CONCEPTO 73 DE 2026
(mayo 5)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Bogotá D.C., 05 de mayo de 2026
Concepto No. 2026-05-MC-NE-073
| Doctora | GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Ponente Consejo de Estado-Sección Quinta E. S. D. |
| EXPEDIENTE: | 11001-03-28-000-2026-00109-0011001-03-28-000-2026-00109-00 |
| MEDIO DE CONTROL: | NULIDAD ELECTORAL |
| DEMANDANTE: | XXXXX |
| DEMANDADO: | XXXXX, RECTOR DE LA UNIVERSIDAD POPULAR DEL CESAR, PERIODO 2026-2030. |
| ASPECTOS DE ESPECIAL ATENCIÓN: | INFRACCIÓN DE NORMA SUPERIOR |
Respetada Magistrada:
Dentro del término concedido por auto del 24 de abril de 2026, intervengo como Agente del Ministerio Público[1] descorriendo el traslado[2] de la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del Acuerdo No. 11 de 9 de marzo de 2026, por medio del cual se designó como rector en propiedad de la Universidad Popular del Cesar a XXXXX, para el período 2026-2030.
I. ANTECEDENTES
1.1. Hechos[3]
1.1.1. Mediante el Acuerdo No. 017 del 21 de octubre de 2025, el Consejo Superior de la Universidad Popular del Cesar reglamentó la convocatoria y fijó el cronograma para la designación de Rector para el periodo 2026-2030.
1.1.2. El 26 de noviembre de 2025, el profesor XXXXX se inscribió en el proceso. Para acreditar la experiencia en educación superior no menor a cinco (5) años, aportó dos certificaciones: (i) una de la Universidad Popular del Cesar y (ii) otra de UPARASITEMA S.A.S. (2020), que no corresponde a una institución de educación superior.
1.1.3. En la sesión No. 010 del 28 de noviembre de 2025, el Tribunal de Garantías Electorales verificó los requisitos habilitantes de los candidatos. Mediante el Acuerdo No. 008 del 28 de noviembre de 2025[4], se inadmitió su inscripción por no acreditar la experiencia mínima de cinco (5) años exigida en el numeral 3 del artículo 1 del Acuerdo 016 del 21 de octubre de 2025, pues solo registraba 49 meses.
1.1.4. El 16 de diciembre de 2025, el profesor Echavarría Gil interpuso recurso de reposición contra el Acuerdo No. 008 del 28 de noviembre de 2025.
1.1.5. Mediante el Acuerdo No. 009 del 17 de diciembre de 2025, "por medio del cual se resuelven unos recursos de reposición", se habilitó al profesor Echavarría Gil por acreditar seis (6) años de experiencia y, por ende, cumplir los requisitos del Acuerdo 016 de 2025. Sin embargo, el acto no precisó el cómputo realizado ni qué certificación o certificaciones se tuvieron en cuenta.
1.1.6. El 26 de febrero de 2026 se realizó la consulta estamentaria y, mediante el Acuerdo No. 003 del 2 de marzo de 2026, se publicó la lista de elegibles para Rector de la UPC (periodo 2026-2030).
1.1.7. Mediante el Acuerdo No. 011 del 9 de marzo de 2026, el Consejo Superior Universitario (CSU) designó al profesor XXXXX como rector de la Universidad Popular del Cesar para el periodo 2026-2030.
1.1.8. La designación del profesor Echavarría Gil se realizó en una sesión inusualmente breve y carente de deliberación y verificación de requisitos, con la participación de solo cinco de los nueve miembros del CSU, lo que impidió la intervención oportuna de los demás consejeros.
1.1.9. El 13 de marzo de 2026, el demandante interpuso recurso de reposición contra el acto de designación al considerar que Echavarría Gil no cumplía los requisitos para ser rector. Al día siguiente formuló una recusación contra el representante de los docentes ante el CSU MARLON JOSE BASTIDAS BARRANCO (formula suplente del demandado ante el CSU) para evitar su intervención en la decisión del recurso.
1.1.10. El 27 de marzo de 2026, el CSU realizó la sesión en la que discutió el proyecto de resolución del recurso de reposición y la recusación, el primero fue declarado improcedente y la recusación extemporánea.
1.2. Argumentos y normas en que se sustenta la medida cautelar
El accionante sostiene que el acto de designación y sus actos preparatorios fueron expedidos con desconocimiento de las normas aplicables, falsa o falta de motivación, desviación de poder y expedición irregular.
Afirmó que la experiencia académica en educación superior exigida para aspirar a la Rectoría de la Universidad Popular del Cesar es de mínimo cinco (5) años (60 meses), conforme a los Acuerdos 038 de 2004 (art. 2) y 016 de 2025 (art. 3, núm. 1), acreditable con las certificaciones aportadas al momento de la inscripción (Acuerdo 036 de 2004, art. 3). Sin embargo, en el caso analizado, el candidato Echavarría Gil solo acreditó 3 años, 5 meses, 1 semana y 8 días.
Señaló que la exigencia de cinco (5) años es clara y no requiere complemento. No obstante, si fuese necesario acudir a una regla de cómputo, debía aplicarse el artículo 2.2.2.3.8 del Decreto 1083 de 2015 y no el parágrafo 3 del artículo 15 del Acuerdo 027 de 2024, norma que regula la valoración de la experiencia para la vinculación de profesores ocasionales y catedráticos en la UPC, bajo la equivalencia de dos (2) periodos académicos por un (1) año.
Añadió que, incluso aplicando dicha regla, el tiempo efectivamente prestado por el demandado en la Universidad Popular del Cesar sería de 57 meses, 1 semana y 8 días, por lo que no se cumpliría el requisito.
Sostuvo que la experiencia certificada por el Centro de Sistema UPARASITEM S.A.S., no corresponde a experiencia académica en educación superior y, por tanto, no puede computarse. Indicó que dichos centros de capacitación (educación para el trabajo y el desarrollo humano) fueron creados por la Ley 1064 de 2006 y reglamentados por el Decreto 4904 de 2009, y no están facultados para otorgar títulos de educación superior, competencia reservada a instituciones reconocidas y autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional.
