CONCEPTO 22 DE 2026
(febrero 13)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
NULIDAD y restablecimiento del derecho-Contra la negativa de inscripción de grupo significativo de ciudadanos por parte de la registraduría nacional del estado civil
Corresponde a la Sección Quinta del Consejo de Estado determinar si confirma o revoca la decisión del Tribunal Administrativo del Casanare del 20 de noviembre de 2025, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la negativa de la Registraduría Nacional del Estado Civil de inscribir a los candidatos del Grupo Significativo de Ciudadanos «Llanero», al Senado de la República para el periodo 2022-2026.
CAUSALES DE NULIDAD ELECTORAL-No son únicamente las enlistadas en el artículo 275, pues también resultan aplicables las causales genéricas consagradas en el artículo 137 ejusdem, según la misma norma lo establece
INFRACCIÓN DE NORMAS EN QUE EL ACTO DEBIA FUNDARSE-La causal genérica "desconocimiento de las normas en las que debía fundarse el acto", se ha interpretado como la infracción de las normas/INFRACCIÓN DE NORMAS EN QUE EL ACTO DEBIA FUNDARSE-Siendo un vicio formal de nulidad de los actos, por lo que su configuración requiere la contrastación formal y objetiva de la norma expedida en relación con otras normas jerárquicamente superiores, bien sea la ley, la Constitución o el reglamento
"De manera específica, las razones para la anulación de los actos administrativos se relacionan con la infracción a las normas en que debería haberse fundado el acto administrativo, disposiciones estas que se supone fueron desconocidas o vulneradas por las autoridades al momento de su expedición. Como se observa, la generalidad de la redacción del legislador permite deducir sin mayores esfuerzos que se incorpora en esta descripción la totalidad de la base normativa y conceptual, de principios y valores aplicables a cada acto administrativo en el derecho colombiano, lo que implica necesariamente que dentro de ella queden incorporadas las normas constitucionales que son la base y esencia del sistema. Luego todo juicio de nulidad de un acto administrativo implica en esta perspectiva lógica un acercamiento al texto constitucional y a sus bases sustentadoras, no se trata de un simple enjuiciamiento de legalidad sub constitucional."
INFRACCIÓN DE NORMAS EN QUE EL ACTO DEBIA FUNDARSE-Se entiende configurada bajo los siguientes presupuestos/ INFRACCIÓN DE NORMAS EN QUE EL ACTO DEBIA FUNDARSE-La contravención legal a la que hace referencia esa causal debe ser directa
FALTA DE APLICACION DE LA NORMA-Presupuestos
a). Se ignora su existencia; b) porque a pesar de que se conoce la norma, tanto que la analiza o sopesa, sin embargo, no la aplica a la solución del caso concreto; c) se acepta una existencia ineficaz de la norma en el mundo jurídico, pues no tiene validez en el tiempo o en el espacio; y; d) se examina la norma, pero se cree equivocadamente, que no es la aplicable al asunto que se resuelve.
APLICACIÓN EN INDEBIDA FORMA DE LA NORMA-El precepto o preceptos jurídicos que se hacen valer se usan o se aplican a pesar de no ser los pertinentes para resolver el asunto que es objeto de decisión/APLICACIÓN EN INDEBIDA FORMA DE LA NORMA-Puede originarse por dos circunstancias
El error por aplicación indebida puede originarse por dos circunstancias: a) existe equivocación al escoger la norma por inadecuada valoración del supuesto de hecho que la norma consagra y b) porque no se establece de manera correcta la diferencia o la semejanza existente entre la hipótesis legal y la tesis del caso concreto.
INTERPRETACION ERRONEA DE LA LEY-Cuando se le asigna a la norma un sentido o alcance que no le corresponde
Sucede cuando el precepto o preceptos que se aplican son los que regulan el asunto por resolver, pero se entienden equivocadamente y de manera errónea se aplican. Es decir, ocurre cuando se le asigna a la norma un sentido o alcance que no le corresponde. Se ha cualificado esa causal de nulidad, en el entendido que se entiende configurada por la inobservancia de las normas que constituyen el marco jurídico del acto, lo cual surge de la confrontación entre la previsión invocada como infringida y el acto administrativo infractor, y no, entre la norma y la conducta de quien es sujeto del acto administrativo. Posición que ha sido reiterada por la Sección Quinta, en el entendido que la infracción a la norma superior hace referencia al desconocimiento de las disposiciones normativas que componen el marco jurídico del acto administrativo electoral.
ACCION DE NULIDAD y restablecimiento del derecho-Los argumentos relacionados no están llamados a prosperar, pues no cuentan con la suficiencia justificativa en derecho que permitan adoptar una decisión contraria a la del fallador de primer grado
Con fundamento en lo expuesto, esta Delegada del Ministerio Público solicita CONFIRMAR la sentencia del 20 de noviembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Casanare, que declaró ajustada a derecho la decisión de negar la inscripción del Grupo Significativo de Ciudadanos "Llanero" para las elecciones de Senado de la República 2022-2026.
Bogotá D.C., 13 de febrero de 2026
Concepto No. 2026-02-NRD-022
Doctor
LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA
Magistrado Ponente
Consejo de Estado - Sección Quinta
E.S.D.
| Radicación: | 85001-23-33-000-2022-00052-01 |
| Demandantes: | XXXXX [1] |
| Demandado: | Senado de la república |
| Asunto: | Nulidad y restablecimiento del derecho contra la negativa de inscripción de grupo significativo de ciudadanos por parte de la registraduría nacional del estado civil |
| Trámite: | Segunda instancia |
| Asunto de interés: | Requisitos de inscripción |
Respetado Magistrado:
Dentro del término concedido mediante auto de 4 de febrero de 2026[2], intervengo como Agente del Ministerio Público[3] en el trámite del recurso frente a la decisión que denegó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la negativa de la Registraduría Nacional del Estado Civil de inscribir a los candidatos del Grupo Significativo de Ciudadanos «Llanero», al Senado de la República para el período 2022-2026.
I. ANTECEDENTES
1.1. Hechos
1.1.1. El 12 de marzo de 2021, la Registraduría Nacional del Estado Civil -RNEC-mediante la Resolución 2098, expidió el calendario electoral para las elecciones del Congreso de la República que se realizarían el 13 de marzo de 2022, período constitucional 2022-2026.
1.1.2. El 13 de marzo de 2021 se inició el registro de comités inscriptores de candidaturas apoyadas por grupos significativos de ciudadanos, para la recolección de firmas.
1.1.3. El 15 de marzo de 2021 el Comité Inscriptor del Grupo Significativo de Ciudadanos "Llanero", solicitó el registro correspondiente para inscribir los nombres de 100 precandidatos de su lista al Senado de la República, en aras de obtener la personería jurídica del Partido Llanero Colombiano, según acta de constitución y fundación del 25 de julio de 2020.
1.1.4. El 5 de abril de 2021, según el Acta 01 de la RNEC del departamento del Casanare, quedó legalmente registrado el Comité anterior y se le ordenó entregar el formulario de recolección de firmas.
1.1.5. El 20 de mayo de 2021, el Consejo Nacional Electoral mediante la Resolución 1701 autorizó el registro del nombre y logo símbolo del Grupo Significativo de Ciudadanos "LLANERO".
