CONCEPTO 30B DE 2026
(febrero 10)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Contra fallo de 1 instancia por el cual se sancionó disciplinariamente al demandante con suspensión e inhabilidad por 3 meses y acto por el cual se confirmó decisión anterior
RECURSO DE APELACIÓN-Se fundamentó en excepción de ineptitud de demanda por indebida acumulación de pretensiones
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA-Es acertada por parte de esta instancia el haber declarado probada la excepción de ineptitud de demanda por indebida acumulación de pretensiones
RESPONSABILIDAD OBJETIVA-No debe poseer esta connotación y en sub examine ente disciplinario la desconoció al sancionar a accionante por sola infracción de deber funcional sin valorar ocurrencia de situaciones especiales que justifiquen omisión de cumplimiento de funciones
SERVIDOR PÚBLICO-El hecho de ser elegido como representante de los trabajadores no le quita dicha calidad a representante de estos en el sub examine
Para la parte apelante, existió falta de competencia por parte del operador disciplinario ya que "los representantes de los empleados o trabajadores en comités paritarios (como COPASST), comités de convivencia y comisiones de personal se eligen por voto popular secreto, libre y espontáneo, con todos los requisitos para una elección común y corriente". Para esta vista pública el argumento contenido en el recurso de apelación no logra desvirtuar lo establecido en la sentencia de primera instancia y con lo que este Agente se encuentra en total armonía, ya que el hecho que el señor….. haya sido elegido como representante de los trabajadores no le quita la calidad del servidor público sujeto por consiguiente al trámite del proceso disciplinario ante la oficina de control interno disciplinario de la Superintendencia Financiera para la cual se encuentra vinculado, lo que genera la legalidad por parte de esta frente al proceso disciplinario que tramitó en su contra.
SERVIDOR PÚBLICO-Al regentar esta calidad está sujeto al trámite del proceso disciplinario ante Oficina de Control Interno de Superintendencia Financiera
HORARIO LABORAL-Incumplimiento de este en un determinado tiempo cuenta con plena validez probatoria al no estar demostrado que dicho sistema haya sido manipulado
Para el Ministerio Público la prueba referente al software de entradas y salidas de la entidad demanda usada por el operador disciplinario para establecer que el señor…… incumplió con el horario de trabajo entre el 19 de julio y el 9 de noviembre de 2018 cuenta con plena validez probatoria, ya que no está demostrado que dicho sistema haya sido manipulado como pretende hacerlo ver la parte actora. En efecto, cuando el testigo……. aseguró que dicho sistema "puede ser manipulado", no estaba afirmando que para este caso en específico ello ocurrió, sino que lo hizo a modo de afirmación en términos generales sin aceptar que para este caso se evidencie de manera alguna dicha manipulación que afectara de manera alguna la realidad contenida en ese software. No entiende entonces esta Agencia del Ministerio Público como la parte apelante puede querer hacer dar a entender que el sistema fue manipulado, cuando en el trámite del proceso disciplinario ni en el presente medio de control de manera alguna ha negado que en varias oportunidades en el interregno origen de la sanción incumplió con el horario laboral establecido por la entidad demandada, situación que ha buscando insistentemente atar a la afectación a su estado de salud.
DEMANDANTE-No formuló la respectiva tacha de testimonios mentirosos al tenor de lo dispuesto en el art. 211 del CGP
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA-Se debe confirmar en el sub examine
PROCURADURÍA DELEGADA DE INTERVENCIÓN
TERCERA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO
CONCEPTO No. 030-2026
Bogotá D.C., 26 de enero de 2026
Honorables Magistrados
XXXXX
| RADICADO | 25000-23-42-000-2020-00950-02 (3116-2025) |
| DEMANDANTE | Roberto Mauricio Rodríguez Saavedra |
| DEMANDADO | Superintendencia Financiera de Colombia |
| MEDIO DE CONTROL | Nulidad y Restablecimiento del Derecho |
| CONTROVERSIA | Sanción disciplinaria (subtemas: indebida acumulación de pretensiones por ausencia de conexidad; no eximente de responsabilidad por estado de salud del actor; la calidad de representante de los trabajadores no le resta la condición del servidor público al demandante sujeto por consiguiente al trámite del proceso disciplinario ante la oficina de control interno de la Superintendencia Financiera; no prueba de la manipulación del software de entradas y salidas de la entidad pública demandada y no formulación en audiencia de pruebas de la tacha de falsedad de algunos testigos). |
En la condición de Ministerio Público en el proceso judicial de la referencia, y estando en la oportunidad procesal[1], procede esta Procuraduría Delegada a rendir concepto[2], en los siguientes términos:
I. ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA.
1.1. Pretensiones. Por conducto de apoderado judicial el señor ROBERTO MAURICIO RODRÍGUEZ SAAVEDRA demanda a la Superintedencia Financiera de Colombia por conducto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pretendiendo la nulidad de los siguientes actos administrativos: fallo de primera instancia de 5 de noviembre de 2019, por medio del cual se sancionó disciplinariamente al demandante con suspensión e inhabilidad por el término de 3 meses, y la Resolución Nro. 1627 de 2 de diciembre del mismo año, a través de la cual se confirmó la decisión anterior.
A título de restablecimiento del derecho, deprecó que se declare que la entidad demanda no cumplió con los trámites correspondientes a fin de obtener el levantamiento del fuero sindical por el juez del trabajo y en consecuencia se ha de ordenar a la entidad demandada a cancelar todas las anotaciones derivadas del acto acusado, e informar a la Procuraduría General de la Nación para que dé inicio a las investigaciones a que haya lugar frente a los responsables de la suscripción e intervención de los actos acusados; y por ende se proceda al pago de los salarios, prestaciones sociales, primas, cesantías, intereses a las cesantías y aportes a seguridad social dejados de percibir durante los plazos de suspensión e inhabilidad, así como desde su retiro hasta que se profiera sentencia.
De otro lado, pidió que se ordene a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca que califique, si no lo ha hecho, la pérdida de la capacidad laboral de su enfermedad profesional o laboral hipertensiva, el grado de invalidez y/o de la incapacidad permanente parcial, y la fecha de estructuración; que esa misma Junta califique el origen laboral de su enfermedad psiquiátrica, la pérdida de su capacidad laboral por ese concepto y la fecha de estructuración de tal patología; que se declare responsable a la Superintendencia Financiera de Colombia por las enfermedades profesionales y/o laborales que lo aquejan, desde la fecha de su estructuración, y que le pague la indemnización prevista en el artículo 16 de la Ley 446 de 1998.
También solicitó el pago del daño emergente derivado del daño antijurídico representado en su enfermedad laboral hipertensiva y enfermedad psiquiátrica imputable a las conductas dolosas de los funcionarios de la Superintendencia, por la suma de $1.000.000.000 y $200.000.000, respectivamente, dado que tuvo que sufragar medicamentos de alto costo, tratamientos, urgencias, hospitalizaciones y citas médicas. También solicitó el pago del daño emergente equivalente a la suma de $15.000.000, por concepto de gastos financieros por moras frente a obligaciones crediticias con diferentes bancos, gastos referentes al pago y los recargos por mora en los pagos de las pensiones de sus tres hijos menores de edad; gastos relacionados con la mora y cobertura de su medicina prepagada; y gastos extraordinarios relacionados con su sostenimiento y la manutención de su núcleo familiar, a partir de la suspensión.
Bajo esa misma línea, solicitó el pago de perjuicios morales y daño en la salud suya y la de su cónyuge e hijos por la suma de $20.000.000, en razón del sufrimiento, dolor, temor, angustia, depresión, ansiedad, inquietud, impacto emocional, e inestabilidad laboral a la que se vio expuesto sin justificación el núcleo familiar, y el equivalente a 400 MMLV por el daño real a su salud física y mental, entre otras pretensiones relacionadas.
1.2. Sustento Fáctico. Los hechos en los que se fundamentó la demanda se circunscriben a los siguientes:
- El señor ROBERTO MAURICIO RODRÍGUEZ SAAVEDRA fue sancionado disciplinariamente en varias oportunidades, dentro de las cuales se encuentra la última que dio origen a la demanda referente a la suspensión e inhabilidad por el término de 3 meses, "pese a su situación de discapacidad calificada legalmente en su origen por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez".
- Dijo que presentó reclamación ante la Superintendencia Financiera en la que expuso que era un funcionario aforado, por lo cual solo podía ser disciplinado por el Procurador General de la Nación o por su delegado, y además tenía fuero y debía solicitarse autorización para su retiro y sanciones.
- Señaló que fue víctima de hostigamiento por haber denunciado actos de corrupción en el caso de Odebrect – Grupo Aval.
