con los compromisos adquiridos con los votantes, es decir, a respetar el mandato conferido por el elector; (ii) evitar la confusión entre los intereses del cargo desempeñado y los intereses personales derivados de una nueva postulación; y, finalmente, (iii) hacer efectiva la restricción establecida en el artículo 128[16] de la Constitución, y, recordando que aquella está redactada para ciudadanos que aspiren a un cargo de elección popular, o que se encuentren ejerciendo uno, al respecto, estima el Ministerio Público que, debe tenerse en cuenta que, respecto de la inhabilidad estudiada (frente a los congresistas), la Sala ha considerado que esta no se configura si previo a las elecciones se ha presentado renuncia al cargo que venía ejerciendo. Así lo ha señalado:
"La ley estableció, de manera expresa, que, en el caso de los congresistas, la presentación y aceptación de la renuncia impide la configuración de la inhabilidad denominada "coincidencia de períodos".
En efecto, el numeral 8° del artículo 280 de la Ley 5a de 1992 establece:
"ARTÍCULO 280. CASOS DE INHABILIDAD. No podrán ser elegidos Congresistas:
(...)
8. Quienes sean elegidos para más de una corporación o cargo público, o para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden con el tiempo, así sea parcialmente. Salvo en los casos en que se haya presentado la renuncia al cargo o dignidad antes de la elección correspondiente. " (Subraya fuera de texto)
Y si bien la ley replica lo dispuesto por la Constitución Política en el numeral 8° del artículo 179, estableció de forma adicional una excepción a la configuración de dicha inhabilidad, según la cual está plenamente facultado para ejercer un cargo público o desempeñarse en una corporación pública, incluso si los períodos se traslapan en el tiempo, quien con anterioridad a la elección correspondiente haya presentado renuncia a la dignidad que venía desempeñando.
(i) Porque, incluso, si se considerara que el legislador desbordó su potestad
al añadir una excepción que la Constitución no determinó, el medio idóneo para denunciar el exceso es la acción pública de inconstitucionalidad, mecanismo que ya se encuentra plenamente agotado desde que la Corte Constitucional, al conocer de la demanda[17] contra el numeral 8° del artículo 280 de la Ley 5a de 1992, declaró, mediante sentencia C-093 de 1994, la exequibilidad de tal precepto.
No está de más resaltar que dicha providencia es una decisión de control concreto de constitucionalidad, que se caracteriza por i) hacer tránsito a cosa juzgada absoluta y ii) tener efecto erga omnes, en la medida en que la decisión allí contenida tiene efectos generales y vincula a todos los poderes públicos.
De ahí que por las características de este fallo, este sea de imperioso cumplimiento tanto para los ciudadanos como para el poder judicial.
(ii) Porque atendiendo al carácter de "ley orgánica" de la Ley 5a de 1992[18], debe preferirse una interpretación sistemática y armónica entre la Constitución y la ley y no una interpretación literal y exegética del artículo 179 Superior.
Este argumento adquiere mayor fuerza si se tiene en cuenta que las leyes orgánicas conforman el "bloque de constitucionalidad en sentido lato" y, en esa medida, sirven como "parámetro de interpretación de la Constitución".[19] De ahí que la inhabilidad contenida en el texto constitucional se deba entender en armonía, con la salvedad establecida por el constituyente derivado en la Ley 5a de 1992, por lo que no puede la Sala optar por una interpretación que desconozca las prescripciones que trae dicha normativa, en lo que atañe a la inhabilidad por "coincidencia de períodos".
(iii) Porque si bien la Corte Constitucional en sentencia C-145 de 1994 sostuvo que la renuncia no sanea o elimina la inhabilidad, al variar su postura en lo que respecta a la interpretación del numeral 8° del artículo 179 Superior, el cambio jurisprudencial se aplicó a un caso muy concreto.
