CONCEPTO 13 DE 2026
(enero 22)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
MINISTERIO PÚBLICO EN INTERVENCIÓN ANTE EL CONSEJO DE ESTADO- Solicitó confirmar la sentencia de primera instancia proferida el 24 de octubre de 2025, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda
MEDIO DE CONTROL-Controversias contractuales
COMPETENCIA DE LA SEGUNDA INSTANCIA-Los aspectos distintos a lo discutido en la primera instancia están llamados a excluirse del debate en la instancia superior
INCUMPLIMIENTO DE CONTRATO-La parte demandante no acreditó el incumplimiento del contrato por parte de la entidad territorial
EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL-Alcance
El principio del equilibrio financiero del contrato busca el mantenimiento de una equivalencia prestacional en la que confluyen derechos y obligaciones surgidos al momento de proponer o de contratar. Así, en caso de un rompimiento de la equivalencia aludida por causas sobrevinientes, imprevisibles y no imputables a quien resulte afectado, las partes adoptarán las medidas necesarias para su restablecimiento.
DESEQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO-No es suficiente con aducir la pérdida de utilidad para fundamentar la ocurrencia de un desequilibrio contractual, puesto que el elemento de la imprevisibilidad de circunstancias no fue acreditado
DESEQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO-Una modificación significativa de las condiciones primigenias del contrato puede generar dos consecuencias jurídicas: i.) la imposibilidad de cumplimiento en virtud de una fuerza mayor o caso fortuito y, por lo tanto, la exculpación, o, ii.) el desequilibrio financiero o económico del contrato que suponga una revisión de éste
DESEQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO-Alcance
El desequilibrio económico y financiero del contrato puede tener origen en: (i) las situaciones originadas en factores externos a las partes del contrato que se enmarquen en la denominada "teoría de la imprevisión"; (ii) los actos unilaterales de los entes contratantes que modifiquen las condiciones del contrato "ius variandi"; y (iii) los actos generales proferidos por el ente contratante en ejercicio de sus funciones administrativas que terminan afectando el contrato "hecho del príncipe".
ACTA DE LIQUIDACIÓN DE CONTRATO-Alcance
La liquidación es un corte de cuentas de la relación contractual y la precisión de su contenido y salvedades está justificada por la necesidad de determinar el estado de la situación jurídica de las partes. De tal suerte que la liquidación del contrato estatal no se circunscribe al cierre simple de la relación entre las partes, sino que debe ser el reflejo de los principios esenciales de la función administrativa como son la buena fe y la seguridad jurídica.
ACTA DE LIQUIDACIÓN DE CONTRATO-La liquidación bilateral no es una decisión unilateral dado que se trata de un acuerdo de voluntades avalado con las firmas de los cocontratantes, a menos que el contratista demuestre que su consentimiento estuvo viciado por error, fuerza o dolo
ACTA DE LIQUIDACIÓN DE CONTRATO-Las salvedades formuladas por parte del contratista deben quedar expresadas de forma clara y concreta en la liquidación bilateral
ACTA DE LIQUIDACIÓN DE CONTRATO-La jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido enfática en determinar que la posibilidad de demandar aspectos de un contrato liquidado bilateralmente está supeditada a las salvedades que se hayan dejado en el acta respectiva
DOCUMENTO ANONIMIZADO-Hace referencia a la actividad de reemplazar datos personales, al igual que información sensible, íntima personal y familiar en aras de garantizar derechos fundamentales de las personas tanto en las actuaciones administrativas iniciales como en la publicación/DOCUMENTO ANONIMIZADO-Dando cumplimiento a la Resolución No. 352 de 2024, se procede a anonimizar el presente documento por parte del Grupo de Relatoría sustituyendo los datos a proteger por xxx, yyy o sucesivas
CONCEPTO 13 DE 2026
Bogotá D. C., 22 de enero de 2026
| Señores | CONSEJO DE ESTADO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C Consejero Ponente doctor XXXXX |
| Radicación: | 05001-23-33-000-2020-00496-01 (73858) |
| Actor: | XXX |
| Demandado: | Distrito de Medellín |
| Medio de control: | Reparación directa (Ley 1437 de 2011) |
| Asunto: | Apelación de sentencia |
El Ministerio Público presenta concepto dentro del proceso en referencia, solicitando que sea confirmada la sentencia de primera instancia porque la apelante XXX no desvirtuó los argumentos y conclusiones del a quo, en específico, no probó el desequilibrio contractual, el incumplimiento del contrato o que se haya violado el debido proceso con las decisiones adoptadas por el Distrito de Medellín durante la ejecución y posteriormente en la suscripción de la liquidación bilateral. Las conclusiones tienen como fundamento lo siguiente:
1. ANTECEDENTES
1.1. DEMANDA
El veinticinco (25) de febrero de dos mil veinte (2020) fue radicado un medio de control de controversias contractuales por parte de la sociedad XXX como demandante en contra del Distrito de Medellín[1]. Con la demanda se pretende la declaración de existencia del contrato, si éste fue incumplido por el ente territorial por haber generado situaciones constitutivas de un desmedro injustificado incluyendo el desequilibrio contractual. Como consecuencia de lo anterior pidió que se hicieran los reconocimientos del perjuicio económico, constituido inicialmente por el descuento efectuado por la entidad demandada en la liquidación bilateral el cual ascendió a seiscientos sesenta y tres millones doscientos cincuenta y dos mil cuarenta y un pesos ($663'252.041).
También solicitó que se declare la configuración de un desequilibrio económico y la consecuente pérdida de utilidad por valor de doscientos noventa millones doscientos cuarenta y siete mil dieciocho pesos ($290'247.018). A lo anterior, añadió una pretensión económica de cuatrocientos ochenta y cuatro millones seiscientos veintiséis mil quinientos treinta pesos ($484'626.530) y doscientos cincuenta y cuatro millones setecientos veintidós mil novecientos veintiséis pesos ($254.722.926), ambos montos resultantes de un crédito que tuvo que tramitar.
