CONCEPTO 78 DE 2026
(mayo 7)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Bogotá D.C., 7 de mayo de 2026
Concepto No. 2026-05-MC-078
| Doctor | OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado Ponente Consejo de Estado - Sección Quinta |
| RADICACIÓN: | 11001-03-28-000-2026-00057-00 |
| DEMANDANTE: | XXXXX |
| DEMANDADO: | XXXXX |
| ASUNTO: | MEDIDA CAUTELAR, SUSPENSIÓN DE EFECTOS DEL ACTO DE ELECCIÓN COMO REPRESENTANTES A LA CÁMARA. |
| ASUNTO DE INTERÉS: | CAUSALES DE INHABILIDAD-TAXATIVIDAD |
Respetado Magistrado:
Dentro del término concedido mediante auto de 28 de abril de 2026[1], intervengo como agente del Ministerio Público[2] en la solicitud de suspensión de los efectos del acto de elección de XXXXX como Representante a la Cámara para el periodo 2026-2030 por el departamento del Magdalena.
I. ANTECEDENTES
1.1. Hechos
1.1.1. El 8 de marzo de 2026 se celebraron las elecciones para la escogencia de los senadores y representantes a la Cámara que integrarían el Congreso de la República para el periodo 2026-2030.
1.1.2. Mediante formulario E-26 CAM del 14 de marzo de 2026, se declaró la elección de XXXXX como representante a la cámara por el Departamento del Magdalena, para el período 2026-2030.
1.1.3. En consideración a dicha designación, el ciudadano XXXXX demandó, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 139 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, la elección de XXXXX, solicitando que sus actos electorales sean expulsados del ordenamiento jurídico y que, previo a tal determinación, se suspendan provisionalmente sus efectos.
1.2. Argumentos y normas que sustentan la medida cautelar
Como fundamento de la nulidad de los actos electorales de XXXXX y de la solicitud de suspensión provisional, el ciudadano Eduardo Durán Galindo expuso, como antecedentes fácticos, que la demandada se desempeñó como diputada de la Asamblea Departamental del Magdalena para el periodo 2020-2023, cargo en el cual participó en la adecuación del reglamento interno de dicha corporación a la ley 2200 de 2022 y en el estudio de la Ordenanza 137 de 2022, disposición que, en su criterio, sirvió de fundamento para el contrato PS 1004 de 2023, mediante el cual se inició la política pública de titulación de predios.
Asimismo, manifestó que, pese a que la demandada ya no ostentaba escaño, «su grupo político» mantenía representación en la corporación departamental, en razón de su vínculo conyugal con el señor Yohan Pinedo, quien ocupa un escaño en dicha asamblea.
Indicó que la accionada, entre febrero y octubre de 2024, ejecutó los contratos 161-C1-1001-24 y 424-C1-1001-24 con el municipio de Ciénaga, en desarrollo de actividades asociadas a la adjudicación de predios baldíos, las cuales implicaban articulación entre la comunidad y la administración departamental. Agregó que la demandada se postuló a la Gobernación del Magdalena para el periodo 2024-2027. Estos hechos, a su juicio, acreditarían que XXXXX, desde tiempo atrás, era un «sujeto político en campaña» y desplegó actuaciones tendientes a la consolidación de bases electorales, circunstancia que se habría materializado al punto de convertirse en la candidata a la Cámara de Representantes más votada en Ciénaga.
Del mismo modo, agregó, como contexto, que en la campaña de XXXXX participaron personas pertenecientes al entorno familiar del alcalde de Ciénaga, y atribuyó a esta circunstancia su crecimiento electoral para las elecciones de 2026 frente a las de 2023 para la Gobernación.
Como hecho final, señaló que la accionada fue sancionada con pérdida de investidura mediante decisión del 25 de febrero de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, por infracción del artículo 51 de la ley 2200 de 2022.
Narrado lo anterior, indicó que el acto de elección de la demandada era inválido por la causal de desviación de poder, en la medida en que una valoración conjunta del contexto expuesto permite establecer que, desde tiempo atrás, pretendió obtener un «posicionamiento político y la captación de apoyo electoral».
Señaló que dicha causal se configuraría por cuanto participó en la formulación de la política pública plasmada en la Ordenanza 137 de 2022, lo que le permitió adquirir «conocimientos cualificados en materia de políticas públicas» e identificar sectores poblacionales que posteriormente coincidieron con los grupos ubicados en los territorios en los que ejecutó los contratos 161-C1-1001-24 y 424-C1-1001-24.
Sostuvo que la causal de invalidez alegada se estructuró en la medida en que se empleó la función pública y la «contratación estatal» para obtener una «ventaja institucional en condiciones jurídicamente cuestionadas». En ese orden de ideas, precisó que los negocios jurídicos 161-C1-1001-24 y 424-C1-1001-24, al haberse estructurado bajo la modalidad de contratación directa, tuvieron como finalidad que la demandada proyectara una imagen de cercanía estatal y capacidad de gestión, con incidencia en el electorado. Señaló que esta última circunstancia se evidenciaría, en su criterio, en que la demandada afirmó no encontrarse incursa en la causal prevista en el artículo 51 de la ley 2200 de 2022, pese a que sí lo estaba, siendo un «hecho notorio» su participación política orientada a «la obtención de una ventaja electoral ilícita».