Concluyó que la habilitación de la inscripción del profesor Echavarría Gil mediante el Acuerdo 009 del 17 de diciembre de 2025 (que resolvió recursos de reposición), pese a no cumplir los requisitos, desconoció las normas aplicables: se aplicó indebidamente el parágrafo 3 del artículo 15 del Acuerdo 027 de 2024 (propio de vinculación de profesores ocasionales y catedráticos) y no era procedente su aplicación por analogía, dado que existía norma específica (art. 2.2.2.3.8 del Decreto 1083 de 2015[5]).
Afirmó que los requisitos para aspirar a Rector deben acreditarse al momento de la inscripción, conforme al artículo 3 del Acuerdo 038 de 2004[6] y al Acuerdo 036 de 2004[7], y no durante el proceso de designación ni al momento de la posesión. Por ello, con los soportes aportados en su inscripción, el profesor Echavarría Gil no habría acreditado los requisitos habilitantes para participar en el proceso de designación.
Añadió que el Acuerdo 009 del 17 de diciembre de 2025, incurre en falsa motivación al afirmar que el profesor Echavarría Gil acreditó seis (6) años de experiencia académica en educación superior. Además, el acto carece de motivación al no explicar el cómputo (tiempos considerados, entidades y certificaciones), lo que vulnera la carga de transparencia. Alegó desviación de poder por habilitar al demandado mediante la aplicación de una norma (art. 15 del Acuerdo 027 de 2024) no aplicable al caso.
Finalmente, aseguró que hubo expedición irregular por la falta de trámite de la recusación presentada contra el representante de los docentes ante el CSU, Marlon José Bastidas Barranco, lo que habría vulnerado el debido proceso, conforme al artículo 8 del Acuerdo 007 del 7 de abril de 2022.
Con base en lo anterior, concluyó que los vicios atribuidos al Acuerdo 009 del 17 de diciembre de 2025, proferido por el Tribunal de Garantías Electorales de la UPC, inciden de forma directa en la elección del demandado, pues constituyen la base del nombramiento y de la posterior expedición del Acuerdo 011 del 9 de marzo de 2026; en consecuencia, afectarían la legalidad de la designación del señor Echavarría Gil.
Para sustentar los hechos, el demandante aportó junto con el cuerpo de la solicitud de medida cautelar copia de los siguientes documentos en formato PDF:
- Acuerdo No. 011 del 9 de marzo de 2026[8]
- Constancia de publicación (Diario oficial No. 53430 del 16 de marzo de 2026).
- El Acuerdo 009 del 17 de diciembre de 2025 del Tribunal de Garantías Electorales de la UPC[9]
- El Acta de la Sesión ordinaria No. 011 del 17 de diciembre de 2025.
- Constancia de inscripción para aspirar a la Rectoría de la UPC del profesor Echavarría Gil, con sus anexos presentada ante la Secretaría General el 26 de noviembre de 2025.
- El Acta de la sesión ordinaria número 011 del 17 de diciembre de 2025.
- El Acuerdo No. 008 del 28 de noviembre de 2025[10]
- Copia recurso de reposición del 16 de diciembre de 2025 por el profesor Echavarria Gil contra el Acuerdo No. 008 del 28 de noviembre de 2025.
- El Acuerdo No. 003 del 2 de marzo de 2026[11]
- El Acuerdo No. 010 del 19 de diciembre de 2025 - lista definitiva candidatos a rector de la UPC.
- Copia del Acuerdo No. 017 del 21 de octubre de 2025, calendario electoral.
- Copia del Estatuto General de la UPC -Acuerdo 001 del 22 de enero de 1994.
- Copia de los Acuerdos 036 de 2004 y 038 de 2004.
- Copia del Acuerdo No. 007 del 7 de abril de 2022.
- Copia del Acuerdo No. 016 de 2025[12]
- Solicitud de revisión y validación de experiencia presentada por el demandante el 27 de marzo de 2026 ante el TGE.
- Copia del recurso de reposición formulado por el actor contra el acto de designación, presentado el 13 de marzo de 2026 en la Secretaría General de la UPC.
- Copia de la recusación presentada por el demandante contra el profesor Marlos Bastiadas (representante de los docentes ante el CSU).
- Copia de la repuesta a la recusación.
- Copia de resolución del recurso.
- Respuesta de UPARSISTEM SAS, mediante oficio de fecha 24 de marzo de 2026.
- Constancia de la Secretaría de Educación del Municipio de Valledupar el 19 de enero de 2026, por la cual certifico: UPARSISTEM", no puede ofrecer y desarrollar programas de EDUCACION SUPERIOR".
- Copia de la Resolución No. 000843 del 22 de diciembre de 2023 de la Secretaría de Educación Municipal de Valledupar.
- El Acuerdo No. 011 del 28 de noviembre de 2022, emanado del Tribunal de Garantías Electorales[13]
- La renuncia del 25 de noviembre de 2025 presentada por Echavarria Gil ante el presidente del CSU, como representante de los docentes.
II. CONSIDERACIONES DE LA PROCURADURÍA SÉPTIMA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO
2.1. Problema Jurídico
Corresponde a la Sección Quinta del Consejo de Estado determinar la procedencia de la suspensión provisional de los efectos del Acuerdo No. 11 de 9 de marzo de 2026, por medio del cual se designó como rector en propiedad de la Universidad Popular del Cesar a XXXXX, para el período 2026-2030.
Para ello, el Ministerio Público efectuará algunas consideraciones sobre: i) el mecanismo de la suspensión provisional; ii) la autonomía universitaria; iii) el proceso de elección del rector de la Universidad Popular del Cesar; y iv) los fundamentos de la medida cautelar en el presente caso.