1.1.6. El 29 de octubre de 2021, los promotores del Grupo Significativo de Ciudadanos "LLANERO", allegaron a la Registraduría Nacional del Estado Civil, sede Yopal, 84.457 firmas o apoyos ciudadanos para revisión y expedición del certificado de validez, de cara a las elecciones del Senado de la República.
1.1.7. El 22 de noviembre de 2021, el director de Censo Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil certificó el cumplimiento del número de firmas válidas requeridas, con el propósito de postular la lista al Senado de la República de Colombia en las elección el 13 de marzo de 2022, al obtener 53.921 apoyos válidos.
1.1.8. El 25 de noviembre de 2021, la Registraduría Nacional del Estado Civil autorizó expedir e imprimir el formulario E-5 SN 1 provisional, a efecto de anexar dicho documento a la solicitud de la aseguradora La Previsora S. A., para el estudio y expedición de la póliza de seriedad de la candidatura.
1.1.9. La inscripción virtual en la plataforma web de la Registraduría Nacional del Estado Civil, conllevó que se cargaran 75 cartas de aceptación de los precandidatos a la lista al Senado por el grupo significativo de ciudadanos Llaneros, para las elecciones de 13 de marzo de 2022.
1.1.10. El 6 de diciembre de 2021, se suscribió carta por parte del Comité Inscriptor del grupo significativo de ciudadanos Llanero, dirigida a la Compañía de Seguros La Previsora S.A., con el fin de obtener viabilidad, cotización y expedición de la póliza de seriedad exigida por la Organización Electoral.
1.1.11. La Previsora S. A. expidió recibo de pago de la póliza – endoso 3002771-0 a nombre del tomador Llanero, por valor de $131.385.179 para pago en una sola cuota.
1.1.12. El 13 de diciembre de 2021, La Previsora S. A. anuló la póliza de seriedad de la oferta, dada la dificultad económica del Grupo Significativo de Ciudadanos.
1.1.13. El 13 de diciembre de 2021, el Comité Inscriptor radicó petición con la que solicitó autorizar la inscripción de la lista que se encontraba cargada, en cuanto a la información y documentación exigida para tal fin, excepto el documento real o copia de la mencionada póliza expedida por Previsora S. A.
1.1.14. El 14 de diciembre de 2021, la Registraduría Nacional del Estado Civil le comunicó al Comité Inscriptor el rechazo del formulario E-6 Senado – Nacional – Colombia – Llanero, con la observación que la inscripción del grupo no contaba con la póliza y garantía. Contra esa decisión se interpuso el recurso de reposición y en subsidio apelación, lo cual fue resuelto negativamente.
1.1.15. Contra la negativa de inscripción se interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por la vulneración de los derechos de elegir y ser elegidos, tomar parte en elecciones y constituir partidos o movimientos políticos y al debido proceso e igualdad, dada la trasgresión los artículos 13, 29, 40, 107 y 108 de la Constitución Política, 98 de la Decreto Ley 2241 de 1986 y 31 de la Ley 1475 de 2011.
1.1.16. El 20 de noviembre de 2025 se profirió sentencia de primera instancia con la que se negó en su totalidad las pretensiones de la demanda.
1.2. Decisión de primera instancia
El Tribunal Administrativo del Casanare, en la sentencia del 20 de noviembre de 2025, fijó los problemas jurídicos relacionados con la situación jurídica del Grupo Significativo de Ciudadanos "Llanero", en los siguientes términos:
"¿La Registraduría Nacional del Estado Civil vulneró el derecho de contradicción, acceso a la administración de justicia y debido proceso, porque emitió el acto rechazando el formulario E-26 con deficiente motivación y sin indicar los recursos procedentes?
¿La Registraduría Nacional del Estado Civil transgredió o no el debido proceso de los demandantes por no otorgarles la oportunidad de interponer el recurso de apelación frente al rechazo de Inscripción de la lista Formulario E-6?
¿La Registraduría Nacional del Estado Civil efectuó o no una interpretación errónea de la Resolución 2098 de 2021 "calendario electoral" determinando como fecha de cierre final el 13 de diciembre de 2021 y no el 20 de diciembre de 2021?
¿La Registraduría Nacional del Estado Civil quebrantó o no el principio de ponderación, al tenor del artículo 31 de la Ley Estatuaria 1475 del 2011 y el artículo 98 Decreto ley 2241 del 1986?
¿La Registraduría Nacional del Estado Civil, el Consejo Nacional Electoral y La Previsora S.A. son o no responsables por la pérdida de la oportunidad política de los demandantes para participar en los comicios?
¿La Previsora S.A. debe indemnizar a los demandantes por anular la póliza de seriedad sin notificar la obligación al GSC LLANERO y por negar la financiación solicitada de manera verbal?".
Desplegó las respuestas a los interrogantes de manera ordenada, de acuerdo con las premisas normativas y los componentes fácticos allegados al proceso.
En cuanto al primer interrogante, hizo explícito que la decisión que rechazó la inscripción de candidatos del GSC Llaneros estuvo debidamente motivada normativa y fácticamente, al no cumplir con el requisito señalado en la Ley de aportar póliza o garantía de seriedad de candidatura en el plazo fijado para inscripciones, no siendo suficiente el recibo de pago expedido por La Previsora.
Frente al segundo interrogante, consideró que, si bien la RNEC no informó los recursos pertinentes contra la decisión de rechazar la inscripción; conforme al artículo 32 de la Ley 1475 de 2011, no procedía el recurso de apelación y resolvió el recurso de reposición interpuesto por el grupo inscriptor.
En relación con el tercer interrogante, dejó claro que la RNEC no realizó una interpretación errónea del calendario electoral fijado por el Consejo Nacional Electoral mediante la Resolución 2098 de 2021, en coherencia con lo estipulado por el artículo 30 de la 1475 de 2011, pues se acreditó que el cierre del período de inscripción de candidatos legaba hasta el 13 de diciembre de 2021.
En lo que hace al cuarto interrogante, señaló que la respuesta era negativa, en el entendido que en el periodo de cambio de listas, según los artículos 31 de la Ley Estatuaria 1475 del 2011 y 98 Decreto ley 2241 del 1986, no era posible subsanar la póliza de seriedad, por cuanto esa etapa estaba diseñada para cambiar candidatos por circunstancias individuales y sobrevinientes.
Por último, de cara a los interrogantes quinto y sexto, dispuso que la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados no fue desvirtuada y la causa del presunto daño obedeció al actuar propio del Grupo Significativo de Ciudadanos "Llanero" al no cumplir con la póliza de seriedad de forma diligente y con el tiempo que otorgaba el calendario electoral.
En ese sentido, negó la prosperidad de las pretensiones.
1.3. Recurso de apelación
El apoderado judicial de la parte demandante interpuso recurso de alzada contra el fallo de primer grado en consideración a lo siguiente:
Aduce que hubo un error en la valoración probatoria: (i) en el entendido que la póliza si fue expedida por la Previsora S.A., según el recibo de pago No. 885767001 a nombre del tomador LLANERO, con número de póliza 3002271-0; la petición del Comité Inscriptor del 6 de diciembre de 2021 y la comunicación de la Previsora del 14 de diciembre de 2021 por falta de cancelación. Señala que el a quo "...ignora que la garantía ya había sido emitida, y que, conforme al art. 1066 1 y 1068 2 del Código de Comercio, la terminación automática opera posterior a la emisión y no antes, por lo que hubo constitución del contrato y las partes estaban obligadas a su ejecución" y, que la Previsora S.A., incurrió en culpa grave al negar los planes de financiación, no permitir el pago con cheque, cancelar unilateralmente la póliza sin notificación al tomador y actuar días antes del cierre de inscripciones.