- Agregó que se le iniciaron los procesos disciplinarios cuando se encontraba un pleito pendiente ante el Consejo de Estado interpuesto por él contra el nombramiento del entonces Superintendente y fue dicho funcionario fue quien resolvió el recurso de apelación contra el fallo disciplinario sancionatorio del proceso 2018-03-019
1.3. Normas violadas y concepto de violación.
- Constitucionales: Artículos 1, 2, 13, 15, 21, 25, 26, 29, 209 y 229 de la Constitución.
- Legales: Ley 734 de 2002.
Acusa los actos administrativos de incurrir en las causales de nulidad de violación al debido proceso y desviación de poder y en falsa motivación con fundamento en las siguientes razones:
Considera que se desconoció su calidad de aforado y representante electo de los empleados de la Superintendencia Financiera, en la Comisión de Personal y el Comité de Convivencia Laboral, calidad que implicaba que solo pudiera ser sancionado por el Procurador General de la Nación y sólo por actos de corrupción, o que pudiera ser despojado de esa calidad por condena de juez penal, tal como lo prevé el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
Dijo que en los actos administrativos censurados se desconoció su condición de persona sujeta a protección laboral reforzada por su discapacidad, que tiene origen laboral, como lo es su enfermedad laboral hipertensiva de la que conocía la entidad accionada.
Puso de presente que se le retiró del servicio y sancionó por supuesto incumplimiento del horario, lo cual afirma no es cierto, salvo que se encontrara enfermo y que si bien es cierto no lo verificó de 8:00 am a 5:00 pm, "en tanto lo cumplía por lo general hasta las 7:00 pm, saliendo desde el año 2011 y con autorización de mis jefes inmediatos, aún bajo autorización de la demandada (Resolución 1827 de 2013), con el último transporte de la empresa (7:00 pm)", lo cierto es que, tenía que cumplir con rutinas cardiovasculares impuestas por sus médicos tratantes.
De otro lado, aseguró que fue sancionado como represalia por haber demandado el nombramiento del Superintendente Financiero ante el Consejo de Estado por haber denunciado hechos de corrupción en el caso de Odebrecht, por intentar constituir un sindicato, lo que le generó fuero circunstancial, hechos que no fueron tenidos en cuenta, y por haber denunciado disciplinaria y penalmente a otros funcionarios de la entidad.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.
La entidad demandada contestó la demanda con fundamento en los siguientes argumentos:
Sostuvo que no es cierto que hubiera sido sancionado por encontrarse enfermo y en situación de discapacidad calificada por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, ni que existiera un acto administrativo (Resolución 1827 del 7 de octubre de 2013- la cual tuvo por finalidad resolver un recurso de reposición interpuesto por el actor en contra de la Resolución Nro 1294 de 2012, por medio de la cual se dispuso su adscripción a la Dirección de Portafolios de Inversión) que le diera al actor libertad horaria.
En esa medida, indicó que fue sancionado por haber resultado probado que incumplió injustificadamente numerosos deberes a su cargo para el periodo comprendido entre el 19 de julio y 9 de noviembre de 2018, consistentes en el incumplimiento de su jornada laboral, la no destinación de la totalidad de su horario laboral al cumplimiento de sus funciones, la desatención sistemática de las tareas asignadas por su superior jerárquico y la inasistencia a las reuniones periódicas de seguimiento realizadas al interior de la Dependencia a la que estaba adscrito.
Frente al incumplimiento del horario laboral, argumentó que el señor ROBERTO MAURICIO RODRÍGUEZ SAAVEDRA nunca justificó ante su superior jerárquico o ante la entidad las razones por las que llegaba a trabajar entre las 11:30 a.m. y la 1 p.m., ni los motivos por los que se ausentaba de la entidad constantemente durante la jornada laboral y tampoco rindió una explicación válida del por qué no cumplió con las tareas asignadas.
Puso de presente que al accionante jamás informó a la Superintendencia Financiera que hubiera sido diagnosticado con una discapacidad o catalogado por autoridad competente como incapacitado permanente, incapacitado parcial o inválido.
Relató que el señor ROBERTO MAURICIO RODRÍGUEZ SAAVEDRA no intervino en el expediente disciplinario 2018-03-103 en el cual se emitieron los fallos disciplinarios objeto de control de legalidad en el presente trámite, pese a que fue notificado de las distintas actuaciones surtidas en el proceso. Por ende, afirmó que el requerimiento formulado por el demandante para que le informaran el radicado de la autorización impartida por el inspector de trabajo de conformidad con el artículo 26 de la Ley 361 de 1997, nunca fue expuesto en el expediente disciplinario.
En este tema puntualizó que el demandante no gozaba de fuero sindical y que para imponerle sanciones disciplinarias tuviera que tramitarse autorización ante el juez del trabajo, sumado a que la Justicia laboral conoció de la demanda de reintegro por fuero sindical instaurada por el actor en contra de la Superintendencia Financiera, tramitada ante el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá bajo el radicado 2019-00003, en la cual se profirió sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, debido a que el actor no se encontraba en ninguno de los supuestos consagrados por la ley para gozar del mencionado fuero, "por lo que no era acertado afirmar que tuviera fuero por haber sido electo como representante de los trabajadores en el Comité de Convivencia Laboral y en la Comisión de Personal de la Superintendencia".
3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda- Subsección D, en sentencia de 21 de agosto de 2025 declaró probada de oficio la excepción de ineptitud de la demanda por indebida acumulación de pretensiones respecto de las pretensiones décimo quinta y décimo sexta y negó las pretensiones de la demanda sin condena en costas.
Las razones principales aducidas por el ad quo sustento del declive de las pretensiones se circunscriben a las siguientes:
En cuanto a la indebida acumulación de pretensiones, afirmó que en las pretensiones décima quinta y décima sexta, la parte actora pidió que se ordene a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá – Cundinamarca que le califique la pérdida de la capacidad laboral de la enfermedad profesional o laboral hipertensiva y la fecha de estructuración de esta y que califique el origen de la enfermedad psiquiátrica que padece; y que se declare la responsabilidad de la Superintendencia por las enfermedades profesionales y/o laborales que lo aquejan y le pague la respectiva indemnización.
Sin embargo, consideró que lo anterior no es posible acorde con lo perceptuado en el artículo 100 del C.G.P. en el cual se indica que es una excepción previa la "5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones".
Bajo ese orden de ideas, analizó que de las solicitudes de nulidad de los actos administrativos demandados y el restablecimiento del derecho pedido en las pretensiones transcritas, se evidencia que no hay conexidad entre éstos, ya que los actos acusados resuelven sobre una sanción disciplinaria impuesta al actor, consistente en suspensión e inhabilidad por el término de 3 meses convertida en salarios mínimos legales y las pretensiones transcritas están dirigidas a que se dé una orden a la Junta Regional de Calificación de invalidez para que valore al demandante, y que se declare que la entidad enjuiciada es responsable de las enfermedades del actor, es decir, no se demandó un acto administrativo que de forma particular o concreta hubiese decidido sobre la condición de salud, invalidez o discapacidad del demandante.
Con base en lo anterior declaró probada de fondo la excepción de ineptitud de la demanda por indebida acumulación de pretensiones.
En cuanto al fondo del asunto adujo lo siguiente:
Contextualizó que al señor ROBERTO MAURICIO RODRÍGUEZ SAAVEDRA, quien ocupaba el cargo de Profesional Especializado 2028-14 adscrito a la Dirección de Acceso al Mercado de valores de la Superintendencia Financiera de Colombia, se le endilgo haber cometido tres faltas graves a título de dolo contenidas en el artículo 50 de la Ley 734 de 2002, en concordancia con los deberes previsto en los numerales 1, 2 y 11 del artículo 34 de la norma citada, por cuanto incumplió la jornada laboral establecida por la Superintendencia Financiera en el periodo comprendido entre el 19 de julio y el 9 de noviembre de 2018. Asimismo, omitió atender instrucciones de su superior inmediato e incumplió tareas o asuntos asignados.
Respecto de la prueba ilícita indicó que el actor afirmó que la autoridad disciplinaria vulneró su derecho al debido proceso al obtener una prueba ilícita, toda vez que no podía indagar o acopiar su historia clínica mediando correspondencia cruzada entre la demandada y funcionarias de la ARL SURA, que a la postre sirvieron de testigos de cargo en su contra revelando información sujeta a reserva según la Ley 23 de 1981.
Al respecto, el Tribunal de primera instancia estableció que revisada la actuación disciplinaria, incluyendo los autos de apertura de indagación preliminar, y el emitido el 18 de julio de 2019, mediante el cual se citó a audiencia conforme al trámite del procedimiento verbal al demandante, se advierte que no se decretaron ni se tuvieron en cuenta como medios de conocimiento la historia clínica del demandante, sino su historial laboral donde reposaban antecedentes sobre situaciones administrativas como incapacidades o permisos durante el periodo que abarcaron los hechos investigados.
