CONCEPTO 04 DE 2026
(enero 20)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Bogotá D.C.,
Doctor
XXXXX
Magistrado Ponente
Consejo de Estado - Sección Quinta
E. S. D.
| Radicación: | 11001-03-28-000-2025-00220-00 |
| Demandante: | XXXXX |
| Demandada: | CÁMARA DE REPRESENTANTES - CONVOCATORIA PARA ASPIRANTES AL CARGO DE SECRETARIO DE LA COMISIÓN SEGUNDA CONSTITUCIONAL PERMANENTE DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES PARA LO QUE RESTA DEL PERIODO 2022-2026, EXPEDIDA POR LA MESA DIRECTIVA DE LA COMISIÓN LEGAL DE ACREDITACIÓN DOCUMENTAL DE LA MISMA CORPORACIÓN |
| Trámite: | MEDIDA CAUTELAR |
| Asunto: | COMISIÓN LEGAL DE ACREDITACIÓN DOCUMENTAL - COMPETENCIA |
Respetado Magistrado:
Dentro del término concedido mediante auto de 19 de diciembre de 2025[1], intervengo como Agente del Ministerio Público[2] en la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Convocatoria para aspirantes al cargo de secretario de la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes para lo que resta del periodo 2022-2026, expedida por la Mesa Directiva de la Comisión Legal de Acreditación Documental de la misma corporación.
I. ANTECEDENTES
1.1. Hechos
1.1.1. El ciudadano Juan Carlos Rivera Peña, fue elegido como Secretario de la Comisión Segunda Constitucional Permanente para el periodo 2022- 2026, cargo al cual presentó su renuncia a partir del 01 de diciembre de 2025.
1.1.2. La Mesa Directiva de la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes aceptó dicha renuncia, y formalizó esa novedad mediante Resolución DACR No. 3279 del 19 de noviembre de 2025[3], expedida por la Dirección de Personal de esa corporación.
1.1.3. La Mesa Directiva de la Comisión Legal de Acreditación Documental de la Cámara de Representantes, el 03 de diciembre de 2025, publicó una convocatoria abierta para aspirantes al cargo de Secretario(a) de la Comisión Segunda Constitucional Permanente, con el fin de proveer la prenotada vacante por el término restante del periodo 2022-2026.
1.1.4. En ejercicio del medio de control de nulidad, la ciudadana XXXXX, en nombre propio, demandó el acto convocante, aduciendo que quien lo expidió actuó sin competencia para hacerlo, de conformidad con la ley 5 de 1992.
1.1.5. En el escrito de la demanda solicitó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado.
1.2. Argumentos y normas que sustentan la medida cautelar
Afirma la accionante que, la la Comisión Legal de Acreditación Documental de la Cámara de Representantes no tenía la competencia para expedir el acto enjuiciado, ya que esa facultad se encuentra en cabeza de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes.
Lo anterior, bajo el presupuesto que "la Ley 5 de 1992 no contempla de manera expresa quien tiene la función directamente de abrir la convocatoria" motivo por el cual, se debe aplicar lo estipulado en el artículo 41 del mismo cuerpo normativo que, en su numeral 11 establece que, es función de la mesa directiva de la Cámara el "Ejercer las demás funciones que en el orden y gestión interna de cada Cámara no estén adscritas a un órgano específico, y las demás que establezca el Reglamento".
Adicionalmente, expuso que las funciones de la Comisión Legal de Acreditación Documental se relacionan con la verificación de requisitos, títulos y antecedentes de los congresistas y los funcionarios que elige el Congreso de la República, pero no con una función administrativa o electoral, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley 5a de 1992.
II. CONSIDERACIONES DE LA PROCURADURÍA SÉPTIMA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO
2.1. Problema Jurídico
Corresponde a la Sección Quinta del Consejo de Estado determinar si es procedente la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Convocatoria para aspirantes al cargo de secretario de la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes para lo que resta del periodo 2022-2026, expedida por la Mesa Directiva de la Comisión Legal de Acreditación Documental de la misma corporación.
Para ello, el Ministerio Público efectuará algunas consideraciones sobre: (i) la suspensión provisional; (ii) la infracción de las normas en las que debía fundarse; (iii) la convocatoria pública; y, (iv) los fundamentos de la medida cautelar en el presente caso.
2.2.1. Suspensión provisional
El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo estableció, como medida cautelar, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos que se demandan en ejercicio de los distintos medios de control. En ese sentido, el Consejo de Estado, y específicamente la Sección Quinta, ha analizado a profundidad esta figura, precisando las condiciones y requisitos que deben cumplirse para su procedencia en los asuntos que se ventilan ante la especialidad electoral.