(ii) Por cuanto se desconoció el período de modificación de las listas, pues se concluyó que del 14 al 20 de diciembre no se podía entregar la póliza, mientras que, el artículo 31 de la Ley 1475 de 2011 permite ajustes posteriores al cierre inicial, sin prohibir que se alleguen documentos pendientes y, que, para los Grupos Significativos de Ciudadanos la inscripción es condicionada, y solo se consolida cuando se certifican todos los requisitos, pues la propia Registraduría Nacional del Estado Civil recibió las actas de renuncia de candidatos de grupo "Llanero" el 20 de diciembre de 2021, "lo que evidencia que la inscripción seguía activa, contrario a lo dicho por la sentencia".
Arguye violación directa de la ley: (i) por cuanto el acto fue expedido sin motivación adecuada, sin referencia a los recursos procedentes y sin análisis de proporcionalidad, lo que generaba violación del debido proceso administrativo, sumado a que (ii) se dijo que no procedía recurso de apelación, según la Ley 1475 de 2011, lo cual era errado, pues el rechazo de la inscripción era un acto administrativo plenamente impugnable, el artículo 318 del CGP exigía conceder el recurso subsidiario si se interponía la reposición y el artículo 353 del CGP ordenaba tramitar el de que queja, cuando no se conceda el segundo. En ese sentido sostuvo que la Registraduría no tramitó ninguno por lo que vulnero el debido proceso y la doble conformidad.
Error en la interpretación de calendario electoral: sustenta que se interpretó como cierre el 13 de diciembre de 2021, pero que existían dos momentos, el primero del 13 de noviembre de 2021 al 13 de diciembre de 2021 y el del 13 al 20 de diciembre de 2021 en materia de modificación, lo cual era constitutivo del mismo acto.
Desconocimiento del daño antijurídico por "pérdida de oportunidad": considera que la pérdida de oportunidad no exige certeza, solo basta un chance real y serio, e inclusive, que existía certeza sobre 75 candidatos cargados en la plataforma, 53.921 firmas válidas certificadas, la lista estructurada con programa y estructura política y el acto administrativo "ilegal" que imposibilitó competir. Concluye que la oportunidad era real, cierta y jurídicamente relevante.
Control de convencionalidad: fundamenta que la sentencia de primera instancia desconoce el derecho de elegir y ser elegido, la obligación de garantizar derechos y la interpretación pro persona. Relaciona que, la restricción a derechos políticos debe ser estrictamente necesaria, razonable y proporcional y no puede existir formalismo que anule el ejercicio efectivo del derecho. En contrario, alega que las autoridades impidieron inscribir una candidatura por un documento subsanable, la aseguradora actuó con manifiesta arbitrariedad y la Registraduría aplicó el calendario en forma regresiva, no progresiva, por lo que se había expedido una decisión "abiertamente inconvencional y por ende inconstitucional".
Responsabilidad de la Previsora S.A.: cuestiona que se haya excluido sin fundamento procesal alguno, pero se debía tener en cuenta que fue vinculada como demandada, que su conducta fue determinante para la causación del daño y que actuó "en ejercicio de funciones cuasi-públicas, como garante electoral".
II. CONSIDERACIONES DE LA PROCURADURÍA SÉPTIMA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO
2.1. Problema jurídico
Corresponde a la Sección Quinta del Consejo de Estado determinar si confirma o revoca la decisión del Tribunal Administrativo del Casanare del 20 de noviembre de 2025, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la negativa de la Registraduría Nacional del Estado Civil de inscribir a los candidatos del Grupo Significativo de Ciudadanos «Llanero», al Senado de la República para el periodo 2022-2026.
Para resolver este problema jurídico, el Ministerio Público considera necesario pronunciarse sobre la infracción a norma superior y el calendario electoral para el proceso democrático 2022, antes de referirse al caso concreto.
2.1.1. De la infracción de norma superior
Las causales de nulidad electoral no son únicamente las enlistadas en el artículo 275 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues también resultan aplicables las causales genéricas consagradas en el artículo 137 ejusdem, según la misma norma lo establece.
La causal genérica "desconocimiento de las normas en las que debía fundarse el acto", se ha interpretado como la infracción de las normas, siendo un vicio formal de nulidad de los actos[4], por lo que su configuración requiere la contrastación formal y objetiva de la norma expedida en relación con otras normas jerárquicamente superiores, bien sea la ley, la Constitución o el reglamento. En ese sentido, el Consejo de Estado ha dispuesto que:
"De manera específica, las razones para la anulación de los actos administrativos se relacionan con la infracción a las normas en que debería haberse fundado el acto administrativo, disposiciones estas que se supone fueron desconocidas o vulneradas por las autoridades al momento de su expedición. Como se observa, la generalidad de la redacción del legislador permite deducir sin mayores esfuerzos que se incorpora en esta descripción la totalidad de la base normativa y conceptual, de principios y valores aplicables a cada acto administrativo en el derecho colombiano, lo que implica necesariamente que dentro de ella queden incorporadas las normas constitucionales que son la base y esencia del sistema. Luego todo juicio de nulidad de un acto administrativo implica en esta perspectiva lógica un acercamiento al texto constitucional y a sus bases sustentadoras, no se trata de un simple enjuiciamiento de legalidad sub constitucional."[5]
Además, se ha considerado que la causal de nulidad derivada de la infracción de las normas en las que ha debido fundarse el acto administrativo o, mejor, la nulidad por violación de una norma superior, como se conoce de manera genérica, se entiende configurada bajo los siguientes presupuestos[6]:
i). La contravención legal a la que hace referencia esa causal debe ser directa.
ii). Falta de aplicación de la norma. a). Se ignora su existencia; b) porque a pesar de que se conoce la norma, tanto que la analiza o sopesa, sin embargo, no la aplica a la solución del caso concreto; c) se acepta una existencia ineficaz de la norma en el mundo jurídico, pues no tiene validez en el tiempo o en el espacio; y; d) se examina la norma, pero se cree equivocadamente, que no es la aplicable al asunto que se resuelve.
iii). Aplicación en indebida forma de la norma. El precepto o preceptos jurídicos que se hacen valer se usan o se aplican a pesar de no ser los pertinentes para resolver el asunto que es objeto de decisión. El error por aplicación indebida puede originarse por dos circunstancias: a) existe equivocación al escoger la norma por inadecuada valoración del supuesto de hecho que la norma consagra y b) porque no se establece de manera correcta la diferencia o la semejanza existente entre la hipótesis legal y la tesis del caso concreto.
iv). Interpretación errónea. Sucede cuando el precepto o preceptos que se aplican son los que regulan el asunto por resolver, pero se entienden equivocadamente y de manera errónea se aplican. Es decir, ocurre cuando se le asigna a la norma un sentido o alcance que no le corresponde.
Se ha cualificado esa causal de nulidad, en el entendido que se entiende configurada por la inobservancia de las normas que constituyen el marco jurídico del acto, lo cual surge de la confrontación entre la previsión invocada como infringida y el acto administrativo infractor, y no, entre la norma y la conducta de quien es sujeto del acto administrativo.
Posición que ha sido reiterada por la Sección Quinta[7], en el entendido que la infracción a la norma superior hace referencia al desconocimiento de las disposiciones normativas que componen el marco jurídico del acto administrativo electoral.