2.2. El mecanismo de la suspensión provisional y requisitos para su procedencia
En el Capítulo XI del Título V de la Parte Segunda del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se consagró la posibilidad de decretar medidas cautelares dentro de todos los procesos declarativos que se adelanten ante esa jurisdicción, sin que dicho acto implique prejuzgamiento alguno.
En materia de suspensión provisional, en su artículo 231 la Ley 1437 de 2011, fijó una serie requisitos en los siguientes términos:
"Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos"
La Sección Quinta[14] ha aceptado que no necesariamente la medida cautelar debe presentarse en el texto mismo de la demanda, sino que puede ser presentada en escrito anexo a esta, siempre y cuando se haga dentro del término de caducidad.
De manera concreta, la Sala Electoral del Consejo de Estado, en posición de 2016 – reiterada en 2021[15] - estableció:
"Entonces, las disposiciones precisan que la medida cautelar i) se debe solicitar con fundamento en el mismo concepto de violación de la demanda, o en lo que el demandante sustente al respecto en escrito separado -siempre que el/los cargo(s) estén comprendidos en la demanda y que se encuentre en término para accionar- o en la misma demanda, pero en todo caso que sea específica y propia para la procedencia de la medida excepcional, o una expresa remisión a que el apoyo de la medida se soporta en el concepto de violación y ii) al resolver se debe indicar si la violación de las disposiciones invocadas surge de la confrontación entre el acto demandado y las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
(…)
En este sentido, según lo allí dispuesto, existe la posibilidad de que en forma cautelar se suspendan los efectos jurídicos de los actos administrativos de naturaleza electoral, cuando se cumplan las siguientes exigencias: (i) que así lo pida la parte actora en la demanda o con escrito anexo a la misma; (ii) que la infracción al ordenamiento jurídico surja de la valoración que se haga al confrontar el acto con las normas invocadas por el actor; y, (iii) que para ello pueden emplearse los medios de prueba aportados por el interesado[16]".
Conforme con lo anterior, de la interpretación armónica de las normas que rigen la figura, se tiene que para que se pueda decretar la suspensión provisional de un acto administrativo, debe realizarse un análisis del acto demandado frente a las normas superiores invocadas como vulneradas en la demanda o en la solicitud, según corresponda, para así verificar si hay una violación de aquellas con apoyo en el material probatorio con el que se cuente en ese momento procesal.
Lo anterior implica que el demandante debe sustentar su solicitud e invocar las normas que considera desconocidas por el acto o actos acusados y que el juez o sala encargada de su estudio, realice un análisis de esos argumentos y de las pruebas aportadas con la solicitud para determinar la viabilidad o no de la medida.
No obstante, conviene precisar que no cualquier desconocimiento normativo implica per se la suspensión provisional del acto acusado por cuanto debe analizarse en cada caso concreto la implicación de este, con el fin de determinar si tiene o no la entidad suficiente para afectar la aplicabilidad del acto y sobre todo su legalidad.
Además, se hace necesario reiterar que el pronunciamiento que se emita con ocasión de una solicitud de medida cautelar en manera alguna implica prejuzgamiento, por lo que nada obsta para que la decisión adoptada varíe en el curso del proceso y para que incluso, la decisión definitiva sea diferente.
En este orden de ideas, corresponde analizar los cargos en que se sustenta la solicitud de la medida cautelar y los documentos allegados, para determinar su procedencia, en aras de garantizar el objeto del proceso y la efectividad del fallo.
2.3. La autonomía universitaria y sus límites
El artículo 69 de la Constitución Política garantiza la autonomía universitaria y autoriza a las universidades a darse sus directivas y regirse por sus estatutos, conforme a la ley, la cual establece un régimen especial para las universidades estatales.
En desarrollo de ese mandato, la Ley 30 de 1992 (art. 28) reconoce, entre otras, la facultad de: expedir y modificar estatutos; designar autoridades; crear y desarrollar programas; organizar actividades formativas, docentes, científicas y culturales; otorgar títulos; seleccionar profesores; admitir estudiantes; adoptar sus regímenes y administrar sus recursos para cumplir su misión.
La Corte Constitucional, en la sentencia C-337 de 1996[17], precisó que la autonomía universitaria se concreta en la libertad académica, administrativa y económica de las instituciones de educación superior.
En ese marco, la autonomía habilita a las universidades para regular su organización y funcionamiento interno y adoptar sus regímenes, dentro de los límites constitucionales y legales.
En el Estado Social y Democrático de Derecho, la autonomía universitaria no es absoluta: está limitada por la Constitución y la ley. La Corte Constitucional, en sentencia T-187 de 1993[18], relacionó esos límites, así:
"Los límites al ejercicio de la autonomía universitaria están dados en el orden constitucional: pues el conjunto de disposiciones reglamentarias adoptadas por el centro educativo y en la aplicación de los mismos encuentra límite en la Constitución, en los principios y derechos que esta consagra, en las garantías que establece y en los mandatos que contiene y en el orden legal: la misma Constitución dispone que las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley".
Esta posición sigue vigente en el entendido que la autonomía se expresa, ante todo, en la expedición de estatutos y reglamentos obligatorios[19], que regulan la naturaleza, el funcionamiento y los regímenes universitarios, pero deben ajustarse al marco constitucional y legal.
"[e]l ejercicio de la autonomía universitaria se debe dar en el marco de la racionalidad, la justicia y el respeto por los mandatos de la ley y la Constitución. La estructura de derechos y obligaciones mutuas, en torno a la educación superior, podría irse abajo si por extralimitación o abuso de su autonomía, la universidad irrumpiera ilegítimamente en los predios del interés común, atentara contra los derechos de los estudiantes o vulnerara los intereses de la propia comunidad académica" (T-585 de 1999[20]).
La sentencia T-1010 de 2010[21] la Corte Constitucional reiteró dos subreglas: (i) las universidades se rigen por sus propias normas dentro de los marcos constitucionales y legales; y (ii) esas normas obligan a toda la comunidad universitaria.