Por ejemplo, si bien el legislador no previó expresamente un traslado previo a la solicitud de medida cautelar, la Sección Quinta, en aras de brindar mayores garantías al demandante y a las partes intervinientes, ha considerado que nada impide dar traslado de la solicitud antes de ordenar la admisión de la demanda, con el fin de escuchar a unos y otros sobre su procedencia, la cual debe decidirse en el auto admisorio. Por tanto, se ha acudido al artículo 233 del -CPACA- para ordenar el traslado allí previsto. En consecuencia, la mayoría de la Sala Electoral dispone dicho traslado y, posteriormente, resuelve la solicitud en el auto admisorio. Esta práctica contrasta con lo previsto para los demás medios de control regulados en tal estatuto procesal, en tanto que, en los procesos declarativos distintos, la solicitud de medida cautelar puede presentarse en cualquier momento procesal.
En cuanto a los requisitos que se deben observar para que se suspenda un acto electoral se ha indicado que: i) La medida cautelar se debe solicitar (no es oficiosa), ya con fundamento en el mismo concepto de violación de la demanda, o ya en lo que el actor sustente en escrito separado presentado con esta u otro posterior, siempre y cuando se pida antes de admitir la misma. Lo anterior exige que la petición contenga una sustentación específica y propia para la procedencia de la medida excepcional, o una expresa remisión a que el apoyo de la medida se soporta en el mismo concepto de violación. ii) Que la infracción al ordenamiento jurídico surja de la valoración que se haga al confrontar el acto con las normas invocadas por el actor, desde esta instancia procesal; es decir, cuando el proceso apenas comienza. iii) Para ello pueden emplearse los medios de prueba aportados por el interesado[4].
Igualmente, se ha advertido que, para resolver la solicitud de medida cautelar, el juez de lo contencioso debe «efectuar un estudio, un análisis de los argumentos expuestos y confrontarlos junto con los elementos de prueba arrimados al proceso para llegar al convencimiento sobre la procedencia o no de la medida, a diferencia de lo que ocurría en vigencia del artículo 152 del C.C.A., en donde la infracción debía ser manifiesta»[5] (negrillas del texto original que se transcribe).
En consecuencia, con base en las pruebas allegadas con la demanda y los argumentos expuestos para solicitar la medida cautelar, corresponde al juez efectuar un juicio previo de legalidad, el cual es de carácter provisional y, por tanto, puede modificarse al momento de resolver el fondo del asunto, según la dinámica del proceso. Por esta razón, el artículo 229 del CPACA señala expresamente que la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. Bajo ese análisis, la medida cautelar solo puede decretarse si: (i) del examen del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas se advierte su vulneración, o (ii) si del análisis de las pruebas aportadas con la solicitud se concluye que el acto resulta contrario al ordenamiento jurídico.
En este orden de ideas, corresponde analizar los cargos en que se sustenta la solicitud de la medida cautelar y las pruebas allegadas, para determinar su procedencia.
2.2.2. La infracción de normas en las que debía fundarse el acto
Se ha considerado que la causal de nulidad derivada de la infracción de las normas en las que ha debido fundarse el acto administrativo o, mejor, la nulidad por violación de una norma superior, como se conoce de manera genérica, se entiende configurada bajo los siguientes presupuestos[6]:
(i). La contravención legal a la que hace referencia esa causal debe ser directa.
(ii). Falta de aplicación de la norma. a). Se ignora su existencia; b) porque a pesar de que se conoce la norma, tanto que la analiza o sopesa; sin embargo, no la aplica a la solución del caso concreto; c) se acepta una existencia ineficaz de la norma en el mundo jurídico, pues no tiene validez en el tiempo o en el espacio; y; d) se examina la norma, pero se cree equivocadamente, que no es la aplicable al asunto que se resuelve.
(iii). Aplicación en indebida forma de la norma. El precepto o preceptos jurídicos que se hacen valer se usan o se aplican a pesar de no ser los pertinentes para resolver el asunto que es objeto de decisión. El error por aplicación indebida puede originarse por dos circunstancias: a) existe equivocación al escoger la norma por inadecuada valoración del supuesto de hecho que la norma consagra y b) porque no se establece de manera correcta la diferencia o la semejanza existente entre la hipótesis legal y la tesis del caso concreto.
(iv). Interpretación errónea. Sucede cuando el precepto o preceptos que se aplican son los que regulan el asunto por resolver, pero se entienden equivocadamente y de manera errónea se aplican. Es decir, ocurre cuando se le asigna a la norma un sentido o alcance que no le corresponde.