En pronunciamiento del 2021, la Sala Electoral[8], de manera sistemática, determinó que existen dos elementos de configuración en relación con la causal de nulidad que consiste en el desconocimiento de las normas en las que debía fundarse el acto:
En cuanto al primero, "…es preciso demostrar que los preceptos normativos que se aducen como vulnerados hacen parte del grupo de prescripciones normativas que reglan "la materia que es objeto de decisión administrativa." Esto es, que, en solicitud de anulación o nombramiento, se debe demostrar que los preceptos normativos hacen parte de las normas que reglan la materia que es objeto de la decisión administrativa de superior jerarquía[9].
Respecto del segundo, se debe acreditar la no avenencia del acto bajo censura a las normas que constituyen su marco jurídico de referencia. "De allí que se deba probar que la prescripción jurídica que integra el concepto de violación alegado debía imbuir la expedición y contenido del acto, y que, contrario a ello, el acto terminó constituyendo una oposición directa o indirecta de aquel; disconformidad que puede tener lugar en las siguientes hipótesis:
(i). Falta de aplicación de la norma, situación que se presenta luego de que la autoridad que profiere el acto ignora la existencia del presupuesto normativo, o conociéndolo, no lo aplica en el asunto que la ocupa;
(ii). Aplicación indebida de la norma, la cual se presenta luego de que las reglas jurídicas empleadas por la autoridad para fundar el acto, no se conforman a la situación fáctica del caso a tratar, como consecuencia de una equivocación en la valoración y escogencia de la disposición normativa;
(iii). Interpretación errónea de la norma, consistente en el entendimiento desatinado del precepto o preceptos que sustentan el asunto por resolver[10].
De lo anterior se decanta que su materialización resulta del cotejo entre las normas invocadas como infringidas y el acto electoral acusado25; peculiaridad propia de los vicios contenidos en el artículo 137 del CPACA, "metodología compuesta por dos momentos, a saber, (a) la determinación de la pertinencia y aplicabilidad de las normas invocadas respecto del procedimiento administrativo cuestionado; (b) su quebrantamiento por inaplicación, aplicación indebida o interpretación errónea"[11]
Así, tratándose de la causal de nulidad genérica del acto de elección o nombramiento consagrada en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011[12], sobre desconocimiento de las normas en las cuales debía fundarse el acto, "debe demostrarse que la norma infringida debía fundar el acto acusado"[13].
En efecto, para que la referente a la violación de las normas de orden superior prospere, se requiere que el acto acusado haya debido fundarse en la norma invocada, por cuanto no cualquier desconocimiento de norma constitucional conlleva a la nulidad del acto electoral o de nombramiento.
2.1.2. Del calendario electoral para el proceso democrático del año 2022
La Registraduría Nacional del Estado Civil, mediante la Resolución 2098 del 12 de marzo de 2021, fijó el calendario para las elecciones de Congreso de la República que se realizaron el 13 de marzo de 2022. La configuración para la inscripción de listas quedó de la siguiente manera:
Decantado el calendario en relación con la inscripción, modificación y configuración definitiva de listas, el orden cronológico es el siguiente:
| Fecha | Posibilidad de Actuación |
| 13 de noviembre de 2021 | Inicia período de inscripción de candidatos |
| 13 de diciembre de 2021 | Vence período de inscripción de candidatos |
| 14 de diciembre de 2021 | Inicia período de modificación de candidatos inscritos |
| 20 de diciembre de 2021 | Vence período de modificación de candidatos inscritos por renuncia o no aceptación |
| 22 de diciembre de 2021 | Publicación en un lugar visible y en la página de la relación de candidatos a cargos y corporaciones |
| 13 de febrero de 2022 | Vence modificación por revocatoria de inscripción por causas constitucionales o legales, inhabilidad sobreviniente o evidenciada con posterioridad a la elección. |
Bajo ese marco se deben valorar los argumentos del recurrente de instancia, sobre la negativa de la Registraduría Nacional del Estado Civil de inscribir a los candidatos del Grupo Significativo de Ciudadanos «Llanero», al Senado de la República para el período 2022-2026.
2.1.3. Del caso concreto
El reproche se focaliza en que hubo sendas irregularidades en la negativa del proceso de inscripción de los candidatos del Grupo Significativo de Ciudadanos «Llanero» al Senado de la República para el periodo 2022-2026. En ese sentido, se procede con la valoración del enjuiciamiento por parte del impugnante contra la providencia de primera instancia en puntos de orden, según lo expuesto en el libelo de reproche.
La primera irregularidad se sustenta en que hubo un error en la valoración probatoria, en tanto no se consideró que la póliza si fue expedida para el Grupo Significativo de Ciudadanos "Llanero" y, en todo caso, que se podía modificar y allegar entre el 14 y el 20 de diciembre de 2021 conforme con lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 1475 de 2011.
Sobre el particular, el artículo 9 de la Ley 130 de 1994, dispone:
"ARTICULO 9o-Designación y postulación de candidatos. Los partidos y movimientos políticos, con personería jurídica reconocida podrán postular candidatos a cualquier cargo de elección popular sin requisito adicional alguno.
La inscripción deberá ser avalada para los mismos efectos por el respectivo representante legal del partido o movimiento o por quien él delegue.
Las asociaciones de todo orden, que por decisión de su asamblea general resuelvan constituirse en movimientos u organismos sociales, y los grupos de ciudadanos equivalentes al menos al veinte por ciento del resultado de dividir el número de ciudadanos aptos para votar entre el número de puestos por proveer, también podrán postular candidatos. En ningún caso se exigirán más de cincuenta mil firmas para permitir la inscripción de un candidato.
Los candidatos no inscritos por partidos o por movimientos políticos deberán otorgar al momento de la inscripción una póliza de seriedad de la candidatura por la cuantía que fije el Consejo Nacional Electoral, la cual no podrá exceder el equivalente al uno por ciento del fondo que se constituya para financiar a los partidos y movimientos en el año correspondiente. Esta garantía se hará efectiva si el candidato o la lista de candidatos no obtiene al menos la votación requerida para tener derecho a la reposición de los gastos de la campaña de acuerdo con lo previsto en el artículo 13 de la presente ley. Estos candidatos deberán presentar para su inscripción el número de firmas al que se refiere el inciso anterior."
Norma que se interpreta de forma extensiva con el artículo 28 de la Ley 1475 de 2011, en el que se señala que los candidatos de los grupos significativos de ciudadanos "serán inscritos por un comité integrado por tres (3) ciudadanos, el cual deberá registrarse ante la correspondiente autoridad electoral cuando menos un (1) mes antes de la fecha de cierre de la respectiva inscripción y, en todo caso, antes del inicio de la recolección de firmas de apoyo a la candidatura o lista. Los nombres de los integrantes del Comité, así como la de los candidatos que postulen, deberán figurar en el formulario de recolección de las firmas de apoyo".
En consideración a las prescripciones normativas citadas, es claro que el Grupo Significativo de Ciudadanos "Llanero", por calendario electoral, tenía hasta el 13 de diciembre de 2021 para allegar la póliza de seriedad de la candidatura por la cuantía que le había fijado el Consejo Nacional Electoral. La Registraduría Nacional del Estado Civil al remitir la negativa de inscripción en virtud de lo expuesto en el artículo 32 de la Ley 1475 de 2011, dejó claro que la referencia de pago de la póliza no constituía, per se, la adquisición de esta y, por lo tanto, no se cumplía con los requisitos exigidos para aplicar al ejercicio de postulación.