Puntualizó que en cumplimiento a lo ordenado en auto de 4 de febrero de 2019, por medio de la cual se dio apertura a la indagación preliminar, la Subdirección de Talento Humano entregó entre otros, las comunicaciones cruzadas con la ARL SURA y el señor ROBERTO MAURICIO RODRÍGUEZ SAAVEDRA, en las que reposaban las recomendaciones dadas a él para el cuidado de su enfermedad laboral hipertensiva, sin embargo, tales documentos no pueden entenderse como parte de su historia clínica, máxime cuando el actor nunca cuestionó la incorporación de la referida prueba al proceso disciplinario.
De otro lado, en cuanto a la falta de competencia, conforme a la cual señala el demandante que en el trámite del proceso disciplinario se desconoció su calidad de aforado y representante electo popularmente por los empleados de la Superintendencia, en la Comisión de Personal y el Comité de Convivencia Laboral, calidad que implicaba que solo pudiera ser sancionado por el Procurador General de la Nación y sólo por actos de corrupción, o en su defecto por un juez penal tal como lo prevé el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos, aseguró que conforme a la Resolución No. 652 de 30 de abril de 2012, los representantes de los trabajadores, tanto principales como suplentes, son elegidos por votación de los empleados y mediante un escrutinio público, sin embargo, tales representantes siguen siendo servidores públicos pertenecientes a la entidad, sometidos a subordinación y a la reglamentación que rija la entidad en todos los aspectos.
Añadió que el artículo 2 de la Ley 734 de 2002, señalaba que, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus respectivas entidades, órganos o dependencias, conforme a lo cual el conocimiento integral de los asuntos disciplinarios contra servidores públicos de las diferentes entidades del Estado, esto es, tanto la investigación que culmina con el archivo o la formulación de cargos, como la decisión de fondo, eran de competencia en primera instancia de las respectivas oficinas de control disciplinario interno y la segunda instancia del nominador, creada para el caso de la Superintendencia Financiera de Colombia mediante Decreto 4327 de 2005.
De lo expuesto, se permitió colegir que la oficina de control disciplinario es la que tiene la potestad de ejercer el control disciplinario en contra de los servidores y exservidores de la entidad, conforme lo indica el Código Único Disciplinario, y aunque el señor ROBERTO MAURICIO RODRÍGUEZ SAAVEDRA fue representante de los trabajadores en el Comité de Convivencia Laboral y en la Comisión de personal, tal circunstancia no eliminaba la situación de sujeción y subordinación jerárquica en la que se encontraba como servidor público de la entidad, en razón a que desempeñó el cargo de Profesional Especializado 2028-14, adscrito a la Dirección de Acceso al Mercado de Valores, en esa medida concluyó que la Oficina de control disciplinario de la entidad demandada tenía la competencia de acusarlo y juzgarlo en primera instancia y el Superintendente Financiero de decidir el asunto en segunda instancia.
De otro lado, en cuanto a la condición de aforado señaló que el demandante que uno de los motivos para iniciarle el proceso disciplinario, fue porque intentó constituir un sindicato, lo cual le generó fuero circunstancial, y que esto fue desconocido por la entidad, toda vez que por su condición de aforado no podía ser sancionado ni retirado sin mediar autorización de autoridad judicial.
Empero, el a quo estudió que conforme a lo establecido en el artículo 25 del Decreto 2351 de 1965 y el artículo 10 del Decreto 1373 de 1966, la figura del fuero circunstancial es un mecanismo que protege durante el término de las etapas para el arreglo del conflicto colectivo de trabajo a los trabajadores que pertenecen a la organización sindical que hubieren presentado al empleador un pliego de peticiones y en el caso del demandante este tan solo solicitó en préstamo de un auditorio al entonces Superintendente Financiero, según su dicho, para "explorar la constitución de un sindicato en la Superintendencia", es decir, que dicha solicitud no se enmarca dentro del supuesto de hecho amparado por las normas citadas, por tanto el señor ROBERTO MAURICIO RODRÍGUEZ SAAVEDRA no contaba con fuero circunstancial.
Frente al Desconocimiento de la protección laboral reforzada que le asistía por su condición de discapacidad, indicó el actor que fue sancionado y retirado por encontrarse enfermo, con lo cual se desconocieron las normas que regulan la protección del trabajador en condición de discapacidad, por la enfermedad laboral hipertensiva que padece y otros padecimientos que según su dicho también son de origen laboral.
Sobre el particular advirtió que no resulta procedente analizar el argumento sobre el desconocimiento de su presunta condición de discapacidad al momento del retiro, toda vez que la pretensión relacionada con la nulidad de dicho acto administrativo fue rechazada por caducidad del medio de control.
Añadió que si bien es cierto obra en el plenario el dictamen Nro. 79239232 de 28 de septiembre de 2011, mediante el cual la Junta Nacional de Calificación de invalidez determinó como diagnóstico del actor hipertensión esencial (primaria), y que el origen de la enfermedad es profesional y que a su vez obra su historia clínica de los años 2016, 2017 y 2018, también lo es que tales documentos no acreditan que el demandante se encontrara en condición de discapacidad, pues allí no se calificó su pérdida de capacidad laboral o estado de invalidez, sino únicamente el origen de la enfermedad, como tampoco lo acredita su historia clínica del año 2018.
En punto del acoso laboral, señaló el demandante que fue sancionado como represalia por haber demandado el nombramiento del Superintendente Financiero ante el Consejo de Estado; por haber denunciado hechos de corrupción en el caso de Odebrecht; por intentar constituir un sindicato, y por haber denunciado disciplinaria y penalmente a otros funcionarios de la entidad.
Al respeto el fallador de primer grado sostuvo que acorde con las previsiones de la Ley 1010 de 2006 constituye acoso laboral toda conducta, bien sea ejercida por el superior jerárquico, por un compañero de trabajo o incluso por un subalterno, que se encuentre encaminada a infundir intimidación, causar un perjuicio laboral o inducir a la renuncia y que puede verse reflejada a través de diferentes modalidades, como la persecución y entorpecimiento laboral, entre otras, y en el sub lite el actor alega que constituyó una conducta de acoso laboral, el adelantamiento de procesos disciplinarios en su contra, sin embargo, el análisis del tema se hará para efectos de determinar si el acto demandado se debe declarar nulo, sin querer de ninguna manera determinar el acoso laboral propiamente dicho, que es competencia de otras autoridades. De conformidad con el artículo 8 de la norma citada, no constituye acoso laboral "b) Los actos destinados a ejercer la potestad disciplinaria que legalmente corresponde a los superiores jerárquicos sobre sus subalternos".
Por tanto, afirmó que el adelantamiento de procesos disciplinarios no constituye una conducta de acoso laboral, pues así lo dispuso el Legislador. De igual forma se constata que este reproche o argumento no fue expuesto por el demandante en el proceso disciplinario que se analiza, pese a que fue notificado de las actuaciones adelantadas en el proceso.
Agregó que, aunque obran copias de algunas denuncias radicadas por el actor ante la Fiscalía en contra de unos funcionarios de la entidad y que uno de las testigos señaló que tanto el demandante, como otros empleados de la dependencia en la que trabajaron juntos fueron víctimas de acoso laboral, se reitera que de su declaración no puede inferirse que una de esas situaciones de hostigamiento se hubiera visto reflejada en el inicio del proceso disciplinario objeto de análisis o en la dependencia donde laboraba el actor cuando ocurrieron los hechos investigados en la sanción que se analiza.
Ahora, en cuanto a la sanción disciplinaria y eximente de responsabilidad, dijo que afirma el señor ROBERTO MAURICIO RODRÍGUEZ SAAVEDRA que fue sancionado por incumplimiento del horario, pese a que existía un acto administrativo (Resolución 1827 del 7 de octubre de 2013) que le daba libertad horaria, en tanto por su enfermedad laboral hipertensiva requería de unas rutinas físicas de actividad aeróbica o cardiovascular, las cuales no tenía que cumplir en la entidad en horario extralaboral. Agregó que si bien es cierto no cumplió el horario laboral de 8:00 am a 5:00 pm, también lo es que, por regla general salía a las 7:00 pm para lo cual tenía autorización de sus jefes inmediatos.
En este punto estudió que de acuerdo con las pruebas recaudadas en el trámite del proceso disciplinario el demandante fungió como Profesional Especializado adscrito a la Dirección de Acceso al mercado de valores de la entidad demandada, y de acuerdo con el memorando de 7 de diciembre de 2018 enviado por correo electrónico por el Director de Acceso al mercado de valores, doctor Daniel Echavarria Wartenberg, el demandante había incumplido proyectos a su cargo y el horario laboral entre el 19 de julio y el 9 de noviembre de 2018, con el cual adjuntó un cuadro implementado por esa Dirección del registro de entrada de los funcionarios, la relación de proyectos desatendidos, correos electrónicos a través de los cuales requería al demandante para el cumplimiento de sus obligaciones y actas de reuniones efectuadas por esa dirección.