Se ha cualificado esa causal de nulidad, en el entendido que se entiende configurada por la inobservancia de las normas que constituyen el marco jurídico del acto, lo cual surge de la confrontación entre la previsión invocada como infringida y el acto administrativo infractor, y no, entre la norma y la conducta de quien es sujeto del acto administrativo.
2.2.3. De la convocatoria y las elecciones a un cargo en las corporaciones públicas[7]
De conformidad con el ordenamiento jurídico colombiano, por regla general, los empleos que deban proveerse en las entidades y órganos del Estado deberán someterse al sistema de carrera administrativa, tanto para el ingreso como para el ascenso. Para ello, la ley prevé y regula el concurso de méritos, con el fin de garantizar el acceso a los cargos públicos que deban ser provistos de esta manera.
Sin embargo, respecto de aquellos empleos que no deben ser provistos mediante el sistema de carrera, el constituyente, mediante la reforma política del año 2015, reflejada en el Acto legislativo 02 de esa anualidad, previó que la convocatoria pública sería en todo caso indispensable para los cargos en que por disposición legal o constitucional le corresponde elegir a las corporaciones públicas.
Así, la convocatoria a la que hace referencia el artículo 126 de la Constitución Política, tiene por finalidad garantizar que, en la provisión de dichos cargos, todos aquellos que aspiren y cuenten con las aptitudes para desempeñarlos puedan presentarse y someterse a las reglas previamente establecidas para el efecto por el legislador. Estas convocatorias buscan satisfacer, entre otros, los principios de publicidad, transparencia, participación ciudadana, equidad de género y el criterio del mérito.
En efecto, la convocatoria que se previó en la referida norma constitucional y, de manera específica, el parágrafo transitorio del artículo 12 y el artículo 6o. de la Ley 1904 de 2018, busca que el procedimiento de selección de diferentes cargos, que no se encuentran sometidos al sistema de carrera, no sea cuestión de unos pocos, razón por la que exige su publicidad y que se asegure la equidad de género, entre otros principios fundantes. Ello, en tanto que, pese a la discrecionalidad de la corporación que tiene la facultad eleccionaria, se busca que, en todos los empleos del Estado colombiano, exista al menos la oportunidad clara y abierta que garantice la postulación de todos aquellos que tienen las calidades y aptitudes para ser designados y acceder a los cargos públicos.
En consideración a lo anterior, con la Ley 1904 de 2018 se buscó garantizar que el procedimiento de elección a cargo del Congreso de la República, específicamente del Contralor General, se adelantara mediante unas fases objetivas, por lo que se establecieron las reglas de la convocatoria pública que antecede a la designación del referido funcionario por el Congreso en pleno. Se trata de un estatuto adjetivo que desarrolla los mandatos normativos del inciso 4 del artículo 126 constitucional que prescribe que, salvo los concursos regulados por la ley, "la elección de servidores públicos atribuida a corporaciones públicas deberá estar precedida de una convocatoria pública reglada por la ley, en la que se fijen requisitos y procedimientos que garanticen los principios de publicidad, transparencia, participación ciudadana, equidad de género y criterios de mérito para su selección".
La Ley 1904 de 2018, estableció un procedimiento público caracterizado por el desarrollo de 8 etapas: (i) convocatoria; (ii) inscripción; (iii) lista de elegibles; (iv) pruebas; (v) criterios de selección; (vi) entrevista; (vii) lista definitiva de aspirantes y; (viii) elección. Sin embargo, y aunque la regulación se dirige en principio a la designación del Contralor General de la República, el parágrafo transitorio del artículo 12 consagró que sus preceptos se aplicarían por analogía a otras elecciones asignadas a las corporaciones públicas, mientras el Congreso expedía la normatividad especial para ellas.
De modo que, la Ley 1904 de 2018 debe aplicarse analógicamente a las elecciones que le corresponde adelantar a las corporaciones públicas, entiéndase por aquellas, para efectos del caso bajo análisis, la Cámara de Representantes, el Senado de la República o el Congreso en pleno, dependiendo el caso, siempre que el procedimiento para la selección correspondiente, no se encuentre regulado.
Así las cosas, bajo ese marco constitucional y legal se definirá si están dados los elementos de suficiencia para solicitar que se suspenda el acto demandado.