Para mayor claridad, la Representante Legal de la Previsora S.A. compañía de seguros, en comunicación del 06 de diciembre de 2024, explicó que lo único expedido al Grupo Significativo "Llanero" fue "el código de barras o recibo para pago", con fecha límite de pago 7 de diciembre de 2021, por lo que llegada esa fecha sin ingreso del dinero se procedió con la cancelación de la póliza, en cumplimiento a lo contemplado en el artículo 1068[14] del Código de Comercio. Los términos utilizados son del siguiente tenor:
"Hecho lo anterior, y conforme se explicará más adelante, por la compañía, únicamente, se remite al cliente el código de barras o recibo para pago, con referencia para realizar al pago donde se indica además, la fecha límite del pago, que como se evidencia era hasta el día 7 de diciembre de 2021 por valor de $131.385.179, fecha que una vez alcanzada, sin reflejarse el pago en el sistema, aún con la emisión de la póliza, se procede a su cancelación inmediata conforme lo prevé el art. 1068 del Código de Comercio, y como en este caso ocurrió.
(...).
La principal razón por la cual se cancela una póliza, como la que nos reúne, es por NO PAGO de la prima en el término convenido, pues conforme se adjunta, según la referencia para pago y la notificación enviada al intermediario, se contaba hasta el 7 de diciembre de 2021, fecha en que no se realizó el pago por parte del cliente interesado, razón por la cual, previa notificación al intermediario de fecha 14 de diciembre de 2021, se procedió a emitir anexo de cancelación de la póliza, dado que la póliza se canceló el día 13 de diciembre de 2021 a las 6:00pm, por falta de pago oportuno de la prima.".
En ese orden, lo acreditado, como bien lo valoró la primera instancia, da cuenta que el Grupo Significativo de Ciudadanos "Llanero" para el momento del cierre de inscripción de las candidaturas, 13 de diciembre de 2021, no tenía en firme una póliza de seriedad en los términos del artículo 9 de la Ley 130 de 1994, por lo cual devino en legítimo y consecuente con el ordenamiento jurídico el rechazo de las inscripciones por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
En cuanto a la posibilidad de modificación posterior al término para las inscripciones o de "allegar documentos pendientes", en primer lugar, esa afirmación no se deriva de la lectura detallada de la norma y, en segundo lugar, en relación con el artículo 31 de la Ley 1475 de 2011, la Corte Constitucional advirtió que esa norma contempla los eventos excepcionales en los cuales es posible introducir modificaciones a la inscripción de candidatos a cargos y corporaciones de elección popular, así como los plazos, condiciones y requisitos para esa modificación[15]. Prevé dicho precepto que la inscripción de candidatos a cargos y corporaciones de elección popular solo podrá ser modificada en los siguientes casos:
- Falta de aceptación de la candidatura, dentro de los 5 días hábiles siguientes a la fecha de cierre de las correspondientes inscripciones.
- Renuncia a la candidatura, dentro de los 5 días hábiles siguientes a la fecha de cierre de las correspondientes inscripciones.
- Revocatoria de la inscripción por causas constitucionales o legales, inhabilidad sobreviniente o evidenciada con posterioridad a la inscripción, hasta un mes antes de la fecha de votación.
- Muerte o incapacidad física permanente, hasta 8 días antes de la votación[16].
En la misma línea, la Sección Quinta del Consejo de Estado ha manifestado sobre el particular que, "…la figura jurídica de la modificación de las inscripciones de candidatos está orientada, precisamente, a que cuando se presente una de las excepciones señaladas en el citado artículo 31 de la Ley 1475 de 2011, la agrupación política, en este caso, el acuerdo de coalición cambie la inscripción efectuada inicialmente y postule a otro candidato"[17]. Lo cual es congruente con lo expuesto por la Corte Constitucional, al manifestar que se "ha considerado conveniente y razonable que se permita la modificación de la inscripción de listas para cargos y corporaciones de elección popular, siempre y cuando se respeten algunos criterios básicos".[18].
En consecuencia, no cabe duda, en primer lugar, que la modificación solo puede realizarla quien tiene el derecho de postulación bajo el cumplimiento de todas las consideraciones legales y, en segundo lugar, no es concebible que se allegue una póliza de seriedad dentro de los 5 días siguientes a la culminación del período para inscripción de candidaturas, pues en estricto sentido, siguiendo los lineamientos del artículo 31 de la Ley 1475 de 2011, lo único que se permite a partir de ese precepto es la posibilidad de variar los inscritos bajo la titularidad del partido, organización o grupo significativo encargado de la inscripción de la lista.
En congruencia con esos derroteros interpretativos, según los elementos fácticos y las disposiciones jurídicas, los argumentos relacionados por el apelante sobre estos puntos no están llamados a prosperar. Se concluye que la valoración probatoria de la primera instancia fue consonante con la realidad procesal, la verdad probatoria y la formulación normativa sobre la ausencia de póliza de seriedad como requisito de inscripción de las candidaturas por el Grupos Significativo de Ciudadanos "Llanero", siendo claro que no persiste un defecto cierto sobre el particular.
La segunda irregularidad se focaliza, por un lado, en que el acto de rechazo de la inscripción fue expedido sin motivación adecuada, sin referencia a los recursos procedentes y sin análisis de proporcionalidad, lo que generaba violación del debido proceso administrativo y, por el otro, que no se relacionó que no procedía recurso de apelación, según la Ley 1475 de 2011, lo cual era errado, pues el rechazo de la inscripción era un acto administrativo plenamente impugnable, según el Código General del Proceso.
Según lo allegado al expediente, las manifestaciones de voluntad de rechazo de la inscripción del Grupo Significativo de Ciudadanos "Llanero" se presentaron mediante correos electrónicos, con la especificación del remitente, el encargado de la recepción y el objeto correspondiente.
La forma y el sustrato de los mensajes se abordaron bajo las consideraciones subsiguientes:
Respuesta uno
Recurso
Respuesta dos
Siguiendo el principio de legalidad, el artículo 32 de la Ley 1475 de 2011, en relación con el rechazo de las inscripciones de candidaturas, dispone: "La solicitud de inscripción se rechazará, mediante acto motivado, cuando se inscriban candidatos distintos a los seleccionados mediante consultas populares o internas, o cuando los candidatos hayan participado en la consulta de un partido, movimiento político o coalición, distinto al que los inscribe (…). Contra este acto procede el recurso de apelación de conformidad con las reglas señaladas en la presente ley.". Es decir, que solo contempla esas situaciones particulares para recurrir. En contrario, no regula la fórmula para abordar el tema de la negativa de inscripción por la falta de constitución de póliza de seriedad y garantía por los Grupos Significativos de Ciudadanos desde ninguna perspectiva: sea de forma, de contenido o frente a la posibilidad que se recurra la decisión.
No obstante, el artículo 43 de la Ley 1437 de 2011 generó una precisión conceptual, al señalar que: "Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación". En ese sentido, la Sala Electoral del Consejo de Estado[19] sobre la inscripción de candidaturas decantó:
"…en punto al carácter definitivo o de trámite del acto que se pronuncia sobre la inscripción efectuada ante la autoridad electoral, debe señalarse que su naturaleza varía, según se trate de si se acepta la inscripción o se rechaza o revoca. Si el acto administrativo acepta la inscripción del aspirante, este debe ser considerado un acto de trámite o preparatorio, porque simplemente le da impulso a la actuación, y posibilita participar del certamen electoral. En cambio, el que la rechaza, deniega o revoca es un acto definitivo porque con él se hace imposible para el candidato afectado, continuar con el procedimiento.".