Relató la actora que la Sociedad XXX y el Distrito de Medellín firmaron un contrato de prestación de servicios numerado 4600075824, con fecha veinticinco (25) de junio de dos mil dieciocho (2018), por un plazo de seis (6) meses y un valor de tres mil cuatrocientos veintiocho millones seiscientos cincuenta y nueve mil cuatrocientos noventa y seis pesos ($3.428'659.496), cuyo objeto fue: "Implementar una estrategia de información, educación, comunicación y movilización social, en seguridad alimentaria y nutricional". Agregó que se adoptó una fórmula de remuneración con un primer desembolso del veinte por ciento (20%) al inicio del contrato, dos pagos del veinticinco por ciento (25%) y un pago final del treinta por ciento (30%).
Sostuvo que la carga impositiva del contrato ascendió a ocho punto cuarenta y cinco por ciento (8,45%) del subtotal de los ítems, sin contar el IVA, mientras que la utilidad era del siete por ciento (7%) y que por ello a XXX le resultaba imposible percibir una ganancia por el contrato. Al referirse al reproche del Distrito contratante respecto de la falta de vinculación del personal requerido para la ejecución, dijo que entregó a tiempo las hojas de vida para hacerlo, como indicaba el contrato, pero la aprobación por parte del Distrito fue lenta y el contratista se vio obligado a cumplir con los productos, estrategias y actividades sin importar esa situación.
Afirmó que la ejecución del contrato tuvo dos dificultades no atribuibles al contratista, la primera fue la permanencia de la totalidad del personal por la demora del Distrito en la aprobación de las hojas de vida, lo que también ocasionó que el personal renunciara por mejores ofertas laborales en proyectos similares ya iniciados. La segunda fue que en el anexo de especificaciones técnicas se definieron los ítems que se consideraron productos del contrato, en los que no estaban enlistados como productos el personal requerido para la ejecución del contrato, ni el recurso de transporte para el personal. Por lo anterior reclamó que el Distrito no haya requerido al contratista por las dificultades en torno al personal y el transporte del equipo de trabajo, pero que haya hecho descuentos dinerarios del pago final por esos motivos.
Señaló que mediante oficio del trece (13) de diciembre de dos mil dieciocho (2018) el representante legal de XXX manifestó su inconformidad frente a la posibilidad de realizar descuentos del pago por razones por personal, no sólo por considerarlo ilegal y contrario al contrato, sino también porque afectaba el equilibrio económico de lo pactado. Agregó que, a raíz de la dilación en los pagos, el contratista incurrió en la cancelación de gastos financieros por intereses asociados a los préstamos que necesitó para sufragar los estipendios referidos anteriormente.
Indicó que el Distrito adelantó proceso administrativo sancionatorio contractual por incumplimiento de XXX, con base en la falta de respuesta a las solicitudes de la supervisión, por no adelantar la totalidad de los fortalecimientos de CTSAN, y, no realizar la totalidad de acciones de fortalecimiento al CAE. Dijo que, agotado el proceso sancionatorio, el ahora demandado envió al contratista una propuesta de acta de liquidación bilateral en la que se consignó un descuento en el pago del valor del contrato por seiscientos sesenta y tres millones doscientos cincuenta y dos mil cuarenta y un pesos ($663'252.041).
Narró que formuló salvedades a la propuesta de liquidación bilateral con fundamento en que la ejecución del contrato fue superior al 99%, que la administración sostuvo en reiteradas ocasiones que no haría descuentos por personal o costos para la ejecución y que nunca fue requerido por las deducciones a practicar. Refirió que la respuesta a lo anterior fue negativa y que el Distrito de Medellín no quiso modificar la liquidación ni dio oportunidad de contradicción o práctica de pruebas, por lo que el acta fue suscrita el veintitrés (23) de octubre de dos mil diecinueve (2019).
Relató que los registros contables de XXX, prueban que el valor total del proyecto de seguridad alimentaria, contenido en el contrato fue de tres mil ciento ochenta y siete millones seiscientos sesenta y tres mil quinientos cinco pesos ($3.187'663.505), pero que, debido a los descuentos practicados por la administración municipal, ésta sólo pagó la suma de dos mil trescientos veintitrés millones dos cientos noventa y cinco mil quinientos sesenta y seis mil pesos ($2.323'295.566).
1.2. DEFENSA
El Distrito de Medellín contestó la demanda el tres (3) de noviembre de dos mil veintiuno (2021)[2] y se opuso a todo lo pretendido por la parte demandante.
Arguyó que el Consejo de Estado ha indicado que el pliego de condiciones es el acto sobre el cual se desarrolla el proceso de selección y la ejecución del contrato, por lo tanto, se erige como la hoja de ruta o el plan de navegación sobre el cual se diseña, estructura y concreta el denominado proceso contractual de la Administración Pública. Agregó que el Distrito de Medellín en la etapa de planeación realizó un estudio del mercado el cual se puso a disposición de todos los posibles oferentes con base a los principios de igualdad, transparencia y publicidad, lo que faculta a que los oferentes presenten observaciones al pliego de condiciones y demás documentos precontractuales.
Sostuvo que, si el contratista tenía los reproches indicados en los hechos de la demanda acerca del pliego de condiciones y el presupuesto oficial, debió haber puesto tal situación en conocimiento de la Administración, pero de ninguna forma presentar una propuesta por un valor inferior al indicado por la entidad en el estudio de costos. Agregó que de esa forma se lo hizo saber la supervisión al contratista a través de la respuesta a una solicitud elevada por éste el veintidós (22) de noviembre de dos mil dieciocho (2018). Expresó que en aquella oportunidad se le dijo al ahora demandante que: "No sería transparente y leal con los demás proponentes y coherente con un proceso de selección objetiva, elegir a un proponente por una propuesta económicamente más baja a la indicada por la entidad en los pliegos y después de la terminación del proceso competitivo de selección, realizar una adición o modificar las características o las cantidades de las cartillas establecidas en las especificaciones técnicas, lo que en síntesis sería una clara ventaja competitiva a posteriori y que violaría los mandatos legales de los procesos de selección estatal".
Indicó que no puede atribuirse al Distrito de Medellín responsabilidad por ceñirse a lo establecido en los pliegos de condiciones con sus especificaciones técnicas, estudio de costos, propuesta económica y por buscar durante todo el desarrollo del contrato dar aplicación a los principios, la transparencia y la selección objetiva. Esgrimió las excepciones de "Enriquecimiento sin Causa" porque el contratista no demostró haber contratado la totalidad del personal y la de "Mala Fe" porque la demandante quiere sacar provecho de una interpretación caprichosa frente a un error involuntario de digitación frente a los costos indirectos porque afirmó en el introductorio que el Distrito de Medellín no contempló en el presupuesto oficial los impuestos y tasas correspondientes.