De otro lado, sostuvo que el acto de elección infringió los artículos 1o, 13, 40 y 209 de la Constitución, por cuanto la demandada indujo en error al municipio de Ciénaga al celebrar los contratos estatales que suscribió con esa entidad territorial, a sabiendas de que no podía hacerlo en virtud de lo dispuesto en el artículo 51 de la ley 2200 de 2022. Circunstancia que no sería menor por motivo de que al afirmar que no estaba inmiscuida en algún evento de incompatibilidad se impidió a la administración advertir la presencia de una restricción legal, lo cual habría vulnerado los principios de moralidad administrativa, trasparencia, buena fe e igualdad.
Bajo esa argumentación, afirmó que dicha transgresión se produjo en la medida en que, con la ejecución de los contratos, obtuvo el apoyo de la «Casa Fernández», organización a la que pertenecería el actual alcalde de Ciénaga y que la habría respaldado, permitiéndole obtener un caudal electoral mediante una «maquinaria local».
Esgrimió que de acuerdo a la jurisprudencia del Consejo de Estado la incidencia en el resultado electoral puede acreditarse mediante indicios, sin necesidad de «prueba de fraudes», siempre que haya una alteración a las condiciones de igualdad de la contienda electoral. Lo cual habría sucedido en el presente caso dada la ejecución de contratos en el territorio de Ciénaga.
Por último, indicó la procedencia de la medida cautelar, al indicar que se contrarió el artículo 51 de la ley 2200 de 2022, hecho que estaría demostrado con la sanción de primera instancia de perdida de investidura proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena.
II. CONSIDERACIONES DE LA PROCURADURÍA SÉPTIMA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO
2.1. Problema Jurídico
Corresponde determinar, en este momento procesal, si deben suspenderse el acto de elección de XXXXX como representante electa por el departamento del Magdalena, o si dicho acto continuará produciendo efectos mientras se surte el presente proceso. Para ello, el Ministerio Público efectuará algunas consideraciones sobre: i) la suspensión provisional, ii) causales de nulidad invocadas y iii) análisis del caso concreto.
2.2.1. Suspensión provisional
El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo estableció, como medida cautelar, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos que se demandan en ejercicio de los distintos medios de control. En ese sentido, el Consejo de Estado, y específicamente la Sección Quinta, ha analizado a profundidad esta figura, precisando las condiciones y requisitos que deben cumplirse para su procedencia en los asuntos que se ventilan ante la especialidad electoral.
Por ejemplo, si bien el legislador no previó expresamente un traslado previo a la solicitud de medida cautelar, la Sección Quinta, en aras de brindar mayores garantías al demandante y a las partes intervinientes, ha considerado que nada impide dar traslado de la solicitud antes de ordenar la admisión de la demanda, con el fin de escuchar a unos y otros sobre su procedencia, la cual debe decidirse en el auto admisorio. Por tanto, se ha acudido al artículo 233 del -CPACA- para ordenar el traslado allí previsto. En consecuencia, la mayoría de la Sala Electoral dispone dicho traslado y, posteriormente, resuelve la solicitud en el auto admisorio. Esta práctica contrasta con lo previsto para los demás medios de control regulados en tal estatuto procesal, en tanto que, en los procesos declarativos distintos, la solicitud de medida cautelar puede presentarse en cualquier momento procesal.
En cuanto a los requisitos que se deben observar para que se suspenda un acto electoral se ha indicado que: i) La medida cautelar se debe solicitar (no es oficiosa), ya con fundamento en el mismo concepto de violación de la demanda, o ya en lo que el actor sustente en escrito separado presentado con esta u otro posterior, siempre y cuando se pida antes de admitir la misma. Lo anterior exige que la petición contenga una sustentación específica y propia para la procedencia de la medida excepcional, o una expresa remisión a que el apoyo de la medida se soporta en el mismo concepto de violación. ii) Que la infracción al ordenamiento jurídico surja de la valoración que se haga al confrontar el acto con las normas invocadas por el actor, desde esta instancia procesal; es decir, cuando el proceso apenas comienza. iii) Para ello pueden emplearse los medios de prueba aportados por el interesado[3].
Igualmente, se ha advertido que, para resolver la solicitud de medida cautelar, el juez de lo contencioso debe «efectuar un estudio, un análisis de los argumentos expuestos y confrontarlos junto con los elementos de prueba arrimados al proceso para llegar al convencimiento sobre la procedencia o no de la medida, a diferencia de lo que ocurría en vigencia del artículo 152 del C.C.A., en donde la infracción debía ser manifiesta»[4] (negrillas del texto original que se transcribe).
En consecuencia, con base en las pruebas allegadas con la demanda y los argumentos expuestos para solicitar la medida cautelar, corresponde al juez efectuar un juicio previo de legalidad, el cual es de carácter provisional y, por tanto, puede modificarse al momento de resolver el fondo del asunto, según la dinámica del proceso. Por esta razón, el artículo 229 del -CPACA- señala expresamente que la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. Bajo ese análisis, la medida cautelar solo puede decretarse si: (i) del examen del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas se advierte su vulneración, o (ii) si del análisis de las pruebas aportadas con la solicitud se concluye que el acto resulta contrario al ordenamiento jurídico.