Por lo tanto, es claro que, el acto que rechaza o niega la inscripción es un acto definitivo, por cuanto su expedición hace imposible para el candidato afectado participar en la contienda electoral y que pueda continuar con el normal curso del procedimiento administrativo electoral[20].
Por regla general, según el artículo 74 de la Ley 1437 de 2011, contra los actos definitivos proceden los recursos de reposición y apelación y, el de queja, cuando se rechace el de apelación.
En el presente caso, es claro que la negativa de inscripción no requería mayor sustento ni ponderación, en el entendido que resultaba bastante claro el rechazo por la ausencia de un requisito fundamental para la inscripción de las candidaturas, en virtud de lo exigido por el inciso 4 del artículo 9 de la Ley 130 de 1994. No en vano, la respuesta fue clara y contundente por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil, en el sentido que: "Se rechazó el formulario E6 SENADO - NACIONAL - COLOMBIA - LLANERO con observación: Que la inscripción de Grupo no cuenta con la póliza de seriedad y garantía".
En esa égida, si bien es cierto que el Grupo de Ciudadanos "Llanero" soportó el rechazo de la inscripción por no allegar la póliza de seriedad y de garantía y, según la situación particular, no contar con la posibilidad de recursos, dada la exégesis del artículo 32 de la Ley 1475 de 2011; también es claro que le resultaba aplicable lo consignado en el artículo 74 del CPACA sobre los recursos para agotar vía gubernativa que le permitieran concurrir a la jurisdicción.
De manera factual y jurídica eso se terminó construyendo por parte del recurrente con un escrito considerativo contra la decisión de rechazo de la inscripción y la decidida resolución por la entidad emisora de la manifestación unilateral de voluntad.
Siendo claro, por demás, que no existía mérito para que la Registraduría Nacional del Estado Civil, sede Yopal, cambiara de opinión sobre la condición jurídica del solicitante, al menos por dos motivos: el recurso contra la negativa no ostentaba argumentos consistentes -técnicamente infundado- y la ausencia del requisito devenía en objetivo para la procedencia del rechazo de la inscripción.
Eso llevó a que el Tribunal Administrativo del Casanare, mediante auto del 30 de enero de 2023, diera cuenta del agotamiento de la vía gubernativa de forma material y, en consecuencia, procediera con la admisión del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, según los elementos de juicio relacionados en el libelo introductorio.
En ese sentido, la fundamentación sobre la vulneración del debido proceso no resulta procedente, en el entendido que los requerimientos de la parte recurrente, una vez le fue rechazada la inscripción, fueron atendidos en su integridad, con lo que se le abrió el camino para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para judicializar el acto de contenido negativo y le permitió llegar hasta la presente instancia de valoración de legalidad.
La tercera irregularidad se enmarca en que hubo una interpretación inadecuada del calendario electoral, pues se concibió como cierre el 13 de diciembre de 2021, pero que existían dos momentos, el primero del 13 de noviembre de 2021 al 13 de diciembre de 2021 y, el del 13 al 20 de diciembre de 2021 en materia de modificación, lo cual era constitutivo del mismo acto.
Sobre particular, es imperativo reiterar lo consignado de manera precitada, en el entendido que el período constitutivo del 13 al 20 de diciembre de 2021 tuvo como finalidad permitir la modificación de listas, siguiendo los lineamientos del artículo 31 de la Ley 1475 de 2011, pues es lo único que se permite bajo la titularidad del partido, de la organización o del grupo significativo encargado de la inscripción de la lista. Eso permite concluir que ese interregno no se puede considerar como plausible para allegar la póliza de seriedad, como se interpretó por el extremo activo de la presente casusa procesal.
En consecuencia, el calendario electoral se construyó, se interpretó y se aplicó de conformidad con lo establecido en las etapas consideras por el legislador, por lo que no se advierte irregularidad alguna.
La cuarta irregularidad se fundamenta en el desconocimiento del daño antijurídico por "pérdida de oportunidad", en atención a que existía certeza sobre 75 candidatos cargados en la plataforma, 53.921 firmas válidas certificadas, la lista estructurada con programa y estructura política y el acto administrativo "ilegal" que les imposibilitó competir.
El daño antijurídico está ligado a la responsabilidad patrimonial del Estado por la lesión de un bien, de un derecho o de un interés colectivo o particular de orden pecuniario o no, por la acción o por la omisión que le sea imputable a las autoridades, cuya reclamación procede por medio de la acción de reparación directa y no mediante el juicio de nulidad y restablecimiento del derecho. En menor posibilidad, cuando resulta plenamente acreditado que la Registraduría Nacional del Estado Civil obró en el marco de la legislación vigente, bajo el respeto del debido proceso, la expedición de un acto simétrico con el ordenamiento jurídico y los derroteros plausibles sobre la negativa de inscripción de las candidaturas del Grupo Significativo de Ciudadanos "Llanero", lo cual, resultó analizado y validado de manera adecuada por parte del Tribunal de primera instancia.
Inclusive, lo que resulta legitimado en materia de valoración del daño, (i) es que advierta la lesión a un derecho, bien o interés, (ii) que sea cierto, real o verdadero, por lo que no se acepta la mera conjetura de su acaecimiento, y, (iii) que la persona no esté en el deber jurídico de soportarlo. En este caso, lo que se reclama como perjuicio, no solo es un mero juicio de apreciación, sino que también, es el resultado del aforismo nemo auditur propriam turpitudinem allegans, traducido como que "nadie puede ser escuchado alegando su propia culpa", pues al no haberse allegado la póliza de seriedad y garantía en la oportunidad establecida para ello, en aras de cumplir con los parámetros legales y, en consecuencia, hacer efectivo el derecho de elegir y ser elegido; se terminó ahogando la posibilidad material de participación en el ejercicio democrático por un grupo significativo de ciudadanos.
En consideración a esos criterios, lo alegado sobre este punto no tiene sustento material, vocación jurídica ni congruencia con el medio de control adoptado.
La quinta irregularidad se focaliza en que la sentencia de primera instancia desconoció el derecho de elegir y ser elegido, la obligación de garantizar derechos y la interpretación pro persona, por lo que se consideró como "abiertamente inconvencional y por ende inconstitucional".
Sobre el establecimiento de reglas para el ejercicio de los derechos políticos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos[21] tiene dispuesto que:
"La previsión y aplicación de requisitos para ejercitar los derechos políticos no constituyen, per se, una restricción indebida a los derechos políticos. Esos derechos no son absolutos y pueden estar sujetos a limitaciones[22]. Su reglamentación debe observar los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad en una sociedad democrática. La observancia del principio de legalidad exige que el Estado defina de manera precisa, mediante una ley, los requisitos para que los ciudadanos puedan participar en la contienda electoral, y que estipule claramente el procedimiento electoral que antecede a las elecciones...". (Negrilla fuera de texto).
La lectura de ese pronunciamiento permite señalar que la construcción de requisitos para ejercitar el derecho a elegir y ser elegido no se constituye en una restricción indebida a los derechos políticos. Esos derechos no se pueden considerar como garantías absolutas y pueden estar sujetas a limitaciones; no obstante, las condiciones no deben ser discriminatorias, deben basarse en criterios razonables, y atender a un propósito útil y oportuno, con el propósito de satisfacer el interés público y ser proporcional a ese objetivo[23].