Señaló que los costos indirectos (pólizas, impuestos, tasas y contribuciones) del contrato fueron contemplados de manera independiente al ítem de utilidad en el presupuesto oficial del proceso de selección, otra cosa diferente es que por un error de digitación se hayan eliminado las palabras costos indirectos de la casilla, desvirtuando la aseveración del demandante que no se contemplaron los costos indirectos.
1.3. PRUEBAS RELEVANTES
En el proceso se cuenta con los siguientes documentos:
1) Estudios previos
2) Pliego de condiciones
3) Especificaciones técnicas ajustadas
4) Presupuesto oficial y presupuesto detallado
5) Adenda 1
6) Propuesta económica de XXX
7) Informe de evaluación licitación pública
8) Resolución de adjudicación
9) Contrato
10) Acta de inicio
11) Informe de supervisión N° 1
12) Informe de supervisión N° 2
13) Informe de supervisión N° 3
14) Aclaración informes de supervisión
15) Informe de supervisión N° 4
16) Acta de terminación
17) Informe de supervisión
18) Informe de Presunto Incumplimiento a Secretaría Ordenadora del Gasto
19) Traslado Informe de Presunto Incumplimiento
20) Informe subsanación presunto incumplimiento
21) Informe de Presunto Incumplimiento a Secretaría Contratante
22) Resolución proceso sancionatorio
23) Informe final de supervisión
24) Acta de liquidación bilateral
25) Respuesta a solicitud de inejecuciones
26) Comunicaciones en la forma de solicitudes de información y respuesta sobre el personal contratado para la ejecución contractual.
1.4. SENTENCIA
Con fecha veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticinco (2025)[3] se profirió sentencia de primera instancia por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia y en ella se determinó la desestimación de lo pretendido por el extremo accionante[4]. Lo resuelto por el Tribunal se basó en que la parte demandante, contratista en aquel momento, no formuló salvedades en el acta bilateral de liquidación contractual y por tanto concluyó que no es posible a la jurisdicción pronunciarse sobre las pretensiones de la demanda.
Indicó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido enfática en determinar que la posibilidad de demandar aspectos de un contrato liquidado bilateralmente está supeditada a las salvedades que se hayan dejado en el acta respectiva. Agregó que estas salvedades operan como el marco exclusivo de la futura controversia judicial por cuanto los reparos del contratista referentes a conceptos no incluidos en el finiquito de cuentas deben ser expresas, claras y específicas, por lo que, aunque no se exige que en su contenido se detallen exhaustivamente las circunstancias alrededor de la reclamación, sí es necesario que suministren un mínimo de certeza y concreción que permita a las partes conocer qué aspectos no quedan comprendidos en el acuerdo bilateral.
Señaló que el veintitrés (23) de octubre de dos mil diecinueve (2019), las partes suscribieron de común acuerdo el acta de Liquidación Bilateral del Contrato de Prestación de Servicios No. 4600075824 de dos mil dieciocho (2018) y en dicha acta, la entidad demandada dejó constancia de un valor final ejecutado de dos mil setecientos sesenta y cuatro millones setecientos veintiún mil setecientos veintitrés pesos ($2.764'721.723), cifra resultante del descuento por valor no ejecutado por la suma de seiscientos sesenta y tres millones doscientos cincuenta y dos mil cuarenta y un pesos ($663'252.041).
Explicó que la sociedad contratista, XXX, consignó las siguientes salvedades textuales: "[…] Primera: "Que el valor ejecutado fue $3.427.973.764 y no $2.764.721.723 que se hizo aparecer en el acta (folio 549), comportando un desequilibrio económico". - Segunda: Que frente al incumplimiento aducido por no contar con el recurso humano, "...debió adelantarse los requerimientos pertinentes de forma oportuna, no obstante, la administración en varias ocasiones señaló que no realizaría dichos descuentos...". - Tercera: Que en relación con los recursos no ejecutados (desplazamientos, recurso humano y suministro de papelería -camisetas-), "...no hubo requerimiento por parte de la administración, que posibilitara el derecho de defensa del contratista [...]".
Afirmó que, si la intención de la contratista era disputar la liquidación en sede judicial por estas graves causales, debió manifestarlo con esa claridad y especificidad en el acta, habilitando así el contradictorio sobre esos puntos. Precisó que, al no hacerlo, su disenso quedó limitado al aspecto procedimental de la oportunidad de los requerimientos, pero no a la validez constitucional del descuento en sí mismo. Añadió que las pretensiones relativas al pago de mayores valores ejecutados y al reembolso de impuestos no concuerdan con el contenido de las salvedades porque en ninguna de las objeciones se mencionaron esos conceptos.
Concluyó que las reclamaciones formuladas con la demanda de controversias contractuales son nuevas si se les compara con las salvedades consignadas expresamente en el acta de liquidación, por lo tanto, declaró la imposibilidad de resolver el fondo de las pretensiones. Dijo por consiguiente que la parte actora pretende reabrir la discusión sobre aspectos del contrato que quedaron finiquitados con la suscripción del acta de liquidación bilateral, formulando reclamaciones que no se corresponden con el tenor literal y el alcance de las salvedades específicas.
1.4. APELACIÓN
El once (11) de noviembre de dos mil veinticinco (2025)[5] la parte actora interpuso recurso de alzada con el fin de ver revocado el pronunciamiento de la primera instancia[6]. Dijo que la conclusión del a quo fue desacertada dado que en el contrato objeto de la controversia únicamente quedaron pendientes dieciocho (18) actividades de un total aproximado de sesenta mil (60.000), por lo que concluyó que el contrato nunca estuvo en riesgo.
Sostuvo que la ejecución física de los productos alcanzó un 99,98%, es decir, un 0,02% no ejecutado y que este dato permite evidenciar una inconsistencia entre el valor descontado y el monto que en realidad debió aplicarse. Añadió que XXX radicó formalmente el documento de salvedades ante la supervisión del contrato, el cual fue recibido y reconocido por la administración Distrital.
Arguyó que el Tribunal erró al negar las pretensiones porque "desbordaban" las salvedades y que el cotejo documental muestra que las salvedades contienen idéntica formulación de los hechos, cuantías y fundamentos jurídicos de la demanda. Precisó que sus salvedades fueron claras dado que se refirieron a la violación del debido proceso y abuso de posición dominante, en razón al descuento aplicado unilateralmente; al desequilibrio económico contractual, alegando ruptura de la ecuación económica y perjuicios concretos debido al mayor valor ejecutado y por impuestos asumidos.