La sentencia C-137 de 2018[22] precisó que la autonomía comprende: (i) autoorganización ("darse sus directivas") y (ii) autorregulación ("regirse por sus estatutos"). A la vez, advirtió que no implica una universidad aislada o emancipada del Estado[23], pues está sujeta a límites constitucionales.
Exponiendo, entre esas limitaciones, las siguientes:
"(i) la facultad reconocida al Estado para regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación (Art. 67 de la C. P.), (ii) la competencia atribuida al legislador para expedir las disposiciones generales con arreglo a las cuales las universidades pueden darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos (Art. 69 de la C. P.), (iii) la facultad de configuración legislativa para expedir las leyes que regirán la prestación efectiva de los servicios públicos (Art. 150-23 de la C. P.) y (iv) el respeto por el ejercicio legítimo de los derechos fundamentales (Título II, Capítulo II de la Constitución)" (C-168 de 2008[24])
En síntesis, los límites de la autonomía universitaria se derivan del orden constitucional y legal[25], especialmente del respeto por los derechos fundamentales de la comunidad universitaria y, en particular, de los estudiantes[26].
De ese contexto normativo y de interpretación constitucional, traídos a colación, se destaca lo siguiente:
i). La autonomía universitaria es una garantía institucional con definición legal y amplio desarrollo jurisprudencial.
ii). Se materializa en dos dimensiones: autoorganización (darse directivas) y autorregulación (regirse por estatutos).
iii). Su alcance comprende, entre otras, la potestad de expedir estatutos, designar autoridades, organizar la oferta académica y las funciones misionales, otorgar títulos, vincular docentes, admitir estudiantes, adoptar regímenes internos y administrar recursos para cumplir sus deberes institucionales.
iv). Los estatutos y reglamentos son la primera expresión de la autonomía universitaria y son de obligatorio cumplimiento para directivas, estudiantes y personal administrativo.
v). No es una libertad absoluta frente al Estado: se ejerce dentro del orden constitucional y legal y con respeto estricto de los derechos fundamentales.
2.4. Proceso de elección del rector de la Universidad Popular del Cesar
Como se explicó, la autonomía universitaria faculta a los entes universitarios a darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. Este aspecto fue desarrollado por la Ley 30 de 1992,[27] que, en sus artículos 28 y 29, reconoce a las universidades, entre otros, el derecho a darse y modificar sus estatutos y a adoptar sus correspondientes regímenes.
En este orden de ideas, la Universidad Popular del Cesar, a través de su Consejo Superior, profirió el Acuerdo No. 001 de 1994, "Estatuto General de la Universidad Popular del Cesar"[28]. Allí se definió, entre otros aspectos, su naturaleza jurídica, el Consejo Superior Universitario, el rector y el régimen de inhabilidades, así:
"ARTÍCULO 4o. La Universidad Popular del Cesar es un ente universitario autónomo, con régimen especial, y vinculado al Ministerio de Educación Nacional… creada según la Ley 34 de noviembre 19 de 1976 y reconocida institucionalmente como universidad por la Resolución N.o 3272 del 25 de junio de 1993.
(…)
ARTICULO 12. El Consejo Superior Universitario es el máximo órgano de dirección y Gobierno de la Universidad Popular del Cesar, y estará integrado por:
a) El Ministro de Educación Nacional o su Delegado, quien lo presidirá.
b) El gobernador del Departamento del Cesar.
c) Un miembro designado por el Presidente de la República que haya tenido vínculos con el sector universitario.
d) Un representante de los directivos académicos.
e) Un representante de los docentes[29].
f) Un representante de los egresados.
g) Un representante de los estudiantes.
h) Un representante del sector productivo.
i) Un ex–rector de la Universidad Popular del cesar
j) El Rector, con voz y sin voto.
(…)
ARTICULO 21. El Rector es el representante legal y primera autoridad ejecutiva de la Universidad Popular del Cesar y el responsable de su dirección académica y administrativa. El cargo de Rector es incompatible con el ejercicio profesional y con el desempeño de cualquier otro cargo público o privado.
(…)
ARTICULO 103. Los miembros del Consejo Superior Universitario que tuvieran la calidad de empleados públicos y el Rector estarán sujetos a los impedimentos, inhabilidades e incompatibilidades establecidos por el Decreto Ley 128 de 1976, las demás normas concordantes, el Estatuto General y los Reglamentos de la Universidad Popular del Cesar. Todos los integrantes del Consejo Superior Universitario, en razón de las funciones públicas que desempeñan, serán responsables de las decisiones que se adopten".
Mediante Acuerdo No. 038 del 31 de julio de 2004, se reglamentó el proceso de designación rectoral y dictaron otras disposiciones, así:
"ARTÍCULO 2o. - Calidades y requisitos. - Para ser Rector de la Universidad Popular del Cesar se requiere:
1. Ser ciudadano colombiano en ejercicio.
2. Poseer título profesional universitario y de posgrado.
3. Acreditar experiencia académica en educación superior no menor a cinco (5) años y administrativa no inferior a tres (3) años en cargo de nivel directivo o ejecutivo, o haber ejercido el cargo de Rector por lo menos durante un (1) año.
4. No haber sido condenado penalmente, salvo por delitos políticos o culposos, o sancionado disciplinariamente con destitución, ni excluido del ejercicio de su profesión.
5. No estar incurso en inhabilidades e incompatibilidades establecidas en la ley o en los estatutos de la Universidad Popular del Cesar.
6. Acreditar residencia permanente en el departamento del Cesar durante los últimos cinco (5) años.
Parágrafo. - No podrá ser candidato a Rector de la Universidad Popular del Cesar quien haya ejercido funciones de dirección, administración o gobierno durante los tres (3) meses anteriores a la fecha prevista para la designación.
(…)
ARTÍCULO 4o. - Proceso de designación. El Consejo Superior Universitario designará el Rector de la lista de designables conformada, a lo sumo, con los cinco (5) candidatos que obtengan la mayor puntuación asignada.