En efecto, el artículo 23 de la Convención Americana se refiere a los derechos de los ciudadanos y reconoce derechos que se ejercen por cada individuo en particular.
El párrafo 1 de dicho artículo reconoce a todos los ciudadanos los derechos: a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores; y, c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.
El párrafo 2 del artículo 23 de la Convención Americana establece que la ley puede reglamentar el ejercicio y las oportunidades a tales derechos, exclusivamente debido a la "edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal".
"La disposición que señala las causales por las cuales se puede restringir el uso de los derechos del párrafo 1 tiene como propósito único – a la luz de la Convención en su conjunto y de sus principios esenciales – evitar la posibilidad de discriminación contra individuos en el ejercicio de sus derechos políticos. Asimismo, es evidente que estas causales se refieren a las condiciones habilitantes que la ley puede imponer para ejercer los derechos políticos, y las restricciones basadas en esos criterios son comunes en las legislaciones electorales nacionales, que prevén el establecimiento de edades mínimas para votar y ser votado, ciertos vínculos con el distrito electoral donde se ejerce el derecho, entre otras regulaciones. Siempre que no sean desproporcionados o irrazonables, se trata de límites que legítimamente los Estados pueden establecer para regular el ejercicio y goce de los derechos políticos y que se refieren a ciertos requisitos que las personas titulares de los derechos políticos deben cumplir para poder ejercerlos"[24]. (Negrilla fuera de texto).
Lo expuesto arroja como conclusión, que no existió irregularidad alguna en lo valorado por el juzgador de primer grado, sobre todo, por cuanto se ciñó a los criterios normativos establecidos para la inscripción de Grupos Significativos de Ciudadanos, tuvo en cuenta el incumplimiento de un requisito legal para restringir el derecho de participación, se decidió por el operador jurídico competente y, la decisión, se basó en los medios de prueba allegados al plenario bajo una interpretación integral. En esos términos, ese ejercicio se advierte integrado a la Constitución y proporcionado con los postulados de convencionalidad.
De manera adicional, en el marco de la hermenéutica jurídica, la Sección Quinta del Consejo de Estado ha determinado que, en materia electoral, los derechos del elegido (pro homine) no prevalecen sobre los principios pro hominum (humanidad), pro electoratem (electorado) o pro sufragium (electores)[25]; no obstante, la Corte Constitucional en la sentencia de unificación SU- 115 de 2019[26], luego de hacer ponderación de principios, dejó claro que al existir dos lecturas posibles de una norma que regula una situación, "en atención a los principios pro homine, pro libertatis y de favorabilidad, se debe escoger la opción interpretativa menos restrictiva posible y que haga efectivos los postulados superiores en la mayor medida posible"[27].
Criterio que no resulta aplicable al presente caso, por cuanto la discusión no versó sobre la indefinición conceptual de una norma, sino del cumplimiento de un requisito dentro de la oportunidad normativa concedida para ello. Siendo la aplicación del texto superior por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil respetuosa y armoniosa con el ordenamiento jurídico.
Lo anterior, da al traste la irregularidad alegada, pues la restricción de derechos es válida, la reglamentación del ejercicio de derechos es plenamente aceptada por el órgano de convencionalidad y, nunca estuvo en entredicho la aplicación del pro homine.
La sexta y última irregularidad se centra en la exclusión de la Previsora S.A. del proceso sin fundamento procesal alguno, pues se debía tener en cuenta que fue vinculada como demandada, que su conducta fue determinante para la causación del daño y que actuó "en ejercicio de funciones cuasi-públicas, como garante electoral".
El a quo sobre la sociedad aseguradora manifestó que al no prosperar los cargos, "la Sala se releva de su estudio", pues la parte demandante no desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados, en tanto, "quedó probado que el GSC Llaneros no pagó oportunamente la póliza, lo que genera la consecuencia por ministerio de la ley, de terminación automática del seguro". Siendo esa valoración ajustada a la realidad procesal y las consideraciones sustanciales de la causa.
Frente a lo anterior, se debe sumar que la Previsora S.A. no expidió acto administrativo alguno, técnicamente no consolidó el contrato de seguro por incumplimiento de la parte demandante y su gestión se desarrolló como órgano privado dentro del giro ordinario de su negocio. Por lo tanto, de conformidad con lo expuesto en el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, se exceptúa su conducta de ser valorada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues lo acontecido se predica como una controversia relativa a un contrato celebrado por la aseguradora, vigilada por la Superintendencia Financiera.
En ese sentido, se advierte que los elementos de juicio traídos a colación por la parte recurrente no están llamados a prosperar, pues según se ha decantado, el juzgador de instancia (i) expuso con claridad las razones del rechazo que tuvo en cuenta la Registraduría Nacional del Estado Civil sobre la inscripción de candidatos por parte del Grupo de Ciudadanos "Llanero", (ii) interpretó de manera adecuada la aplicación del calendario electoral, (iii) analizó de manera clara que se expidió un acto consecuente con la ausencia de un requisito esencial de participación efectiva, la expedición de la póliza de seriedad y garantía de conformidad con el inciso 4 del artículo 9 de la Ley 130 de 1994, (iv) no trasgredió la Constitución ni los principios de convencionalidad, (v) fue acertado al valorar la ausencia de daño por pérdida de oportunidad, así como, la usencia de responsabilidad de la Previsora S.A. en el caso en cuestión.
Por consiguiente, se considera que la decisión del Tribunal Administrativo del Casanare del 20 de noviembre de 2025 debe ser confirmada, por cuanto no hay mérito para proceder con una interpretación diferente, según el juicio del impugnador.
2.2. Síntesis
La sentencia apelada debe ser confirmada, en primer lugar, porque no se puede confundir la "referencia de pago" con la existencia del contrato de seguro. Para el caso, se verificó adecuadamente que al cierre del periodo de inscripciones de candidaturas que tuvo lugar, el 13 de diciembre de 2021 a las 6:00 p.m., no se cumplió con el requisito de póliza de seriedad y garantía por parte del Grupo Significativo de Ciudadanos "Llanero", por lo que resultó adecuado no aprobarle la inscripción de las candidaturas al Senado de la República.
En segundo lugar, por cuanto la posibilidad de modificación posterior al término para las inscripciones o de "allegar documentos pendientes", no se deriva de la lectura detallada del artículo 31 de la Ley 1475 de 2011 y, esa norma, solo contempla los eventos excepcionales para introducir modificaciones a la inscripción de candidatos a cargos y corporaciones de elección popular, así como los plazos, condiciones y requisitos para esa modificación, más no, que se pueda allegar la póliza de seriedad y garantía en ese lapso.
En tercer lugar, no se generó vulneración del debido proceso, en el entendido que los requerimientos de la parte recurrente, una vez le fue rechaza la inscripción, fueron atendidos en su integridad, con lo que se le abrió el camino para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para judicializar el acto de contenido negativo y le permitió llegar hasta la presente instancia de valoración de legalidad.
En cuarto lugar, el daño antijurídico está ligado a la responsabilidad patrimonial del Estado cuya reclamación procede por medio de la acción de reparación directa y no mediante el juicio de nulidad y restablecimiento del derecho, aunado a que, quedó acreditado que la Registraduría Nacional del Estado Civil obró en el marco de la legislación vigente, bajo el respeto del debido proceso, la expedición de un acto armonioso con el ordenamiento jurídico y los derroteros plausibles sobre la negativa de inscripción de las candidaturas del Grupo Significativo de Ciudadanos "Llanero".