Señaló que la administración manifestó que los pagos serían contra productos, no contra días de trabajo ni personal contratado y, además, no le fueron hechos requerimientos sobre esos temas, ni le dieron oportunidad para ejercer el derecho a la defensa, lo que configura el eje de su alegato de vulneración del debido proceso. Agregó que el Distrito no discutió ni resolvió las salvedades, sino que las incorporó al expediente, por lo que no hubo una verdadera negociación bilateral ni acuerdo sobre los descuentos. Dijo en consonancia con lo anterior que la liquidación no fue un negocio jurídico bilateral, sino un acto unilateral encubierto, lo que impide predicar su intangibilidad.
Afirmó que el Tribunal no estudió la ruptura de la ecuación económica, configurando un defecto sustantivo y desconocimiento del derecho sustancial en la sentencia porque el acto de liquidación le impuso cargas no previstas y desconoció las condiciones pactadas en el contrato. Añadió que el descuento por personal y transporte, sin previa discusión ni requerimiento, alteró los términos económicos iniciales y configuró un hecho del príncipe o imposición unilateral, lo cual debía ser analizado como causal de desequilibrio.
2. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO
2.1. PROBLEMA JURÍDICO.
Esta Agencia del Ministerio Público considera que el problema jurídico, de acuerdo con lo expuesto por el Apelante, consiste en determinar si:
¿Se debe dar la razón al apelante, revocar el fallo de primer grado por estar probado que el Distrito de Medellin incumplió el contrato, hubo desequilibrio económico y se violó el debido proceso de la sociedad XXX y se debe condenar al ente territorial a pagar los perjuicios correlativos?
2.2. CASO CONCRETO: SE DEBE CONFIRMAR EL FALLO ADVERSO A LA CAUSA DEMANDANTE POR NO ENCONTRARSE ACREDITADO EL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO, EL DESEQUILIBRIO ECONÓMICO NI LA VIOLACIÓN DEL DEBIDO PROCESO
El proceso que ocupa este análisis gira en torno a las discrepancias suscitadas entre la empresa XXX y el Distrito de Medellín durante la ejecución de un contrato de prestación de servicios que tuvo por objeto implementar una estrategia de información, educación, comunicación y movilización social, en seguridad alimentaria y nutricional del ente territorial[7]. Para la empresa contratista el ente territorial, sin justificación alguna, descontó parte del pago final de lo acordado y en consecuencia incurrió en incumplimiento contractual, desconociendo la ocurrencia de un desequilibrio económico y causando la violación del debido proceso de la empresa contratista. Las pretensiones fueron desestimadas por la primera instancia porque las salvedades planteadas en la liquidación por la actora no concordaban con las pretensiones de la demanda. La Sociedad XXX no estuvo de acuerdo con las conclusiones del Tribunal porque, según su parecer:
i.) Las salvedades sí existieron y ellas fueron conocidas por el Distrito de Medellín, además, es falso que ellas desborden las pretensiones de la demanda.
ii.) Se dejó claramente una salvedad referida al pendiente de dieciocho (18) actividades de un total aproximado de sesenta mil (60.000), lo que dicho en porcentajes la entrega de productos alcanzó un 99,98% y que esta circunstancia no puso en riesgo el cumplimiento del objeto contractual.
iii.) Se probó la violación del debido proceso porque el Distrito no requirió al contratista para indagar sobre los faltantes que fundamentaron el descuento de los seiscientos sesenta y tres millones dos cientos cincuenta y dos mil cuarenta y un pesos ($663'252.041) del pago final.
iv.) Se probó el desequilibrio contractual con cambio unilateral de condiciones respecto del recurso humano lo que conllevó el descuento injustificado del pago final más los doscientos cincuenta y dos millones ($252'000.000) correspondientes a un mayor valor ejecutado.
Revisado el acervo probatorio y los argumentos del apelante esta Agencia del Ministerio Público conceptúa que no le asiste razón al extremo accionante porque: i.) Las salvedades, aunque sí hayan existido, se formularon de forma poco precisa, lo que verdaderamente constituye el argumento base de la negativa en primera instancia; ii.) No obstante, el contratista dejó una salvedad referida al porcentaje de ejecución física del 99,98%, no está probado en el proceso en referencia que ese único dato sea suficiente para invalidar el descuento parcial del pago final, por el contrario, está acreditado en el proceso que el descuento obedeció a una multiplicidad de circunstancias dadas a conocer en la liquidación bilateral; iii.)No es cierto lo dicho por el apelante, en el proceso sí se cuenta con la prueba de varios requerimientos para indagar por los faltantes de la ejecución contractual; iv.) No es suficiente aducir la pérdida de utilidad para fundamentar la ocurrencia de un desequilibrio contractual. Las conclusiones antecedentes están fundamentadas en lo siguiente:
i.) Las salvedades del contratista se formularon de forma poco precisa en la liquidación bilateral
Sostuvo el apelante en el escrito de alzada, específicamente en el capítulo que denominó "Contenido y alcance real de las salvedades", que, en el documento contentivo de éstas, XXX hizo reclamaciones "amplias y precisas", por lo tanto, "[…] las salvedades sí fueron expresas, claras y específicas en los puntos que el Tribunal consideró no conexos con la demanda (sic) Su contenido material coincide plenamente con las pretensiones presentadas en el medio de control […]"[8]. En apoyo de su afirmación elaboró el cuadro descriptivo que tituló "Contradicción entre las salvedades y lo dicho por el Tribunal" y que se extrae a continuación[9]:
Este Delegado del Ministerio Público no comparte la posición del recurrente dado que, de acuerdo con la jurisprudencia las salvedades deben quedar expresadas de forma clara y concreta y, por el contrario, el ejercicio demostrativo formulado en la alzada está basado en la reformulación de las salvedades en sede judicial lo cual es imposible en los términos deprecados y mucho menos es dable la reinterpretación de su alcance[10]. Por ejemplo, en un aparte de la apelación se discutió que la primera instancia: "Desconoció que el documento de salvedades hacía referencia directa a la nulidad del descuento […] las pretensiones 1 y 2 buscaban la nulidad del descuento por ser una actuación unilateral del Municipio sin procedimiento previo. El Tribunal omitió valorar si dicho descuento constituía un acto administrativo contractual susceptible de control judicial"[11]. Como se evidencia, el argumento de la "nulidad del descuento" nunca fue formulado durante la ejecución del contrato ni durante la suscripción de la liquidación bilateral, por lo tanto, por motivos procedimentales, no era susceptible de ser analizado por el juzgador de primer grado. El marco fundamental de competencia del juez de segunda instancia delimita sus referencias conceptuales y argumentativas concernientes a la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia, razón por la cual, los aspectos distintos a lo discutido en el primer grado están llamados a excluirse del debate en la instancia superior[12].