Agregó que conforme a las Circulares Internas 09 de 2010 y 05 de 29 de junio de 2019, vigentes para la época de los hechos, el horario habitual era de lunes a viernes de 8:00 am a 5:00 pm y para aquellos funcionarios que se acogiera a la opción de horario responsable o flexible, también debían cumplir nueve horas diarias, pero pudiendo escoger su hora de llegada y salida, las cuales debían oscilar entre las 7:00 am a 6:00 pm, y en ese sentido se estipuló de forma expresa en la última circular citada que el servidor podía escoger como hora de ingreso entre las 7:00 am y las 9:00 am y como hora de salida entre las 4:00 pm y 6:00 pm, pero que en todo caso debía cumplir con las horas
establecidas como jornada laboral.
Sin embargo, indicó que el cuadro de registro de entrada de los funcionarios, implementado por la Dirección del mercado de valores se puede corroborar con los registros de control de acceso a la entidad, los cuales fueron suministrados por el Subdirector Administrativo, que durante el periodo analizado, el señor ROBERTO MAURICIO RODRÍGUEZ SAAVEDRA ingresó en varias oportunidades a la entidad entre las 11:30 am y la 1:00 pm, es decir, después del inicio de la jornada laboral establecida para los empleados de la entidad y si bien es cierto el registro de la salida oscila entre 5:00 pm y 7:00 pm, lo cierto, es que contando desde la hora de ingreso, no se completa la jornada estipulada por la entidad.
Dijo que igualmente se recibió el testimonio del señor Daniel Echavarría Wartenberg- superior inmediato del demandante-, quien manifestó que en la Dirección de mercado de valores se tenía un registro de entradas implementado en esa dependencia y que allí se evidenciaba el constante incumplimiento del horario laboral por parte del actor, pese a que en la entidad se había implementado un horario flexible. Afirmó que esa situación generó que le hiciera varios llamados de atención para que cumpliera el horario, lo cual también informó a la Subdirección de Talento Humano.
Lo anterior concuerda con el cuadro de observación de trámites que adjuntó el jefe inmediato del demandante al memorando que envió a la Subdirección de Talento Humano, en el cual señaló que al actor le fueron asignados ocho trámites de consulta, de los cuales en siete incumplió el plazo de entrega conferido y el octavo no lo alcanzó a diligenciar al vencimiento fijado para la entrega, porque se encontraba suspendido del cargo.
También se tuvo en cuenta como prueba una auditoría practicada por la Dirección de tecnología a los ocho radicados de trámite de consulta asignados
al actor, la cual dio cuenta que se incumplió el plazo interno fijado para su trámite y que fueron reasignados a otros funcionarios del área, correspondiendo la mayoría al señor Brayan Alexander Vitery, de quien se recibió su testimonio, en el que corroboró que se encontraba adscrito a la dirección de mercado de valores y que entre el 19 de julio y el 9 de noviembre de 2018, le fueron asignados seis trámites de consultas que inicialmente fueron repartidos al demandante, pero que ante su incumplimiento en el trámite, se hizo necesaria la redistribución, lo cual le generó una sobrecarga en los asuntos a su cargo.
De otro lado, afirmó que la autoridad disciplinaria tuvo en cuenta la historia laboral del actor, en la que reposan unas recomendaciones emitidas por la ARL SURA para el tratamiento de la patología arterial secundaria, calificada por la Junta Nacional de calificación de Invalidez como enfermedad de origen profesional, dentro de la cuales se encuentra la de desarrollar una rutina deportiva aeróbica por lo menos de 45 minutos tres veces por semana.
También reposa un correo electrónico de la ARL SURA, en el que le indicó al actor los alcances del desarrollo de la actividad física, y le señala que para dicha actividad no se requiere de un horario especifico y le sugiere efectuarla al finalizar la jornada laboral o los sábados y domingos.
Teniendo en cuenta lo anterior, la entidad demandada mediante oficio No. 2014102834-016 de 20 de noviembre de 2015, le informó al demandante que se
recibió por parte de la ARL SURA el comunicado de 19 de octubre de ese año, mediante el cual ratificaron las recomendaciones para su desempeño laboral y que con el fin de que pudiera atenderlas y cumplir con el horario laboral de trabajo, le informaba que podía hacer uso de las instalaciones deportivas con que cuenta la entidad para que pudiera realizar las actividades deportivas aeróbicas requeridas dentro del horario laboral. Asimismo, le indicaron, que «le recomendamos coordinar con su jefe inmediato el tiempo requerido dentro de la jornada laboral, para realizar dichas actividades y/o pausas activas al interior de nuestras instalaciones».
Así, con base en el estudio del nutrido material de prueba recaudado en el proceso disciplinario el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se permitió concluir que la autoridad disciplinaria aseguró, que bajo ninguna circunstancia las recomendaciones de la ARL le daban autorización para incumplir el horario laboral previsto para todos los funcionarios, en la medida que la misma ARL señaló que las rutinas de ejercicio sugeridas no tenían prescripción horaria específica y que además la entidad le brindó sus instalaciones, inclusive dentro de su jornada laboral.
En efecto como se advierte de las pruebas mencionadas, por el periodo que cuestionó la entidad el demandante ingresó a la entidad en un horario diferente al establecido en la jornada laboral de la entidad, incluso en un horario distinto al establecido para el horario flexible, pues como se corroboró en el registro de ingresos y salidas, sus llegadas a la entidad ocurrieron entre las 11 de la mañana, incluso después de esa hora en algunos casos, y 1 de la tarde y sus salidas tuvieron lugar entre las 5 de la tarde y 7 de la noche, horas que sumadas no completan las horas reglamentarias de la jornada laboral.
Además, se acreditó que el superior inmediato le asignó asuntos como las consultas y el trámite de unos proyectos, respecto de los cuales el demandante incumplió términos e instrucciones directas como lo dejan ver los correos a través de los cuales se le asignó las tareas y se le efectuaron los llamados de atención, motivo por el cual varios de los asuntos a su cargo fueron reasignados a otros compañeros de dependencia. Aunado al hecho a que no asistió a las reuniones de seguimientos que efectuó su jefe inmediato, en la cuales se realizaba una retroalimentación de los asuntos a cargo de cada empleado.
Por ende, concluyó que el señor ROBERTO MAURICIO RODRÍGUEZ SAAVEDRA incumplió la jornada imponiendo su propio horario, y además desatendió tramites de asuntos a su cargo e instrucciones de su superior inmediato, sin que se acreditara una justificación válida para su actuar, por lo que calificó su proceder de doloso, más cuando era de su conocimiento las Circulares internas que fijaron la jornada laboral y los correos electrónicos en los que su jefe inmediato les impartió instrucciones respecto a asuntos a su cargo, le efectuó llamados de atención por su incumplimiento y aun así continuó en la conducta reprochada, desconociendo la relación de sujeción originada del vínculo laboral con la entidad que le exigía cumplir con los reglamentos e instrucciones dadas.
Para finalizar, el demandante alegó en el libelo introductorio que tenía una justificación o eximente para desatender el horario, pues en efecto, acepta que lo incumplió, pero asevera que la razón está relacionada con los padecimientos de salud que lo aquejan. Expresa el demandante que los testigos corroboraron que tenía autorización de sus jefes inmediatos para ausentarse y que además la entidad lo autorizó a través de la Resolución nro. 1827 de 7 de octubre de 2013.
Sobre este punto el Tribunal de primera instancia indicó que dicho acto administrativo no fue tenido en cuenta como prueba en el proceso disciplinario, y era allí donde debió solicitarse y decretarse para que fuera analizada por la autoridad disciplinaria, escenario donde debían recaudarse las pruebas que se pretendieran hacer valer en el proceso, pues de lo contrario se estaría juzgado dicha actuación con pruebas que no hicieron parte del proceso.
Pese a ello, indicó que su lectura se colige que se expidió con ocasión de un recurso de reposición que interpuso el actor contra la Resolución No. 1294 de 2022, mediante el cual se adscribió el cargo de Profesional Especializado 2028-14 desempeñado por el demandante, del Grupo de licenciamiento de carteras colectivas a la Dirección de Portafolios de Inversión, en donde expuso que no estaba de acuerdo con la adscripción del cargo a otra área, entre otras razones, porque se encontraba en una delicada situación de salud.