En efecto, la aseveración de la Corte se realizó en el marco del estudio de constitucionalidad del artículo 22 de la Ley 84 de 1993, que establecía en su parte final que: "el texto del numeral 8o. del artículo 179 de la Constitución es inaplicable a Senadores y Representantes que resulten elegidos Presidente o Vicepresidente de la Nación", la que se realizó en un contexto específico, en el que, además, se aseguró que le estaba vedado al legislador establecer discriminaciones a favor de los Senadores o Representantes que aspirasen a la Presidencia o Vicepresidencia de la República.
Pese a lo anterior, como se expuso al inicio de esta providencia, el asunto sub examine está orientando a que el juez electoral determine si un concejal que resultó electo como Senador podía acceder legítimamente a este cargo, y no a establecer si un congresista podía aspirar, sin estar inhabilitado, al cargo de presidente o vicepresidente de la República. Por consiguiente, mal podría esta Corporación aplicar una tesis proferida en un contexto determinado a uno en que no tiene esas particularidades.
(iv) Finalmente, porque es evidente que el asunto materia de estudio tiene más puntos de contacto con la sentencia C-093 de 1994, toda vez que en ella se examinó si la renuncia impedía la configuración de la inhabilidad de "coincidencia de períodos" en el caso de los congresistas. Por ello, el análisis ahí realizado se compagina plenamente con el problema jurídico que debe resolver la Sala en esta oportunidad.
En consecuencia, en atención a los criterios de racionalidad y congruencia, es evidente que bajo la óptica adoptada en ese fallo es que debe analizarse la situación particular del señor XXXXX."[20]
Aunado a ello, la Corte Constitucional en sentencia C-093 de 1994, avaló la postura según la cual, la renuncia a la dignidad de la persona que venía desempeñando un cargo, impide la configuración de la inhabilidad contenida en el numeral 8° del artículo 179 de la Constitución Política, de la siguiente manera:
"la coincidencia de períodos, señalada en el canon constitucional como factor decisivo en la configuración de la inhabilidad, no puede entenderse sino con referencia a una persona en concreto que actúe simultáneamente en dos corporaciones, en dos cargos o en una corporación y un cargo. Un período puede concebirse, en términos abstractos, como el lapso que la Constitución o la ley contemplan para el desempeño de cierta función pública. Pero tal concepto no puede ser tenido en cuenta para efectos de inhabilidades sino cuando en realidad un individuo específicamente desarrolla, dentro del tiempo respectivo, las actividades propias de la función. Vale decir al respecto, que los períodos no tienen entidad jurídica propia y autónoma, sino que dependen del acto condición en cuya virtud alguien entra en ejercicio de funciones. Se convierten entonces en límites temporales de éstas".
Para el Ministerio Público, el presente asunto se trata del tránsito entre una corporación pública de elección popular (Asamblea Departamental) y un cargo unipersonal de elección popular (Gobernadora), relacionado específicamente con la elección atípica en dicho cargo debido una falta absoluta.
En este sentido, se considera que en el caso sub examine, resulta aplicable la jurisprudencia vigente relacionada con eventos de "coincidencia de períodos", en razón a que la demandada presentó renuncia al cargo de Diputada de la Asamblea Departamental del Magdalena, con anterioridad a su elección como Gobernadora del mismo departamento; es decir, la renuncia fue presentada y aceptada a partir del 2 de octubre del 2025 y fue electa como Gobernadora el 25 de noviembre siguiente.
Adicionalmente, teniendo en cuenta que, como Diputada, la demandada no se encontraba ejerciendo un cargo uninominal del que se desprende un compromiso de cumplir el mandato otorgado, en dos extremos claros[21]: (i) el programa de gobierno que presentó para ser elegido; (ii) el tiempo o plazo estipulado por la norma constitucional o legal para el efecto, como ocurre en el caso de alcaldes y gobernadores, el Ministerio Público considera que XXXXX, al presentar su renuncia como Diputada, no defraudó el querer popular y, por tanto, ha de entenderse que no aplican las consecuencias cuando se trata de un cargo uninominal de elección popular.
ii) Incompatibilidad para ejercer cargos públicos en el en el mismo nivel territorial
Afirmó la parte actora que, desde la renuncia de la demandada como diputada (2 de octubre de 2025) hasta su posesión como gobernadora (26 de noviembre de 2025) solo trascurrieron 56 días, por lo que, no se cumplió con los 12 meses que contempla la incompatibilidad contemplada en el numeral 1 del artículo 51 de la Ley 2200 de 2022.