La puntuación de la votación obtenida por los candidatos en la consulta estamentaria, será la resultante de cambiar el número de votos obtenido por cada uno, por un puntaje asignado en un escala de 1 a N, donde N representa el número de candidatos admitidos.
El cambio de votación por puntos se hará así:
1. La puntuación asignada a cada candidato, en cada estamento será: N, para el candidato de mayor votación; N-1 para el candidato con la votación inmediatamente anterior y así sucesivamente.
2. La puntuación total de cada candidato será la sumatoria de los puntos asignados en cada estamento.
3. La puntuación más alta identificará al primero de la lista de designables y la menor corresponderá al último de la lista.
Parágrafo 1o.- La lista de designables se conformará con los cinco (5) candidatos con mayor puntaje. De esta lista el Consejo Superior designará el Rector de la Universidad Popular dl Cesar.
Parágrafo 2o.- Nadie podrá votar más de una vez. Cuando en una persona concurran dos o más condiciones estamentarias, tendrá preferencia la condición de docente, luego la del egresado y por último la de estudiante.
(…)
ARTÍCULO 5o. - Será designado Rector el integrante de la lista que obtenga la mayoría absoluta de los votos emitidos por los Miembros del Consejo Superior Universitario….
ARTÍCULO 6o. - Participación estamentaria. - Para efectos de la designación del Rector, estarán habilitados para participar en la consulta estamentaria:
1. Estudiantes de programas académicos de pregrado y postgrado con matrícula vigente, según información expedida por el Centro de Admisión, Registro y Control Académico y la Vicerrectoría de Investigación y Extensión respectivamente.
2. Docentes de planta, ocasionales y catedráticos, según información expedida por la Coordinación de Grupo de Gestión de Desarrollo Humano.
3. Egresados de pregrado o de postgrado, titulados o no titulados según información que emita el Centro de Admisión, Registro y Control Académico y la Vicerrectoría de Investigación y Extensión respectivamente". (Subrayas del Despacho)
Conforme a los artículos transcritos, la competencia para la elección de rector en la Universidad Popular del Cesar radica en el Consejo Superior Universitario, órgano que debe ejercerla con estricta sujeción a las reglas previstas para dicha designación y a la verificación del régimen de inhabilidades dispuesto tanto en la ley como en los estatutos universitarios. En ese marco, el procedimiento se encuentra precedido por una votación estamentaria de estudiantes, docentes y egresados, de la cual se integra la lista de aspirantes, entre quienes el Consejo Superior Universitario elige al rector por mayoría absoluta.
Bajo los presupuestos expuestos, se analizará el caso del acto demandado.
2.5. Análisis del caso concreto
El accionante dentro del texto de la demanda solicita la suspensión provisional del acto administrativo mediante el cual se designó al señor Guillermo Echavarría Gil en el cargo de rector de la Universidad Popular del Cesar, por estimar que: i) la inscripción y la designación se apoyaron en un cómputo irregular de la experiencia exigida, al admitirse certificaciones no relacionadas con educación superior y equivalencias sin soporte normativo; ii) se presentaron irregularidades en la sesión extraordinaria del 9 de marzo de 2026; y iii) se dio un trámite indebido a la recusación formulada contra el representante de los docentes, Marlon José Bastidas Barranco.
Sobre las decisiones del Tribunal de Garantías Electorales relativas a la acreditación y el cómputo de la experiencia docente en educación superior.
Sobre este cargo, afirmó el accionante que tanto la inscripción como la designación del profesor XXXXX para aspirar al cargo de rector de la UPC se sustentaron en un cómputo irregular de la experiencia exigida (inferior a cinco años), al haberse admitido certificaciones no relacionadas con educación superior y equivalencias carentes de soporte normativo, circunstancia que viciaría el Acuerdo 009 de 2025 y, por derivación, comprometería la legalidad del Acuerdo 011 de 2026.
Sea del caso precisar que esta Agencia del Ministerio Público, dentro del expediente 11001-03-28-000-2026-00082-00, que se adelanta en el despacho del señor magistrado Omar Joaquín Barreto Suárez, rindió el Concepto No. 072-2026, en el que se analizó la solicitud de suspensión provisional sobre el mismo asunto, esto es, la suspensión de los efectos del Acuerdo No. 011 del 9 de marzo de 2026, por medio del cual se designó como rector en propiedad de la Universidad Popular del Cesar a XXXXX, para el período 2026-2030.
En dicho concepto, esta Agencia del Ministerio Público destacó inicialmente que, a partir de los documentos aportados con la demanda y con la solicitud de suspensión provisional, era posible acreditar: (i) la existencia de dos (2) personas jurídicas con el mismo nombre y/o sigla ("UPARSISTEM"): una como fundación de educación superior y otra como "Establecimiento Educativo Centro Educativo de Sistemas 'UPARSISTEM S. A. S.'", institución de educación para el trabajo y el desarrollo humano; y (ii) que la certificación aportada por el demandado XXXXX, al momento de su inscripción en la consulta estamentaria del 26 de febrero de 2023, había sido expedida por esta última institución educativa, la cual no sería idónea para acreditar la experiencia docente (en educación superior) exigida para el cargo de rector de la Universidad Popular del Cesar, como lo sostienen los demandantes.
Asimismo, se analizaron los acuerdos mediante los cuales el Tribunal de Garantías Electorales evaluó el cumplimiento de requisitos del demandado XXXXX, observándose lo siguiente:
En el Acuerdo No. 008 del 28 de noviembre de 2025, el Tribunal de Garantías Electorales inadmitió la inscripción de XXXXX por no acreditar cinco (5) años de experiencia académica en educación superior, sino cuarenta y nueve (49) meses.
Mediante el Acuerdo No. 009 del 17 de diciembre de 2025, el Tribunal resolvió los recursos interpuestos contra el Acuerdo No. 008 de 2025. Con fundamento en la Ley 30 de 1992, el Decreto 1279 de 2002 y el Decreto 1083 de 2015, sostuvo que la experiencia se acredita por el ejercicio real y efectivo de funciones, sin exigir continuidad durante el año calendario.