En este orden de ideas, corresponde analizar los cargos en que se sustenta la solicitud de la medida cautelar y las pruebas allegadas, para determinar su procedencia.
2.2.2. Causales de nulidad invocadas
En razón a que el demandante arguyó que el acto administrativo cuestionado resultaba, en su criterio, inválido por la presunta configuración de los vicios de i) desviación de poder e ii) infracción de norma en que debería fundarse, se abordará el alcance de estos para, posteriormente, determinar si se presentaron en el caso concreto o si, por el contrario, la determinación electoral debe afrontar el presente trámite procesal sin que se suspendan sus efectos.
2.2.2.1. Precisión sobre la causal de nulidad por desviación de poder
El vicio genérico de desviación de poder, se edifica cuando el órgano que se encuentra ejerciendo función administrativa, luego de tramitar el correspondiente procedimiento para la expedición de un acto administrativo que en ejercicio de sus competencias le corresponde adoptar, emplea sus atribuciones para lograr una finalidad ajena a los intereses públicos, sociales y en general a motivos distintos a los propósitos establecidos por el legislador. Sobre el particular, el Consejo de Estado[5] ha indicado:
«(…) la desviación de poder ha sido definida por la jurisprudencia de esta Corporación como el vicio que afecta la finalidad del acto administrativo, bajo el entendido de que el propósito que el acto persigue configura un requisito que hace a su legalidad y que debe hallarse en el marco de la función administrativa y del ordenamiento jurídico; y por tanto, se configura cuando se está ante la presencia de una intención particular, personal o arbitraria de un sujeto que actúa a nombre de la administración, en la búsqueda de un fin opuesto a las normas a las que debe someterse.
De igual forma, ha advertido esta Sala que la demostración de una desviación de poder impone un análisis que trasciende la órbita de lo objetivo y formal del acto censurado, para trasladarse a la esfera estrictamente subjetiva de las personas que llevan la representación de la Administración, lo que a su turno implica la demostración del iter desviatorio para quien la alega como causal de anulación, en el sentido de que debe aparecer acreditado fehacientemente que la autoridad nominadora actuó con fines personales, a favor de terceros o influenciado por una causa adversa al cumplimiento efectivo de los deberes públicos, que el ordenamiento legal le obliga observar».[Subrayas fuera del texto]
Bajo esa línea argumentativa, esta anomalía exige que el demandante demuestre que el propósito de la determinación administrativa estuvo orientado a satisfacer un fin distinto de aquellos previstos por el orden normativo, respondiendo a un interés particular o arbitrario que no coincide con el objeto misional conferido a la entidad que la expidió.
2.2.2.2. Precisión sobre la causal de desconocimiento de las normas en las que debía fundarse el acto
De otro lado, la causal genérica «desconocimiento de las normas en las que debía fundarse el acto», se ha interpretado como la infracción de las normas, siendo un vicio formal de nulidad de los actos[6], por lo que su configuración requiere la contrastación formal y objetiva de la norma expedida en relación con otras normas jerárquicamente superiores, bien sea la ley, la Constitución o el reglamento. Sobre el particular, el Consejo de Estado ha dispuesto que:
«De manera específica, las razones para la anulación de los actos administrativos se relacionan con la infracción a las normas en que debería haberse fundado el acto administrativo, disposiciones estas que se supone fueron desconocidas o vulneradas por las autoridades al momento de su expedición. Como se observa, la generalidad de la redacción del legislador permite deducir sin mayores esfuerzos que se incorpora en esta descripción la totalidad de la base normativa y conceptual, de principios y valores aplicables a cada acto administrativo en el derecho colombiano, lo que implica necesariamente que dentro de ella queden incorporadas las normas constitucionales que son la base y esencia del sistema. Luego todo juicio de nulidad de un acto administrativo implica en esta perspectiva lógica un acercamiento al texto constitucional y a sus bases sustentadoras, no se trata de un simple enjuiciamiento de legalidad sub constitucional.»[7]
Además, se ha considerado que la causal de nulidad derivada de la infracción de las normas en las que ha debido fundarse el acto administrativo o, mejor, la nulidad por violación de una norma superior, como se conoce de manera genérica, se entiende configurada bajo los siguientes presupuestos[8]:
i). La contravención legal a la que hace referencia esa causal debe ser directa.
ii). Falta de aplicación de la norma.
a). Se ignora su existencia; b) porque a pesar de que se conoce la norma, tanto que la analiza o sopesa, sin embargo, no la aplica a la solución del caso concreto; c) se acepta una existencia ineficaz de la norma en el mundo jurídico, pues no tiene validez en el tiempo o en el espacio; y; d) se examina la norma, pero se cree equivocadamente, que no es la aplicable al asunto que se resuelve.
iii). Aplicación en indebida forma de la norma. El precepto o preceptos jurídicos que se hacen valer se usan o se aplican a pesar de no ser los pertinentes para resolver el asunto que es objeto de decisión. El error por aplicación indebida puede originarse por dos circunstancias: a) existe equivocación al escoger la norma por inadecuada valoración del supuesto de hecho que la norma consagra y b) porque no se establece de manera correcta la diferencia o la semejanza existente entre la hipótesis legal y la tesis del caso concreto.
iv). Interpretación errónea. Sucede cuando el precepto o preceptos que se aplican son los que regulan el asunto por resolver, pero se entienden equivocadamente y de manera errónea se aplican. Es decir, ocurre cuando se le asigna a la norma un sentido o alcance que no le corresponde.