La liquidación es un corte de cuentas de la relación contractual y la precisión de su contenido y salvedades está justificada por la necesidad de determinar el estado de la situación jurídica de las partes[13]. De tal suerte que la liquidación del contrato estatal no se circunscribe al cierre simple de la relación entre las partes, sino que debe ser el reflejo de los principios esenciales de la función administrativa como son la buena fe y la seguridad jurídica[14].
Lo cierto es que las salvedades, en los términos consignados en la liquidación bilateral, se reducen a un relato de hechos sin arrojar mayores datos sobre las pruebas que invalidarían lo pretendido en ese momento y posteriormente con la demanda, era dejar sin piso el descuento efectuado por la contratante en el pago final, pero no se cuenta dentro de lo actuado con evidencia que cimente una acusación por abuso de la posición dominante[15]. Como ejemplo de lo descrito extraemos el siguiente aparte de la liquidación bilateral[16]:
Al apelante le pareció demasiado riguroso el examen efectuado por el Tribunal y por ello dijo que: "[A]plicó una interpretación formalista y excluyente, incompatible con la doctrina constitucional sobre la prevalencia del derecho sustancial (art. 228 C.P.) asume que la firma del acta de liquidación fue libre y bilateral, pero las pruebas (salvedades y demanda) demuestran: - Que el Municipio impuso la versión final sin discutir las observaciones. - Que la contratista firmó con salvedades adjuntas no incorporadas. - Que no hubo concertación efectiva sobre los valores descontado […]"[17]. Sin embargo, revisados los argumentos que preceden ellos no corresponden a la realidad porque la liquidación bilateral no es una decisión unilateral dado que se trata de un acuerdo de voluntades avalado con las firmas de los cocontratantes, a menos que el contratista demuestre que su consentimiento estuvo viciado por error, fuerza o dolo, lo que no ocurrió en el presente.
Las salvedades que no constituyen una puerta abierta para una rediscusión de los hechos y actuaciones de la ejecución, como dijo el apelante, ni tampoco son la herramienta que en manos del contratista sirve para lograr cifras concertadas de cumplimiento. No se trata entonces de una interpretación formalista como adujo el recurrente, sino que resulta imposible apartarse de la literalidad de lo consignado en la liquidación para entrar en el terreno de la interpretación de las intenciones de los firmantes o indagar "el fundamento de las salvedades"[18].
El cuadro con el que la parte apelante buscó demostrar que las salvedades fueron invocadas como inconformidades claras y exactas formuladas ante el Distrito de Medellín fue el siguiente[19]:
Es difícil concluir que la expresión "se detalla (sic) ruptura de la ecuación económica por descuentos no previstos y gastos asumidos por el contratista" contenga el alcance o explique la pretensión tercera de la demanda que dice: "se piden los perjuicios por desequilibrio económico ($252M + $289M)". A pesar de lo anterior, en caso de ser aceptado por los honorables Magistrados del Consejo de Estado, en sede de segunda instancia, que las salvedades contenidas en la liquidación bilateral alcanzan a tener la claridad requerida para ser la base exacta del petitum esgrimido en el introductorio, esta Agencia del Ministerio Público conceptúa que las declaraciones de fondo solicitadas por el demandante no están llamadas a prosperar por lo siguiente.
ii.) Está probado que el contratista hizo alusión al porcentaje de ejecución física del 99,98% en las salvedades, pero no fue acreditado que la mención de ese único dato sea suficiente para invalidar el descuento parcial del pago final realizado por el Distrito de Medellín.
El contrato objeto de la controversia tuvo por objeto "Implementar una estrategia de información, educación, comunicación y movilización social, en seguridad alimentaria y nutricional". Lo anterior resulta determinante para elucidar el sub examine por cuanto el apelante sostuvo que "[…] las comunicaciones y actas previas prueban que el Municipio había garantizado pagos contra productos, cambiando posteriormente su posición"[20] y no se encontró en el acervo probatorio nada que lleve al convencimiento sobre la expedición de dicha garantía. Por el contrario, lo que se puede constatar con lo actuado es que el pago total no dependía únicamente de la verificación física de la entrega de los productos contratados, sino que la ejecución integra del objeto estaba supeditada a diferentes constataciones y aprobaciones por parte del contratante.
En los estudios previos se describió la necesidad del contrato como parte del desarrollo estratégico de un nuevo modelo de equidad social en la ciudad de Medellín dentro del cual está el Programa de Seguridad Alimentaria y Nutricional de la población en estado de vulnerabilidad[21]. Sobre el punto se tiene la manifestación de XXX en el siguiente sentido: "[…] se dejó claramente una salvedad referida al pendiente de dieciocho (18) actividades de un total aproximado de sesenta mil (60.000), lo que dicho en porcentajes la entrega de productos alcanzó un 99,98% […]. Pero la apreciación del ahora apelante es inexacta porque describe el objeto como si se tratara de un contrato de suministro en el que la entrega física podría demostrar el cumplimiento del contrato en términos casi equivalentes. En realidad, se trató de un contrato de prestación de servicios en el que la idoneidad del personal y las condiciones en que se dictaban las capacitaciones, entre otras actividades, estaban directamente relacionadas con la implementación de una estrategia de educación nutricional más allá de la singular entrega de unidades o productos como ha caracterizado el impugnante.
La etapa de liquidación del contrato exige la evaluación integral de todos los componentes incluso cualitativos de la ejecución los cuales involucran aspectos técnicos, económicos y jurídicos[22]. De esa forma se plasmó también en los pliegos de condiciones que cuentan como evidencia dentro del proceso[23].