En quinto lugar, se valoró por el juzgador de instancia los criterios normativos establecidos para la inscripción de Grupos Significativos de Ciudadanos, tuvo en cuenta el incumplimiento de un requisito legal para restringir el derecho de participación y, la decisión, se basó en los medios de prueba allegados al plenario bajo una interpretación integral, siendo ese ejercicio integrado a la Constitución y proporcionado con los postulados de convencionalidad, sin que se advierte vulneración del pro homine, pues no hubo una confrontación interpretativa de una disposición normativa que fuera aplicable al caso.
En sexto y último lugar, la Previsora S.A. no expidió acto administrativo alguno, no consolidó el contrato de seguro por incumplimiento de la parte demandante y su gestión se desarrolló como órgano privado dentro del giro ordinario de su negocio, así, de conformidad con lo expuesto en el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, se debía y debe exceptuar su conducta de ser valorada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En ese orden, los argumentos relacionados no están llamados a prosperar, pues no cuentan con la suficiencia justificativa en derecho que permitan adoptar una decisión contraria a la del fallador de primer grado.
III. CONCLUSIÓN
Con fundamento en lo expuesto, esta Delegada del Ministerio Público solicita CONFIRMAR la sentencia del 20 de noviembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Casanare, que declaró ajustada a derecho la decisión de negar la inscripción del Grupo Significativo de Ciudadanos "Llanero" para las elecciones de Senado de la República 2022-2026.
Respetuosamente,
IDAYRIS YOLIMA CARRILLO PÉREZ
Procuradora Delegada para Asuntos Electorales y Participación Democrática
Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado en funciones
1. También actúan como demandantes: <INFORMACIÓN RESERVADA>
2. El traslado para conceptuar se advierte efectivo entre el 9 y el 13 de enero de 2026, según el numeral 5 del artículo 247 del CPACA.
3. Por Decreto No. 0383 del 25 de abril de 2025, la suscrita fue nombrada Procuradora Delegada para Asuntos Electorales y Participación Democrática; cargo del cual tomé posesión el 12 de mayo de 2025. Asimismo, Mediante Decreto No. 0471 del 12 de mayo de 2025, me fueron asignadas las funciones de la Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado, «mientras se posesiona su titular o hasta que las necesidades del servicio lo determinen.»
4. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Radicado 41001-23-31-000-2003-00480-1 (0601-2009), C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Radicación 25000-23-25-000-2004-05163-02 (2000-2008), C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.
5. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Exp. No. 11001-03-26-000-2015-00022-00 (53057), C. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
6. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, 15 de marzo de 2012. Radicación 25000-23-27-000-2004-92271-02(16660)
7. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. M. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, 27 de octubre de 2016, radicación 11001-03-28-000-2016-00038-00.
8. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. M. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, 18 de febrero de 2021, radicación 11001-03-28-000-2020-00058-00.
9. "Para tal propósito es importante tomar en considerar que el orden jurídico se compone de una estructura piramidal y un sistema de fuentes que, a la manera más elemental de la lógica kelseniana, integra una serie de jerarquías normativas que para lo que al Estado Social de Derecho concierne toman como máximo referente al Texto Político de 1991, en virtud del principio de supremacía inserto en el artículo 4 ibidem, con integración de las disposiciones que se adhieren a ella en virtud del bloque de constitucionalidad; seguidas de las leyes, asimiladas de acuerdo con el valor que se les asigna a partir de su tipología y especialidad – orgánicas, estatutarias, marco, aprobatorias de tratados, ordinarias, etcétera– y demás disposiciones que comparten su fuerza material; las cuales, a su vez, se ubican en un nivel superior que los decretos y demás actos administrativos de carácter general, que tendrán que ser observados por otro tipo de actos que, de manera sucesiva priman sobre categorías de menor envergadura –circulares, resoluciones, directrices, acuerdos, ordenanzas, memorandos, doctrina institucional, etcétera–, cuyos matices no corresponde detallar en el presente proveído". Ibídem.
10. Consejo de Estado, Sección Cuarta, Rad. Nº. 25000-23-27-000-2004-92271-02(16660). M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Actor: ACC ENTURE LTDA
11. Consejo de Estado, Sección Quinta, Rad. 11001-03-24-000-2017-00173-00, M. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Demandados: Consejo Nacional Electoral y otro.
12. "Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro". (…).
13. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia de 10 de octubre de 2019. Radicado 13001-23-33-000-2018-00496-02, Magistrado Ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio.
14. "ARTÍCULO 1068. La mora en el pago de la prima de la póliza o de los certificados o anexos que se expidan con fundamento en ella, producirá la terminación automática del contrato y dará derecho al asegurador para exigir el pago de la prima devengada y de los gastos causados con ocasión de la expedición del contrato. Lo dispuesto en el inciso anterior deberá consignarse por parte del asegurador en la carátula de la póliza, en caracteres destacados. Lo dispuesto en este artículo no podrá ser modificado por las partes."
15. Corte Constitucional, sentencia C-490 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
16. 16 de octubre de 2019.
17. Se dijo en la sentencia, ibídem: "La Sala insiste en que la modificación de las inscripciones de candidatos le corresponde hacerla a la respectiva agrupación política, con fundamento en las causales taxativas previstas en el artículo 31 de la Ley 1475 de 2011, dentro del lapso allí señalado y, obviamente, presupone un cambio de candidato, pues de otra forma el citado postulado no tendría ningún sentido ni efecto jurídico útil".
18. Corte Constitucional, sentencia C-490 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
19. Consejo de Estado, Auto del 17 de febrero de 2022, MP Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 11001-03-28-000-2021-00037-00.
20. Consejo de Estado, Auto del 23 de octubre de 2015, MP Alberto Yepes Barreiro, Rad. 11001-03-28-000-2015-00027-00.
21. Caso Yatama Vs. Nicaragua. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de junio de 2005. Serie C No. 127.
22. Cfr. Case of Hirst v. the United Kingdom (no. 2), no. 74025/01, § 36, ECHR-2004.
23. CIDH., ibídem
24. Corte IDH. Caso Castañeda Gutman Vs. México. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de agosto de 2008. Serie C No. 184.
25. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Alberto Yepes Barreiro, sentencia de unificación del 7 de junio de 2016. Rad. No.: 11001-03-28-000-2015-00051-00. Postura reiterada en el auto de 28 de noviembre de 2018 por la Sección Quinta de esa Corporación. No se puede pasar por alto que las autoridades deben tener en cuenta, junto con las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado, de manera preferente, las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia, sin perjuicio del carácter obligatorio erga omnes de las sentencias que efectúan el control abstracto de constitucionalidad. C-634 del 24 de agosto de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
26. Sentencia sobre la cual se negó una solicitud de nulidad mediante auto 426 del 31 de julio de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
27. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Posición que es reiterativa de la Corte Constitucional, al señalar que, "esta Corte ha manifestado que en función de los principios pro homine, pro libertatis y de favorabilidad entre dos interpretaciones posibles de una norma que regula una situación electoral, debe preferirse aquella que limite en menor medida los principios democráticos y de autonomía, así como el derecho de las personas a acceder a cargos públicos". Sentencia C-147 de 1998. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