Se ha cualificado esa causal de nulidad, en el entendido que se entiende configurada por la inobservancia de las normas que constituyen el marco jurídico del acto, lo cual surge de la confrontación entre la previsión invocada como infringida y el acto administrativo infractor.
Dicha causal de nulidad es procedente cuando la norma superior en que debía fundarse señalada como infringida, forma parte de la regulación que se debe tener presente al momento de expedición del acto administrativo cuestionado. En pronunciamiento reciente, la Sala Electoral[9], de manera sistemática, determinó que existen dos elementos de configuración en relación con la causal de nulidad que consiste en el desconocimiento de las normas en las que debía fundarse el acto:
En cuanto al primero, «es preciso demostrar que los preceptos normativos que se aducen como vulnerados hacen parte del grupo de prescripciones normativas que reglan la materia que es objeto de decisión administrativa». Esto es, que, en solicitud de anulación o nombramiento, se debe demostrar que los preceptos normativos hacen parte de las normas que reglan la materia que es objeto de la decisión administrativa de superior jerarquía[10].
Respecto del segundo, se debe acreditar la no avenencia del acto bajo censura a las normas que constituyen su marco jurídico de referencia.
«De allí que se deba probar que la prescripción jurídica que integra el concepto de violación alegado debía imbuir la expedición y contenido del acto, y que, contrario a ello, el acto terminó constituyendo una oposición directa o indirecta de aquel; disconformidad que puede tener lugar en las siguientes hipótesis: (i). Falta de aplicación de la norma, situación que se presenta luego de que la autoridad que profiere el acto ignora la existencia del presupuesto normativo, o conociéndolo, no lo aplica en el asunto que la ocupa; (ii). Aplicación indebida de la norma, la cual se presenta luego de que las reglas jurídicas empleadas por la autoridad para fundar el acto, no se conforman a la situación fáctica del caso a tratar, como consecuencia de una equivocación en la valoración y escogencia de la disposición normativa; (iii). Interpretación errónea de la norma, consistente en el entendimiento desatinado del precepto o preceptos que sustentan el asunto por resolver[11].
De lo anterior se decanta que su materialización resulta del cotejo entre las normas invocadas como infringidas y el acto electoral acusado25; peculiaridad propia de los vicios contenidos en el artículo 137 del CPACA, "metodología compuesta por dos momentos, a saber, (a) la determinación de la pertinencia y aplicabilidad de las normas invocadas respecto del procedimiento administrativo cuestionado; (b) su quebrantamiento por inaplicación, aplicación indebida o interpretación errónea"[12]
Así, tratándose de la causal de nulidad genérica del acto de elección o nombramiento consagrada en el artículo 137 de la ley 1437 de 2011[13], sobre desconocimiento de las normas en las cuales debía fundarse el acto, «debe demostrarse que la norma infringida debía fundar el acto acusado»[14].En esa línea, la prosperidad de la hipótesis de nulidad analizada se presenta cuando el acto acusado haya debido fundarse en la norma invocada, por cuanto no cualquier desconocimiento de norma constitucional conlleva la nulidad del acto electoral o de nombramiento.
Explicado lo anterior, se pasa a analizar los razonamientos propuestos por el demandante en contra del E-26 CAM de la congresista electa XXXXX.
2.2.3. Análisis del caso en concreto
Como se manifestó en líneas anteriores, el ciudadano XXXXX acudió a las causales de desviación de poder e infracción de norma superior en que debía fundarse el acto para sustentar sus pretensiones de nulidad y de suspensión provisional del acto de elección de la accionada, en tanto narró diversas situaciones fácticas que, analizadas en conjunto, tienen, a su juicio, la incidencia necesaria para configurar dichas hipótesis de nulidad.
En ese sentido, indicó que se evidenciaban actos de desviación de poder y la trasgresión de los principios los principios de moralidad administrativa, trasparencia, buena fe e igualdad previstos en los artículos 1o, 13, 40 y 209 de la Constitución por los hechos consistentes en: i) el previo desempeño de XXXXX, para el periodo 2020-2023, como diputada de la Asamblea del Magdalena y su participación en ese rol en la expedición de la Ordenanza 137 de 2022; ii) su vínculo conyugal con el señor Yohan Pinedo, quien sería actualmente diputado miembro de esa corporación popular; iii) la celebración, en los meses de febrero y octubre de 2024, de los contratos estatales 161-C1-1001-24 y 424-C1-1001-24 con el municipio de Ciénaga; iv) su presunta cercanía con personas vinculadas a la casa política dominante de esa municipalidad; v) su previo intento de ser gobernadora para el periodo 2024-2027; y vi) la pérdida de su investidura mediante fallo de primera instancia emitido por el Tribunal Administrativo del Magdalena.