Del documento citado dedujo que la entidad demandada aseveró que pese a tener unas recomendaciones de la ARL para el desarrollo de sus actividades teniendo en cuenta la enfermedad profesional que padece, ello no impedía que fuera trasladado su cargo a otra dependencia, aun cuando las cargas laborales asignadas tuvieron en cuenta su estado de salud y capacidades, y contaba con libertad horaria en razón a que debía atender actividades físicas recomendadas por sus médicos o acudir a citas médicas, entre otras.
De manera que no puede aceptarse que dicho documento, lo hubiera autorizado para sustraerse de la jornada y horario laboral dispuesto en las circulares internas para el periodo comprendido entre el 19 de julio y el 9 de noviembre de 2018, cuando ya se encontraba en otra dependencia distinta a la que había sido adscrito.
De igual forma, si bien es cierto que se recibieron varios testimonios de compañeros del demandante y de dos personas que fungieron como jefes inmediatos del demandante, todos fueron coincidentes en señalar que tenían conocimiento que al actor lo aquejaban situaciones de salud lo cual requería acudir a citas o atender recomendaciones médicas, como asistir a terapias, pero que no tenían conocimiento sobre una autorización expresa o formal que le permitiera tener una jornada laboral diferente a los demás empleados de la entidad o de cómo efectuó su trabajo por el periodo analizado.
Así, afirmó que el análisis de los testimonios recibidos se colige que ninguno dio cuenta de si el demandante tenía autorización para trabajar en un horario y jornada laboral diferentes a los institucionalmente establecidos para el periodo comprendido entre el 19 de julio y el 9 de noviembre de 2018, por tanto concluyó que no se encuentra acreditado que el demandante hubiese tenido una justificación o eximente para desconocer la jornada laboral impuesta por la entidad demandada durante el periodo ya mencionado.
4. RECURSO DE APELACIÓN.
La parte demandante interpuso recurso de apelación con fundamento en los siguientes argumentos:
- "EXEPCIÓN DE INEPTITUD DE LA DEMANDA POR INDEBIDA ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES". Argumentó que el artículo 165 del CPACA permite la acumulación de pretensiones y señala como uno de los requisitos, que todas las pretensiones sean conexas, resaltando que cada acto administrativo de carácter disciplinario, aún los declarados caducos, guardan relación con el estado de salud y el incumplimiento del horario laboral del actor.
Conforme a lo anterior, considera que el a quo se equivocó al establecer que el control de legalidad en el presente asunto se ejerce exclusivamente respecto de los actos acusados que resolvieron sobre una sanción disciplinaria impuesta al señor ROBERTO MAURICIO RODRÍGUEZ SAAVEDRA, consistente en suspensión e inhabilidad por el término de 3 meses convertida en salarios mínimos legales, y no en aspectos atinentes a la salud ocupacional (enfermedad profesional – daño antijurídico que se extendió y se agravó en el tiempo en sus afectos lesivos) o a que las pretensiones Décimo Quinta y Décimo Sexta están dirigidas para efectos del restablecimiento del derecho, aun de indemnización integral, a que el Tribunal dé una orden a la Junta Regional de Calificación de invalidez para que valore actor con la finalidad de obtener el pleno restablecimiento de sus derechos.
- "RESPONSABILIDAD OBJETIVA". Recordó que en el ordenamiento jurídico colombiano está prohibida la responsabilidad objetiva, y en el caso en estudio el ente disciplinario desconoció lo anterior cuando sancionó al accionante por la sola infracción del deber funcional sin valorar siquiera sumariamente la ocurrencia de situaciones especiales que justifiquen la omisión en el cumplimiento de sus funciones, esto es los problemas de salud que presentaba que lo obligaron a incumplir el horario laboral.
- "AUSENCIA DE CADUCIDAD FRENTE A TODOS Y CADA UNO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS OBJETO PEDIMENTO". Puso de presente que no le fueron notificados personalmente los actos administrativos que le impusieron la sanción disciplinaria lo cual no le permitió ejercer derecho defensa, lo cual impide que se configure caducidad respecto de los mismos.
- "FALTA DE COMPETENCIA DEL OPERADOR DISCIPLINARIO". Manifestó que existió falta de competencia por parte del operador disciplinario ya que "los representantes de los empleados o trabajadores en comités paritarios (como COPASST), comités de convivencia y comisiones de personal se eligen por voto popular secreto, libre y espontáneo, con todos los requisitos para una elección común y corriente".
- "EL SOFTWARE DE ENTRADAS Y SALIDAS DE LA SUPERINTENDENCIA FINANCIERA PUEDE SER MANIPULADO POR EL ADMINISTRADOR Y OPERADOR DE ESTE". Tal y como lo indicó el testigo Henrry Vanegas Motta.
- "TESTIMONIOS MENTIROSOS". Indicó que "Varios testigos mintieron, en especial los que siguen vinculados a la Superintendencia".
II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO
5. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO.
Se estima que el debate en sede de segunda instancia, atendiendo el sentido del fallo emito por el ad quo y los argumentos aducidos en el recurso de apelación, se contrae a establecer lo siguiente:
¿En el caso objeto de estudio, el control de legalidad se ejerce exclusivamente respecto de los actos administrativos demandados que resolvieron sobre una sanción disciplinaria impuesta al señor ROBERTO MAURICIO RODRÍGUEZ SAAVEDRA, consistente en suspensión e inhabilidad por el término de 3 meses, o por conexidad se ha de extender a pretensiones donde se pidió que se ordene a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá – Cundinamarca que le califique la pérdida de la capacidad laboral de la enfermedad profesional o laboral hipertensiva y la fecha de estructuración de esta y el origen de la enfermedad psiquiátrica que padece; y que se declare la responsabilidad de la Superintendencia por las enfermedades profesionales y/o laborales que lo aquejan y le pague la respectiva indemnización?.
¿El operador disciplinario desconoció la prohibición de la responsabilidad objetiva al haber impuesto la sanción por la sola infracción del deber funcional sin valorar siquiera sumariamente la ocurrencia de situaciones especiales que justifiquen la omisión en el cumplimiento de sus funciones, esto es, los problemas de salud que presentaba el señor ROBERTO MAURICIO RODRÍGUEZ SAAVEDRA que lo obligaron a incumplir el horario laboral?
¿Existe falta de competencia del operador disciplinario ya que el actor fue designado como representantes de los empleados o trabajadores en comités paritarios (como COPASST)?
¿La información que reposa en el software de entradas y salidas de los funcionarios de la Superintendencia Financiera de Colombia "puede ser manipulado", de suerte que no debió ser tenido en cuenta como prueba en el presente caso?
¿Los testigos aun vinculados a la Superintendencia Financiera mintieron, de suerte que sus declaraciones no han de ser tenidas en cuenta como soporte probatorio de la sentencia judicial?
6. TESIS DEL MINISTERIO PÚBLICO.
Para esta Delegada del Ministerio Público ha de confirmarse la sentencia apelada, en primera medida porque la parte apelante no puede pedir la conexidad de las pretensiones de los actos administrativos "aún de los declarados caducos", ya que frente a los mismos NO se admitió la demanda y la aplicación del fenómeno de la caducidad implica de manera inexorable que el término con el que el señor MAURICIO RODRÍGUEZ SAAVEDRA contaba para interponer el medio de control respecto de los mismos ya feneció y por tanto su legalidad no puede ser estudiada.
Así, en el presente medio de control se está rebatiendo la legalidad de los actos administrativos contenidos en el fallo de 5 de noviembre de 2019 y de la Resolución No. 1627 de 2 de diciembre del mismo año, a través de las cuales se impuso SANCIÓN DISCIPLINARIA de suspensión e inhabilidad por el término de 3 meses al actor, y que fue convertida en salarios mínimos legales mensuales vigentes, respecto de los cuales no se evidencia una conexidad entre el análisis de la legalidad del proceso disciplinario con las pretensiones referentes a que se ordene a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá – Cundinamarca califique la pérdida de la capacidad laboral del actor y que se declare la responsabilidad de la Superintendencia por las enfermedades profesionales y/o laborales que este padece con su respectiva indemnización.
En esa medida, el restablecimiento del derecho debe ir necesariamente orientado a que, luego de declarar la nulidad de los actos censurados tramitados en el proceso disciplinario ante su eventual "violación al debido proceso y desviación de poder y en falsa motivación", se proceda al "pago de los salarios, prestaciones sociales, primas, cesantías, intereses a las cesantías y aportes a seguridad social dejados de percibir durante los plazos de suspensión e inhabilidad, así como desde su retiro hasta que se profiera sentencia", tal y como fue pedido por la parte actora.