Sobre el particular, resulta necesario precisar que el artículo 51 de la Ley 2200 de 2022 dispone lo siguiente:
"ARTÍCULO 51. OTRAS INCOMPATIBILIDADES. Además, constituyen incompatibilidades para desempeñar cargos públicos, las siguientes:
1. Los diputados en el nivel territorial donde hayan ejercido jurisdicción, desde el momento de su elección y hasta doce meses después del vencimiento de su período o retiro del servicio:
1.1. Intervenir en nombre propio o ajeno en asuntos, actuaciones administrativas o actuaciones contractuales en los cuales tenga interés el departamento, distrito o municipio de la respectiva entidad territorial, o sus organismos;
1.2. Actuar como apoderados o gestores ante entidades o autoridades disciplinarias, fiscales, administrativas o jurisdiccionales.
2. Adquirir o intervenir directa o indirectamente, en remate o venta de bienes que se efectúen en la entidad donde labore o en cualquier otra sobre la cual se ejerza control jerárquico o de tutela o funciones de inspección, control y vigilancia.
Esta incompatibilidad se extiende desde el momento de su vinculación y hasta doce (12) meses después del retiro del servicio.
3. Contratar con el Estado, salvo las excepciones constitucionales o legales.
PARÁGRAFO 1o. El funcionario público departamental que nombre a un diputado para un empleo o cargo público o celebre con él un contrato o acepte que actúe como gestor en nombre propio o de terceros, en contravención a lo dispuesto en el presente artículo, incurrirá en causal de mala conducta y será objeto de proceso disciplinario de conformidad con las disposiciones vigentes.
PARÁGRAFO 2o. Interprétese para todos sus efectos, que la incompatibilidad descrita en este artículo, se refiere al departamento como entidad pública y sus institutos y entidades descentralizadas, no al aspecto territorio".
En este orden, esta Delegada evidencia que, contrario a lo manifestado por el demandante, la incompatibilidad para desempeñar cargos públicos contenida en el numeral 1°. del artículo 51 de la Ley 2200 de 2022, está solamente relacionada con "Intervenir en nombre propio o ajeno en asuntos, actuaciones administrativas o actuaciones contractuales en los cuales tenga interés el departamento, distrito o municipio de la respectiva entidad territorial, o sus organismos;" y "Actuar como apoderados o gestores ante entidades o autoridades disciplinarias, fiscales, administrativas o jurisdiccionales".
Así las cosas, en el mencionado artículo no se establece una incompatibilidad para desempeñar cargos públicos de forma genérica donde los diputados hayan ejercido jurisdicción; mucho menos, para desempeñar el cargo de gobernador, pues dichas incompatibilidades, solamente se refieren a la intervención en actuaciones administrativas o contractuales y, en ser apoderados o gestores ante autoridades disciplinarias, fiscales, administrativas o jurisdiccionales.
En consecuencia, la interpretación y aplicación restrictiva es una regla que rige tratándose de normas prohibitivas, dado que consagran limitaciones al ejercicio de un derecho o de competencias señaladas en la ley, criterio hermenéutico que responde al principio de taxatividad, de acuerdo con el cual, solo operan las prohibiciones que en forma precisa establece el legislador; por lo tanto, en el presente asunto, no es posible hacer una interpretación extensiva del mencionado artículo a la elección de la Gobernadora del Magdalena, como lo pretende el actor.
iii) El Aval fue expedido de forma irregular
En criterio del demandante, el aval fue expedido sin autorización de la Asamblea Departamental del Partido Ecologista Colombiano- PEC, contrariando los estatutos (arts. 19, 20, 22, 33, 39). Recalca que el representante legal del PEC actuó sin autorización estatutaria para suscribir la coalición y el aval.