También indicó que cada período académico es una unidad verificable de ejercicio docente y, por tanto, dos (2) períodos completos equivalen a un (1) año de experiencia. Esta interpretación se estimó acorde con el Decreto 1279 de 2002 (que valora el tiempo de servicio efectivo y acumulable) y con los principios constitucionales de primacía de la realidad, favorabilidad y razonabilidad administrativa.
En apoyo de esa conclusión, se citaron pronunciamientos del Consejo de Estado sobre equivalencias entre estudios y experiencia[30], así como sobre acreditación de experiencia profesional relacionada[31], para finalmente afirmar que en el caso resultaba aplicable el Acuerdo No. 027 del 31 de octubre de 2024 que dispone: "Para el caso de valorar la experiencia en docencia universitaria del profesor ocasional y catedrático, se hará el cálculo por períodos académicos, considerando, que dos (2) períodos académicos equivalen a un (1) año de experiencia".
Con base en lo anterior, el Tribunal de Garantías Electorales concluyó que, al revisar las certificaciones aportadas con la inscripción y computar la experiencia por períodos académicos, el aspirante XXXXX acreditó seis (6) años de experiencia académica en educación superior; por lo tanto, cumplía el requisito previsto en el numeral 3 del artículo 1 del Acuerdo No. 016 de 2025.
En este contexto, se estimó pertinente precisar que, aunque en la motivación del acuerdo se citaron normas relativas a la vinculación de docentes (Ley 30 de 1992, Decreto 1279 de 2002 y estatutos de la UPC) y jurisprudencia del Consejo de Estado relacionada con equivalencias entre estudios y experiencia profesional relacionada, no se evidencia, a primera vista, el fundamento normativo que permitiría incorporar, dentro del proceso de elección de rector (regulado, en principio, por el Acuerdo 038 del 31 de julio de 2004, modificado por el Acuerdo 016 del 21 de octubre de 2025), una regla de evaluación de experiencia prevista para un procedimiento distinto. En particular, la valoración de la experiencia en docencia universitaria aplicable a aspirantes a vincularse como profesor ocasional o catedrático en la Universidad Popular del Cesar, contemplada en el Acuerdo No. 027 de octubre de 2024[32].
De igual manera, no se precisa el alcance de la equivalencia aplicada (si se circunscribió a la conversión de períodos académicos (dos (2) períodos por un (1) año) o si comprendió otras equivalencias relacionadas con estudios y/o experiencia profesional relacionada, ni cuál fue el fundamento jurídico para su validación; tampoco se indican los documentos o soportes considerados para determinar, en caso de haber lugar, dichas equivalencias.
También se destacó, que si la validación del Tribunal, con base en el criterio según el cual "dos (2) períodos académicos completos equivalen, jurídica y funcionalmente, a un (1) año de experiencia docente", se realizó a partir de las certificaciones aportadas con la inscripción, la certificación pertinente para este análisis sería la expedida por la Coordinadora del Grupo de Desarrollo Humano de la Universidad Popular del Cesar el 24 de noviembre de 2025.
Según esta certificación, se acreditaron funciones como docente catedrático (categoría auxiliar) en los semestres de los años 2021 y 2022, y como docente catedrático (categoría asistente) en los años 2023, 2024 y 2025. Este último año, al parecer, incluye el segundo semestre comprendido entre el 11 de agosto de 2025 y el 9 de diciembre de 2025[33].
En términos aritméticos, el período 2021-2025, suma cinco (5) años y no seis (6), como se sostuvo en el Acuerdo No. 009 de 2025, salvo que se hubiera reconocido como un (1) año la certificación de la institución "ESTABLECIMIENTO EDUCATIVO CENTRO EDUCATIVO DE SISTEMAS 'UPARSISTEM S.A.S.'", lo cual, en principio, no sería procedente por no tratarse de educación superior.
Sin embargo, al igual que en el caso aquí analizado, advirtió esta Procuraduría Delegada que, a partir de los argumentos y de los medios de prueba aportados con la demanda, no es posible establecer, en este momento procesal, cuáles documentos utilizó el Tribunal de Garantías Electorales para sustentar su análisis; cuáles de ellos sirvieron de soporte a las equivalencias reconocidas; y cuál fue el sustento legal y/o estatutario que permitió concluir que el aspirante XXXXX acreditó seis (6) años de experiencia académica en educación superior y, en consecuencia, su habilitación para participar en el proceso de elección de rector de la Universidad Popular del Cesar.
Si bien los análisis de los accionantes se realizaron con fundamento en los documentos allegados, aparentemente, por el demandado con ocasión de su inscripción como candidato a la consulta estamentaria para la designación de rector de la Universidad Popular del Cesar, tal como consta en el Acta de Inscripción No. 24 del 26 de noviembre de 2025, no existe certeza de que dichos documentos constituyan la totalidad de los que obran en su hoja de vida o en el expediente administrativo evaluado, ni de que hubieran servido de fundamento para la habilitación o para la elección cuestionada.
Lo anterior se refleja en la afirmación del accionante, quien indica que: "A través del Acuerdo No. 009 del 17 de diciembre de 2025, el TGE habilitó entre otros inscritos al profesor Echavarría Gil, validando indebidamente gran parte de la experiencia presentada, como si correspondiera a los periodos que se dicen y más grave aún sin especificar cuál fue el cómputo que se realizó y qué certificación o certificaciones fueron tenidas en cuenta, cuestión que torna ilegal la habilitación de esa candidatura. El TGE al proferir el mencionado acuerdo cambió el criterio de evaluación de las hojas de vida de los diferentes candidatos al cargo de la rectoría de la UPC, sin justificación jurídica alguna" (Destacado es nuestro)
Dadas las apreciaciones del demandante, según las cuales los requisitos para aspirar a rector deben acreditarse al momento de la inscripción (conforme al artículo 3 del Acuerdo 038 de 2004 y al Acuerdo 036 de 2004) y no durante el proceso de designación ni al momento de la posesión, resulta procedente verificar cuáles fueron los documentos tenidos en cuenta para evaluar la experiencia del demandado y en qué momento se incorporaron al expediente administrativo, a fin de determinar la existencia o no de alguna irregularidad al respecto.