De otro lado, para esta Delegada del Ministerio Público el estudio que realizó el fallador de primera instancia resulta acorde a la realidad fáctica del caso, en la medida que la situación de salud alegada por el señor ROBERTO MAURICIO RODRÍGUEZ SAAVEDRA de manera alguna actúa como eximente de responsabilidad en su favor, ya que si bien se acredita que cuenta con un diagnóstico de hipertensión esencial y trastorno adaptativo ello de manera alguna lo habilitó para incumplir con su horario de trabajo y con la carga laboral que el cumplimiento de sus funciones le imponían, máxime cuando tan solo tenía una incapacidad debidamente reportada en el tiempo de cometimiento de la falta (julio a noviembre de 2018) y no cuenta con la calidad de discapacitado.
Ahora bien, el hecho que señor ROBERTO MAURICIO RODRÍGUEZ SAAVEDRA haya sido elegido como representante de los trabajadores no le quita la calidad del servidor público sujeto por consiguiente al trámite del proceso disciplinario ante la oficina de control interno de la Superintendencia Financiera para la cual se encuentra vinculado, lo que genera la competencia por parte de esta frente al proceso disciplinario que tramitó en su contra.
Es de resaltar que los representantes en COPASST – Comité de Comisión de Personal- son una instancia de participación interna y sus integrantes de manera alguna ejercen función pública autónoma, por tanto, no adquieren fuero disciplinario y su subordinación sigue estando necesariamente atada al órgano o a la entidad en la que se encuentran vinculados a la administración Pública y no a la competencia disciplinaria preferente radicada en cabeza de la Procuraduría General de la Nación.
Tambien, para Ministerio Público la prueba referente al software de entradas y salidas de la entidad demanda usada por el operador disciplinario para establecer que el señor ROBERTO MAURICIO RODRÍGUEZ SAAVEDRA incumplió con el horario de trabajo entre el 19 de julio y el 9 de noviembre de 2018 cuenta con plena validez probatoria, ya que no está demostrado que dicho sistema haya sido manipulado como pretende hacerlo ver la parte actora.
En efecto, cuando el testigo Henrry Vanegas Motta aseguró que ese sistema "puede ser manipulado", no estaba afirmando que para este caso en específico ello ocurrió, sino que lo hizo a modo de afirmación en términos generales sin aceptar que para este caso se evidencie de manera alguna manipulación que afectara de manera alguna la realidad contenida en el software.
Para concluir, frente la supuesta falsedad de los testigos aún vinculados a la entidad demanda, evidencia esta Agencia que en la audiencia de pruebas celebrada el 7 de marzo de 2025 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda -Subsección D no se formuló la respectiva tacha conforme a lo ordenado en el artículo 211 del C.G.P., de suerte que el fallador de primera instancia les confirió plenos efectos al momento de estudiarlos en conjunto con los demás medios de prueba, no siendo por contera el momento procesal oportuno para formularla el recurso de apelación en contra de la sentencia de primer grado.
7. RAZONES EN QUE APOYA LA TESIS EL MINISTERIO PÚBLICO.
7.1. Indebida acumulación de pretensiones en el proceso Contencioso Administrativo.
El artículo 165 de la Ley 1437 de 2011, establece a tenor textual:
"(…) ARTÍCULO 165. Acumulación de pretensiones. En la demanda se podrán acumular pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa, siempre que sean conexas y concurran los siguientes requisitos:
1. Que el juez sea competente para conocer de todas. No obstante, cuando se acumulen pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, será competente para conocer de ellas el juez de la nulidad. Cuando en la demanda se afirme que el daño ha sido causado por la acción u omisión de un agente estatal y de un particular, podrán acumularse tales pretensiones y la Jurisdicción Contencioso Administrativa será competente para su conocimiento y resolución.
2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias.
3. Que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas.
4. Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento (…)".
Para el órgano de cierre de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, habrá una indebida acumulación de pretensiones "cuando diversas pretensiones no puedan ser tramitadas en un mismo proceso, por no guardar relación de conexidad entre ellas o porque, simplemente, son incompatibles.
Conforme a lo anterior, la acumulación de pretensiones implica la posibilidad de formular varias solicitudes para que sean resueltas en una sola sentencia, lo que requiere que exista un nexo jurídico entre ellas, esto es, que provengan de la misma causa, versen sobre el mismo objeto, tengan relación de dependencia o comunidad probatoria. En esa medida, si no existe este nexo - por falta de conexidad o por incompatibilidad -, se configura la indebida acumulación de pretensiones.
7.2. Caso en concreto.
7.2.1. "EXEPCIÓN DE INEPTITUD DE LA DEMANDA POR INDEBIDA ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES" y "AUSENCIA DE CADUCIDAD FRENTE A TODOS Y CADA UNO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS OBJETO PEDIMENTO".
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia objeto de disenso declaró probada de fondo la excepción de ineptitud de la demanda por indebida acumulación de pretensiones en relación a las pretensiones décima quinta y décima sexta contenidas en el líbelo introductorio, en las cuales la parte actora pidió que se ordene a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá – Cundinamarca que le califique la pérdida de la capacidad laboral de la enfermedad profesional o laboral hipertensiva y la fecha de estructuración de esta y que califique el origen de la enfermedad psiquiátrica que padece el señor ROBERTO MAURICIO RODRÍGUEZ SAAVEDRA; y que se declare la responsabilidad de la Superintendencia por las enfermedades profesionales y/o laborales que padece el demandante y le pague la respectiva indemnización.
Ha su juicio, no hay conexidad entre estas pretensiones con los actos administrativos demandados los cuales resuelven sobre una sanción disciplinaria impuesta al actor, consistente en suspensión e inhabilidad por el término de 3 meses convertida en salarios mínimos legales. Por tanto, las pretensiones citadas no tienen nada que ver con el objeto del proceso y no se demandó un acto administrativo que de forma particular o concreta hubiese decidido sobre la condición de salud, invalidez o discapacidad del demandante.
Para controvertir lo anterior, la parte apelante refirió que el artículo 165 del CPACA permite la acumulación de pretensiones y señala como uno de los requisitos, que todas las pretensiones sean conexas, resaltando que cada acto administrativo de carácter disciplinario, "aún los declarados caducos", guardan relación con el estado de salud y el incumplimiento del horario laboral del actor.
Considera que el a quo se equivocó al establecer que el control de legalidad en el presente asunto se ejerce exclusivamente respecto de los actos acusados que resolvieron sobre una sanción disciplinaria impuesta al señor ROBERTO MAURICIO RODRÍGUEZ SAAVEDRA, consistente en suspensión e inhabilidad por el término de 3 meses convertida en salarios mínimos legales, y no en aspectos atinentes a la salud ocupacional (enfermedad profesional – daño antijurídico que se extendió y se agravó en el tiempo en sus afectos lesivos).
Para esta Delegada del Ministerio Público, le asiste razón al fallador de primera instancia al haber declarado probada la excepción de ineptitud de la demanda por indebida acumulación de pretensiones, por las razones jurídicas y fácticas que a continuación se estudiaran:
Conforme a las actuaciones registradas en el aplicativo SAMAI se aprecia que mediante proveído fechado de 31 de marzo de 2022 emitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda -Subsección D se rechazó parcialmente la demanda por caducidad respecto de los siguientes actos administrativos:
"(…) (i) Fallo de primera instancia de 26 de septiembre de 2018 y (ii) Resolución No. 1440 de 17 de octubre de 2018 12 de agosto de 2015, a través de los cuales se sancionó al demandante con suspensión e inhabilidad especial por el termino de 2 meses; (iii) fallo de primera instancia de 26 de noviembre de 2018 y (iv) Resolución No. 1855 de 26 de diciembre de 2018, mediante los cuales se sancionó al demandante con suspensión e inhabilidad especial por el termino de 3 meses; (v) fallo de primera instancia de 10 de mayo de 2019, mediante el cual se sancionó al demandante con suspensión e inhabilidad especial por el termino de 3 meses;; (vi) Resolución No. 1126 de 27 de agosto de 2019, por la cual se retiró del servicio al actor y (vii) Resolución No. 1274 de 25 de septiembre de 2019, mediante la cual se rechazó por extemporáneo el recurso de reposición interpuesto contra la resolución anterior.
Igualmente, rechazar la demanda respecto a la Resolución No. 0634 de 16 de mayo de 2019, a través de la cual se ejecutó la sanción impuesta en el fallo de 10 de mayo de 2019, por no ser un acto susceptible de control judicial (…)".
Dichos actos administrativos obedecen a los fallos disciplinarios proferidos en distintos procesos disciplinarios (tramitados en los años 2018 y 2019) en los cuales se impusieron sanciones disciplinarias al señor MAURICIO RODRÍGUEZ SAAVEDRA, frente a los cuales se declaró la caducidad.