2.2.4. Del caso concreto
Como se manifestó en líneas precedentes, la petición de suspensión del acto demandado se sustenta en la presunta falta de competencia de la Comisión Legal de Acreditación Documental para adelantar la Convocatoria para aspirantes al cargo de secretario de la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes para lo que resta del periodo 2022-2026.
En este orden, procede el Ministerio Público a pronunciarse frente a los argumentos esbozados por la actora, para sustentar la solicitud de medida de suspensión provisional, acorde con el artículo 231 del CPACA, que indica que, el análisis se debe realizar con las "pruebas allegadas con la solicitud", que para el caso corresponde únicamente al acto demandado.
Para la accionante, con la expedición del acto demandado se desconocieron los artículos 41.11 y 60 de la ley 5a de 1992, normativas que disponen:
"ARTICULO 41. Atribuciones. Como órgano de orientación y dirección de la Cámara respectiva, cada Mesa Directiva cumplirá las siguientes funciones: (...)
11. Ejercer las demás funciones que en el orden y gestión interna de cada Cámara no estén adscritas a un órgano específico, y las demás que establezca el Reglamento
(...)
III. Comisión de acreditación Documental
ARTÍCULO 60. INTEGRACIÓN Y FUNCIONES. Previa a la sesión inaugural de las Cámaras Legislativas, la autoridad electoral enviará a cada una de ellas la lista de los Congresistas electos, quienes deberán identificarse ante el Presidente de la Junta Preparatoria. Con posterioridad se hará ante el Presidente de la correspondiente Cámara.
En cada una de las Cámaras se dispondrá la integración de la Comisión de Acreditación Documental a razón de cinco (5) miembros por cada corporación, y por el período constitucional. Los documentos que acrediten las calidades exigidas de quienes aspiran a ocupar cargos de elección del Congreso o de las Cámaras Legislativas, serán revisados por la Comisión dentro de los cinco (5) días siguientes a su presentación. El informe respectivo será evaluado por la plenaria de la corporación, antes de proceder a la elección del caso."
De las normas que se estiman desconocidas, esta Delegada evidencia que el citado artículo 41, en su numeral 11, establece como una atribución "residual" de la mesa directiva de la Cámara de Representantes el ejercer las funciones que no estén adscritas a ningún otro órgano dentro de la respectiva corporación.
Por otro lado, el artículo 60 de la Ley 5a de 1992 precisa la integración y funciones de la Comisión de Acreditación Documental dentro de las cuales se destaca, para el caso en estudio, la de recibir "los documentos que acrediten las calidades exigidas de quienes aspiran a ocupar cargos de elección del Congreso o de las Cámaras Legislativas, serán revisados por la Comisión dentro de los cinco (5) días siguientes a su presentación."
Revisado el reglamento del Congreso de la República se encuentra que, en el artículo 384 se estableció que son cargos de elección de su competencia, los de "Secretarios Generales, Subsecretarios Generales, Secretarios Generales de las Comisiones Constitucionales y los Coordinadores de las Comisiones legales de ambas Cámaras y el Director General del Senado de la República". Así se lee:
"ARTÍCULO 384. PRINCIPIOS QUE REGULAN. Los servicios administrativos y técnicos del Senado de la República y de la Cámara de Representantes que por medio de esta Ley se establecen, se fundamentan en los siguientes principios:
1. Los funcionarios al servicio de las Corporaciones, se denominan empleados de la Rama Legislativa del Poder Público.
2. Por el origen de su nombramiento, los empleados de la Rama Legislativa del Poder Público se clasifican de la siguiente manera:
a) De elección. Secretarios Generales, Subsecretarios Generales, Secretarios Generales de las Comisiones Constitucionales y los Coordinadores de las Comisiones legales de ambas Cámaras y el Director General del Senado de la República. (...)" (Negrilla adicional)
Sin embargo, de las normas trascritas y contrapuestas con lo acontecido dentro de la expedición de la convocatoria, no se encuentra un desconocimiento de estas, pues, preliminarmente se advierte que la mesa directiva de la Cámara de Representantes, es quien ha venido liderando el proceso convocante, en tanto, fue dicho órgano de dirección y gobierno el que solicitó a la Comisión Legal de Acreditación Documental que diera apertura al procedimiento.
Así quedó consignado en los antecedentes del acto convocante:
Que mediante comunicación P 1.1 – 01018 - 2025 del 02 de diciembre de 2025 suscrita por la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes y dirigida a la Comisión Legal de Acreditación Documental, se informó que los miembros de la Mesa Directiva de la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, mediante oficio CSCP-2.2.02.432/2025 (IIS) del 24 de noviembre de 2025, solicitaron apertura de la convocatoria para proveer el cargo de Secretario de dicha comisión en virtud de la aceptación que se hiciera de la renuncia presentada por el doctor XXXXX. Dicha comunicación se recibió acompañada de la Resolución DACR No. 3279 del 19 de noviembre de 2025.