Por ejemplo, en la nota descriptiva concerniente a las "movilizaciones educativas a la mesa con vos" definidas en el documento de especificaciones técnicas en la etapa precontractual se explicó que la garantía de la realización de los eventos se requería un grupo de profesionales idóneos de diferentes áreas con habilidades sociales y comunicativas para el desarrollo de la estrategia educativa[24]. Se contempló en el documento referenciado que:
Se concluye entonces que no es cierto lo sostenido por el apelante cuando afirmó que "[…] únicamente quedaron pendientes 18 actividades de un total aproximado de 60.000, circunstancia que en modo alguno NO puso (sic) en riesgo el cumplimiento del objeto contractual. Además, se precisó que correspondía a la supervisión establecer el peso porcentual de dichas actividades, lo cual se estimó en la suma de $685.732 […]"[25], pero a quien corresponde probar en el proceso contencioso de controversias contractuales, que el faltante de la ejecución no afectó la prestación del objeto, es al demandante y no al demandado. Además, lo que sí quedo establecido probatoriamente en el trámite del sub lite es que el contrato estipuló en sus cláusulas segunda y tercera que aparte de la entrega de productos, por ejemplo, los encuentros educativos con estudiantes y familias se requería de la aprobación de informe de avance y previa autorización del supervisor del contrato[26].
Se puede corroborar en el expediente de marras que tanto los documentos previos y la minuta, dadas a conocer al interesado con antelación para que decidiera ser oferente y posteriormente, en el contenido mismo del contrato se plasmó que no se trató de un contrato en el que bastaba la entrega de productos para que se pudiera acceder al pago total de la remuneración. Y no solamente eso, desde el primer informe de supervisión se le hizo saber al contratista que no contó con la totalidad del recurso humano como lo establecieron las especificaciones técnicas y en consecuencia el supervisor levantó la novedad[27].
De tal forma que, no es cierta la afirmación del apelante en tanto sostuvo que bastaba con la entrega física de productos para el pago total y que no se informó al contratista de los componentes que contaban en el marco integral de la ejecución o que el pago estaba sujeto a la aprobación de la supervisión y del Distrito. La información sobre ejecución física siempre se tuvo clara por parte del contratante, se la hizo llegar a XXX y al mismo tiempo le dejó claro en reiterados informes, como los de mayo[28] y junio[29] de dos mil diecinueve (2019), que a partir de los ítems faltantes se determinó no autorizar el pago debido al incumplimiento y las razones de ello. Por lo expuesto este argumento no está llamado a prosperar.
iii.) No es cierto lo dicho por el apelante cuando sostuvo que no le fueron hechos requerimientos sobre los faltantes de la ejecución contractual.
La liquidación bilateral del contrato se firmó el veintitrés (23) de octubre de dos mil diecinueve (2019) y en ella se plasmó el paz y salvo por los productos entregados y recibidos a satisfacción (página 21). En lo relativo al peso porcentual del descuento del pago final del faltante de productos por el 0,02%, éste se tasó en seiscientos ochenta y cinco millones setecientos treinta y dos mil pesos ($685.732) (página 19) de acuerdo con lo decidido y notificado por la Secretaría de Suministros y Servicios en la Resolución SEC N° SSS201950076429. Lo anterior es distinto a la verdadera razón del descuento parcial del pago final basado en la verificación de la ejecución presupuestal resultante del contraste de los valores establecidos en la propuesta económica del contratista y el valor efectivamente ejecutado, cálculo que se ilustró mediante la siguiente tabla[30].
Se evidencia de lo extractado que es contrario a la verdad lo aducido por el apelante cuando señaló que el descuento en el pago final careció de fundamento o de explicación de su causación. También resulta contraria a la realidad procesal del sub examine que el contratista XXX no haya sido requerido antes de la liquidación bilateral para que informara sobre los faltantes en la ejecución, en particular, el que representaba un incumplimiento por inaplicación presupuestal del rubro referente a vinculación del recurso humano, gastos de desplazamiento del personal, suministro de papelería y dotación.
Dentro de lo actuado hay material probatorio que permite establecer que los requerimientos sí existieron y fueron enviados en distintas oportunidades como los del diez (10) de enero de dos mil dieciocho (2018), el del veintisiete (27) de noviembre de dos mil dieciocho (2018)[31]. Además de lo anterior está probado en el proceso que al contratista le fueron discriminados los rubros presupuestales no ejecutados a través de un cuadro que se socializó en la reunión del seis (6) de diciembre de dos mil dieciocho (2018)[32]. El cuadro es el siguiente:
La reunión contó con la asistencia de los representantes del ahora apelante.
Los requerimientos que se echan de menos en la alzada incluso fueron contestados por el contratista como se evidencia en la comunicación del cuatro (4) de marzo de dos mil diecinueve (2019)[33] firmada por XXX, representante legal de la sociedad contratista. El documento en referencia consignó lo siguiente:
Sumado a todo lo anterior, se cuenta con mencionada comunicación del primero (1o) de marzo, escrito a través de la cual la supervisión le hace saber al contratista que en uso de las facultades legales conferidas por los art. 83 y 84 de la Ley 1474 de 2011, Estatuto Anticorrupción, se eleva otro requerimiento por el hallazgo de un presunto incumplimiento consistente en que XXX no había proporcionado los soportes del cumplimiento total de los productos y obligaciones del contrato[34]. Por todo lo evidenciado el argumento de falta de requerimiento sobre las dificultades referidas a la vinculación del recurso humano, desplazamiento y logística no tiene vocación de prosperidad.
iv.) No es suficiente con aducir la pérdida de utilidad para fundamentar la ocurrencia de un desequilibrio contractual.
El reproche consistente en la configuración de un desequilibrio económico tampoco tiene asidero dentro material probatorio dado que el elemento de la imprevisibilidad de circunstancias no fue acreditado. Efecto, en lo que respecta a los argumentos de desequilibrio económico se tiene que, una modificación significativa de las condiciones primigenias del contrato puede afectar la entrega de unidades y generar dos consecuencias jurídicas: i) la imposibilidad de cumplimiento en virtud de una fuerza mayor o caso fortuito y, por lo tanto, la exculpación, o, ii) el desequilibrio financiero o económico del contrato que suponga una revisión de este[35].