Esto, en consideración a que, a través de ellos, se acreditaría que la congresista electa venía, de tiempo atrás, mediante la instrumentalización de la función pública y la ejecución de actividades contractuales en Ciénaga, obteniendo un «posicionamiento político y apoyo electoral» en esa población, así como demostrando su capacidad de articulación, gestión y proyección de una imagen de cercanía estatal, lo cual la habría favorecido en las elecciones del 8 de marzo de 2026.
Para esta Procuraduría de Intervención, los anteriores acontecimientos, contrario a lo afirmado por el accionante, no configuran alguna irregularidad que apareje la necesidad de suspender el acto de elección demandado. Conclusión a la que se arriba en razón a que de los medios de prueba allegados no se establece que haya sido proferido con el propósito de satisfacer un interés particular, espurio o diferente a la finalidad que el orden jurídico le ha encomendado.
Por el contrario, en el formulario E-26 se puntualizó, la votación obtenida por cada uno de los partidos y actores políticos que participaron en la contienda del 8 de marzo de 2026, estableciéndose que la demandada, como integrante de la Coalición Demócrata Amplia por la Paz, alcanzó cuarenta y seis mil quinientos veinticinco (46.525) votos, cantidad de sufragios que, una vez calculado el umbral por parte del Consejo Nacional Electoral -CNE- y empleado el método de cifra repartidora, le otorgó una curul en la Cámara de Representantes a XXXXX. Con lo cual, el procedimiento eleccionario culminó con una manifestación de voluntad apegada no solo a la realidad, sino también en cumplimiento del propósito constitucional asignado al -CNE[15]-, consistente en reconocer la victoria electoral a los aspirantes que logren superar los parámetros de distribución de curules[16].
De lo anterior se establece que, en el E-26 demandado no se vislumbra una finalidad distinta al cumplimiento del fin perseguido por las disposiciones que atribuyen la competencia al -CNE- para declarar la elección y que regulan los mecanismos para determinar a los candidatos vencedores, en tanto su contenido se limitó a describir los resultados electorales sin que se advierta una intencionalidad orientada a apartarse del interés público, al punto que se emplearon las reglas objetivas para la asignación de escaños.
Ahora bien, las circunstancias descritas en el escrito de demanda no se erigen como supuestos aptos para estructurar la causal de desviación de poder, pues se circunscriben a eventos sucedidos mayoritariamente con anterioridad al procedimiento administrativo eleccionario que finalizó con la expedición del E-26 de XXXXX, sin que se acredite participación alguna de la autoridad electoral que lo emitió, supuesto necesario para la configuración de dicho vicio, en tanto, como se indicó, esta anomalía apunta al desarrollo de un trámite por parte del órgano competente con la intención de expedir un acto administrativo que responda a un designio ajeno a los objetivos previstos por el orden normativo.
Bajo esa postura argumentativa, al tener como finalidad el acto producto de un proceso electoral la determinación, conforme a los métodos y reglas predeterminadas, de los ganadores a un cargo de elección popular, le incumbía al demandante -para la prosperidad de la pretensión de nulidad y de la solicitud de suspensión provisional- establecer que tal finalidad fue desconocida por el -CNE-, circunstancia que no se acreditó en el presente caso.
Ello, en consideración a que, a pesar de que se arguyó que la accionada previamente ocupó el cargo de diputada en la Asamblea del Magdalena en el cuatrienio 2020-2023 y que, en dicho rol, modificó el reglamento interno de la corporación y participó en la expedición de la Ordenanza 137 de 2022, de esos hechos no se deriva circunstancia alguna que haya influido en el -CNE- para que, aproximadamente cuatro años después, se decantara por emitir un acto contrario a la finalidad de declarar a los vencedores electorales de la contienda del 8 de marzo de 2026, máxime cuando esto último, como se indicó, no se sucedió.
Desde esa perspectiva, aunque el señor XXXXX centró su reproche en afirmar que la demandada, de tiempo atrás, se encontraba recolectando apoyo electoral y posicionamiento político, lo cierto es que ni su desempeño anterior como diputada conlleva a la invalidez del acto de elección E-26 CAM, en tanto tales hechos, al margen de que no repercuten en la finalidad cumplida con su contenido, se enmarcan en una época anterior al periodo 2026-2030 para el cual fue electa, sin que exista superposición de periodos.
Asimismo, se establece que la anterior condición de diputada de la demandada no conllevó a que el -CNE- la favoreciera y la declarara electa congresista, pues solo fue tras la aplicación del método contemplado en el artículo 263 constitucional que dicha autoridad la reconoció como ganadora de una de las cinco curules a la Cámara de Representantes por el Magdalena.
Del mismo modo, aunque se censuró que, como consecuencia de la ejecución de los contratos estatales 161-C1-1001-24 y 424-C1-1001-24 celebrados con el municipio de Ciénaga, presuntamente XXXXX proyectó una imagen de cercanía estatal y de ejecutora de proyectos, se tiene que, los negocios jurídicos mencionados no solo se limitaban a apoyar la titulación de tierras, sino que comprendían múltiples actividades, como se observa:
Imagen número 1. Correspondiente al clausulado del contrato 161-C1-1001-24 del 1 de febrero de 2024.