El artículo 2 de la Ley 130 de 1994, definió a los partidos y movimientos políticos como:
"instituciones permanentes que reflejan el pluralismo político, promueven y encauzan la participación de los ciudadanos y contribuyen a la formación y manifestación de la voluntad popular, con el objeto de acceder al poder, a los cargos de elección popular y de influir en las decisiones políticas y democráticas de la Nación.
Los movimientos políticos son asociaciones de ciudadanos constituidas libremente para influir en la formación de la voluntad política o para participar en las elecciones. Los partidos y movimientos políticos constituidos con el lleno de todos los requisitos constitucionales y legales tendrán personería jurídica".
Uno de los derechos que tienen los partidos y movimientos políticos con personería jurídica es el llamado derecho de postulación, que consiste en inscribir candidatos para integrar corporaciones públicas y ocupar cargos uninominales.
Conforme con el artículo 107 de la Constitución, las organizaciones políticas deben organizarse democráticamente para la toma de sus decisiones y para la escogencia de sus candidatos, sean propios o por coalición. Al efecto, están sometidas a la Constitución, la ley y sus estatutos, artículos 7 Ley 130 de 1994, 28 Ley 1475 de 2011.
Para que la inscripción de los candidatos escogidos produzca efectos, por mandato constitucional - articulo 108 - debe ser avalada por el Representante Legal de la organización política o por quién este delegue, aval que se convierte en un requisito formal para la inscripción de una candidatura, y que, a su vez, impone al partido o movimiento que lo otorga, un haz de responsabilidades a partir de las reformas constitucionales que se han implementado para fortalecer a dichas organizaciones[22], en tanto su concesión implica asumir que aquel ha revisado, entre otros aspectos, que el avalado no está incurso en inhabilidades, así como tener que asumir las consecuencias, en el evento en que el candidato resulte vinculado a procesos o sea condenado por los delitos enumerados en el artículo 134 constitucional.
Descendiendo al caso en estudio, revisado el formulario E-6 GOB, es posible establecer que la organización de origen de la demandada y quien otorgó el aval fue el partido Ecologista Colombiano, tal y como se precisó en el acuerdo de Coalición.
CLAUSULA QUINTA: MECANISMO PARA LA DESIGNACIÓN DEL CANDIDATO Y COAVALES. Los Partidos Políticos coaligados acordaron designar el candidato de coalición mediante el consenso político, y para los efectos legales correspondientes, cada partido de la coalición otorgará avales y coavales de la siguiente manera: el "PARTIDO ECOLOGISTA COLOMBIANO", otorgará el AVAL al candidato de la coalición y el "PARTIDO COMUNES" otorgara el coaval para surtir la respectiva inscripción del candidato ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, de forma conjunta, el movimiento político fuerza ciudadana, aporta las líneas gráficas y programáticas del programa de gobierno del candidato y su apoyo político e ideológico como componente social e histórico y sus emblemas, todo a través, de su estructura política de militantes progresistas en el departamento del Magdalena.
<INFORMACIÓN RESERVADA>
Por su parte, los estatutos del partido Ecologista Colombiano establecen los siguientes lineamientos para el otorgamiento de los avales:
"Artículo. 19. Competencia para el otorgamiento de avales. La Dirección Nacional Popular será la encargada de otorgar los avales del Partido. Las Direcciones Departamentales y Municipales de base deberán enviar la lista de los y las postuladas aprobadas por la Asamblea Popular de la jurisdicción correspondiente. Las Direcciones Departamentales y Municipales deberán enviar, de manera física o virtual, los siguientes documentos para cada candidato: 1. Hoja de vida.
2. Fotocopia de la cédula.
3. Certificado de antecedentes de la Procuraduría, Contraloría, Policía y la consulta de inhabilidades por delitos sexuales cometidos contra menores de 18 años.