En esa medida, como quedó plasmado en el auto de marras la demanda tan solo fue admitida en relación con los actos administrativos: "(…) Fallo de 5 de noviembre de 2019 y de la Resolución No. 1627 de 2 de diciembre del mismo año, a través de las cuales se impuso sanción de suspensión e inhabilidad por el término de 3 meses al actor, y que fue convertida en salarios mínimos legales mensuales vigentes (…)", tal y como se aprecia en la siguiente imagen:
Dicha providencia fue confirmada mediante providencia del 13 de julio de 2023 emitida por el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Segunda – Subsección B, así:
Es por tal motivo que ahora la parte apelante no puede pedir la conexidad de las pretensiones de los actos administrativos "aún de los declarados caducos", ya que frente a los mismos NO se admitió la demanda y la aplicación del fenómeno de la caducidad implica de manera inexorable que el término con el que el señor MAURICIO RODRÍGUEZ SAAVEDRA contaba para interponer el medio de control respecto de los mismos ya feneció y por tanto su legalidad no puede ser estudiada.
Zanjada la anterior cuestión, ahora es menester establecer si respecto de las pretensiones décima quinta y décima sexta contenidas en el escrito de demanda existe conexidad con el objeto del proceso.
En las referidas pretensiones la parte actora deprecó: (i) que se ordene a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá – Cundinamarca que le califique la pérdida de la capacidad laboral de la enfermedad profesional o laboral hipertensiva y la fecha de estructuración de esta, y que califique el origen de la enfermedad psiquiátrica que padece el señor ROBERTO MAURICIO RODRÍGUEZ SAAVEDRA; (ii) y que se declare la responsabilidad de la Superintendencia por las enfermedades profesionales y/o laborales que padece el demandante y le pague la respectiva indemnización.
Pues bien, en efecto, como lo analizó la primera instancia toda vez que en el presente medio de control se esta rebatiendo la legalidad de los actos administrativos contenidos en el fallo de 5 de noviembre de 2019 y de la Resolución No. 1627 de 2 de diciembre del mismo año, a través de las cuales se impuso SANCIÓN DISCIPLINARIA de suspensión e inhabilidad por el término de 3 meses al actor, y que fue convertida en salarios mínimos legales mensuales vigentes, no se evidencia una conexidad (con base en los actos administrativos atacados) entre el análisis de la legalidad del proceso disciplinario con las pretensiones referentes a que se ordene a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá – Cundinamarca califique la pérdida de la capacidad laboral del actor y que se declare la responsabilidad de la Superintendencia por las enfermedades profesionales y/o laborales que este padece con su respectiva indemnización.
En esa medida, el restablecimiento del derecho debe ir necesariamente orientado a que, luego de declarar la nulidad de los actos censurados tramitados en el proceso disciplinario ante su eventual "violación al debido proceso y desviación de poder y en falsa motivación", se proceda al "pago de los salarios, prestaciones sociales, primas, cesantías, intereses a las cesantías y aportes a seguridad social dejados de percibir durante los plazos de suspensión e inhabilidad, así como desde su retiro hasta que se profiera sentencia", tal y como fue pedido por la parte actora.
Bajo esa línea de pensamiento, las pretensiones cuestionadas y frente a las cuales se declaró probada la excepción de ineptitud de la demanda por indebida acumulación de pretensiones no guardan relación alguna con el objeto del proceso, ni restablecen el derecho de manera alguna ante la hipotética declaratoria de nulidad de los actos administrativos definitivos demandados en el presente medio de control.
Aunado a ello, la pretensión referente a que se ordene a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá – Cundinamarca que le califique la pérdida de la capacidad laboral de la enfermedad profesional o laboral hipertensiva y la fecha de estructuración de esta y que califique el origen de la enfermedad psiquiátrica que padece el señor ROBERTO MAURICIO RODRÍGUEZ SAAVEDRA, es una situación que no ha de ser pedida por un Juez de la República sino que el mismo trabajador, en este caso el demandante, puede acudir directamente a la Junta Regional de Calificación de Invalidez para el efecto en la forma y términos establecidos en el artículo 29 del Decreto 1352 de 2013, a saber.
"(…) ARTÍCULO 29. Casos en los cuales se puede recurrir directamente ante las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez. El trabajador o su empleador, el pensionado por invalidez o aspirante a beneficiario podrán presentar la solicitud de calificación o recurrir directamente a la Junta de Calificación de Invalidez en los siguientes casos:
a) Si transcurridos treinta (30) días calendario después de terminado el proceso de rehabilitación integral aún no ha sido calificado en primera oportunidad, en todos los casos, la calificación no podría pasar de los quinientos cuarenta (540) días de ocurrido el accidente o diagnosticada la enfermedad, caso en el cual tendrá derecho a recurrir directamente a la Junta.
Lo anterior sin perjuicio que dicho proceso de rehabilitación pueda continuar después de la calificación, bajo pertinencia y criterio médico dado por las instituciones de seguridad social.
b) Cuando dentro de los cinco (5) días siguientes a la manifestación de la inconformidad, conforme al artículo 142 del Decreto número 19 de 2012, las entidades de seguridad social no remitan el caso ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez.
La solicitud ante la Junta en los casos de recurrirse directamente deberá estar acompañada de la copia de la consignación de los honorarios, carta u oficio dándole aviso a su Entidad Promotora de Salud, Administradora de Riesgos Laborales y Entidad Administradora del Sistema General de Pensión, y los documentos que estén en poder del solicitante de conformidad con el artículo 30 del presente decreto, que debe contener la calificación en primera oportunidad, razón por la cual, solo en este caso, las juntas no exigirán el cumplimiento de todos los requisitos establecidos en dicho artículo, sino que pedirán a las entidades correspondientes los documentos faltantes.
PARÁGRAFO 1o. Cuando el trabajador solicitante recurra directamente a la Junta de Calificación de Invalidez conforme con lo establecido en el presente artículo, deberá manifestar por escrito la causal respectiva. En tal caso, el Director Administrativo de la Junta de Calificación de Invalidez determinará la entidad de seguridad social a la cual le corresponde el pago de los honorarios y procederá a realizar el respectivo cobro a la Administradora de Riesgos Laborales o Entidad Administradora del Sistema General de Pensiones según corresponda, a través de las acciones de cobro judicial ante los jueces laborales, en la que solicitará el pago de intereses y costas del proceso y deberá presentar la correspondiente queja ante las diferentes autoridades administrativas, sin que se suspenda el trámite ante la junta por la falta de pago de honorarios.
PARÁGRAFO 2o. En estos casos el Director Administrativo y Financiero dará aviso a la Dirección Territorial del Ministerio del Trabajo o autoridad correspondiente para que se inicie la investigación e imponga las sanciones correspondientes por incumplimiento de términos en la primera oportunidad (…)".
Bajo ese orden de ideas, además que el objeto del presente medio de control se circunscribe tangencialmente al estudio de legalidad de los actos administrativos definitivos emitidos en el marco de un proceso disciplinario, que en nada tiene que ver con la calificación de la pérdida de capacidad laboral del accionante y de enfermedades profesionales endilgadas a la demandada Superintendencia Financiera de Colombia, la primera de ella pude ser solicitada directamente a la Junta Regional de Calificación de Invalidez sin que para ello sea imperativa la orden judicial.
7.2.2. "RESPONSABILIDAD OBJETIVA".
En el fallo de primera instancia no se encontró probado que el incumplimiento del horario laboral al que estaba sujeto el demandante y el constante desconocimiento de las funciones a este asignadas y que dieron lugar a la imposición de la sanción disciplinarias fueran originas por causa o con ocasión de su estado de salud.
Luego de realizar un extenso y detallado análisis probatorio, dijo que es cierto que obra en el plenario el dictamen Nro. 79239232 de 28 de septiembre de 2011, mediante el cual la Junta Nacional de Calificación de invalidez determinó como diagnóstico del actor hipertensión esencial (primaria), y que el origen de la enfermedad es profesional y que a su vez obra su historia clínica de los año 2016 a 2018, también lo es que tales documentos no acreditan que el demandante se encontrara en condición de discapacidad, pues allí no se calificó su pérdida de capacidad laboral o estado de invalidez, sino únicamente el origen de la enfermedad, como tampoco lo acredita su historia clínica del año 2018.
Así, con base en el estudio del nutrido material de prueba recaudado en el proceso disciplinario el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se permitió concluir que bajo ninguna circunstancia las recomendaciones de la ARL le daban autorización al actor para incumplir el horario laboral previsto para todos los funcionarios, en la medida que la misma ARL señaló que las rutinas de ejercicio sugeridas no tenían prescripción horaria específica y que además la entidad le brindó sus instalaciones, inclusive dentro de su jornada laboral.
Al contrario, para la parte apelante no es posible valorar la infracción del deber funcional sin antes tener en consideración siquiera sumariamente la ocurrencia de situaciones especiales que justifiquen la omisión en el cumplimiento de sus horario laboral y sus funciones.