Imagen número 2. Correspondiente al clausulado del contrato 424-C1-1001-24 del 1 de octubre de 2024.
De las anteriores imágenes se infiere que, contrario a lo afirmado, las actividades de los contratos contemplaron, en mayor medida, prestaciones enfocadas en el asesoramiento jurídico y la defensa judicial del municipio de Ciénaga, sin que, frente a la actividad relacionada con brindar apoyo en los procesos de adjudicación de bienes baldíos y fiscales, se haya previsto labor alguna que, como lo sostuvo el demandante, implicara un relacionamiento con la ciudadanía, ni de la cual se establezca que la accionada empleó el desarrollo de dicha actividad para realizar proselitismo político en las elecciones al Congreso de 2026.
Se precisa que, aun de admitirse que se desarrollaron actividades que implicaran interacción con la ciudadanía para la ejecución de políticas de titulación de tierras, se tiene que el ordenamiento jurídico, en materia de inhabilidades, únicamente previó en el artículo 179.3 constitucional[17] una restricción para el acceso al cargo de congresista relacionada con la celebración de negocios jurídicos estatales a desarrollarse en la circunscripción en la cual deba efectuarse la votación. Prohibición que, además de no haber sido alegada, no se configura, en tanto exige como elemento temporal[18] que el perfeccionamiento contractual haya tenido lugar dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección, circunstancia que no se presenta en el caso sub examine, al corresponder a hechos del año 2024.
Se agrega que, aunque el demandante precisó que la celebración de los contratos 161-C1-1001-24 y 424-C1-1001-24 bajo la modalidad de contratación directa evidenciaría un actuar irregular encaminado a construir un supuesto apoyo electoral para las elecciones del 8 de marzo de 2026, resulta pertinente aclarar que tal mecanismo de selección del contratista no resulta caprichoso, pues al corresponder dichos acuerdos negociales a la tipología contractual de prestación de servicios profesionales como abogado «para la defensa judicial del municipio de Ciénaga», de conformidad con el artículo 2.2.1.2.1.4.9 del Decreto 1082 de 2015[19], constituye la forma adecuada de contratación.
En lo relativo a la irregularidad fundamentada en que el presunto cónyuge de la accionada, señor Yohan Pinedo, diputado de la Asamblea Departamental del Magdalena para el periodo 2024-2027, habría obtenido una baja votación -cuatrocientos ochenta y ocho (488)- en Ciénaga para las elecciones territoriales de 2023, en contraste con los cinco mil trescientos cuarenta (5.340) sufragios obtenidos en esa misma municipalidad por XXXXX, aspecto que, a juicio del demandante, acreditaría un incremento del grupo político al que pertenecen y que solo se explicaría en la presunta cercanía de la demandada con la casa política allí dominante, se indica que tal circunstancia carece de la entidad suficiente para sustentar la suspensión del acto electoral controvertido.
Lo anterior, en razón a que la votación obtenida por el cónyuge de la demandada no constituye un factor determinante para el proceso electoral posterior en el que esta última decidió participar, de suerte que, al tratarse de ciudadanos distintos y en el marco de un sistema democrático que garantiza la libertad del elector para optar por la candidatura de su preferencia, el caudal electoral alcanzado por un aspirante en un determinado municipio y momento, no condiciona los resultados de otros comicios ni la favorabilidad hacia un candidato diverso, aun cuando pertenezcan a una misma organización política.
De igual manera, si bien el señor Yohan Pinedo no obtuvo en voces del demandante un resultado favorable en una municipalidad, lo cierto es que alcanzó una curul en la Asamblea del Magdalena, circunscripción departamental que comprende 29 municipios y un distrito, y que coincide con aquella en la que resultó electa XXXXX como representante a la Cámara, por lo que no resulta jurídicamente admisible evaluar la obtención de una curul a partir de la votación en un único territorio, máxime cuando la diferencia de resultados entre candidatos y elecciones distintas, no configura causal de invalidez de los actos electorales.
Lo anterior también resulta aplicable frente al reparo relativo a la divergencia entre la votación obtenida por la accionada cuando aspiró al cargo de gobernadora para el periodo 2024-2027, en tanto, aun cuando se haya afirmado que la diferencia en la cantidad de sufragios se habría producido como consecuencia de la supuesta cercanía entre la demandada y la «casa Fernández», grupo que, según la demanda, dirigiría el municipio de Ciénaga, lo cierto es que, más allá de tal afirmación y de sostenerse que a través de los contratos 161-C1-1001-24 y 424-C1-1001-24 se habría «sellado una alianza política», no se allegó soporte alguno del que se infiera la existencia de una intervención indebida de terceros en la campaña y en la elección de XXXXX que configure alguna de las causales de invalidez invocadas, máxime cuando, con lo aportado y el formulario E-26, no se acredita información de la que pueda establecerse la persecución de un interés particular distinto al general, en el marco del reconocimiento efectuado por el -CNE- a los candidatos que cumplieron con las reglas de distribución de curules.