Por lo anterior, considera esta Agencia del Ministerio Público que, en este momento procesal y ante la ausencia del expediente administrativo, no es posible verificar la afirmación del demandante relativa al incumplimiento del requisito de experiencia docente por parte del demandado.
Sobre la sesión extraordinaria del 9 de marzo de 2026 y los cuestionamientos sobre su legitimidad y convocatoria
Aseguró el accionante que, según información de conocimiento público, la sesión celebrada el 9 de marzo de 2026, en la que se designó al profesor Echavarría Gil, se desarrolló de manera exprés, pues duró apenas ocho (8) minutos y estuvo desprovista de análisis, deliberación o verificación del cumplimiento de requisitos.
Asimismo, indicó que, la sesión se adelantó con cinco (5) de los nueve (9) miembros que integran el CSU. Participaron y votaron: i) la delegada del Presidente de la República, Juliana Andrea Guerrero Jiménez; ii) el delegado del Ministerio de Educación, Xavier Estrada Escudero; iii) el representante de los docentes, Marlon José Bastidas Barranco; iv) el representante de los directivos académicos, Armando Luis Cotes de Armas; y v) el representante de los exrectores, Óscar Pacheco Hernández. Los demás consejeros -la Gobernadora del Departamento del Cesar o su delegado; el representante de los estudiantes, Juan Camilo López Nacimiento; el representante de los egresados, José Carlos Pérez Yancy; y el representante del sector productivo, Joaquín Fernando Manjarrés Murgas- arribaron pocos minutos después de la hora fijada para la convocatoria, pero la elección ya se había efectuado.
Indicó que esta circunstancia no registra antecedentes en el seno del órgano directivo y, menos aún, en el marco de la elección de rector, en la que debe propenderse por la participación del mayor número de miembros, la búsqueda de consensos y el cumplimiento de los deberes de transparencia.
De los argumentos del demandante se desprenden dos lecturas: por un lado, afirma que la decisión fue adoptada por cinco consejeros que llegaron a tiempo; por otro, sugiere que los cuatro restantes no participaron por haber arribado después de la hora fijada para la convocatoria. Estas circunstancias no configuran, necesariamente, irregularidades en la convocatoria, como ocurriría, por ejemplo, ante la falta de comunicación o de citación.
Lo cierto es que, con el acervo probatorio aportado con la demanda o con la solicitud de medida cautelar, en este estado del proceso no es posible constatar irregularidad alguna en la sesión de elección. Para ello, se hace necesario allegar el expediente administrativo, a fin de determinar el procedimiento seguido para convocar a los miembros del Consejo Superior Universitario a la sesión del 9 de marzo de 2026, así como obtener copia del video en el que se haya registrado lo allí acontecido.
Recurso de reposición y presunto trámite indebido de la recusación presentada contra el consejero representante de los docentes, Marlon José Barranco Bastidas.
Frente a estos hechos, el accionante aduce que su representado, XXXXX, el 13 de marzo de 2026 interpuso recurso de reposición contra el acto de designación demandado (Acuerdo No. 011 del 9 de marzo de 2026), con fundamento en el artículo 91 del Estatuto General de la UPC y el artículo 74 del CPACA. En dicho escrito solicitó la revocatoria del acto recurrido y, previa deliberación, la designación de un candidato que reuniera los requisitos y calidades exigidos.
De igual manera, refiere que el 14 de marzo de 2026 formuló recusación contra Marlon José Barranco Bastidas, en su calidad de representante de los docentes ante el CSU, con sustento en la causal 1 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, con el propósito de que se abstuviera de intervenir en la sesión destinada a resolver el recurso de reposición interpuesto contra el Acuerdo No. 011 del 9 de marzo de 2026, mediante el cual se designó rector en propiedad de la UPC para el período 2026-2030.
Así mismo, indicó que el 27 de marzo de 2026 el Consejo Superior Universitario sesionó para considerar el proyecto de decisión del recurso de reposición interpuesto contra el referido acto de designación y resolvió rechazarlo por improcedente, con una votación de cinco (5) votos en contra y cuatro (4) a favor. A partir de ello, sostiene que el rechazo por improcedencia vicia la actuación administrativa por expedición irregular, en tanto, a su juicio, el recurso resulta procedente por expreso mandato legal.
En cuanto a la recusación, consideró irregular el trámite dado, pues, aunque tenía como propósito evitar la intervención del consejero MARLON JOSE BASTIDAS BARRANCO en la sesión en la que debía resolverse el recurso de reposición interpuesto contra el Acuerdo No. 011 del 9 de marzo de 2026, equivocadamente se tuvo por presentada contra el acto de elección, el cual, para entonces, ya se había celebrado.
Sobre el particular, estima esta Agencia del Ministerio Público que, atendiendo la naturaleza jurídica del acto de designación del rector de la Universidad Popular del Cesar (como culminación del proceso de elección) y sus efectos vinculantes respecto del designado y de la administración, se trata de un asunto que debe definirse en la sentencia. En dicha oportunidad habrá de examinarse, incluso, la competencia del Consejo Superior Universitario para adoptar determinaciones una vez concluido el proceso de elección[34]. En ese orden, se considera que los argumentos y medios de prueba aportados con la demanda y con la solicitud de medida cautelar sobre este asunto no resultan suficientes, en esta etapa, para decretar la suspensión provisional del acto demandado.
Por todo lo anterior, reitera esta Agencia del Ministerio Público, que no se advierte una manifiesta infracción, apreciable mediante la confrontación directa del acto acusado con las normas superiores invocadas o con prueba documental que la evidencie, que habilite decretar la suspensión provisional. Por el contrario, la definición de la controversia exige el recaudo y la valoración integral del expediente administrativo.