Igualmente, mediante la misma comunicación P 1.1 - 01018 - 2025 del 02 de diciembre de 2025, la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes solicitó a la Comisión Legal de Acreditación Documental"... que, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, proceda a aperturarla convocatoria pública para la inscripción de candidatos con el fin de proveer el cargo de Secretario (a) de la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, a la mayor brevedad posible", de acuerdo a lo previamente establecido por la Mesa Directiva de la corporación.
Con ello, y hasta el momento, se puede observar que, si bien la Comisión Legal de Acreditación Documental expidió el acto de convocatoria, no fue una actuación aislada o caprichosa, ni tampoco obró de forma independiente y autónoma, usurpando alguna función, por el contrario, lo hizo motivado por instrucciones de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, de quien se predica y alega, es quien tiene la competencia para hacerlo.
A partir de lo anterior, en esta fase preliminar se entiende que, el acto de convocatoria cumple con los requisitos establecidos en la Ley 5 de 1992, y puntualmente, con lo referido en el artículo 41 que se aduce como trasgredido, en tanto, se reitera, es la mesa directiva de la Cámara de Representantes, actuando a través de la Comisión Legal de Acreditación, quien ha realizado la convocatoria para proveer el cargo de secretario de la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes para lo que resta del periodo 2022-2026.
Así, en esta etapa procesal no se encuentra de manifiesto una flagrante violación de las normas aducidas como trasgredidas por la parte actora, y existen aún puntos oscuros que deben ser dilucidados a lo largo del proceso, por lo que resulta necesario que se alleguen los demás elementos probatorios, debiendo desestimarse la solicitud presentada y analizarse la legalidad de dicho acto en la decisión que ponga fin al presente proceso.
2.2. Síntesis
Todo lo expuesto lleva a afirmar que lo allegado hasta el momento no tiene la entidad ni la contundencia para determinar que se vulneró el ordenamiento jurídico; pues lo que se advierte, son algunas consideraciones e interpretaciones frente a la posible aplicación de las pluricitadas disposiciones, sin que se tenga claridad sobre la ocurrencia de alguna irregularidad en la expedición del acto convocante.
En ese sentido, esta Delegada del Ministerio Público considera que en esta etapa preliminar no están dados los elementos de juicio para que se decrete la medida cautelar solicitada.
III. CONCLUSIÓN
Con fundamento en lo expuesto, la Procuradora Séptima Delegada solicita NEGAR la medida cautelar de suspensión provisional de la Convocatoria para aspirantes al cargo de secretario de la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes para lo que resta del periodo 2022-2026, expedida por la Mesa Directiva de la Comisión Legal de Acreditación Documental de la misma corporación.
Respetuosamente,
IDAYRIS YOLIMA CARRILLO PÉREZ
Procuradora Delegada para Asuntos Electorales y Participación Democrática Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado en funciones
1. El traslado para conceptuar se hizo efectivo entre el 14 y el 20 de enero de 2026, según la anotación 17 del SAMAI.
2. Por Decreto No. 0383 del 25 de abril de 2025, la suscrita fue nombrada Procuradora Delegada para Asuntos Electorales y Participación Democrática; cargo del cual tomé posesión el 12 de mayo de 2025. Asimismo, Mediante Decreto No. 0471 del 12 de mayo de 2025, me fueron asignadas las funciones de la Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado, «mientras se posesiona su titular o hasta que las necesidades del servicio lo determinen».
3. Por medio de la cual se comunica una novedad en la planta de personal de la Cámara de Representantes"
4. Consejo de Estado. Sección Quinta. Auto de 09 de abril de 2015. Radicación: 19001-23-33-000-201500044-01. Demandante: XXXXX. Demandada: XXXXX. Rectora de la Institución Universitaria Colegio Mayor del Cauca. M.P.: Alberto Yepes Barreiro.
5. Consejo de Estado. Sección Quinta. Auto 18 de febrero de 2015. Radicación número: 11001 03 28 000 2015 00003 00. Actor: Nación-Ministerio de Educación Nacional. Demandado: XXXXX .M.P.: Alberto Yepes Barreiro.
6. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil, 6 de julio de 2023. Radicación 11001-03-24-000-2022-00328-00
7. En iguales términos a los expuestos por esta Delegada en concepto No. 2025-09-MC-N-256.