En relación con el argumento esgrimido en torno a que la nulidad del acto de elección y su suspensión provisional resultan procedentes en razón a que a la accionada habría afectado los principios de moralidad administrativa, transparencia, buena fe e igualdad previstos en los artículos 1o, 13, 40 y 209 de la Constitución, por cuanto se le declaró la pérdida de investidura mediante fallo de primera instancia emitido el 25 de febrero de 2026 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, situación que, por lo demás, demostraría, por tratarse de un «hecho notorio», su actuar irregular al inducir en error al municipio de Ciénaga al celebrar los contratos estatales 161-C1-1001-24 y 424-C1-1001-24, pese a encontrarse incursa en el artículo 51 de la Ley 2200 de 2022, circunstancia que, adicionalmente, le habría reportado «la obtención de una ventaja electoral ilícita», debe igualmente ser descartado.
Conclusión a la que se llega en razón a que, aunado a que se trata de una decisión judicial de primera instancia, frente a la cual el demandante no acreditó que se encuentre ejecutoriada al no haber sido apelada, con lo cual pudo haber sido impugnada y encontrarse en sede de segunda instancia, susceptible eventualmente de ser revocada, no es dable esgrimir que la accionada desplegó una actuación irregular, pues, además de que el medio de control de pérdida de investidura constituye un juicio de responsabilidad subjetiva dentro del cual debe garantizarse la presunción de inocencia, aún no existe sentencia definitiva que determine un actuar desapegado del orden jurídico.
Asimismo, se precisa que al juez electoral no le corresponde emitir pronunciamientos distintos a determinar la conformidad de los actos administrativos electorales respecto de sus elementos de validez, lo que implica que la valoración de comportamientos como el señalado por el demandante -inducir en error a una entidad territorial para la suscripción de un contrato- sobrepasa el ámbito de competencia para establecer su conformidad objetiva con el marco normativo, en el cual no se evalúa el actuar doloso o culposo del elegido, máxime cuando se trata de una situación no relacionada con el formulario E-26 CAM proferido por el -CNE- y el procedimiento administrativo que le antecedió.
De manera análoga debe precisarse que, la pérdida de investidura como diputado no constituye causal de inhabilidad para acceder al cargo de congresista[20], de modo que, la sanción de primer grado impuesta el 25 de febrero de 2026 no afecta la elección de la demandada.
Por todo lo expuesto, se solicita descarta la petición cautelar elevada, debiendo no suspenderse los efectos del acto electoral demandado y adoptarse la decisión que en derecho corresponda, solo hasta la determinación judicial que finiquite la actual controversia jurídica.
2.3. Síntesis
De lo expuesto se puede colegir que, en el actual momento procesal, los argumentos esgrimidos por el demandante no cuentan con respaldo probatorio y jurídico suficiente para suspender el acto de elección de XXXXX, debiéndose determinar en la sentencia que finalice la presente causa judicial si acaecieron los vicios narrados en el escrito de demanda y su incidencia. Con lo cual se solicita desestimar la suspensión provisional propuesta, contra el acto electoral E-26 CAM que la declaró representante a la Cámara por el departamento del Magdalena mientras se decide de fondo el presente trámite jurisdiccional.
Finalmente, esta Agencia Fiscal destaca que, pese a que el operador jurídico en todos los casos debe estudiar con detenimiento las pretensiones de los procesos, para esta Agencia Fiscal, cuando esté en disputa el derecho de una mujer -en todas sus diversidades- especialmente, el de participación política, que es además de un derecho fundamental, un fin esencial del Estado, el prisma con el que se observe el asunto, debe contener el enfoque de género que propenda por el goce efectivo de las garantías fundamentales de aquella cuando esto sea posible, y aún más, en sede de medida cautelar.
III. CONCLUSIÓN
Con fundamento en lo expuesto, la Procuradora Séptima Delegada solicita negar la medida cautelar de suspensión de los efectos del acto de elección de XXXXX, como representante a la Cámara por el departamento del Magdalena pues, en este momento procesal, no es posible establecer que dicho acto haya sido proferido con el propósito de satisfacer una finalidad distinta a la prevista en el orden jurídico, ni con infracción de los artículos 1o, 13, 40 y 209 de la Constitución Política.
Respetuosamente,
IDAYRIS YOLIMA CARRILLO PÉREZ
Procuradora Delegada para Asuntos Electorales y Participación Democrática Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado en funciones
1. El traslado para conceptuar se hizo efectivo entre el 30 de abril y 7 de mayo de 2026, según la anotación 17 del SAMAI.
2. Por Decreto No. 0383 del 25 de abril de 2025, la suscrita fue nombrada Procuradora Delegada para Asuntos Electorales y Participación Democrática; cargo del cual tomé posesión el 12 de mayo de 2025. Asimismo, Mediante Decreto No. 0471 del 12 de mayo de 2025, me fueron asignadas las funciones de la Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado, «mientras se posesiona su titular o hasta que las necesidades del servicio lo determinen».