De tal suerte que el carácter sorpresivo en un cambio de los índices de la ejecución respecto de las unidades de entrega o faltantes en la prestación son fundamentales para establecer la ocurrencia del desequilibrio. El principio del equilibrio financiero del contrato busca el mantenimiento de una equivalencia prestacional en la que confluyen derechos y obligaciones surgidos al momento de proponer o de contratar. Así, en caso de un rompimiento de la equivalencia aludida por causas sobrevinientes, imprevisibles y no imputables a quien resulte afectado, las partes adoptarán las medidas necesarias para su restablecimiento[36].
Sin embargo, en el sub lite se subvierte el orden del análisis de la figura porque propone la ocurrencia del desequilibrio a partir de la pérdida de utilidad del contratista por un cambio de condiciones que no existió ni tiene asiento probatorio en el proceso. El desequilibrio económico y financiero del contrato puede tener origen en: (i) las situaciones originadas en factores externos a las partes del contrato que se enmarquen en la denominada "teoría de la imprevisión"; (ii) los actos unilaterales de los entes contratantes que modifiquen las condiciones del contrato "ius variandi"; y (iii) los actos generales proferidos por el ente contratante en ejercicio de sus funciones administrativas que terminan afectando el contrato "hecho del príncipe"[37].
Pero en sub examine no hay prueba de la anormalidad en un sobrecosto para la contratación de personal, recurso humano o su transporte, elementos constitutivos del faltante en la ejecución, sino que sólo se dijo en el introductorio y luego en la apelación que las hojas de vida no fueron aprobadas por el contratante, pero en el expediente no hay ni una sola manifestación de ese argumento exculpatorio en el cruce de comunicaciones de los cocontratantes ni mucho menos evidencia que lo fundamente. Ha considerado la jurisprudencia que se requiere que el fenómeno anormal no se hubiere originado dentro del margen de riesgo propio del contrato, ni bajo las circunstancias previstas por las partes al distribuir los riesgos del objeto contractual, en los actos antecedentes o en las cláusulas del negocio jurídico[38].
Pero, como se ha explicado en los capítulos antecedentes las condiciones relacionadas con los ítems que resultaron faltantes, la prueba de cumplimiento y la aprobación de la supervisión hicieron parte, no sólo del contrato de prestación de servicios objeto del diferendo, sino que fueron clarificados en los estudios previos y anexo técnico que después conformó el clausulado. Precisamente, la jurisprudencia también ha afirmado que si el contratista no advierte ni comunica las deficiencias detectadas en los documentos precontractuales y posteriormente surgen controversias relacionadas con esas mismas falencias, no podrá alegar la existencia de condiciones desfavorables en la ejecución[39]. El contratista siempre estará expuesto a los riesgos de la actividad contractual y la consumación de ellos, en muchos de los casos, cuando le haya correspondido preverlos deberán ser asumidos por él. Se debe tener claro que no basta con la existencia de una inconformidad del contratista, relacionada con expectativas incumplidas respecto de la utilidad o los resultados económicos del contrato, para que ello pueda ser considerado un rompimiento del equilibrio económico[40].
3. CONCLUSIONES
Por lo anterior se solicita a los honorables Consejeros en sede de segunda instancia que confirmen lo decidido por el Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia del (24) de octubre de dos mil veinticinco (2025) por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
Cordialmente.
SILVANO GÓMEZ STRAUCH
Procurador Delegado con Funciones Mixtas 6: para la Conciliación Administrativa
1. Verificado en SAMAI: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=050012333000202000496000500123.
2. Verificado en SAMAI: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=050012333000202000496000500123.
3. Verificado en SAMAI: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=050012333000202000496000500123.
4. Providencia visible en el expediente digitalizado, archivo PDF: 049Sentencia_ok2020496Contractual.
5. Verificado en SAMAI: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=050012333000202000496000500123.
6. Memorial visible en el expediente digitalizado, archivo PDF: 052_MemorialWeb_Recurso-2020496APELACIONS.
7. El contrato objeto de litigio se encuentra visible en el expediente digitalizado, Carpeta Consejo de Estado, subcarpeta Apelación sentencia, página 274 del archivo PDF: 038ED_38ContestacionDDaMun.
8. Expediente digitalizado, página 3 del archivo PDF: 052_MemorialWeb_Recurso-2020496APELACIONS.
9. Expediente digitalizado, página 4 del archivo PDF: 052_MemorialWeb_Recurso-2020496APELACIONS.
10. "[…] Dado su alcance definitorio de la relación contractual y su carácter de negocio jurídico, en la liquidación bilateral deben quedar reflejadas las salvedades respecto de aquellos asuntos en los que las partes no lograron llegar a acuerdos, pues de lo contrario se entenderá que el contrato se cerró en el estado que se declara en el acta […] de ahí que cuando existe liquidación convencional el estudio de las pretensiones está atado, de forma ineludible, a la existencia de salvedades, no porque constituyan un requisito de procedibilidad para acudir ante la jurisdicción, sino porque revelan un presupuesto de orden material para la prosperidad de las pretensiones […] Lo anterior explica por qué las salvedades deben quedar expresas en el acta de liquidación y deben exponer de forma clara y concreta las materias o aspectos que se excluyen del pacto alcanzado. No pueden ser abstractas o genéricas, en tanto deben ofrecer certeza respecto de las materias o conceptos que no fueron parte del arreglo o convención […]". Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Rad. Exp. 050012333000201301526 01 (68.539), Sentencia del dieciocho (18) de noviembre dos mil veinticuatro (2024), Consejero Ponente José Roberto Sáchica Méndez.
11. Expediente digitalizado, página 5 del archivo PDF: 052_MemorialWeb_Recurso-2020496APELACIONS.
12. "[…] son inadmisibles las modificaciones a la causa petendi mediante el recurso de apelación, en virtud del derecho fundamental al debido proceso y el principio de congruencia, que imponen fallar de forma coherente con los hechos y las pretensiones formulados en la demanda […]". Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Rad. Exp. 05001-23-33-000-2018-01621-01 (72.529), Sentencia del once (11) de agosto de dos mil veinticinco (2025), Consejero Ponente Fernando Alexei Pardo Flórez.
13. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, el artículo 217 del Decreto Ley 019 de 2012 y el artículo 141 de la Ley 1437 de 2011.
14. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Rad. Exp. 63001-23-33-000-2017-00022-00 (62062), Sentencia del veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticinco (2025), Consejera Ponente María Adriana Marín.