4. Carta en donde el aspirante manifieste su interés y razones para ser avalado por el PEC, expresando que no ejerce militancia en otro Partido o movimiento político, que no está incurso en causal de inhabilidad, y que autoriza a los órganos internos del Partido para constatar la veracidad de los mismos y el cumplimiento de los demás requisitos exigidos por los presentes estatutos.
PARÁGRAFO 1. Una vez cumplidos y verificados los requisitos de ley y los establecidos en estos Estatutos, la Dirección Nacional Popular emitirá una resolución otorgando el aval que será firmada por el representante legal del Partido.
PARÁGRAFO 2. La Dirección Nacional Popular reglamentará los mecanismos internos para la postulación de candidatos y candidatas."
Dentro del material probatorio allegado por la parte actora, se encuentra el aval concedido a la demandada, que fue suscrito por el representante legal del partido Ecologistas Colombiano:
<INFORMACIÓN RESERVADA>
En esta etapa del proceso, es posible evidenciar que la Dirección Nacional Popular fue la encargada de otorgar el aval a la demandada, y que el mismo, fue suscrito por el representante legal, como lo señala el artículo 19 de los estatutos. Por lo que, en principio, no se evidencia un desconocimiento de los estatutos del partido, siendo necesario agotar las demás etapas del proceso electoral para valorar el objeto de la litis a partir de los elementos de prueba que se alleguen al plenario por todos los sujetos procesales, antes de proceder con una decisión definitiva sobre los efectos y la validez del aval cuestionado.
iv) Coalición con un partido político sin personería jurídica
La coalición que inscribió y avaló a la demanda incluía al movimiento político Fuerza Ciudadana, que no cuenta con personería jurídica. El actor consideró que dicha circunstancia hace que la coalición sea jurídicamente inexistente y, por ende, la inscripción de la demandada inválida. Lo anterior, en consonancia con lo reglado en los artículos 15 y 29 de Ley 1475 de 2011.
Respecto a la conformación de coaliciones con agrupaciones sin personería jurídica, es necesario recordar que la Corte Constitucional el 13 de mayo de 2025, mediante la Sentencia SU-175, amparó el derecho al debido proceso de la agrupación política En Marcha, y dejó sin efecto la decisión del Consejo de Estado que había anulado su personería jurídica. La Corte consideró que la Sección Quinta interpretó de manera restrictiva el artículo 262 de la Constitución Política al concluir que solo las agrupaciones con personería podían integrar coaliciones, lo cual no está expresamente prohibido por la Carta.
En criterio de la Corte "no es constitucionalmente correcto entender que el inciso quinto del artículo 262 precisa las condiciones para la integración de una coalición política, pues, simplemente, en él se enuncia que las coaliciones también pueden servir para postular candidatos a cargos de corporaciones públicas [...] La literalidad de la disposición normativa no aborda la tarea de imponer los requisitos de quienes pueden integrar una coalición política y las normas de rango legal no se oponen a que una agrupación sin personería jurídica pueda hacerlo".
Enfatizó que, "si bien el objetivo de una coalición es participar en la configuración del poder político a través de la postulación de candidatos, ello no implica que todas las agrupaciones políticas que integran una coalición estén obligadas a inscribir candidatos y, por lo mismo, cumplir con los requisitos constitucionales para poder realizar aquella inscripción. El ejercicio de coaliarse lleva consigo el aporte político que significa el respaldo de fuerza electoral, el cual no necesariamente se materializa con la inscripción de candidatos de cada partido integrante de una coalición, sino con su intervención desde la estructuración del plan estratégico en la formación de esta, hasta el impulso activo que se consolida con la movilización política de sus simpatizantes en favor de la coalición, en concreto de los candidatos avalados por los partidos políticos con personería jurídica".