2.4. Síntesis del concepto
De lo expuesto en el escrito de la medida cautelar y de los documentos allegados, se puede colegir que los elementos de juicio relacionados no gozan de la entidad, ni de la contundencia para determinar que se vulneró el ordenamiento jurídico.
Subsisten en este momento preliminar algunas consideraciones e interpretaciones que necesitan ser decantadas en el desarrollo del diálogo procesal, tanto de orden fáctico como de orden normativo, siendo imperativo esperar hasta la sentencia definitiva para dirimir el problema jurídico que engloba el recurrente, a partir de la exposición de los criterios de violación del ordenamiento jurídico.
Por lo tanto, esta Delegada del Ministerio Público considera que en esta etapa preliminar no están dados los elementos de juicio para que se decrete la medida cautelar solicitada.
III. CONCLUSIÓN
Con fundamento en lo expuesto, esta Delegada del Ministerio Público solicita NEGAR la medida cautelar de suspensión de los efectos del Acuerdo No. 11 de 9 de marzo de 2026, por medio del cual se designó como rector en propiedad de la Universidad Popular del Cesar a XXXXX, para el período 2026-2030.
Respetuosamente,
IDAYRIS YOLIMA CARRILLO PÉREZ
Procuradora Delegada para Asuntos Electorales y Participación Democrática
Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado en funciones
1. Por Decreto No. 0383 del 25 de abril de 2025, la suscrita fue nombrada Procuradora Delegada para Asuntos Electorales y Participación Democrática; cargo del cual tomé posesión el 12 de mayo de 2025. Asimismo, Mediante Decreto No. 0471 del 12 de mayo de 2025, me fueron asignadas las funciones de la Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado, mientras se posesiona su titular o hasta que las necesidades del servicio lo determinen.
2. Samai 13. El cual corrió entre el 29 de abril hasta el 6 de mayo de 2026
3. Se toman como referencia los hechos de la demanda.
4. "Mediante el cual se admiten o inadmiten unas inscripciones para ser aspirantes al cargo de Rector de la Universidad Popular del Cesar periodo 2026-2030 y se dictas otras disposiciones"
5. Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública.
6. Por medio del cual de deroga el cuerdo 033 del 15 de junio de 2004, se reglamenta el proceso de designación rectoral y se dictan otras disposiciones.
7. Por medio del cual se reglamenta el proceso de escogencia de la lista de elegibles al cargo de Rector y se dictan otras disposiciones.
8. «por medio del cual se designa Rector en propiedad de la Universidad Popular del Cesar para el periodo 2026-2030».
9., «por medio del cual se resuelven unos recursos de reposición»
10. "Mediante el cual se admiten o inadmiten unas inscripciones para ser aspirantes al cargo de Rector de la Universidad Popular del Cesar periodo 2026-2030 y se dictas otras disposiciones"
11. por medio del cual se publica lista de elegibles a ser Rector de la UPC para el periodo del 27 de abril de 2026 al 26 de abril de 2030.
12. "por medio del cual se acata decisión del consejo de estado en el proceso de nulidad 11001-03-25-000-2019-00613-00, sentencia del 27 de junio de 2024", que modificó el artículo 2 del Acuerdo 038 de 2004.
13. "Por medio del cual se proclaman ganadores de las elecciones del 28 de noviembre de 2022 para elegir representante de los docentes ante los diferentes cuerpos colegiados de la UPC periodo 2022-2026".
14. Entre otras, ver: Consejo de Estado. Sección Quinta. Rad. 1100-10-32-400-2021-00148-00. Sentencia del 3 de febrero de 2022, MP. Carlos Enrique Moreno Rubio.
15. Consejo de Estado. Sección Quinta. Rad. 11001-03-28-000-2021-00208-00. Sentencia 4 de noviembre de 2021. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio.
16. Consejo de Estado. Sección Quinta. Rad. 13001-23-33-000-2016-00070-01. Providencia del 3 de junio de 2016. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez.
17. M.P. Hernando Herrera Vergara
18. M.P. Alejandro Martínez Caballero
19. Ver sentencia T-1010 de 2010.
20. M.P. Hernando Herrera Vergara
21. M.P. María Victoria Calle Correa
22. M.P. Alejandro Martínez Cantillo
23. Ver sentencia C-491 de 2016
24. M.P. Humberto Sierra Porto
25. Ver sentencia C-829 de 2002
26. Ver sentencia T-097 de 2016
27. Por el cual se organiza el servicio público de la Educación Superior.
28. https://www.studocu.com/co/document/universidad-popular-del-cesar/gestion-y-legislacion/1-acuerdo-001-de-1994-estatuto-general/41191167
29. ARTICULO 15o. Los requisitos del representante de los profesores ante el Consejo Superior Universitario son los siguientes: a) Ser profesor de carrera en la dedicación de tiempo completo o de dedicación exclusiva. b) No estar ejerciendo cargo administrativo o académico-administrativo. c) No pertenecer a otro organismo de gobierno o dirección de la Universidad Popular del Cesar. d) No tener antecedentes penales ni disciplinarios.
30. Consejo de Estado, Sección Segunda, radicación 11001032500020130062900 (Sentencia 00629 de 2017).
31. Sentencia 00021 de 2010 del Consejo de Estado. Al parecer la sentencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado del 6 de mayo de 2010, Rad. No.: 52001-23-31-000-2010-00021-01(AC), debe advertirse que la sentencia de Tutela abordó la Experiencia Profesional específica o relacionada en concursos de méritos.
32. "Por el cual se actualiza el reglamento de vinculación de profesores ocasionales y catedráticos de la universidad popular del cesar"
33. Teniendo en cuenta que la certificación fue expedida el 24 de noviembre de 2025.
34. Consejo de Estado. Sección Quinta. Rad. 11001-03-28-000-2024-00155-00 (PRINCIPAL). Sentencia 20 de noviembre de 2025. M.P. Gloria María Gómez Montoya.