Pues bien, para esta Delegada del Ministerio Público el estudio que realizó el fallador de primera instancia resulta acorde a la realidad fáctica del caso, en la medida que la situación de salud alegada por el señor ROBERTO MAURICIO RODRÍGUEZ SAAVEDRA de manera alguna actúa como eximente de responsabilidad en su favor, ya que si bien se acredita que cuenta con un diagnóstico de hipertensión esencial y trastorno adaptativo ello de manera alguna lo habilitó para incumplir con su horario de trabajo y con la carga laboral que el cumplimiento de sus funciones le imponían.
Es así como debemos recordar que el reproche que se le hace al actor y que generó la sanción disciplinaria se circunscribe a que este en su calidad de Profesional Especializado adscrito a la Dirección de Acceso al mercado de valores de la Superintendencia Financiera incumplido proyectos a su cargo y el horario laboral entre el 19 de julio y el 9 de noviembre de 2018.
Empero, la historia clínica del año 2018 del señor ROBERTO MAURICIO RODRÍGUEZ SAAVEDRA permite establecer que en ese año tuvo varias incapacidades por "migraña", pero tan solo una durante el periodo en el que ocurrieron los hechos origen de la sanción disciplinaria, lo cual no justifica su actuar en razón o con ocasión de su estado de salud, ya que una incapacidad por un evento de migraña no lo habilitó para desconocer el cumplimiento de su horario ni sus funciones asignadas.
Es de resaltar que el demandante no ostenta la calidad de discapacitado, al punto que una de las pretensiones frente a las cuales se declaró probada la excepción de "indebida acumulación de pretensiones" era que se ordenada la Junta Regional de Calificación de Invalidez valorar la pérdida de capacidad laboral del señor ROBERTO MAURICIO RODRÍGUEZ SAAVEDRA.
7.2.3. "FALTA DE COMPETENCIA DEL OPERADOR DISCIPLINARIO".
El a quo consideró que conforme a la Resolución No. 652 de 30 de abril de 2012, los representantes de los trabajadores, tanto principales como suplentes, son elegidos por votación de los empleados y mediante un escrutinio público, sin embargo, tales representantes siguen siendo servidores públicos pertenecientes a la entidad, sometidos a subordinación y a la reglamentación que rija la entidad en todos los aspectos.
Añadió que el artículo 2 de la Ley 734 de 2002, señalaba que, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus respectivas entidades, órganos o dependencias, conforme a lo cual el conocimiento integral de los asuntos disciplinarios contra servidores públicos de las diferentes entidades del Estado, esto es, tanto la investigación que culmina con el archivo o la formulación de cargos, como la decisión de fondo, eran de competencia en primera instancia de las respectivas oficinas de control disciplinario interno y la segunda instancia del nominador, creada para el caso de la Superintendencia Financiera de Colombia mediante Decreto 4327 de 2005.
De lo expuesto, se permitió colegir, que la oficina de control disciplinario es la que tiene la potestad de ejercer el control disciplinario en contra de los servidores y exservidores de la entidad, conforme lo indica el Código Único Disciplinario, y aunque el señor ROBERTO MAURICIO RODRÍGUEZ SAAVEDRA fue representante de los trabajadores en el Comité de Convivencia Laboral y en la Comisión de personal, tal circunstancia no eliminaba la situación de sujeción y subordinación jerárquica en la que se encontraba como servidor público de la entidad, en razón a que desempeñó el cargo de Profesional Especializado 2028-14, adscrito a la Dirección de Acceso al Mercado de Valores, en esa medida concluyó que la a Oficina de control disciplinario de la entidad demandada tenía la competencia de acusarlo y juzgarlo en primera instancia y el Superintendente Financiero de decidir el asunto en segunda instancia.
Para la parte apelante, existió falta de competencia por parte del operador disciplinario ya que "los representantes de los empleados o trabajadores en comités paritarios (como COPASST), comités de convivencia y comisiones de personal se eligen por voto popular secreto, libre y espontáneo, con todos los requisitos para una elección común y corriente".
Para esta vista pública el argumento contenido en el recurso de apelación no logra desvirtuar lo establecido en la sentencia de primera instancia y con lo que este Agente se encuentra en total armonía, ya que el hecho que el señor ROBERTO MAURICIO RODRÍGUEZ SAAVEDRA haya sido elegido como representante de los trabajadores no le quita la calidad del servidor público sujeto por consiguiente al trámite del proceso disciplinario ante la oficina de control interno disciplinario de la Superintendencia Financiera para la cual se encuentra vinculado, lo que genera la legalidad por parte de esta frente al proceso disciplinario que tramitó en su contra.
Es de resaltar que los representantes en COPASST – Comité de Comisión de Personal- son una instancia de participación interna y sus integrantes de manera alguna ejercen función pública autónoma, por tanto, no adquieren fuero disciplinario y por ende su subordinación sigue estando necesariamente atada al órgano o a la entidad en la que se encuentran vinculados a la administración Pública y no a la competencia disciplinaria preferente radicada en cabeza de la Procuraduría General de la Nación.
7.2.4. "EL SOFTWARE DE ENTRADAS Y SALIDAS DE LA SUPERINTENDENCIA FINANCIERA PUEDE SER MANIPULADO POR EL ADMINISTRADOR Y OPERADOR DE ESTE".
Tal y como lo indicó el testigo Henrry Vanegas Motta.
Para el Ministerio Público la prueba referente al software de entradas y salidas de la entidad demanda usada por el operador disciplinario para establecer que el señor ROBERTO MAURICIO RODRÍGUEZ SAAVEDRA incumplió con el horario de trabajo entre el 19 de julio y el 9 de noviembre de 2018 cuenta con plena validez probatoria, ya que no está demostrado que dicho sistema haya sido manipulado como pretende hacerlo ver la parte actora.
En efecto, cuando el testigo Henrry Vanegas Motta aseguró que dicho sistema "puede ser manipulado", no estaba afirmando que para este caso en específico ello ocurrió, sino que lo hizo a modo de afirmación en términos generales sin aceptar que para este caso se evidencie de manera alguna dicha manipulación que afectara de manera alguna la realidad contenida en ese software.
No entiende entonces esta Agencia del Ministerio Público como la parte apelante puede querer hacer dar a entender que el sistema fue manipulado, cuando en el trámite del proceso disciplinario ni en el presente medio de control de manera alguna ha negado que en varias oportunidades en el interregno origen de la sanción incumplió con el horario laboral establecido por la entidad demandada, situación que ha buscando insistentemente atar a la afectación a su estado de salud.
7.2.5. "TESTIMONIOS MENTIROSOS".
Indicó que "Varios testigos mintieron, en especial los que siguen vinculados a la Superintendencia".
Observa el Ministerio Público que respecto a la supuesta falsedad de los testigos aún vinculados a la entidad demanda, en la audiencia de pruebas celebrada el 7 de marzo de 2025 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda -Subsección D la parte actora no formuló la respectiva tacha conforme a lo ordenado en el artículo 211 del C.G.P
, de suerte que el fallador de primera instancia les confirió plenos efectos al momento de estudiarlos en conjunto con los demás medios de prueba, no siendo por contera el momento procesal oportuno para formularla en el recurso de apelación en contra de la sentencia de primer grado.
III. CONCEPTO
Esta Procuraduría Delegada, de conformidad con los razonamientos expuestos en este concepto, en defensa del interés general, del orden jurídico, del patrimonio público, y de los derechos y garantías fundamentales le solicita respetuosamente al Honorable Consejo de Estado que se CONFIRME la sentencia apelada.
De los Consejeros,
FERNANDO LOZANO FORERO
Procurador Delegado de Intervención Tercero
ante el Consejo de Estado
1. Conforme al artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, y el auto de fecha 19 de diciembre de 2025. El Ministerio Público podrá emitir concepto hasta antes de que el proceso ingrese al despacho para sentencia.
2. De conformidad con el ordinal 7o del artículo 277 de la Constitución Política, los artículos 23, 28 y 30 del Decreto Ley 262 de 2000 y los artículos 300 y 303 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, corresponde al Ministerio Público intervenir como sujeto procesal especial en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuando sea necesario en defensa de los intereses generales, del orden jurídico, del patrimonio público o de los derechos y garantías fundamentales.
3. Consejo De Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo -sección Tercera. Radicación Nro.88001-23-33-000-2019-0023-01 (66103). Auto de 3 de agosto de 2021.
4. ARTÍCULO 211. IMPARCIALIDAD DEL TESTIGO. Cualquiera de las partes podrá tachar el testimonio de las personas que se encuentren en circunstancias que afecten su credibilidad o imparcialidad, en razón de parentesco, dependencias, sentimientos o interés en relación con las partes o sus apoderados, antecedentes personales u otras causas.
La tacha deberá formularse con expresión de las razones en que se funda. El juez analizará el testimonio en el momento de fallar de acuerdo con las circunstancias de cada caso.