3. Consejo de Estado. Sección Quinta. Auto de 09 de abril de 2015. Radicación: 19001-23-33-000-2015-00044-01. Demandante: Luis Guillermo Céspedes Solano. Demandada: Paola Andrea Umaña Aedo. Rectora de la Institución Universitaria Colegio Mayor del Cauca. M.P.: Alberto Yepes Barreiro.
4. Consejo de Estado. Sección Quinta. Auto 18 de febrero de 2015. Radicación número: 11001 03 28 000 2015 00003 00. Actor: Nación-Ministerio de Educación Nacional. Demandado: Jaime Alberto Leal Afanador.M.P.: Alberto Yepes Barreiro.
5. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 26 de noviembre de 2009. Expediente 27001-23-31-000-2003-00471- 02 (1385-2009), Actor: Silvio Elías Murillo Moreno.
6. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Radicado 4100123310002003004801 (0601-2009), C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Radicación 25000232500020040516302 (2000-2008), C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.
7. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Exp. No. 11001032600020150002200 (53057), C. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
8. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, 15 de marzo de 2012. Radicación 25000-23-27-000-2004-92271-02(16660)
9. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. M. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, 18 de febrero de 2021, radicación 11001-03-28-000-2020-00058-00.
10. "Para tal propósito es importante tomar en considerar que el orden jurídico se compone de una estructura piramidal y un sistema de fuentes que, a la manera más elemental de la lógica kelseniana, integra una serie de jerarquías normativas que para lo que al Estado Social de Derecho concierne toman como máximo referente al Texto Político de 1991, en virtud del principio de supremacía inserto en el artículo 4 ibidem, con integración de las disposiciones que se adhieren a ella en virtud del bloque de constitucionalidad; seguidas de las leyes, asimiladas de acuerdo con el valor que se les asigna a partir de su tipología y especialidad – orgánicas, estatutarias, marco, aprobatorias de tratados, ordinarias, etcétera– y demás disposiciones que comparten su fuerza material; las cuales, a su vez, se ubican en un nivel superior que los decretos y demás actos administrativos de carácter general, que tendrán que ser observados por otro tipo de actos que, de manera sucesiva priman sobre categorías de menor envergadura –circulares, resoluciones, directrices, acuerdos, ordenanzas, memorandos, doctrina institucional, etcétera–, cuyos matices no corresponde detallar en el presente proveído". Ibídem.
11. Consejo de Estado, Sección Cuarta, Rad. Nº. 25000-23-27-000-2004-92271-02(16660). M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Actor: ACCENTURE LTDA
12. Consejo de Estado, Sección Quinta, Rad. 11001-03-24-000-2017-00173-00, M. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Demandados: Consejo Nacional Electoral y otro.
13. "Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro". (…).
14. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia de 10 de octubre de 2019. Radicado 13001-23-33-000-2018-00496-02, Magistrado Ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio.
15. ARTÍCULO 265. El Consejo Nacional Electoral regulará, inspeccionará, vigilará y controlará toda la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, de los grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos, garantizando el cumplimiento de los principios y deberes que a ellos corresponden, y gozará de autonomía presupuestal y administrativa. Tendrá las siguientes atribuciones especiales: […] 8. Efectuar el escrutinio general de toda votación nacional, hacer la declaratoria de elección y expedir las credenciales a que haya lugar. […] [Subrayas fuera del texto]
16. ARTÍCULO 263. Para garantizar la equitativa representación de los Partidos y Movimientos Políticos y grupos significativos de ciudadanos, las curules de las Corporaciones Públicas se distribuirán mediante el sistema de cifra repartidora entre las listas de candidatos que superen un mínimo de votos que no podrá ser inferior al tres por ciento (3%) de los votos válidos para Senado de la República o al cincuenta por ciento (50%) del cociente electoral en el caso de las demás Corporaciones, conforme lo establezcan la Constitución y la ley. La cifra repartidora resulta de dividir sucesivamente por uno, dos, tres o más, el número de votos por cada lista ordenando los resultados en forma decreciente hasta que se obtenga un número total de resultados igual al número de curules a proveer. El resultado menor se llamará cifra repartidora. Cada lista obtendrá tantas curules como veces este contenida la cifra repartidora en el total de sus votos. […]
17. ARTÍCULO 179. No podrán ser congresistas: […] 3. Quienes hayan intervenido en gestión de negocios ante entidades públicas, o en la celebración de contratos con ellas en interés propio, o en el de terceros, o hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección. […]
18. Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 28 de septiembre de 2023. Radicación número: 11001-03-28-000-2022-00273-00. C.P: Pedro Pablo Vanegas Gil.
19. ARTÍCULO 2.2.1.2.1.4.9. Contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, o para la ejecución de trabajos artísticos que solo pueden encomendarse a determinadas personas naturales. Las Entidades Estatales pueden contratar bajo la modalidad de contratación directa la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión con la persona natural o jurídica que esté en capacidad de ejecutar el objeto del contrato, siempre y cuando la Entidad Estatal verifique la idoneidad o experiencia requerida y relacionada con el área de que se trate. En este caso, no es necesario que la Entidad Estatal haya obtenido previamente varias ofertas, de lo cual el ordenador del gasto debe dejar constancia escrita.
20. Solo aplica cuando se haya perdido la investidura de congresista.