15. "[…] como en el presente asunto la parte actora no logró acreditar que el consultor objeto del contrato de interventoría hubiera cumplido con el 100% de las obligaciones a él encomendadas, no es posible concluir que Fonade incurrió en una actuación catalogada como "abuso de derecho" por haberse negado al reconocimiento y pago del valor total del contrato […] es preciso tener en cuenta que el reconocimiento de tales costos variables, de acuerdo con el alcance del contrato de interventoría no. 20110798 de 2011, dependía directa y exclusivamente de la ejecución y debido seguimiento que el interventor realizara a la ejecución del contrato de consultoría objeto del mismo, circunstancia esta que desconoce y pasa por alto la parte actora […]". Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Rad. Exp. 76001-23-33-000-2016-01056-01 (68.206), Sentencia del veintiséis (26) de marzo de dos mil veinticinco (2025), Consejero Ponente Fredy Ibarra Martínez.
16. El acta de liquidación bilateral se encuentra visible en el expediente digitalizado, página de la 505 a la 527 del PDF: 038ED_38ContestacionDDaMun.
17. Expediente digitalizado, página 12 del archivo PDF: 052_MemorialWeb_Recurso-2020496APELACIONS.
18. Las palabras del Apelante: "[…] Coincidencia plena entre salvedades y pretensiones. Tanto las salvedades como la demanda invocan los mismos fundamentos: violación del debido proceso, abuso de posición dominante, desequilibrio económico y perjuicios derivados. La lectura comparada entre los documentos "SALVEDADES" y "PRETENSIONES" revela que existe plena coherencia material y temática entre ambos […]". Expediente digitalizado, página 6 del archivo PDF: 052_MemorialWeb_Recurso-2020496APELACIONS.
19. Expediente digitalizado, página 6 y 7 del archivo PDF: 052_MemorialWeb_Recurso-2020496APELACIONS.
20. Expediente digitalizado, página 13 del archivo PDF: 052_MemorialWeb_Recurso-2020496APELACIONS.
21. Estudios previos del contrato, visible en el expediente digitalizado, página 29 del PDF: 038ED_38ContestacionDDaMun.
22. "[…] El artículo 60 de la Ley 80 de 1993 […] menciona expresamente que en esta etapa se deben hacer las verificaciones pertinentes se debe a que para elaborar el balance final del contrato resulta necesario realizar una evaluación integral de todos sus componentes, pasando, entre otros, por los aspectos técnicos, económicos y jurídicos e, incluso, del estado de las garantías en aras de determinar si quedan o no obligaciones pendientes entre ellas, lo cual, a su vez, es la base para concertar cualquier acuerdo entre las partes. No se trata, entonces, de equiparar la liquidación del negocio jurídico a un único acto, esto es, el de la firma del acta, pues liquidar el contrato corresponde a una actuación compleja en la que las partes concurren a evaluar, valorar y precisar aspectos propios de la ejecución del contrato […]". Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Rad. Exp. 41001233300020210019001 (69.721), Sentencia del veintiuno (21) de marzo de dos mil veinticinco (2025), Consejero Ponente José Roberto Sáchica Méndez.
23. Estudios previos del contrato, visible en el expediente digitalizado, página 43 del PDF: 038ED_38ContestacionDDaMun.
24. Expediente digitalizado, Carpeta Consejo de Estado, subcarpeta Apelación sentencia, páginas 146 a la 196 del archivo PDF: 038ED_38ContestacionDDaMun.
25. Expediente digitalizado, página 2 del archivo PDF: 052_MemorialWeb_Recurso-2020496APELACIONS.
26. Copia del contrato objeto del diferendo cuenta como prueba y está visible en el expediente digitalizado, Carpeta Consejo de Estado, subcarpeta Apelación sentencia, página 274 y ss del archivo PDF: 038ED_38ContestacionDDaMun.
27. Expediente digitalizado, Carpeta Consejo de Estado, subcarpeta Apelación sentencia, página 337 y 338 del archivo PDF: 038ED_38ContestacionDDaMun.
28. Expediente digitalizado, Carpeta Consejo de Estado, subcarpeta Apelación sentencia, página 377 del archivo PDF: 038ED_38ContestacionDDaMun.
29. Expediente digitalizado, Carpeta Consejo de Estado, subcarpeta Apelación sentencia, página 387 del archivo PDF: 038ED_38ContestacionDDaMun.
30. Expediente digitalizado, Carpeta Consejo de Estado, subcarpeta Apelación sentencia, páginas 517 y 518 del archivo PDF: 038ED_38ContestacionDDaMun.
31. Requerimientos en cita visibles en el expediente digitalizado, Carpeta Consejo de Estado, subcarpeta Apelación sentencia, páginas de la 528 a la 536 del archivo PDF: 038ED_38ContestacionDDaMun.
32. Expediente digitalizado, Carpeta Consejo de Estado, subcarpeta Apelación sentencia, página 571 del archivo PDF: 038ED_38ContestacionDDaMun.
33. Expediente digitalizado, Carpeta Consejo de Estado, subcarpeta Apelación sentencia, página 546 del archivo PDF: 038ED_38ContestacionDDaMun.
34. Expediente digitalizado, Carpeta Consejo de Estado, subcarpeta Apelación sentencia, página 547 del archivo PDF: 038ED_38ContestacionDDaMun.
35. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Rad. Exp. 050012331000201000033901 (58879), Sentencia del veinte (20) de mayo de dos mil veinticuatro (2024), Consejera Ponente María Adriana Marín.
36. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Rad. Exp. 25000-23-36-000-2013-02201-01(56023), Sentencia del ocho (8) de noviembre de dos mil veintiuno (2021), Consejera Ponente Marta Nubia Velásquez Rico.
37. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Rad. Exp. 15001233100020120006801 (64057), Sentencia del 8 de noviembre de 2024, Consejero Ponente Jaime Enrique Rodríguez Navas.
38. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Rad. Exp. 05001-23-31-000-1995-00271-01(31837), Sentencia del seis (6) de mayo de dos mil quince (2015), Consejera Ponente Olga Mélida Valle De de la Hoz.
39. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Rad. Exp. 52001-23-33-000-2017-00451-03 (72.160), Sentencia del 11 de julio de 2025, Magistrado Ponente Fernando Alexei Pardo Flórez.
40. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Rad. Exp. 050012331000201000033901 (58879), Sentencia del veinte (20) de mayo de dos mil veinticuatro (2024), Consejera Ponente María Adriana Marín.