En consecuencia, para la Sala Plena de la Corte Constitucional, al exigir el requisito de personería para participar en una coalición, el Consejo de Estado incurrió en violación directa de la Constitución y en un defecto fáctico por desconocer pruebas de la participación de En Marcha en la coalición Alianza Verde Centro Esperanza (AVCE), como su logo en el tarjetón y la suscripción del acuerdo de coalición.
Finalmente, la Corte indicó que, al momento de decidir de nuevo el asunto, la Sección Quinta del Consejo de Estado debería:
"Primero, partir de la base de que, a falta de regulación, es posible para las agrupaciones políticas sin personería jurídica participar en coaliciones.
Segundo, tener en cuenta que, si bien existen actos administrativos del Consejo Nacional Electoral que avalaron la participación del movimiento En Marcha en la coalición AVCE, así como otros que no lo hicieron, lo cierto es que ante la ausencia de una restricción legal expresa y dada la validez constitucional de la mencionada coalición, se originó una expectativa legítima susceptible de materializar efectos jurídicos.
Tercero, considerar el artículo 108 y la interpretación que sobre esta norma ha avanzado la jurisprudencia de esta Corte Constitucional.
Cuarto, en función del principio de confianza legítima, del artículo 108 de la Constitución y de la jurisprudencia de esta Corporación, valorar el hecho de que: (i) la agrupación política En Marcha hizo parte de la coalición política Alianza Verde y Centro Esperanza (AVCE) y suscribió para ello un acuerdo de coalición; (ii) tenía registro ante el Consejo Nacional Electoral como movimiento político sin personería jurídica; (iii) su logo fue incluido en el tarjetón electoral; y (iv) demás pruebas que acrediten la existencia previa de esa agrupación y su participación en la coalición que hizo parte del proceso electoral correspondiente; (v) así como el hecho de que quienes se inscribieron en la lista de candidatos lo hicieron a nombre de otro partido (con base en el acuerdo de coalición), ya que no podían hacerlo con una agrupación política que no tenía para entonces personería jurídica. Finalmente, y debido a lo todo lo expuesto, la Corte exhortó al Congreso a expedir con prioridad la regulación pendiente sobre coaliciones y la inscripción de listas".
En Sentencia del 28 de agosto de 2025, la Sección Quinta del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo ordenado en la Sentencia SU-175 de 2025, dictó fallo de remplazo en el que determinó que la agrupación política En Marcha hizo parte de la coalición AVCE, pues, participó activamente en la campaña de dicha coalición (logo en el tarjetón, acuerdo de coalición, registro en el Consejo Nacional Electoral -CNE-).
Sin embargo, consideró que esa participación no permite por sí sola alcanzar el reconocimiento de personería jurídica, en tanto este aspecto está expresamente regulado en el artículo 108 de la Constitución Política, el cual, en concreto, solo concede el reconocimiento de personería a los partidos o movimientos que superen el umbral por sí mismos o en coalición, siempre que presenten candidatos bajo su propio aval.
Explicó que, en el caso bajo estudio, los candidatos de la coalición fueron inscritos por partidos con personería, no por la agrupación política En Marcha, lo que impide, entonces, trasladarle el umbral alcanzado por AVCE. Aunado a ello, sobre la confianza legítima sostuvo que los actos del CNE que incluyeron a En Marcha en la coalición no podían generar efectos con relación a la personería jurídica, dado que la Constitución Política no autoriza otorgar personería por esa vía, de ahí que la expectativa generada no podía prevalecer sobre la interpretación constitucional.
En consecuencia, la Sección Quinta declaró la nulidad de las resoluciones que habían reconocido la personería jurídica a En Marcha, precisando que la participación en coaliciones es válida para agrupaciones sin personería, pero no suficiente para permitir que por esa vía se alcance el reconocimiento de personería jurídica.
La Corte Constitucional con auto del 12 de noviembre de 2025, suspendió de forma transitoria la sentencia de reemplazo dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mientras estudia de fondo su compatibilidad con la interpretación constitucional fijada en la SU-175 de 2025, al considerar que existen serios cuestionamientos sobre si dicho fallo acató materialmente las órdenes impartidas por la Corte.
Acorde con el anterior recuento jurisprudencial, es claro que para ambas Cortes las agrupaciones sin personería jurídica pueden constituir coaliciones, lo que determinará la Corte Constitucional es, si gracias a esa participación es posible solicitar el reconocimiento de la personería jurídica, por lo que, en esta etapa del proceso no se evidencia un desconocimiento de los artículos 15 y 29 de la Ley 1475 de 2011, al contrario, es posible evidenciar que la participación de agrupaciones sin personería en coaliciones no está prohibida y por ende, la participación del movimiento Fuerza Ciudadana no invalida la inscripción de la demandada.
Finalmente, respecto a que el CNE no culminó el trámite de revocatoria de la inscripción que se inició contra de la demandada, el Ministerio Público considera que no se cuentan con el acervo probatorio necesario, como lo es, el expediente administrativo de la revocatoria de la inscripción de la candidatura, tanto así que, la parte actora solicita se decrete como prueba "el expedientes de solicitud de revocatoria de la inscripción como candidata de la señora XXXXX (cédula No. XXXXX) para las elecciones atípicas a gobernación del Magdalena desarrollada el día 23 de noviembre de 2025".
Por lo anterior, para esta Delegada, en este momento procesal se tiene un escenario probatorio parcial, en la medida que solo se cuenta con los medios remitidos por la parte demandante, sin que se conozcan las evidencias de la parte demandada y de los terceros con interés en el asunto; por lo tanto, se debe esperar el desarrollo del proceso para valorar y decidir de forma eficaz y congruente con la realidad procesal y la verdad factual.
2.3. Síntesis del concepto.
La solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto de elección de XXXXX como Gobernadora del Departamento de Magdalena, debe ser negada, toda vez que, en este momento procesal, lo expuesto lleva a afirmar que lo allegado y analizado no tiene la entidad y contundencia para determinar que se vulneró el ordenamiento jurídico; pues lo que se advierte, son algunas consideraciones e interpretaciones particulares, sin que se tenga suficiencia argumentativa sobre la ocurrencia de alguna irregularidad en la mencionada elección.
III. CONCLUSIÓN
Con fundamento en lo expuesto, la Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado solicita NEGAR la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional del acto mediante el cual se eligió a XXXXX como Gobernadora del Departamento de Magdalena.
Respetuosamente,
IDAYRIS YOLIMA CARRILLO PÉREZ
Procuradora Delegada para Asuntos Electorales y Participación Democrática
Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado en funciones
1. Por Decreto No. 0383 del 25 de abril de 2025, la suscrita fue nombrada Procuradora Delegada para Asuntos Electorales y Participación Democrática; cargo del cual tomé posesión el 12 de mayo de 2025. Asimismo, Mediante Decreto No. 0471 del 12 de mayo de 2025, me fueron asignadas las funciones de la Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado, mientras se posesiona su titular o hasta que las necesidades del servicio lo determinen.
2. Dentro del radicado 11001-03-28-000-2024-00057-00 (Principal).
3. Consejo de Estado, Sección Quinta, C.P. Rocío Araújo Oñate, Rad No. 44001-23-33- 000-2020-0002201, Auto del 26 de noviembre de 2020.
4. Consejo de Estado, Sección Quinta C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001-03-28-0002021-00009-00, Sentencia del 4 de marzo de 2021.
5. Consejo de Estado, Sección Quinta, CP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. No. 13001-23-33-000-2016-00070-01, Sentencia del 3 de junio de 2016. Reiterado, recientemente, en Consejo de Estado, Sección Quinta CP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. No. 11001-03-28-000-2021-00009-00, Sentencia del 4 de marzo de 2021.
6. Consejo de Estado, Sección Quinta, CP Alberto Yepes Barreiro, Rad. No. 19001-23-33-000-201500044-01. Auto de 09 de abril de 2015.
7. Consejo de Estado, Sección Quinta, CP Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. No. 17001-23-33-000-201900551-01, Sentencia del 27 de febrero de 2020.
8. sentencias C-380-97; C-200-01 y C-1212-01.
9. Sentencia proferida dentro del Expediente N°: 11001-03-15-000-2010-00990-00(PI) Demandante: Cesar Julio Gordillo Núñez.
10. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. M.P. Rocío Araújo Oñate. Sentencia de 11 de julio de 2019. Radicación número 54001-23-33-000-2018-00220-02.
11. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. M.P. Rocío Araújo Oñate. Radicación número 15001-23-33-000-2020-00120-01.
12. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 30 de mayo de 2019, M.P: Carlos Enrique Moreno Rubio, radicado No. 18001-23-33-000-2018-00194-01. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 14 de marzo de 2019, radicación 11001-03-28-000-2018-00603-00, M.P. Rocío Araújo Oñate. En cuanto a las condiciones que se deben verificar cuando una persona pretenda el acceso a un cargo o empleo y su relación con las causales de inhabilidad, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 29 de septiembre de 2016, radicación 11001-03-28-000-2016-00001-00 (acumulado), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Con respecto a la distinción entre las calidades para acceder a un cargo y las causas de inhabilidad, consultar entre otras: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 11 de marzo de 1999, radicado 1847, C.P. Mario Alario Méndez. Acerca del otorgamiento del aval como requisito formal para la inscripción de candidatos, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 9 de diciembre de 2013, radicación 11001-03-28-000-2013-00037-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro. En cuanto al principio democrático, ver: Corte Constitucional, sentencia de 3 de marzo de 1994, exp. C-089, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Acerca de la triple finalidad que cumple el requisito del aval, consultar entre otros: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 11 de julio de 2013, radicación 60001-23-31-000-2012-00004-01, C.P. Alberto Yepes Barreiro. En cuanto al otorgamiento del aval y el responsable de ello, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 13 de agosto de 2009, radicación 11001-03-28-000-2006-00011-00(3944-3957), C.P. Filemón Jiménez Ochoa.
13. Criterio acogido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en: Sentencia del 29 de enero del 2019. Consejera Ponente Rocío Araújo Oñate. Radicación 11001-03-28-000-2018-00031-00(SU).
14. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. M.P. Rocío Araújo Oñate. Radicación número 15001-23-33-000-2020-00120-01, sentencia de 22 de abril de 2021.
15. Sobre el particular ver: Sentencia del 8 de octubre de 2014, dictada en el expediente 2014-00032.
16. Dispone el artículo 128 de la Constitución Nacional que: "Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley."
17. En efecto, con similares argumentos a los expuestos por la parte demandante en este proceso, los promotores de la acción de inconstitucionalidad contra el numeral 8° del art. 280 de la Ley 5a de 1992 señalaron que la inhabilidad contenida en el numeral 8° del artículo 179 Constitucional, no admite interpretaciones ni adiciones por parte del legislador, debido a que es una norma clara y concisa, y que por lo tanto la expresión "salvo que" contenida en el artículo acusado, es contraria a la Carta Política. Asimismo, afirmaron que la salvedad establecida por el legislador hace nugatoria la inhabilidad consagrada por el Constituyente.
18. Según el artículo 151 de la Constitución, por medio de las leyes orgánicas "se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras". En efecto la Ley 5a de 1992 se dictó para expedir "el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes".
19. Quinche Ramírez Manuel. Derecho Constitucional Colombiano de la Carta de 1991 y de sus Reformas. Editorial Universidad del Rosario. Tercera Edición. 2009. Pág. 120
20. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 26 de septiembre de 2024, M.P: Gloria María Gómez Montoya, Radicado: 15001-23-33-000-2024-00100-01
21. Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 07 de junio de 2016. Radicado 11001-03-28-0002015-00051-00. M.P. Alberto Yepes Barreiro
22. Actos Legislativos 1 de 2003, 1 de 2009, entre otros. Ley 1475 de 2011.
